ÎCCJ, decizie (scj.ro #219312)

Președinte al Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru siguranța alimentelor. Funcție de demnitate publică. Modalitatea de motivare a deciziei de eliberare din funcția de Președinte al ANSVSA.

Cuprins pe materii:

Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin legi speciale. Funcția publică.

Index alfabetic:

- Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor

- Demnitate publică

- Eliberarea din funcție

O.U.G. nr. 57/2019 (Codul administrativ), art. 29, art. 31 lit. a)

O.G. nr. 42/2004, art. 6

6

alin. (1)

Potrivit dispozițiilor art. 29 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în exercițiul atribuțiilor sale, prim-ministrul emite decizii, calificate de legiuitor ca fiind acte administrative supuse procedurii de publicare în Monitorul Oficial al României.

O funcție de demnitate, cum este cea

de președinte al A.N.S.V.S.A., cu rang de secretar de stat, are o importantă componentă politică, ce implică atât la numire, cât și la eliberarea din funcție, decizia politică și de oportunitate din partea Prim-Ministrului, bazată pe încrederea cu care a fost învestit, iar nu a altor competențe verificate în prealabil, cum e cazul funcției publice. Pierderea acestui atribut este suficientă pentru eliberarea din funcție înainte de termenul stipulat legal.

Împrejurarea că durata mandatului președintelui A.N.S.V.S.A. era de 5 ani, se interpretează în sensul că legiuitorul a avut în vedere limita maximă a mandatului, cu condiția existenței pe toată această perioadă a încrederii prim-ministrului că acesta va pune în practică programul politic al guvernului în cadrul autorității publice pe care a fost desemnat a o conduce.

Decizia de eliberare din funcția de președinte A.N.S.V.S.A. nu face parte din categoria actelor pe care prim-ministrul interimar nu le poate emite, fiind un act ce se încadrează în noțiunea de act administrativ, emis pentru administrarea treburilor publice, prin care nu se promovează politici noi, întrucât asigură funcționarea eficientă a instituției publice și serviciile necesare cetățenilor, fără schimbarea în fond a politicii instituției însăși.

I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 469 din 31 ianuarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1.

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 28 decembrie 2021, pe rolul Curții de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

sub nr. x/2/2021

, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Prim-Ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor („

A.N.S.V.S.A.

”), a solicitat:

(i) suspendarea Deciziei Prim-Ministrului României nr. 547/2021 din data de 17 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1097 din 17 noiembrie 2021, până la soluționarea definitivă a cauzei;

(ii) anularea Deciziei Prim-Ministrului României nr. 547/2021 din data de 17 noiembrie 2021;

(iii) obligarea pârâtului Prim-Ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului, la reintegrarea reclamantului în funcția de președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor;

(iv) obligarea pârâtei Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor la plata către reclamant a drepturilor bănești de care ar fi trebuit să beneficieze, ca diferență dintre salarizarea acordată pentru funcția pe care a fost reîncadrat în urma emiterii actului administrativ Decizia nr. 547/2021 din data de 17 noiembrie 2021 și salarizarea aferentă funcției de președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, de la data intrării în vigoare a Deciziei nr. 547/2021 din data de 17 noiembrie 2021 și până la data reintegrării efective în funcția de președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor;

(v) obligarea pârâtului Prim-Ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului, la plata sumei de 20.000 de lei, cu titlu de daune morale;

(vi) obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

1.2.

La data de 12 aprilie 2022

, Sindicatul B. din Institutul de Diagnostic si Sănătate Animală București

a depus cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A., prin care a solicitat admiterea cererii de intervenție accesorie și, pe cale de consecință, respingerea, ca nefondată, a cererii de chemare în judecată.

1.3.

La data de 12 aprilie 2022,

C.

a depus cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A., prin care a solicitat admiterea cererii de intervenție accesorie, și, pe cale de consecință, respingerea, ca nefondată, a cererii de chemare în judecată.

1.4.

La data de 14 aprilie 2022,

D.

a depus cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A., solicitând admiterea cererii de intervenție și respingerea cererii de chemare în judecată.

1.5.

La data de 20 mai 2022,

E.

a depus cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A., prin care a solicitat admiterea cererii de intervenție și respingerea cererii de chemare în judecată

1.6.

La  20 mai 2022,

Institutul pentru Controlul Produselor Biologice și Medicamentelor de Uz Veterinar

a depus cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A., prin care a solicitat admiterea cererii de intervenție și respingerea cererii de chemare în judecată.

2.1.

Prin încheierea din 15 aprilie 2022, instanța de fond a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 547/ 17.11.2021.

2.2.

