ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3394/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3996 din 18 noiembrie 2009, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de R.R.C. în contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru al României, prin care reclamantul a solicitat anularea Deciziei nr. 224 din 17 februarie 2009, emisă de pârât, reintegrarea sa în funcția deținută la data emiterii acestei decizii și obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, reprezentând toate drepturile bănești de care ar fi beneficiat, calculate de la data emiterii actului contestat și până la data reintegrării efective în funcția deținută.

Prin aceeași sentință a fost admisă cererea de intervenție în interesul pârâtului formulată de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA). Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat anularea deciziei nr. 224/2009 emisă de Primul Ministru, prin care a fost eliberat din funcția de președinte al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, ca fiind dată cu încălcarea art. 6 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, în sensul că nu a fost respectată numirea anterioară dispusă pe o durată de 5 ani și ca nemotivată, reclamantul susținând că simpla manifestare de voință a Primului Ministru de a-l elibera din funcție nu este suficientă pentru a înlătura de la aplicare aceste dispoziții legale.

Instanța a respins critica reclamantului în sensul că actul contestat a fost emis cu încălcarea art. 6 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, apreciind că acest text legal, ce prevede un interval maxim pentru care cel numit în funcția de președinte poate exercita mandatul primit, nu poate fi interpretat în sensul limitării prerogativelor Primului-ministru de a elibera președintele A.N.S.V.S.A. înainte de termenul limită de 5 ani. Împrejurarea că decizia nr. 224/2009 nu conține motivele pe care se sprijină nu a fost considerată de curtea de apel o cauză de nevaliditate a actului, din înscrisurile depuse la dosar rezultând că aceasta este procedura uzată de Primul Ministru la emiterea deciziilor de numire sau de eliberare din funcție, de a nu menționa în cuprinsul actului motivele măsurii dispuse și în raport cu faptul că H.G.

nr. 50/2005 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului nu conține dispoziții privind obligativitatea motivării deciziilor. Curtea de apel a arătat că funcția de președinte al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor este o funcție de demnitate publică, ce presupune un complex de atribuții și responsabilități stabilite prin lege pe care și le asumă persoana învestită în urma numirii sale de către Primul ministru. Din susținerile pârâtului și ale intervenientei Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, instanța a reținut că raportul de activitate pentru anul 2008 al autorității nu a putut fi analizat la începutul anului 2009 de către Guvern și Primul Ministru, întrucât acesta nu a fost depus până la finele anului 2008, ci doar în luna martie 2009, după eliberarea din funcție a reclamantului.

A mai reținut instanța că prin procesul-verbal de constatare din 29 iulie 2009 al Curții de Conturi a României, întocmit ulterior actului contestat, dar privitor la perioada în care reclamantul a fost președinte, au fost constatate abateri de la legalitate și regularitate în privința costului de execuție, abateri care au determinat producerea de prejudicii. A reținut astfel instanța că lipsa raportului de activitate al autorității publice a îndreptățit pârâtul să dispună măsuri urgente pentru asigurarea bunei funcționări a Autorității Naționale Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, de natura celei dispuse prin Decizia nr. 224 din 17 februarie 2009, de eliberare din funcție a reclamantului.

2. Recursul exercitat de reclamant Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, în sensul că a fost dată cu aplicarea greșită a legii și interpretarea eronată a probelor cauzei. În motivarea căii de atac, recurentul – reclamant a invocat, în esență, următoarele critici, ce pot fi încadrate în prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. Interpretarea eronată a prevederilor art. 6 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004. În dezvoltarea acestei critici, recurentul – reclamant a recurs la argumente de interpretare istorico-teleologică a prevederilor legale menționate, arătând că aceasta a fost adoptată în contextul negocierilor purtate de România pentru aderarea la Uniunea Europeană, în vederea armonizării legislației naționale și a actualizării ei în raport cu acquis – ul comunitar.

În acest sens, recurentul – reclamant a arătat că în expunerea de motive a actului normativ în cauză s-a menționat expres imperativul modificării cadrului instituțional al reorganizării serviciilor sanitar-veterinare, pentru crearea unei corespondențe cu autoritățile veterinare ale Uniunii Europene. Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară, înființată prin Regulamentul (CE) nr. 178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2002, este o entitate ce funcționează pe principiul independenței, transparenței, confidențialității și accesului la documente și informații, condusă de un consiliu de administrație și un director executiv numit pe o perioadă de 5 ani, cu posibilitatea reînnoirii mandatului, având în componența sa și un forum consultativ și un comitet științific.

În mod similar a fost concepută și organizarea Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, prin Legea nr. 215/2004, de aprobare a O.G. nr. 42/2004, care în art. 6 5 prevede că autoritatea națională constituie structura de contact cu Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară și acționează pe bază de autonomie funcțională și decizională, conform angajamentelor asumate de România. De asemenea, recurentul – reclamant a arătat că interpretarea logică a normei care instituie durata de 5 ani a mandatului președintelui exclude concluzia primei instanțe, care, preluând punctul de vedere al intimatului-pârât, a conferit textului legal o valoare pur orientativă, lipsită de utilitate.

