ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3394/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3394/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

instanțe

Prin sentința civilă nr.

3996 din 18 noiembrie 2009, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a

Contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată

de R.R.C. în contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru al României, prin care

reclamantul a solicitat anularea Deciziei nr. 224 din 17 februarie 2009, emisă

de pârât, reintegrarea sa în funcția deținută la data emiterii acestei decizii

și obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, reprezentând toate drepturile

bănești de care ar fi beneficiat, calculate de la data emiterii actului

contestat și până la data reintegrării efective în funcția deținută. Prin

aceeași sentință a fost admisă cererea de intervenție în interesul pârâtului

formulată de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța

Alimentelor (ANSVSA).

Pentru a pronunța

această sentință, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Prin cererea de

chemare în judecată, reclamantul a solicitat anularea deciziei nr. 224/2009

emisă de Primul Ministru, prin care a fost eliberat din funcția de președinte

al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor,

ca fiind dată cu încălcarea art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004,

în sensul că nu a fost respectată numirea anterioară dispusă pe o durată de 5

ani și ca nemotivată, reclamantul susținând că simpla manifestare de voință a

Primului Ministru de a-l elibera din funcție nu este suficientă pentru a

înlătura de la aplicare aceste dispoziții legale.

Instanța a respins

critica reclamantului în sensul că actul contestat a fost emis cu încălcarea art.

6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, apreciind că acest text legal, ce

prevede un interval maxim pentru care cel numit în funcția de președinte poate

exercita mandatul primit, nu poate fi interpretat în sensul limitării

prerogativelor Primului-ministru de a elibera președintele A.N.S.V.S.A. înainte

de termenul limită de 5 ani.

Împrejurarea că

decizia nr. 224/2009 nu conține motivele pe care se sprijină nu a fost

considerată de curtea de apel o cauză de nevaliditate a actului, din

înscrisurile depuse la dosar rezultând că aceasta este procedura uzată de

Primul Ministru la emiterea deciziilor de numire sau de eliberare din funcție,

de a nu menționa în cuprinsul actului motivele măsurii dispuse și în raport cu

faptul că H.G. nr. 50/2005 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile

la nivelul Guvernului nu conține dispoziții privind obligativitatea motivării

deciziilor.

Curtea de apel a arătat

că funcția de președinte al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru

Siguranța Alimentelor este o funcție de demnitate publică, ce presupune un

complex de atribuții și responsabilități stabilite prin lege pe care și le

asumă persoana învestită în urma numirii sale de către Primul ministru.

Din susținerile

pârâtului și ale intervenientei Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și

pentru Siguranța Alimentelor, instanța a reținut că raportul de activitate

pentru anul 2008 al autorității nu a putut fi analizat la începutul anului 2009

de către Guvern și Primul Ministru, întrucât acesta nu a fost depus până la

finele anului 2008, ci doar în luna martie 2009, după eliberarea din funcție a

reclamantului. A mai reținut instanța că prin procesul-verbal de constatare din

29 iulie 2009 al Curții de Conturi a României, întocmit ulterior actului

contestat, dar privitor la perioada în care reclamantul a fost președinte, au

fost constatate abateri de la legalitate și regularitate în privința costului

de execuție, abateri care au determinat producerea de prejudicii.

A reținut astfel

instanța că lipsa raportului de activitate al autorității publice a îndreptățit

pârâtul să dispună măsuri urgente pentru asigurarea bunei funcționări a

Autorității Naționale Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, de

natura celei dispuse prin Decizia nr. 224 din 17 februarie 2009, de eliberare din

funcție a reclamantului.

de reclamant

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie, în sensul că a fost dată cu aplicarea greșită a legii și

interpretarea eronată a probelor cauzei.

În motivarea căii de

atac, recurentul – reclamant a invocat, în esență, următoarele critici, ce pot

fi încadrate în prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc.

civ.

Interpretarea eronată

a prevederilor art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004.

În dezvoltarea acestei

critici, recurentul – reclamant a recurs la argumente de interpretare istorico-teleologică

a prevederilor legale menționate, arătând că aceasta a fost adoptată în

contextul negocierilor purtate de România pentru aderarea la Uniunea Europeană,

în vederea armonizării legislației naționale și a actualizării ei în raport cu

acquis – ul comunitar.