Prin încheierea din 23 iunie 2022, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în principiu cererile de intervenție accesorie formulate de intervenienții Sindicatul B. din Institutul de Diagnostic și Sănătate Animală București, Institutul pentru Controlul Produselor Biologice și Medicamentelor de Uz Veterinar, C., E. și D. în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A.

2.3.

Prin sentința civilă nr. 1324 din 22 iulie 2022, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Prim-Ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, ca neîntemeiată, și a admis cererile de intervenție accesorie formulate de intervenienții Sindicatul B. din Institutul de Diagnostic și Sănătate Animală București, Institutul pentru Controlul Produselor Biologice și Medicamentelor de Uz Veterinar, C., E. și D., în sprijinul pârâtei Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

Împotriva încheierii din 23 iunie 2022 și a sentinței civile nr. 1324 din 22 iulie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., motivele căii de atac fiind prezentate în cuprinsul a două cereri de recurs.

A invocat cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. și a solicitat casarea în tot a hotărârilor atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii și respingerea, ca inadmisibile, a cererilor de intervenție accesorie formulate în sprijinul pârâtei A.N.S.V.S.A.

Prin memoriul de recurs inițial înregistrat

, recurentul-reclamant a susținut, în esență, că soluția primei instanțe este consecința unei aplicări greșite a normelor de drept material, având ca obiect de reglementare numirea și eliberarea din funcție a președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, precum și exercitarea atribuțiilor de către Prim-Ministrul României în condițiile interimatului funcției, fiind incident astfel motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

De asemenea, hotărârea primei instanțe nu cuprinde niciun motiv pentru care nu au fost reținute criticile reclamantului în legătură cu exercitarea cu caracter interimar de către Prim-Ministrul României a funcției, deși, în cuprinsul încheierii din data de 23 iunie 2022, aceste critici sunt expres evidențiate, fiind ca atare incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Recurentul a dezvoltat cele două critici, aducând următoarele argumente: eliberarea din funcție a fost dispusă, în mod intempestiv, fără a fi indicat niciun motiv de fapt care să justifice un astfel de demers și cu nerespectarea termenului pentru care a fost dispusă numirea în funcție, respectiv 5 ani, începând cu data de 26 noiembrie 2019.

Sunt indicate ca temeiuri de drept ale măsurii de eliberare din funcție următoarele dispoziții legale:

- art. 29 și art. 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 - Codul administrativ;

- art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor.

Niciunul dintre cele trei temeiuri normative indicate în cuprinsul deciziei de eliberare din funcție nu justifică și nici nu motivează, prin el însuși, măsura de încetare a numirii anterior împlinirii termenului stabilit prin Decizia nr. 552 din 26 noiembrie 2019 a Prim-Ministrului României.

Astfel cum s-a reținut în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, cu privire la necesitatea motivării actului administrativ, simpla indicare a unor texte legale nu satisface imperativul motivării, în contextul în care examinarea legalității actului nu se realizează doar formal, prin raportare la normele aplicabile, ci și din punctul de vedere al oportunității adoptării soluției administrative respective, în cadrul marjei de apreciere de care beneficiază autoritățile publice. Ca atare, opțiunea emitentului actului de a se rezuma la indicarea unor texte legale, fără a preciza motivele concrete care au fost avute în vedere la momentul emiterii actului administrativ, conduce la manifestarea în cauză a unei îndoieli puternice și evidente asupra prezumției de legalitate pe care se fundamentează caracterul executoriu al actului administrativ analizat (Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2276 din 30 aprilie 2010 - hotărâre judecătorească disponibilă la adresa:

https://legeaz.net/spete-contencios-inalta-curte-iccj-2010/decizia-2276-2010

).

Prezintă relevanță și împrejurarea că mandatul pentru care a fost numit în funcție a fost stabilit pentru un termen determinat, de 5 ani, iar nu pe o durată nedeterminată. Ca atare,

a fortiori

, era necesară precizarea motivelor care ar fi justificat revocarea din funcție anterior împlinirii acestui termen.

Astfel, art. 29 și art. 31 lit. a) C. adm. prevăd ca Prim-Ministrul are atribuția de numire, respectiv de eliberare din funcția de președinte A.N.S.V.S.A., pe bază de decizie, însă raportat la definiția legală a actului administrativ dată de art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ, obligația de motivare se aplică și deciziilor emise de Prim-Ministru.

Pentru a se respecta principiul legalității și pentru a se evita atitudinea arbitrară și excesivă a premierului, motivarea actului administrativ de demitere era obligatorie, iar în această cauză nu există. Mai mult decât atât, dat fiind faptul că premierul demis nu mai putea demite miniștri/secretari de stat în perioada de interimat, decizia nemotivată de eliberare din funcție a președintelui A.N.S.V.S.A. apare ca disproporționată în raport cu scopurile vizate.

