ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 64/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 64/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din

dosar constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată

la Tribunalul Cluj sub dosar nr. 3817/117/2008, reclamanta N.P.A.M. a

solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Spitalul Militar de Urgență

„Dr. Constantin Papilian” anularea adresei nr. 7814 din 31 iulie 2008 emisă

de Ministerul Apărării Naționale și confirmată prin

adresa nr. 1627 din 12 august 2008 emisă de pârâtul Spitalul Militar de

Urgență „Dr. Constantin Papilian” și obligarea pârâtului la

plata retroactivă a indemnizației pentru

creșterea fiecărui copil, rezultați din sarcina

multiplă (gemelară) conform certificatelor de

naștere nr.

243236 și 243237 la data de 16 octombrie 2006.

Prin sentința civilă nr. 2144

din 14 noiembrie 2008, Tribunalul Cluj a admis excepția

tardivității și a respins ca tardivă cererea formulată

de reclamantă.

Prin decizia nr. 667 din 16

februarie 2009, Curtea de Apel Cluj a admis recursul declarat de reclamanta N.P.A.M.

și a casat sentința nr. 2144/2008, trimițând cauza spre

rejudecare aceleiași instanțe.

În fața Tribunalului Cluj, la

data de 23 aprilie 2009, reclamanta a depus o extindere de acțiune prin

care a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 alin. (1)

și (3) coroborat cu art. 3 din H.G. nr. 1025/2006, în contradictoriu cu Guvernul

României, Ministerul Apărării și Spitalul Militar de

Urgență „Dr. Constantin Papilian”.

Prin încheierea din 15 mai 2009,

Tribunalul Cluj a sesizat Curtea de Apel Cluj, secția comercială,

contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de

nelegalitate invocată de reclamantă, dispunând suspendarea

judecării cauzei până la soluționarea excepției de

nelegalitate.

S-a format dosarul nr. 1332/33/2009

al Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios

administrativ și fiscal, fiind introdus și citat în cauză

Guvernul României, în calitate de emitent al actului a cărui nelegalitate

s-a invocat.

Prin întâmpinarea formulată,

pârâtul Guvernul României a invocat excepția de inadmisibilitate a cererii

formulată de reclamantă cu motivarea că potrivit

dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea

nr. 262/2007, excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele

administrative cu caracter individual, iar nu și pe cele cu caracter

normativ pentru care legea instituie o altă procedură.

fond

Prin sentința civilă nr. 433

din 5 octombrie 2009 Curtea de Apel Cluj, a respins excepția de

inadmisibilitate a excepției de nelegalitate invocată de pârât

și a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 alin.

(1) și (3) și art. 3 din H.G. nr. 1025/2006.

Privind inadmisibilitatea

excepției,

instanța de fond a

reținut, prin raportare și la soluțiile de principiu comunicate

de comisia pentru unificarea practicii judiciare,

că alin. (1) al

art. 4 din Legea nr. 554/2004 se referă la actul administrativ unilateral

cu caracter individual, însă, alin. (2) al aceluiași articol se

referă la actul administrativ fără a mai face vreo

distincție între caracterul său de act normativ sau individual.

Coroborate, cele două texte ale aceluiași articol trebuie

interpretate conform principiului de drept care impune ca legea să fie

interpretată și aplicată în sensul de a-și produce efecte

juridice. A mai reținut că actul atacat cu excepția de

nelegalitate are un destinatar predeterminat - beneficiarii indemnizației

pentru creșterea copilului, producând efecte numai în ceea ce

privește aceste categorii de persoane, astfel că există

posibilitatea cenzurării acestui pe calea excepției de nelegalitate.

Pe fondul excepției de

nelegalitate, prima instanță a reținut că acordarea

indemnizației lunare de creștere a copilului a fost raportată

prin art. 6 din O.U.G. . nr. 148/2005 la numărul copiilor

născuți și nu la numărul nașterilor. Definind

noțiunea de naștere prin art. 3 alin. (1) din HG. nr. 1025/2006, ca

element pentru acordarea indemnizației, se creează o discriminare

între persoane aflate în situații identice fără existența

unor justificări de ordin obiectiv.

S-a mai reținut

că definiția dată noțiunii de naștere prin art. 3 din

H.G. nr. 1025/2006 încalcă

principiul egalității de tratament, instituind

discriminări între persoanele aflate în situații identice, respectiv

între copii proveniți dintr-o naștere concomitentă (gemeni,

tripleți) și cei proveniți dintr-o naștere simplă.

