ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 778/2023

Ședința publică din data de 15 februarie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Prim-ministrul României și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, a solicitat:

(i) suspendarea executării Deciziei Prim-ministrului României nr. 547/17.11.2021, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 1097 din 17 noiembrie 2021, până la soluționarea definitivă a prezentei cauze;

(ii) anularea Deciziei Prim-ministrului României nr. 547 din 17 noiembrie 2021;

(iii) obligarea pârâtului Prim-ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului, la reintegrarea sa în funcția de președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor;

(iv) obligarea pârâtei Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor la plata drepturilor bănești de care ar fi beneficiat, ca diferență dintre salarizarea acordată pentru funcția pe care a fost reîncadrat în urma emiterii actului administrativ Decizia nr. 547 din 17 noiembrie 2021 și salarizarea aferentă funcției de președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, de la data intrării în vigoare a Deciziei nr. 547 din 17 noiembrie 2021 și până la data reintegrării efective în funcția de președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor;

(vi) obligarea la plata sumei de 20.000 de RON cu titlu de daune morale și a cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea din 15.04.2022, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins primul capăt de cerere formulat de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Prim-ministrul României și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, având ca obiect suspendarea executării Deciziei Prim - ministrului României nr. 547/17.11.2021, până la soluționarea definitivă a cauzei, ca neîntemeiat.

Împotriva încheierii din 15 aprilie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (10 pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării, astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurentul – reclamant a suținut că soluția primei instanțe este consecința unei aplicări greșite a prevederilor art. 14 alin. (1) raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004 și a normelor de drept material care reglementează numirea și eliberarea din funcție a președintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, precum și exercitarea atribuțiilor de către Prim-ministrul României în condițiile interimatului funcției.

Prima instanță, deși a constatat îndeplinită condiția pagubei iminente, a reținut în mod greșit neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, în considerarea următoarelor argumente:

Eliberarea din funcție a fost dispusă, în mod intempestiv, fără a fi indicat niciun motiv de fapt care să justifice un astfel de demers și cu nerespectarea termenului pentru care a fost dispusă numirea în funcție, respectiv 5 ani începând cu data de 26 noiembrie 2019.

Niciunul dintre cele trei temeiuri normative indicate în cuprinsul deciziei de eliberare din funcție, respectiv art. 29 și art. 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ și art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, nu justifică și nici nu motivează, prin el însuși, măsura de încetare a numirii anterior împlinirii termenului stabilit prin Decizia nr. 552 din 26 noiembrie 2019 a Prim-ministrului României.

În privința necesității motivării actului administrativ, recurentul a făcut ample susțineri cu trimitere la jurisprudența secției (e.g. Decizia nr. 2276 din 30 aprilie 2010), arătând că opțiunea emitentului actului de a se rezuma la indicarea unor texte legale, fără a preciza motivele concrete care au fost avute în vedere la momentul emiterii actului administrativ, conduce la manifestarea în cauză a unei îndoieli puternice și evidente asupra prezumției de legalitate pe care se fundamentează caracterul executoriu al actului administrativ analizat.

Prezintă relevanță și împrejurarea că mandatul pentru care a fost numit în funcție a fost stabilit pentru un termen determinat, de 5 ani, iar nu pe o durată nedeterminată. Ca atare, a fortiori, era necesară precizarea motivelor care ar fi justificat revocarea din funcție anterior împlinirii acestui termen.

Astfel, art. 29 și art. 31 lit. a) din Codul administrativ prevăde că prim -ministrul are atribuția de numire, respectiv de eliberare din funcția de președinte ANSVSA pe bază de decizie, însă raportat la definiția legală a actului administrativ dată de art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ, obligația de motivare se aplică și deciziilor emise de prim-ministru.

Pentru a se respecta principiul legalității și pentru a se evita atitudinea arbitrară și excesivă a premierului, motivarea actului administrativ de demitere era obligatorie, iar în această cauză nu există. Mai mult decât atât, dat fiind faptul că premierul demis nu mai putea demite miniștri/secretari de stat în perioada de interimat, decizia nemotivată de eliberare din funcție a președintelui ANSVSA apare ca disproporționată în raport cu scopurile vizate.

Dreptul de apreciere nu poate fi însă exercitat în mod abuziv, arbitrar, fără justificări legale și în afara oricărui control pentru că, prevăzând o durată a mandatului de 5 ani [art. 6

6

alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 pentru organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor], se exprimă astfel intenția legiuitorului de a conferi o reală stabilitate în exercitarea funcției.

A arătat recurentul că la momentul emiterii deciziei de eliberare din funcție, prim-ministrul României exercita cu caracter interimar funcția de șef al Guvernului României, fiind demis în data de 5 octombrie 2021. După această dată, premierul demis a avut responsabilități limitate și, până la numirea unui nou premier, acesta se putea ocupa doar de administrarea treburilor publice.