Înalta Curte de Casație și Justiție (Decizia nr. 3394 din 25 iunie 2010 - hotărâre judecătorească disponibilă la adresa:

https://legeaz.net/spete-contencios-inalta-curte-iccj-2010/decizia-3394-2010

) a statuat faptul ca Prim-Ministru dispune de o marjă de apreciere în cadrul căreia are dreptul de a efectua o analiză a criteriilor de ordin obiectiv și subiectiv ce pot fundamenta măsurile dispuse.

Dreptul de apreciere nu poate fi însă exercitat însă în mod abuziv, arbitrar, fără justificări legale și în afara oricărui control pentru că, prevăzând o durată a mandatului de 5 ani [art. 66 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 pentru organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor], se exprimă astfel intenția legiuitorului de a conferi o reală stabilitate în exercitarea funcției.

Într-o speță similară, prin Decizia nr. 3858/2014, pronunțată în dosarul nr. x/35/2012 (hotărâre judecătorească disponibilă la adresa:

https://legeaz.net/spete-contencios-inalta-curte-iccj-2014/decizia-3858-2014-6jc

), Înalta Curte a statuat în sensul constatării nulității deciziei Prim-Ministrului de eliberare din funcție de vicepreședinte cu rang de subsecretar de stat al A.N.S.V.S.A., tocmai pentru nemotivarea actului de dispoziție.

În ceea ce privește exercitarea de către Prim-Ministrul României a funcției cu caracter interimar, menționează că, la momentul emiterii deciziei de eliberare din funcție, Prim-Ministrul României, dl F., exercita cu caracter interimar funcția de șef al Guvernului României, fiind demis în data de 5 octombrie 2021. După această dată, premierul demis a avut responsabilități limitate și, până la numirea unui nou premier, acesta se putea ocupa doar de administrarea treburilor publice.

Prin raportare la dispozițiile art. 110 alin. (2) și (4) din Constituție, care restrâng atribuțiile prim-ministrului ce exercită funcția interimar, actul administrativ de eliberare din funcție al unui membru al Guvernului (în speță, secretar de stat) nu poate avea decât natura juridică a unui act de dispoziție.

Prin cel de-al doilea memoriu de recurs

sunt arătate, în esență, următoarele:

I. Nemotivarea sentinței din perspectiva faptului că Decizia nr. 547/2021 a fost emisă de un organ necompetent - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prima instanță nu a analizat și motivul de nelegalitate referitor la emiterea Deciziei de eliberare din funcție de către un organ necompetent, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii.

Completează motivele inițial expuse în legătură cu acest aspect și cu dispozițiile art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ: „În cazul încetării mandatului sau în condițiile prevăzute de Constituție, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanțe sau ordonanțe de urgenta și nu poate iniția proiecte de lege”.

Susține că limitarea atribuțiilor unui organ administrativ este o chestiune care ține de însăși competența acelui organ administrativ și că un act administrativ, prin care se promovează politici noi, emis de către un prim-ministru interimar, este un act administrativ emis de către un organ necompetent, acest viciu afectând însăși valabilitatea actului administrativ.

În speță, prin emiterea Deciziei nr. 547/17.11.2021 s-a urmărit promovarea unei politici noi, acest act fiind emis de către un organ necompetent.

Potrivit dispozițiilor art. 6 ind. 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, privind organizarea activității sanitar-veterinare si pentru siguranța alimentelor:

„Autoritatea este condusă de un președinte cu rang de secretar de stat, medic veterinar, și de 3 vicepreședinți, din care minimum 2 medici veterinari, cu rang de subsecretar de stat, numiți prin decizie a prim-ministrului, pentru o perioada de 5 ani.”

Totodată, art. 7 ind. 1 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 mai prevede că:

„Autoritatea își desfășoară activitatea conform principiilor independentei, transparentei, confidențialității, accesului la documente și informații în condițiile legii.”

Astfel, prin instituirea unui mandat pentru o perioada de 5 ani, legiuitorul a dorit să confere o stabilitate în exercitarea funcțiilor de conducere prin evitarea unei legături între acestea și schimbările guvernamentale, în vederea asigurării unei autonomii funcționale și decizionale a A.N.S.V.S.A.

Totodată, dispozițiile citate au fost instituite pentru a asigura respectarea principiului independenței în activitatea A.N.S.V.S.A., desprinzându-se concluzia ca scopul avut în vedere de lege a fost acela de a împiedica modificări nejustificate în perioada de mandat de 5 ani, adică schimbări din funcție a conducerii A.N.S.V.S.A., fără motive imputabile.

Cu alte cuvinte, prin intermediul dispozițiilor art. 6 ind. 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, s-a dorit minimizarea sferei politicului în activitatea de conducere a A.N.S.V.S.A.