În acest sens, recurentul

– reclamant a arătat că în expunerea de motive a actului normativ în cauză s-a

menționat expres imperativul modificării cadrului instituțional al

reorganizării serviciilor sanitar-veterinare, pentru crearea unei corespondențe

cu autoritățile veterinare ale Uniunii Europene. Autoritatea Europeană pentru

Siguranța Alimentară, înființată prin Regulamentul (CE) nr. 178/2002 al

Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2002, este o entitate

ce funcționează pe principiul independenței, transparenței, confidențialității

și accesului la documente și informații, condusă de un consiliu de

administrație și un director executiv numit pe o perioadă de 5 ani, cu

posibilitatea reînnoirii mandatului, având în componența sa și un forum consultativ

și un comitet științific.

În mod similar a fost

concepută și organizarea Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru

Siguranța Alimentelor, prin Legea nr. 215/2004, de aprobare a O.G. nr. 42/2004,

care în art. 6

5

prevede că autoritatea națională constituie

structura de contact cu Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară și

acționează pe bază de autonomie funcțională și decizională, conform

angajamentelor asumate de România.

De asemenea,

recurentul – reclamant a arătat că interpretarea logică a normei care instituie

durata de 5 ani a mandatului președintelui exclude concluzia primei instanțe,

care, preluând punctul de vedere al intimatului-pârât, a conferit textului

legal o valoare pur orientativă, lipsită de utilitate.

Aprecierea greșită a

probei cu înscrisuri administrate în cauză

În cadrul acestei

critici, recurentul – reclamant a arătat că prima instanță a soluționat cauza

pe baza unor înscrisuri între care nu se regăsea documentația care a stat la

baza emiterii deciziei contestate, a preluat concluziile procesului-verbal de constatare

din 29 iulie 2009, încheiat de Curtea de Conturi ulterior emiterii actului

supus judecății, a reținut unele argumente neverosimile pe care pârâtul și

intervenienta nu le-au invocat și a apreciat că nemotivarea deciziei se înscrie

în „procedura uzată de primul ministru….de a nu menționa în cuprinsul actului motivele

măsurii dispuse”.

Prin întâmpinarea

depusă la dosar, Primul Ministru al României a arătat, în esență, că: numirea și

eliberarea din funcție a secretarilor de stat reprezintă prerogativa absolută

acordată de lege primului ministru; funcția de președinte al autorității în

cauză este una de demnitate publică; eliberarea din funcția de demnitate

publică are natura unei măsuri juridice care reflectă raportul dintre

legalitate și oportunitate, așa cum este apreciat de echipa guvernamentală;

instanța de fond a reținut corect că prevederile art. 6

6

alin. (1)

din O.G. nr. 42/2004 nu constituie o limitare legală a prerogativei primului

ministru de a elibera din funcție președintele autorității.

În ceea ce privește cererea

de obligare la plata despăgubirilor reprezentând drepturile salariale de care

ar fi beneficiat recurentul – reclamant, a fost invocată excepția lipsei

calității procesuale a Primului ministru, cu motivarea că Autoritatea Națională

Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor este o instituție cu

personalitate juridică, având patrimoniu și buget propriu, și în eventualitatea

admiterii recursului s-ar impune stabilirea obligației de plată în sarcina ei.

Intimata - intervenientă

Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și-a

structurat apărările în jurul unor argumente similare celor invocate de Primul

Ministru, subliniind că legislația în vigoare nu definește conceptul de

demnitate publică și nu cuprinde norme speciale pentru eliberarea din funcție a

secretarilor de stat. Referindu-se la durata de 5 ani a mandatului, prevăzută

de art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, intimata-intervenientă a

arătat că norma nu limitează prerogativa Primului Ministru de a elibera din

funcție președintele, cu rang de secretar de stat, al Autorității Naționale

Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor și a amintit că nici unul

dintre foștii președinți nu și-a exercitat funcția timp de 5 ani, durata

mandatelor lor fiind între 7 luni și 11 luni.

II Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin

prisma motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

și de drept relevante

Actul administrativ

supus controlului instanței de contencios administrativ pe calea prevăzută de art.

52 din Constituția României și de art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 este decizia nr. 224 din 17 februarie 2009, prin care Primul

Ministru al Guvernului României a dispus eliberarea recurentului-reclamant din

funcția de președinte, cu rang de secretar de stat, al Autorității Naționale

Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor.

În preambulul

deciziei au fost indicate, ca temeiuri de drept, prevederile art. 15 lit. a) și

art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului

României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității

sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și

completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare,

și art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 130/2006 privind organizarea și funcționarea

Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor și a

unităților din subordinea acesteia, cu modificările și completările ulterioare.

Cu referire la

criticile formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte reține următoarele:

Motivul de recurs

privind interpretarea eronată a prevederilor art. 6

6

alin. (1) din

O.G. nr. 42/2004.

Potrivit textului de lege

menționat, perioada de exercitare a funcției de președinte al Autorității

Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor este de 5 ani.

În temeiul art. 15 lit.

a) din Legea nr. 90/2001, primul ministru numește și eliberează din funcție conducătorii

organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția persoanelor

care au calitatea de membru al Guvernului, conform art. 3 alin. (1) din aceeași

lege, iar potrivit art. 19 din actul normativ menționat, în îndeplinirea

atribuțiilor sale, Primul ministru emite decizii, în condițiile legii.

Este adevărat că

funcția de conducător al unei autorități publice centrale de specialitate, cu

rang de secretar de stat, este calificată în art. 1 din O.G. nr. 32/1998

privind organizarea cabinetului demnitarului din administrația publică centrală

ca fiind o funcție de demnitate publică și că în exercitarea atribuțiilor de

numire și, corespunzător, de numire în funcțiile de demnitate publică, primul ministru

dispune de o marjă de apreciere în cadrul căreia are dreptul de a efectua o

analiză a criteriilor de ordin obiectiv și subiectiv ce pot fundamenta măsurile

dispuse.

Dreptul de apreciere

nu poate fi exercitat însă în mod abuziv, arbitrar, fără justificări legale și

în afara oricărui control, pentru că, prevăzând o durată a mandatului de 5 ani,

diferită de durata mandatului membrilor Guvernului, art. 6

6

alin. (1)

din O.G. nr. 42/2004 exprimă intenția legiuitorului de a conferi o reală

stabilitate în exercitarea funcției de președinte al Autorității Naționale

Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, prin evitarea unei

corespondențe între aceasta și schimbările guvernamentale. Prevederea

menționată constituie, totodată, o garanție în plus a asigurării autonomiei

funcționale și decizionale a autorității și a respectării principiului

independenței în activitatea acesteia, prevăzute în art. 6

5

și 7

1

din O.G. nr. 42/2004.

De aceea, instanța de

control judiciar constată că semnificația juridică pe care curtea de apel a

dat-o prevederilor art. 6

6

alin. (1)

din O.G.

nr. 42/2004, preluând argumentele intimaților – aceea de a fixa un interval

maxim pentru care cel numit în funcția de președinte poate exercita mandatul

primit – este rezultatul unei interpretări greșite a normei juridice în

discuție și al deturnării acesteia de la scopul pentru care a fost edictată.

În acest context,

fără a nega, așadar, marja de apreciere de care dispune primul ministru în

exercitarea atribuțiilor sale, Înalta Curte constată că decizia contestată nu

cuprinde nici un motiv de fapt sau de drept care să permită evaluarea proporționalității

măsurii de eliberare a recurentului – reclamant din funcția deținută, în

virtutea principiului potrivit căruia actele administrative nu trebuie să depășească

limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit,

astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare,

disproporționate în raport cu scopurile vizate.

Contrar aprecierilor

primei instanțe, Înalta Curte reține că, deși obligația motivării actelor

administrative individuale nu are o consacrare generală în sistemul național de

drept, aceasta constituie o garanție contra arbitrariului administrației

publice și se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se

suprimă drepturi subiective ori situații juridice individuale, pentru că numai

în acest fel poate fi verificată îndeplinirea condițiilor impuse de art. 53 din

Constituția României pentru restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor

libertăți.