A concluzionat curtea de apel în

sensul că, în mod evident, acordarea acestei îndemnizații a fost

raportată, prin art. 6 al

O.U.G. nr.

148/2005, la numărul copiilor născuți și nu la numărul

nașterilor, motiv

pentru care dispozițiile art. 3 din Normele

metodologice sunt nelegale.

2.Calea de atac exercitată

Împotriva sentinței civile nr. 433

din 5 octombrie 2009 a Curții de Apel Cluj, Guvernul României și

Ministerul Apărării Naționale au declarat recurs, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

Prin motivele de recurs Guvernul

României a arătat că instanța de fond în mod greșit a

respins excepția inadmisibilității excepției de

nelegalitate, deoarece potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare

„Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul

unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea,

părții interesate (...)".

S-a arătat că, după

cum reiese din textul legal citat, excepția de nelegalitate poate avea ca

obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu și pe

cele cu caracter normativ, pentru care legea instituie o altă

procedură.

Pe fondul cauzei, recurentul a

susținut următoarele:

- dispozițiile

art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006, raportat la prevederile art. 6 alin. (1)

din O.U.G. nr. 148/2005 definesc nașterea ca fiind „aducerea pe lume a

unuia sau mai mulți copii vii".

- concediul

și indemnizația de creștere a copilului până la 2 ani,

respectiv 3 ani în cazul copilului cu handicap, se acordă în conformitate

cu prevederile O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea

creșterii copilului, cu modificările și completările

ulterioare.

- potrivit

prevederilor art. 6 alin. (1) din actul normativ menționat, prevede

acordarea indemnizației pentru naștere, iar nu pentru fiecare copil

rezultat în urma unei nașteri și, prin urmare, indiferent de

numărul copiilor rezultați dintr-o singură naștere, se

acordă o singură indemnizație;

- nu se poate

reține pretinsa discriminare creată între copiii proveniți

dintr-o sarcină simplă sau una gemelară, în condițiile în

care, măsura reglementată prin actul contestat are caracterul unui

substitut al salariatului, și, în nici un caz, o componentă a

alocației destinate copiilor.

Recursul

pârâtului Ministerul Apărării Naționale este declarat peste

termenul legal și va fi analizat ca atare.

instanței de recurs

.

Examinând cauza în raport cu actele

și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente,

inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte

constată că recursul declarat de Guvernul României este nefondat, iar

recursul declarat de Ministerul Apărării Naționale este tardiv

formulat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

A. Recursul Guvernului

Referitor la excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de

Guvernul României, Secretariatul General al Guvernului, Înalta Curte

constată că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel

cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act

administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii

acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest

caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde

soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere

motivată, instanța de contencios administrativ competentă

și suspendă cauza.”

În conformitate cu dispozițiile

alin. (2) al acestui articol „Instanța de contencios administrativ se

pronunță, după procedura de urgență, în

ședință publică, cu citarea părților și a

emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act

administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei

legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la

dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului

administrativ”.

Este adevărat că

legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere, în

privința analizării legalității, la actele administrative

cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar

limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul

administrativ unilateral cu caracter individual.

Este de observat însă că

în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ

unilateral” fără a se mai face distincție între cel normativ

și cel individual.

În virtutea principiului de drept,

potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte

iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază

că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter

normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de

nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului

administrativ.

Aceasta presupune că actele

administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în

cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4

din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că instanța de fond în mod corect a constatat că

excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ poate

fi cercetată.

Referitor la criticile ce

vizează fondul cauzei, Înalta Curte constată că acestea sunt

neîntemeiate și nu pot fi primite.

Pentru a ajunge la această

soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare

arătate.

Acordarea indemnizației pentru

creșterea copilului lunar și nu doar la momentul nașterii, o

singură dată, confirmă că definiția nașterii,

avută în vedere la adoptarea O.U.G. nr. 148/2005, trebuie raportată

la numărul de copii rezultați din naștere.

De asemenea, se poate reține

că la adoptarea acestui act normativ, legiuitorul a avut în vedere

situația cea mai frecventă, aceea a nașterii simple, ceea nu

poate exclude din sfera de aplicare și situațiile de excepție,

înlăturând de la beneficiul legii anumite categorii de persoane, fără

existența unei justificări obiective.

H.G. nr. 1025/2006 a fost

adoptată pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr.

148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului.