Aprecierea greșită a probei cu înscrisuri administrate în cauză În cadrul acestei critici, recurentul – reclamant a arătat că prima instanță a soluționat cauza pe baza unor înscrisuri între care nu se regăsea documentația care a stat la baza emiterii deciziei contestate, a preluat concluziile procesului-verbal de constatare din 29 iulie 2009, încheiat de Curtea de Conturi ulterior emiterii actului supus judecății, a reținut unele argumente neverosimile pe care pârâtul și intervenienta nu le-au invocat și a apreciat că nemotivarea deciziei se înscrie în „procedura uzată de primul ministru….de a nu menționa în cuprinsul actului motivele măsurii dispuse”.

3. Apărările intimaților Prin întâmpinarea depusă la dosar, Primul Ministru al României a arătat, în esență, că: numirea și eliberarea din funcție a secretarilor de stat reprezintă prerogativa absolută acordată de lege primului ministru; funcția de președinte al autorității în cauză este una de demnitate publică; eliberarea din funcția de demnitate publică are natura unei măsuri juridice care reflectă raportul dintre legalitate și oportunitate, așa cum este apreciat de echipa guvernamentală; instanța de fond a reținut corect că prevederile art. 6 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 nu constituie o limitare legală a prerogativei primului ministru de a elibera din funcție președintele autorității.

În ceea ce privește cererea de obligare la plata despăgubirilor reprezentând drepturile salariale de care ar fi beneficiat recurentul – reclamant, a fost invocată excepția lipsei calității procesuale a Primului ministru, cu motivarea că Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor este o instituție cu personalitate juridică, având patrimoniu și buget propriu, și în eventualitatea admiterii recursului s-ar impune stabilirea obligației de plată în sarcina ei. Intimata - intervenientă Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și-a structurat apărările în jurul unor argumente similare celor invocate de Primul Ministru, subliniind că legislația în vigoare nu definește conceptul de demnitate publică și nu cuprinde norme speciale pentru eliberarea din funcție a secretarilor de stat.

Referindu-se la durata de 5 ani a mandatului, prevăzută de art. 6 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, intimata-intervenientă a arătat că norma nu limitează prerogativa Primului Ministru de a elibera din funcție președintele, cu rang de secretar de stat, al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor și a amintit că nici unul dintre foștii președinți nu și-a exercitat funcția timp de 5 ani, durata mandatelor lor fiind între 7 luni și 11 luni. II Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

1. Argumente de fapt și de drept relevante Actul administrativ supus controlului instanței de contencios administrativ pe calea prevăzută de art. 52 din Constituția României și de art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este decizia nr. 224 din 17 februarie 2009, prin care Primul Ministru al Guvernului României a dispus eliberarea recurentului-reclamant din funcția de președinte, cu rang de secretar de stat, al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor. În preambulul deciziei au fost indicate, ca temeiuri de drept, prevederile art. 15 lit. a) și art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, art. 6 6 alin. (1) din O.G.

nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, și art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 130/2006 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor și a unităților din subordinea acesteia, cu modificările și completările ulterioare. Cu referire la criticile formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte reține următoarele: Motivul de recurs privind interpretarea eronată a prevederilor art. 6 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004. Potrivit textului de lege menționat, perioada de exercitare a funcției de președinte al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor este de 5 ani.

În temeiul art. 15 lit. a) din Legea nr. 90/2001, primul ministru numește și eliberează din funcție conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, conform art. 3 alin. (1) din aceeași lege, iar potrivit art. 19 din actul normativ menționat, în îndeplinirea atribuțiilor sale, Primul ministru emite decizii, în condițiile legii. Este adevărat că funcția de conducător al unei autorități publice centrale de specialitate, cu rang de secretar de stat, este calificată în art. 1 din O.G.

nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administrația publică centrală ca fiind o funcție de demnitate publică și că în exercitarea atribuțiilor de numire și, corespunzător, de numire în funcțiile de demnitate publică, primul ministru dispune de o marjă de apreciere în cadrul căreia are dreptul de a efectua o analiză a criteriilor de ordin obiectiv și subiectiv ce pot fundamenta măsurile dispuse. Dreptul de apreciere nu poate fi exercitat însă în mod abuziv, arbitrar, fără justificări legale și în afara oricărui control, pentru că, prevăzând o durată a mandatului de 5 ani, diferită de durata mandatului membrilor Guvernului, art. 6 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 exprimă intenția legiuitorului de a conferi o reală stabilitate în exercitarea funcției de președinte al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, prin evitarea unei corespondențe între aceasta și schimbările guvernamentale.