Rezultă astfel că, atât dispozițiile art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, cât și dispozițiile art. 6 ind. 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 converg în sensul stabilității funcției de conducere a A.N.S.V.S.A., în special atunci când prim-ministrul exercită funcția cu titlu interimar.

Astfel, chiar dacă se admite că măsura numirii și eliberării din funcție a unui secretar de stat ar reprezenta o prerogativă absolută acordata de lege prim-ministrului, în condițiile în care acesta exercita funcția cu titlu interimar, la momentul emiterii Deciziei nr. 547/17.11.2021, prim-ministrul nu mai avea o astfel de prerogativă.

II. Greșita aplicare a dispozițiilor art. 31 alin. (2) din Constituție și art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019 în soluționarea motivului de nelegalitate referitor la lipsa motivării Deciziei nr. 547/17.11.2021 - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Susține că soluția instanței în această privință este greșită, întrucât în special în cazul actelor administrative defavorabile particularilor, motivarea în fapt este o condițiile

ad validitatem

a actului administrativ, în condițiile în care decizia atacată are, în mod incontestabil, această natură juridică și nu există niciun text legal care să excepteze actul administrativ în discuție sau pe emitentul acesteia de la îndeplinirea obligației legale imperative de motivare nu doar în drept, ci și în fapt a măsurii astfel dispuse.

Ideea motivării oricărui act administrativ este subînțeleasă de textele Constituției, fiind obligația corelativă a autorităților administrației publice la cel puțin unul din drepturile fundamentale, cel prevăzut de art. 31 din Constituție.

Totodată, invocă art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019, privind Codul administrativ și jurisprudența națională relevantă, arătând că, în speță, deși eliberarea sa din funcția de președinte al A.N.S.V.S.A. a fost dispusă în mod intempestiv, fără a fi indicat niciun motiv care să justifice o astfel de măsura, prima instanța a reținut ca Decizia nr. 547/17.11.2021 este motivată, motivarea fiind „similară cu aceea a Deciziei nr. 452/2019, emise de Prim-Ministrul României prin care reclamantul a fost numit în această funcție de demnitate publică”.

Simpla trimitere făcută de prim-ministru la prevederile legale care reprezintă sediul materiei, dar fără nicio referire la existența și natura situației temeinic justificate, nu acoperă cerința motivării Deciziei nr. 547/17.11.2021, întrucât nu permite verificarea limitei de demarcație între puterea discreționară și caracterul arbitrariu al măsurii luate.

Raționamentul primei instanțe nu a răspuns în niciun fel aspectelor de mai sus, nerezultând de ce aceasta a considerat că, în lipsa unei norme legale care să prevadă în mod expres exceptarea actului administrativ de la obligația motivării în fapt, acesta poate fi socotit ca fiind unul legal.

III. Nemotivarea sentinței recurate cu privire la cererea de acordare a daunelor morale - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În esență, se susține, pe de o parte, că cererea de obligare la repararea prejudiciului moral nu era o simpla cerere accesorie, ci punea în discuție verificarea îndeplinirii condițiilor răspunderii civile delictuale, iar, pe de altă parte, presupunea analizarea, chiar și în vederea înlăturării sale, a probatoriului complex pe care recurentul-reclamant l-a administrat sub acest aspect.

Neindicarea de către instanța de fond a motivelor concrete care au stat la baza respingerii cererii de plată a daunelor morale echivalează cu nemotivarea hotărârii.

Contrar celor reținute de prima instanță, urmare a emiterii intempestive și nemotivate a Deciziei de eliberare din funcție, i s-a creat un prejudiciu de imagine care a avut consecințe vătămătoare în plan profesional. Astfel, după emiterea deciziei nr. 547/17.11.2021, în presa națională au apărut numeroase articole defăimătoare prin care au fost puse la îndoială competența, fiindu-i afectat prestigiul profesional.

IV. Greșita respingere a cererilor accesorii referitoare la reintegrarea în funcție, plata drepturilor salariale aferente și repararea prejudiciului moral - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Din aceasta perspectivă, soluția primei instanțe este rezultatul unei greșite aplicări a legii, împrejurare de natură a conduce la admiterea recursului, pentru motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și la casarea sentinței recurate, cu consecința admiterii acestor cereri.

În egala măsură, instanța de control judiciar este rugată să constate și faptul că, în mod greșit, prima instanță nu a reținut că erau îndeplinite și toate celelalte condiții cumulative necesare pentru a angaja răspunderea civilă delictuală a emitentului Deciziei nr. 547/17.11.2021: condiția vinovăției, condiția prejudiciului și condiția raportului de cauzalitate.