Prin acest act normativ au fost

definiți beneficiarii și situațiile de eligibilitate pentru acordarea

dreptului de indemnizație pentru creșterea copilului și au fost

prevăzute condițiile și procedurile de acordare a dreptului.

Normele metodologice prevăzute

în art. 3 sunt însă în contradicție cu dispozițiile legale

pentru aplicarea cărora au fost emise, deoarece definiția

stabilită pentru naștere, ca element de referință în

acordarea indemnizației lunare, creează o discriminare între

persoanele aflate în situații identice, fără să existe o justificare

de ordin obiectiv.

Definind nașterea ca reprezentând

aducerea pe lume a unuia sau a mai multor copii vii, art. 3 din H.G. nr.

1025/2006 completează în mod nelegal actul normativ cu forță

superioară în aplicarea căruia a fost adoptat și încalcă

principiul egalității de tratament între copiii proveniți dintr-o

sarcină simplă și multiplă.

Art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005

privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului prevede

că indemnizația lunară se cuvine pentru fiecare dintre primele

trei nașteri sau, după caz, pentru primii trei copii ai persoanelor

aflate în una dintre situațiile prevăzute la art. 5 alin. (2)

(persoanele care au adoptat copilul, cărora li s-a încredințat

copilul în vederea adopției sau care au copilul în plasament ori în

plasament în regim de urgență, precum și persoana care a fost

numită tutore).

Definind nașterea într-o

manieră contrară literei și spiritului O.U.G. nr. 148/2005

și limitând acordarea drepturilor prevăzute de ordonanța de

urgență la numărul nașterilor, prin neluarea în considerare

a numărului copiilor vii rezultați din fiecare naștere, art. 3

din H.G. nr. 1025/2006 de aprobare a Normelor metodologice de aplicare a

prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 contravine prevederilor actului normativ în

aplicarea căruia a fost adoptate.

Într-adevăr, O.U.G. nr. 148/2005

se referă la indemnizația lunară ce se cuvine pentru fiecare

dintre primele trei nașteri sau pentru primii trei copii ai persoanelor

aflate în una din situațiile prevăzute la art. 5 alin. (2) din

același act normativ, iar la modul cum s-a definit nașterea prin

normele metodologice de aplicare a ordonanței de urgență s-a

creat o discriminare nepermisă între copii născuți și cei,

de exemplu, adoptați, în sensul că în cazul adopției s-ar primi

o indemnizație pentru fiecare copil, în ipoteza în care se adoptă doi

gemeni, iar pentru gemenii născuți în cadrul unei familii s-ar acorda

o singură indemnizație.

De altfel, este de menționat

și faptul că Legea nr. 239 din 10 iunie 2009 a modificat dispozițiile art. 2 din O.U.G. nr. 148/2005, iar potrivit acestei modificări

cuantumul indemnizației se majorează cu 600 lei pentru fiecare copil

născut dintr-o sarcină gemelară, de tripleți sau

multipleți, începând cu al doilea copil provenit dintr-o astfel de

naștere.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre

temeinică și legală pe care o va menține.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ.,

recursul va fi respins ca nefondat.

Apărării Naționale

Analizând actele și

lucrările dosarului, Înalta Curte, mai înainte de a examina motivele de recurs,

constată că recursul este tardiv declarat.

Potrivit dispozițiilor art. 4

alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr.

262/2007, în materia excepției de nelegalitate, termenul de recurs este de

5 zile de la comunicarea hotărârii.

Termenul de 5 zile stabilit prin

textul legal menționat se calculează potrivit dispozițiilor

procedurale cuprinse în art. 101 alin. (1) C. proc. civ. care arată

că „termenele se înțeleg pe zile libere, neintrând în socoteală

nici ziua când a început, nici ziua când s-a sfârșit termenul”.

Pe de altă parte, alin. (5) al

aceluiași articol stabilește că „termenul care se

sfârșește într-o zi de serbătoare legală, sau când

serviciul este suspendat, se va prelungi până la sfârșitul primei

zile de lucru următoare”.

Din actele dosarului rezultă

că sentința atacată i-a fost comunicată recurentului-reclamant

la data de 2 noiembrie 2009, conform dovezii aflate la fila 34 din dosarul de

fond, recursul fiind declarat la data de 13 noiembrie 2009.

Calculând termenul de 5 zile

prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată,

potrivit regulilor stabilite prin dispozițiile art. 101 alin. (1) și (5)

C. proc. civ., pe zile libere, rezultă că intervalul de timp în care pârâtul

avea dreptul să declare recurs era cuprins între 3 noiembrie 2009 și 8

noiembrie 2009, inclusiv.