Prevederea menționată constituie, totodată, o garanție în plus a asigurării autonomiei funcționale și decizionale a autorității și a respectării principiului independenței în activitatea acesteia, prevăzute în art. 6 5 și 7 1 din O.G. nr. 42/2004. De aceea, instanța de control judiciar constată că semnificația juridică pe care curtea de apel a dat-o prevederilor art. 6 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, preluând argumentele intimaților – aceea de a fixa un interval maxim pentru care cel numit în funcția de președinte poate exercita mandatul primit – este rezultatul unei interpretări greșite a normei juridice în discuție și al deturnării acesteia de la scopul pentru care a fost edictată.

În acest context, fără a nega, așadar, marja de apreciere de care dispune primul ministru în exercitarea atribuțiilor sale, Înalta Curte constată că decizia contestată nu cuprinde nici un motiv de fapt sau de drept care să permită evaluarea proporționalității măsurii de eliberare a recurentului – reclamant din funcția deținută, în virtutea principiului potrivit căruia actele administrative nu trebuie să depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare, disproporționate în raport cu scopurile vizate.

Contrar aprecierilor primei instanțe, Înalta Curte reține că, deși obligația motivării actelor administrative individuale nu are o consacrare generală în sistemul național de drept, aceasta constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice și se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi subiective ori situații juridice individuale, pentru că numai în acest fel poate fi verificată îndeplinirea condițiilor impuse de art. 53 din Constituția României pentru restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

Motivarea actelor administrative constituie, totodată, una dintre coordonatele dreptului la o bună administrare, prevăzut în art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, care nu mai poate fi ignorată ca reper în orientarea conduitei autorităților naționale din momentul în care modificările aduse articolului 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană prin Tratatul de la Lisabona au conferit cartei valoare juridică egală cu cea a tratatelor.

Considerentul reținut în motivarea sentinței atacate, în sensul că „aceasta este procedura uzată de Primul ministru la emiterea deciziilor de numire sau de eliberare din funcție, de a nu menționa în cuprinsul actului motivele măsurii dispuse”, ignoră rolul instanței de contencios administrativ în exercitarea controlului de legalitate asupra actelor administrative, acela de a sancționa practicile administrative contrare normelor și principiilor dreptului administrativ, iar nu de a valida o procedură uzuală nelegală. Motivul de recurs privind aprecierea greșită a probei cu înscrisuri În opinia primei instanțe, deși procesul-verbal de constatare din 29 iulie 2009 al Curții de Conturi a României (înregistrat la A.N.S.V.S.A.

cu nr. 8921 din 17 iulie 2009) a fost întocmit ulterior actului contestat, întrucât a constatat abateri de la legalitate și regularitate în perioada în care recurentul – reclamant a fost președinte, a îndreptățit adoptarea unor măsuri urgente pentru asigurarea bunei funcționări a autorității. Acest raționament nu poate fundamenta însă măsura eliberării din funcție a recurentului – reclamant, pentru că o motivare întocmită ulterior nu poate avea drept consecință acoperirea viciilor inițiale ale actului administrativ atâta vreme cât acesta nu cuprinde măcar un minim de temeiuri care să poată fi apoi detaliate și nu face trimitere la nici un act preparatoriu sau operațiune administrativă prealabilă depunerii măsurii.

2. Soluția adoptată în recurs și temeiul legal al acesteia Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul admiterii acțiunii principale, formulate de reclamantul R.R.C. în contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru al României și intervenienta în interesul pârâtului Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor. În temeiul art. 18 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, va fi anulată decizia contestată, iar pârâtul va fi obligat să plătească reclamantului despăgubiri constând în drepturile bănești de care acesta ar fi beneficiat începând cu data emiterii deciziei și până la data reintegrării efective în funcție.

Apărările intimatului – pârât, în sensul că nu are calitate procesuală pasivă pentru capătul de cerere privind plata despăgubirilor urmează a fi înlăturate, pentru că izvorul obligației constă în emiterea actului nelegal vătămător, astfel încât obligația de reparare a pagubei cauzate revine emitentului acestuia, iar nu autorității în cadrul căreia destinatarul actului își exercita funcția. Potrivit art. 274 C. proc. civ., pârâtul va fi obligat să plătească reclamantului cheltuielile de judecată constând în onorariul de avocat, conform facturii din 15 mai 2009 și chitanței din 15 mai 2009, depuse, în copii certificate, la dosarul de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de R.C.R. împotriva sentinței civile nr. 3996 din 18 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, Secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal. Modifică în tot sentința atacată, în sensul că admite acțiunea formulată de reclamantul R.C.R. în contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru al României și intervenienta în interesul pârâtului Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și anulează Decizia nr. 224 din 17 februarie 2009 a Primului Ministru al României. Dispune reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii actului anulat și obligă pârâtul să plătească reclamantului drepturile bănești de care acesta ar fi beneficiat începând cu data emiterii deciziei nr. 224 din 17 februarie 2009 și până la data reintegrării efective în funcție.

Obligă pârâtul la plata către reclamant a sumei de 3570 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 iunie 2010.