În acest cadru și având în vedere împrejurarea că analiza îndeplinirii cerinței unui caz bine justificat nu presupune decât că, din împrejurările concrete ale cauzei, să rezulte o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, fără a fi pusă în discuție însăși valabilitatea actului administrativ contestat, este nelegală afirmarea de către prima instanță a posibilității analizei acestui aspect doar pe fondul capătului de cerere având ca obiect anularea actului.

În realitate, prin raportare la dispozițiile art. 110 alin. (2) și (4) din Constituție, care restrâng atribuțiile prim-ministrului ce exercită funcția interimar, actul administrativ de eliberare din funcție al unui membru al Guvernului (în speță, secretar de stat) nu poate avea decât natura juridică a unui act de dispoziție.

Prin urmare, arată recurentul, depășirea cadrului de exercitare a atribuțiilor prim-ministrului interimar (demis), dovedită în cauză prin prisma naturii actului și a funcției pe care a exercitat-o în cadrul Guvernului, este de natură a conduce la manifestarea unei îndoieli puternice și evidente asupra prezumției de nelegalitate a actului, astfel încât apreciază că este întrunită cerința existenței unui caz bine justificat.

Totodată, apreciază că nu se justifică reținerea de către prima instanță a puterii de lucru judecat provizorie, în legătură cu sentința nr. 216/10.02.2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2021, deoarece și în considerentele sentinței recurate instanța a apreciat că motivele invocate pot fi analizate în procedura specifică acțiunii de fond, iar nu a cererii de suspendare. Ca atare, aceste motive nu au fost reținute din perspectiva manifestării cerinței existenței unui caz bine justificat, sub aspectul punerii în discuție a prezumției de legalitate a actului

Intimata-pârâtă ANSVSA a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând argumentația de la fondul cauzei.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale aplicabile, ținând seama și de apărările intimatei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurentul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere de suspendare, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a Deciziei Prim-ministrului României nr. 547 din 17.11.2021, prin care s-a dispus eliberarea sa din funcția de președinte, cu rang de secretar de stat, al Autorității Naționale Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

Prima instanță a respins cererea de suspendare pentru neîndeplinirea cumulativă a prevederilor art. 14 la care face trimitere art. 15 din Legea nr. 554/2004, reținând că în lipsa cazului bine justificat, îndeplinirea condiției pagubei iminente nu poate constitui, numai prin ea însăși, un motiv întemeiat de suspendare a executarii actului administrativ.

Cu titlu prealabil, se reține că recursul vizează exclusiv cazul bine justificat, argumentele instanței de fond care susțin îndeplinirea condiției privind iminența pagubei nefiind recurate.

Răspunzând criticilor formulate de recurent care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține caracterul nefondat al acestora.

Principala critică a recurentului se referă la îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 la care face trimitere art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru acordarea suspendării, cu referire la cazul bine justificat.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 se circumscriu cazului bine justificat: "împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ".

Condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ în discuție.

Este adevărat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din această perspectivă, instanța de control judiciar constată ca fiind fundamentată aprecierea primei instanțe, în sensul că cercetarea aspectelor de nelegalitate legate de modul de exercitare a atribuțiilor prim-ministrului pe parcursul interimatului, prin raportare la dispozițiile art. 110 alin. (2) și (4) din Constituție, nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Înalta Curte reține, totodată, că cercetarea sumară a legalității deciziei de eliberare din funcție din perspectiva îndeplinirii condiției privind motivarea, în limitele specifice acestei proceduri, în care nu este îngăduită prejudecarea fondului, nu este aptă să conducă la o concluzie contrară celei la care a ajuns prima instanță.

Recurentul-reclamant a fost numit în funcția de președinte cu rang de secretar de stat al A.N.S.V.S.A în baza Deciziei nr. 552/26.09.2019, iar prin Decizia nr. 547/17.11.2021 a fost eliberat din funcție, decizie emisă de Prim-ministrul României în conformitate cu dispozițiile art. 31 din O.U.G. nr. 57/201 privind Codul administrativ, potrivit cărora: "Primul-ministru numește și eliberează din funcție:

a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului;

b) secretarul general și secretarii generali adjuncți ai Guvernului;

c) secretarii de stat și consilierii de stat din cadrul aparatului de lucru al Guvernului;

d) secretarii de stat și subsecretarii de stat;

e) alte persoane pentru care are competența de numire, în cazurile prevăzute de lege."

Rezultă din acest text legal că numirea și eliberarea din funcția de secretar sau subsecretar de stat reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege prim- ministrului în vederea organizării și funcționării în bune condiții a ministerelor și a celorlalte autorității ale administrației publice.