Recurentul susține și încălcarea dispozițiilor art. 32 alin. (1) lit. d) si art. 61 alin. (1) C. proc. civ., în raport de soluția de admitere a cererilor de intervenție accesorie - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., considerând greșită soluția instanței, întrucât prin cererile de intervenție accesorie formulate intervenienții nu au justificat niciun interes propriu în formularea cererilor, aceștia limitându-se la a indica anumite chestiuni care țin mai degrabă de răfuieli personale, aspecte care nu se subsumează noțiunii de interes, în sensul legii procesual civile.

Astfel, ca urmare a evaluărilor pe care le-a făcut pe parcursul exercitării funcției de președinte al A.N.S.V.S.A., intervenienții au decis sa formeze un front comun, având la baza mai degrabă o motivație vindicativă. Or, din aceasta perspectiva, interesul justificat de intervenienți nu este un interes legitim.

În realitate, scopul urmărit de intervenienți a fost, pe de o parte, acela de a se răzbuna pentru calificativele obținute, dar care, în realitate, corespundeau pe deplin pregătirii lor profesionale, iar, pe de altă parte, de a se asigura ca nu vor mai fi evaluați obiectiv.

În final, au fost solicitate cheltuieli de judecată în recurs.

În dosarul instanței de recurs au depus întâmpinări atât intimații-intervenienți, cât și intimata-pârâtă A.N.S.V.S.A., prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Totodată, intimata-pârâtă A.N.S.V.S.A. și intimatul-intervenient E. au invocat excepția nulității recursului declarat de reclamant, prin avocat G., pentru nemotivare, iar intimatul-intervenient D. a invocat excepția nulității ambelor memorii de recurs depuse de reclamant, pentru același argument al nemotivării.

La termenul de judecată din 32 ianuarie 2024, intimata-pârâtă A.N.S.V.S.A. și intimatul-intervenient E. au renunțat la excepția nulității recursului pentru nemotivare.

În ceea ce privește excepția nulității recursului, invocată de intimatul-intervenient D., Înalta Curte a respins-o, ca neîntemeiată, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și hotărârile recurate, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Câteva circumstanțe esențiale de fapt sunt necesare a fi reținute primordial:

Reclamantul A. a fost numit în funcția de președinte al A.N.S.V.S.A., prin Decizia nr. 552/26.11.2019 a Prim-Ministrului României.

La data de 17.11.2021, tot prin decizia Prim-Ministrului României, cu nr. 547/2021, a fost dispusă eliberarea reclamantului din această funcție.

Considerându-se vătămat în drepturile sale, după formularea plângerii prealabile, respinsă de pârât prin adresa nr. 15A/9609/CA/13.12.2021, reclamantul a investit instanța de contencios cu o acțiune în anularea Deciziei nr. 547/2021 și repararea integrală a prejudiciului, prin reintegrarea sa în funcție și acordarea de despăgubiri materiale, constând în drepturi bănești de care a fost lipsit de la data eliberării din funcție și până la data reintegrării, precum și daune morale. Totodată, a solicitat suspendarea executării deciziei atacate până la soluționarea definitivă a cauzei.

Două sunt aspectele de nelegalitate de care s-a prevalat reclamantul prin cererea de chemare în judecată: nemotivarea acestui act administrativ și faptul că domnul F., exercita funcția de Prim-Ministru ca interimar.

În litigiu au intervenit în sprijinul pârâtului mai multe persoane fizice și juridice, cărora instanța de fond le-a recunoscut, în principiu, existența unui interes în demersul lor judiciar.

Prima instanță a respins în tot acțiunea reclamantului, cu concomitenta admitere în fond a cererilor de intervenție accesorie în interesul pârâtului, considerând, în esență, că numirea și eliberarea din funcția de secretar de stat reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege Prim-Ministrului României în vederea organizării și funcționării în bune condiții a ministerelor și a celorlalte autorități ale administrației publice

Reclamantul a declarat recurs, invocând trei motive de nelegalitate, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., pe care instanța le va analiza sintetic și punctual în cele ce succed, potrivit art. 499 C. proc. civ.

1.

Cu privire la

art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.,

un astfel de motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; așadar, premisa aplicării textului legal menționat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.

Sub acest aspect, recurentul-reclamant a formulat critici cu privire la pretinsa greșită reținere a primei instanțe a interesului persoanelor care au formulat cereri de intervenție voluntară accesorie în favoarea pârâtului.

Instanța de control judiciar observă că intervenienții persoane fizice au fost implicați în evenimentele ce au avut loc în luna octombrie 2021 (acțiune de protest organizată de Sindicatul B. ca răspuns la hotărârea recurentului de a schimba directorul A.N.S.V.S.A.), în urma cărora a fost emisă decizia de eliberare din funcție a reclamantului. Intervenientul C. a fost implicat personal, iar ceilalți intervenienți, prin sindicat, au fost implicați indirect.