Motivarea actelor administrative

constituie, totodată, una dintre coordonatele dreptului la o bună administrare,

prevăzut în art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene,

care nu mai poate fi ignorată ca reper în orientarea conduitei autorităților

naționale din momentul în care modificările aduse articolului 6 din Tratatul

privind Uniunea Europeană prin Tratatul de la Lisabona au conferit cartei

valoare juridică egală cu cea a tratatelor.

Considerentul reținut

în motivarea sentinței atacate, în sensul că „aceasta este procedura uzată de

Primul ministru la emiterea deciziilor de numire sau de eliberare din funcție,

de a nu menționa în cuprinsul actului motivele măsurii dispuse”, ignoră rolul

instanței de contencios administrativ în exercitarea controlului de legalitate

asupra actelor administrative, acela de a sancționa practicile administrative

contrare normelor și principiilor dreptului administrativ, iar nu de a valida o

procedură uzuală nelegală.

Motivul de recurs

privind aprecierea greșită a probei cu înscrisuri

În opinia primei

instanțe, deși procesul-verbal de constatare din 29 iulie 2009 al Curții de

Conturi a României (înregistrat la A.N.S.V.S.A. cu nr. 8921 din 17 iulie 2009)

a fost întocmit ulterior actului contestat, întrucât a constatat abateri de la

legalitate și regularitate în perioada în care recurentul – reclamant a fost

președinte, a îndreptățit adoptarea unor măsuri urgente pentru asigurarea bunei

funcționări a autorității.

Acest raționament nu

poate fundamenta însă măsura eliberării din funcție a recurentului – reclamant,

pentru că o motivare întocmită ulterior nu poate avea drept consecință

acoperirea viciilor inițiale ale actului administrativ atâta vreme cât acesta

nu cuprinde măcar un minim de temeiuri care să poată fi apoi detaliate și nu

face trimitere la nici un act preparatoriu sau operațiune administrativă prealabilă

depunerii măsurii.

în recurs și temeiul legal al acesteia

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și

al art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. va admite recursul și va modifica

sentința atacată, în sensul admiterii acțiunii principale, formulate de

reclamantul R.R.C. în contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru al României și

intervenienta în interesul pârâtului Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și

pentru Siguranța Alimentelor.

În temeiul art. 18 alin.

(1) și (3) din Legea nr. 554/2004, va fi anulată decizia contestată, iar

pârâtul va fi obligat să plătească reclamantului despăgubiri constând în

drepturile bănești de care acesta ar fi beneficiat începând cu data emiterii

deciziei și până la data reintegrării efective în funcție. Apărările

intimatului – pârât, în sensul că nu are calitate procesuală pasivă pentru

capătul de cerere privind plata despăgubirilor urmează a fi înlăturate, pentru

că izvorul obligației constă în emiterea actului nelegal vătămător, astfel

încât obligația de reparare a pagubei cauzate revine emitentului acestuia, iar

nu autorității în cadrul căreia destinatarul actului își exercita funcția.

Potrivit art. 274 C. proc.

civ., pârâtul va fi obligat să plătească reclamantului cheltuielile de judecată

constând în onorariul de avocat, conform facturii din 15 mai 2009 și chitanței din

15 mai 2009, depuse, în copii certificate, la dosarul de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de R.C.R. împotriva sentinței civile nr. 3996 din 18 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, Secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal.

Modifică în tot

sentința atacată, în sensul că admite acțiunea formulată de reclamantul R.C.R. în

contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru al României și intervenienta în

interesul pârâtului Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru

Siguranța Alimentelor și anulează Decizia nr. 224 din 17 februarie 2009 a Primului Ministru al României. Dispune reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior

emiterii actului anulat și obligă pârâtul să plătească reclamantului drepturile

bănești de care acesta ar fi beneficiat începând cu data emiterii deciziei nr. 224

din 17 februarie 2009 și până la data reintegrării efective în funcție.

Obligă pârâtul la

plata către reclamant a sumei de 3570 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 25 iunie 2010.