Legea nu prevede nicio condiție pentru numirea în funcția de secretar de stat, cum ar fi parcurgerea unor proceduri de selecție, prin susținerea unui concurs/examen, ori îndeplinirea anumitor condiții de studii ori experiență profesională, numirea fiind dispusă, fără necesitatea unei motivări în fapt, în baza prerogativelor prim-ministrului și în considerația unor calități personale, pe baza încrederii acordate de acesta persoanei beneficiare.

Conform principiului simetriei actelor juridice, organul care numește o persoană într-o funcție publică, având putere discreționară în acest sens, are dreptul de a o elibera din acea funcție, bucurându-se de aceeași marjă largă de apreciere. Atât timp cât numirea în funcția de secretar de stat se dispune printr-un act administrativ care nu cuprinde motivele de fapt care sprijină această decizie, eliberarea din funcție nu se poate dispune în condiții diferite, mai stricte decât cele avute în vedere la ocuparea funcției.

Înalta Curte are în vedere și împrejurarea că, deși decizia de numire în funcție a unui secretar de stat are natura unui act administrativ, astfel încât numirea în funcție are în vedere criterii de oportunitate care se înscriu în marja de apreciere a organului emitent, respectiv Prim-ministrul României și, cel puțin la o analiză sumară, nu îmbracă forma unui exces de putere.

Pentru a fi în prezența unui exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, este necesar ca actul administrativ să fie emis cu încălcarea limitelor competențelor prevăzute de lege sau cu încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. În cauză decizia de eliberare din funcție a fost emisă de pârâtul Prim-ministrul României în limitele competenței prevăzute de art. 31 din Codul administrativ, iar în ceea ce privește încălcarea drepturilor reclamantului, Înalta Curte reține că acesta a fost eliberat din funcție în aceleași condiții în care a fost numit, astfel încât, la nivel de aparență, nu poate fi sesizată o vătămare a drepturilor sau intereselor reclamantului.

Specificul procedurii de numire în funcția publică se menține și în ceea ce privește eliberarea din funcție, dreptul reclamantului de a fi menținut în funcție neputând fi opus interesului public pe care autoritatea îl ocrotește – buna funcționare a autorităților ministeriale - decât în cazul în care probele cauzei conduc către concluzia ruperii acestui echilibru, printr-o exercitare abuzivă, excesivă, a dreptului de apreciere a autorității publice, împrejurări care fac, însă, obiectul cercetării în fond a cauzei.

În acest context, neprezentarea motivelor de fapt, ci doar a temeiurilor de drept, care au determinat eliberarea din funcție a reclamantului, nu constituie un element de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Împrejurarea că prin art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 pentru organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor se reglementează durata mandatului președintelui respectiv vicepreședintelui Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor la 5 ani, fără a se stabili în mod expres condițiile de eliberare din această funcție înainte de expirarea mandatului, nu înseamnă că i se poate restrânge prim-ministrului posibilitatea de a lua măsuri pentru eficientizarea activității instituției chiar și prin eliberarea din funcție a președintelui sau a vicepreședintelui, decizia de eliberare fiind una de oportunitate, iar în acest caz revine instanței de fond obligația de a verifica conformitatea deciziei atacate cu legea, din perspectiva respectării, în conduita autorității emitente, a justului echilibru între dreptul subiectiv și/sau interesul legitim privat pretins vătămat și interesul public pe care autoritatea publică este chemată să-l ocrotească, analiză care nu poate avea loc în cadrul cererii de suspendare.

Pentru aceste considerente, instanța de control judiciar reține că lipsa motivării în fapt a deciziei a cărei suspendare se solicită nu creează o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, aptă să conducă la suspendarea executării sale, nefiind îndeplinită condiția cazului bine justificat, pretinsă de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Reținând și apărarea intimatei-reclamante, Înalta Curte constată că cererea de suspendare a actului administrativ în litigiu, întemeiată pe dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a fost respinsă definitiv prin decizia nr. 5750/29.11.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, iar în cauza de față, întemeiată pe articolul 15 al aceleiași legi, nu au fost relevate aspecte noi, de natură să formeze convingerea că în prezent nu se mai mențin împrejurările avute în vedere la pronunțarea deciziei definitive menționate care au infirmat îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

Un argument suplimentar în sensul inexistenței unei aparențe de nelegalitate a actului administrativ în litigiu este oferit de sentința nr. 1324 din 22 iulie 2022, prin care Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, în primă instanță, acțiunea în anularea Deciziei Prim -ministrului României nr. 547/17.11.2021. Deși, nefiind definitivă, această sentință are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precitat, cele două condiții impuse de legiuitor, cazul bine justificat și paguba iminentă, trebuie întrunite cumulativ pentru acordarea suspendării.

Ca urmare, chiar dacă instanța de fond a reținut îndeplinită condiția pagubei iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, în lipsa cazului bine justificat, nu se poate dispune suspendarea executării.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 14 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva încheierii din 15.04.2022 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 15 februarie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.