Aceștia invocă o vătămare directă a drepturilor și intereselor lor, motiv pentru care au făcut demersuri judiciare proprii prin care au solicitat sancționarea reclamantului pentru comportamentul și faptele sale, atât în materie civilă, dar și penală.

Intervenientul Institutul pentru Controlul Produselor Biologice și Medicamentelor de Uz Veterinar a susținut afectarea în mod direct a intereselor sale financiare de demersurile (numeroase și considerate abuzive) ale reclamantului, în urma cărora institutul ar fi rămas fără buget în lunile iulie-august 2020 și chiar ar fi fost desființat.

Or, toate aceste împrejurări afirmate de intervenienți sunt suficiente pentru conturarea unui interes personal în formularea cererii de intervenție în interesul pârâtului, cerere prin care sprijină doar apărarea părții pârâte.

Art. 61 C. proc. civ. prevede că: „(1) Oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părțile originare. (2) Intervenția este principală, când intervenientul pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecății sau un drept strâns legat de acesta. (3) Intervenția este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părți.”

Potrivit art. 33 prima teză C. proc. civ.: ,,Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual.”

Deși nedefinit în mod formal de noul Cod de procedură civilă, doctrina relevantă de drept procesual civil și jurisprudența constantă în materie înțeleg

interesul

ca fiind acel folos practic, material sau moral, urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă, indiferent de forma concretă de manifestare a acesteia. Pentru ca interesul să fie

legitim

și

personal

, este necesar ca el să nu vină în conflict cu legea, iar folosul practic să îl vizeze pe cel care recurge la forma procesuală.

Înalta Curte constată că toate condițiile legale pentru formularea unei cereri de intervenție accesorie, de sprijin a apărărilor pârâtului, sunt îndeplinite, aprecierile recurentului cu privire la nelegitimitatea interesului neputând fi reținute. În acest sens, se arată că instanța nu era datoare să stabilească dacă drepturile intervenienților au fost efectiv lezate de reclamant sau dacă demersurile lor în materie profesională, civilă sau penală sunt legale, fiind suficientă existența acestor demersuri pentru conturarea interesului de a interveni în proces.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că reclamantul nu s-a opus admiterii în principiu a cererilor de intervenție, punând concluzii de admitere în principiu a acestor cereri. Schimbarea poziției procesuale în recurs nu poate fi primită fără un fundament legal.

În concluzie, acest motiv de nelegalitate nu este fondat.

2

. În continuare, în privința motivului de casare/nelegalitate prevăzut de

art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.,

vizând trei ipoteze distincte: nemotivarea hotărârii, motivarea contradictorie sau străină de natura cauzei, analizând sentința atacată, Înalta Curtea constată că aceasta este motivată, fiind expus raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată și, în plus, considerentele dezvoltate sunt în legătură cu soluția pronunțată.

De principiu, obligația instanțelor de a-și motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, fiind suficient ca motivarea să evidențieze că judecătorul a examinat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate, în acest sens fiind, spre exemplu, și aspectele reținute de Curtea EDO în hotărârea

Boldea c. României,

ori să analizeze un singur aspect considerat esențial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menționate în cererea părții în sprijinul aceluiași motiv, astfel că potențiala lipsă a unui răspuns al instanței la fiecare argument al părții nu poate fi calificată drept lipsă a motivării.

În concret, prima instanță a soluționat acțiunea cu care a fost învestită, răspunzând motivelor de nelegalitate ale actului administrativ atacat, invocate prin cererea de chemare în judecată și detaliind motivele pentru care a respins acțiunea, ca neîntemeiată.

Simplul fapt că hotărârea nu răspunde modului în care recurentul consideră că aceasta trebuia să se raporteze la chestiunile de drept invocate nu determină incidența acestui motiv de casare, ci, eventual, ar putea constitui un motiv de casare în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin intermediul căruia se poate critica interpretarea și aplicarea dreptului material incident.

Recurentul-reclamant impută curții de apel omisiunea de analiză a criticilor în legătură cu exercitarea cu caracter interimar a funcției de prim-ministru și de soluționare a cererii de obligare la repararea prejudiciului moral, însă acestea nu sunt de natură să determine admiterea căii de atac și casarea sentinței recurate.

Astfel, din analiza considerentelor hotărârii recurate rezultă că instanța de fond a arătat că Primul ministru este competent să emită decizia de eliberare din funcție a reclamantului. Deși nu se identifică în concret în conținutul sentinței referiri explicite la ocuparea interimară a funcției de Prim ministru, nu se poate presupune că instanța fondului, constatând competența acestuia, nu ar fi verificat în mod implicit toate aspectele reglementate de lege în legătură cu acest aspect.