Cum data de 13 noiembrie 2009, ca zi

de declarare a recursului, astfel cum rezultă din actele dosarului,

respectiv viza președintelui secției de contencios administrativ

și fiscal a Curții de Apel Cluj a depășit termenul de 5

zile impus de lege, rezultă că recursul Ministerului

Apărării Naționale este tardiv.

În aceste condiții,

față de cele arătate, în temeiul dispozițiilor art. 103

alin. (1) și ale art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va

respinge recursul declarat de Ministerul Apărării Naționale, ca

tardiv formulat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Guvernul

României, împotriva sentinței civile nr. 433 din 5 octombrie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul declarat de Ministerul

Apărării Naționale, împotriva aceleiași sentințe ca

tardiv formulat.

Cu opinia separată a domnului

judecător, în sensul admiterii recursului Guvernului României, casarea

sentinței recurate și respingerii excepției de nelegalitate ca

inadmisibilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi, 14 ianuarie 2010.

Urmează opinia separată a

domnului judecător

OPINIA SEPARATĂ

redactată de judecător în

temeiul prevederilor art. 258 și art. 264 alin. (2) C. proc. civ.

Contrar punctului de vedere al

majorității completului, care și-a găsit expresia în

Decizia de mai sus, considerăm că, pentru argumentele ce vor fi

prezentate succint în continuare, soluția legală și

temeinică era de admitere a recursului declarat de Guvernul României,

casarea sentinței atacate și respingerea excepției de

nelegalitate ca inadmisibilă.

Astfel, potrivit prevederilor art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, așa cum

au fost modificate și completate prin Legea nr. 262/2007, numai

legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi

cercetată pe cale de excepție, orice altă interpretare fiind, în

realitate, o adăugare la lege.

Că este așa, rezultă

din faptul că legiuitorul, modificând textul anterior al art. 4 alin. (1),

care prevedea că „legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi

cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție..”, a

precizat în mod expres că „legalitatea unui act administrativ unilateral cu

caracter individual,… poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe

cale de excepție…”.

Deci, cu alte cuvinte, o simplă

și elementară interpretare a faptului că legiuitorul a

adăugat în mod expres formularea: „cu caracter individual”, ne va ajuta

să înțelegem că legiuitorul a căutat să excludă

actele administrative cu caracter normativ de la controlul de legalitate pe

calea excepției invocate sau ridicate în cadrul unui proces.

Rațiunea acestei excluderi

își are explicația în faptul că, potrivit art. 11 alin. (4) din

aceeași lege, actele administrative „ cu caracter normativ care se

consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând” pe calea unei acțiuni

directe pentru anularea unui asemenea act administrativ.

În același sens s-a

pronunțat și Curtea Constituțională printr-o serie de

decizii (nr. 342/2009, nr. 944/2009, nr. 1026/2009, nr. 1163/2009), care a

respins excepțiile de neconstituționalitate a art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, Curtea

Constituțională a motivat că dispozițiile art. 4 alin. (1),

care prevăd că doar actele administrative unilaterale cu caracter

individual pot fi vizate de excepția de nelegalitate, nu operează o

excludere a actelor administrative cu caracter normativ de la controlul de

legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, acest

control fiind realizat pe calea acțiunii directe, separate, iar nu pe

calea incidentului procedural al excepții de nelegalitate.

De asemenea, a mai argumentat Curtea

Constituțională, accesul liber la justiție nu este

restricționat în ceea ce privește contestarea legalității

actelor administrative cu caracter normativ, din moment ce persoana care se

consideră vătămată are la dispoziție calea unei

acțiuni directe, în cadrul exercitării căreia îi sunt respectate

toate garanțiile specifice unui proces echitabil.

Deci, având în vedere reglementarea

categorică a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

cu modificările și completările ulterioare, precum și

argumentele expuse, considerăm că soluția instanței de fond

este legală și temeinică, astfel că recursul urma să

fie respins.

Dar, având în vedere că,

potrivit art. 257 și art. 258 C. proc. civ., majoritatea are dreptate în

cadrul acestui litigiu, argumentele prezentate mai sus nu trebuie să fie

considerate ca urmărind să demonstreze contrariul, ci trebuie

apreciate ca o încercare de argumentare rațională a opiniei noastre

care este diferită de cea a majorității completului.