Modul în care a soluționat acest aspect litigios nu se subscrie motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În plus, curtea de apel a soluționat cererea de acoperire a prejudiciului, material și moral, prin raportare la modul de soluționare a cererii de anularea a actului administrativ atacat. Hotărârea conține considerentele pentru care a respins cererile accesorii, inclusiv cererea de acordare a daunelor morale, nefiind incident acest motiv de nelegalitate.

Așa cum s-a mai arătat, faptul că recurentul-reclamant nu este de acord cu aceste considerente nu deschide calea recursului întemeiat pe acest motiv de nelegalitate.

3

. În sfârșit, motivul de casare/nelegalitate invocat de partea recurentă ,prin prisma

art. 488 alin. (1) pct.8 C. proc. civ.,

intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Este incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a afirmat aplicarea greșită a normelor privind competența organului emitent și motivarea actului administrativ. În plus, s-a invocat modul greșit de soluționare a cererilor accesorii referitoare la reintegrarea în funcție, plata drepturilor aferente și repararea prejudiciului moral.

Sunt nefondate criticile referitoare la caracterul nemotivat al deciziei contestate în prezenta cauză.

Decizia Prim-Ministrului României nr. 547/17.11.2021, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1097 din 17.11.2021, de eliberare din funcția de Președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, este întemeiată în drept pe dispozițiile art. 29 și 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ și art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 cu modificările ulterioare.

Potrivit art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004: „Autoritatea este condusă de un președinte cu rang de secretar de stat, medic veterinar, și de 3 vicepreședinți, din care minimum 2 medici veterinari, cu rang de subsecretar de stat, numiți prin decizie a prim-ministrului, pentru o perioadă de 5 ani”, competența prim-ministrului fiind subliniată cu caracter general și de 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, care prevede atribuția acestuia de numire și eliberare din funcție a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția situației în care aceștia au calitatea de membru al Guvernului.

De asemenea, art. 29 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevede că, în exercițiul atribuțiilor sale, prim-ministrul emite decizii, calificate de legiuitor ca fiind acte administrative supuse procedurii de publicare în Monitorul Oficial al României.

Este corectă susținerea recurentului că, prin raportare la natura juridică a acestor decizii, acestea trebuie să răspundă exigențelor de legalitate ale actelor administrative, inclusiv cea a motivării actului administrativ care în legislație și în jurisprudență este privită ca o veritabilă condiție de legalitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare și a excesului de putere al autorităților publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terților interesați o informarea corectă asupra treburilor publice și asupra problemelor de ordin personal, iar instanței să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Caracterul suficient al considerentelor unui act administrativ este dată de calitatea informativă a acestora, nu de cantitatea sau întinderea lor, astfel încât acestea să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

În speță, însă, decizia Prim-Ministrului României răspunde exigențelor de legalitate anterior amintite. În cuprinsul acesteia sunt menționate, așa cum s-a arătat, temeiurile juridice care justifică măsura eliberării din funcția deținută de reclamant, iar elementul de fapt implicit constă în pierderea încrederii acordate reclamantului.

Numirea în funcție s-a bazat doar pe încrederea acordată de prim-ministru ca șef al Guvernului, astfel că pentru respectarea principiului simetriei actelor juridice, pierderea acesteia justifică eliberarea din respectiva funcție.

Împrejurarea că durata mandatului președintelui A.N.S.V.S.A. era de 5 ani, se interpretează în sensul că legiuitorul a avut în vedere limita maximă a mandatului, cu condiția existenței pe toată această perioadă a încrederii prim-ministrului că acesta va pune în practică programul politic al guvernului în cadrul autorității publice pe care a fost desemnat a o conduce.

O funcție de demnitate, cum este cea în speță, are o importantă componentă politică, bazată pe încrederea cu care a fost învestit, iar nu a altor competențe verificate în prealabil, cum e cazul funcției publice. Pierderea acestui atribut este suficientă pentru eliberarea din funcție înainte de termenul stipulat legal.

Toate aceste considerente se înscriu în jurisprudența Înaltei Curți în această materie ( ex: Decizia nr. 541/2022) și, prin urmare, decizia atacată din perspectiva criticilor formulate este legală, astfel că instanța de fond a interpretat și aplicat corect normele de drept material aplicabile.

În ceea ce privește competența emitentului actului atacat din perspectiva interimatului funcției de prim-ministru, Înalta Curte constată că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a făcut doar afirmația că emitentul actului exercita funcția de prim ministru interimar, această critică fiind dezvoltată în recurs, invocându-se pentru prima dată incidența prevederilor art. 37 alin. (3) O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, potrivit cărora: „În cazul încetării mandatului sau, în condițiile prevăzute de Constituție, pana la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanțe sau ordonanțe de urgență și nu poate iniția proiecte de lege”, precum și prevederile art. 110 alin. (2) și (4) din Constituție, care restrâng atribuțiile prim-ministrului ce exercită funcția interimar, la actele necesare pentru administrarea treburilor publice: „(2) Guvernul este demis la data retragerii de către Parlament a încrederii acordate sau dacă primul-ministru se află în una dintre situațiile prevăzute la art. 106, cu excepția revocării, ori este în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile… (4) Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit alin. (1) și (2) îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern.”

Deși aceste apărări nu au făcut obiectul analizei instanței de fond, totuși s-a antamat interimatul funcției emitentului actului astfel că instanța de recurs va răspunde acestor critici.

Decizia de eliberare din funcția de președinte A.N.S.V.S.A. nu face parte din categoria actelor pe care prim-ministrul interimar nu le poate emite, fiind un act ce se încadrează în noțiunea de act administrativ emis pentru administrarea treburilor publice, prin care nu se promovează politici noi, întrucât asigură funcționarea eficientă a instituției publice și serviciile necesare cetățenilor, fără schimbarea în fond a politicii instituției însăși. Emiterea unei decizii de eliberare din funcția de președinte A.N.S.V.S.A. nu constituie promovarea unei politici noi, câtă vreme o astfel de politică se găsea deja implementată prin activitatea funcției de președinte, indiferent de persoana care ocupă această funcție.

De altfel, recurentul nu explică modul în care, prin demiterea sa, s-ar fi urmărit promovarea unei politici noi, poziția sa față de acest aspect rămânând doar la nivel declarativ, fără substanță.

Deși stabilitatea funcției de conducere poate fi afectată de schimbările politice, în speță, eliberarea recurentului-reclamant în funcție nu are legătură cu promovarea unor politici noi.

În aceste condiții, prin emiterea deciziei contestate, Prim-Ministrul României nu și-a depășit limitele competenței permise de art. 110 din Constituția României, rap. la art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, ci a emis un act administrativ necesar pentru administrarea și funcționarea eficientă a A.N.S.V.S.A.

În mod corect a soluționat prima instanță și cererile accesorii, ca o consecință a respingerii cererii principale, conform principiului

accesorium sequitur principale,

principiu folosit în drept pentru a se indică faptul că regulile sau condițiile aplicabile unui lucru principal se aplică și accesoriilor sau chestiunilor asociate acestuia. Cu alte cuvinte, ceea ce este valabil pentru principala chestiune este, de asemenea, valabil și pentru aspectele secundare sau conexe, care vor urma soarta principalului.

În principiu, la baza răspunderii patrimoniale a pârâtei/autoritate publică stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal.

Condiția esențială pentru a fi atrasă răspunderea patrimonială, materială ori morală este

culpa autorității în emiterea unui act administrativ  nelegal

și aceasta se poate constata numai în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ.

Întotdeauna acțiunea în răspunderea patrimonială este un accesoriu al acțiunii în anulare, cercetarea condițiilor răspunderii pentru paguba cauzată de un act administrativ judecându-se după regulile acțiunii în anulare.

Nu în ultimul rând, întreaga reglementare a acțiunii în contencios administrativ conduce către ideea că acțiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal.

Aplicând aceste principii în speță, întrucât nu s-a reținut nelegalitatea actului administrativ, nu se poate atrage răspunderea autorității în niciuna din formele sale, nefiind îndeplinită condiția esențială a existenței unui act administrativ ilegal.

Principiul legalității răspunderii administrative impune regula potrivit căreia aceasta nu poate opera decât în condițiile sau cazurile prevăzute de lege, or, în cauză, nu sunt îndeplinite condițiile legale, aspect care înlătură de la analiză, ca nerelevante, orice alte chestiuni invocate de recurentul-reclamant.

Pentru aceste considerente, greșit consideră recurentul că cererea de reîncadrare în funcție, plata drepturilor salariale și obligarea la plata daunelor morale nu sunt cereri accesorii și că acestea ar fi trebuit judecate separat, indiferent de soluția dată capătului de cerere privind anularea actului administrativ, iar hotărârea ar fi trebuit să conțină considerentele soluționării pe fond a acestor cereri, opinia sa fiind contrară prevederilor și principiilor expuse de art. 1, 8, 18, 19 Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru toate considerentele de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 496, Înalta Curte a respins, ca nefondat, recursul reclamantului A.

Soluția preconizată dovedește culpa procesuală a recurentului-reclamant, care a pierdut procesul, astfel că, în temeiul art. 453, coroborat cu art. 451 alin. (2) C. proc. civ, a fost obligat să plătească intimatului E. suma de 2500 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată parțiale, apreciate ca rezonabile în raport de complexitatea cauzei și prestația avocatului ales.