ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 541/2022

Ședința publică din data de 1 februarie 2022

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul litigiului dedus judecății

Prin cerere de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamantul A. în contradictoriu cu Prim-ministrul României și Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a solicitat în temeiul art. 8 alin. (1) raportat la art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ anularea Deciziei Prim-ministrului României nr. 411/13.11.2019 privind unele masuri pentru exercitarea funcției de președinte al Autoritatii Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, publicată în M. Of. nr. 917 din 14.11.2019, prin care reclamantul a fost eliberat din funcția de Președinte, cu rang de secretar de stat al Autoritatii Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, anularea actelor subsecvente acestei Decizii și, pe cale de consecință, renumirea/reintegrarea sa în funcția de Președinte, cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, funcție deținută anterior emiterii actului anulat și acordarea drepturilor bănești de care ar fi beneficiat incepand cu data intrării in vigoare a Deciziei (14.11.2019) și până la renumirea/reintegrarea efectiva in funcție.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 1222 din 17 noiembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Prim-ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și B. - Președinte - Secretar de Stat al Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, și, în consecință:

- a anulat Decizia nr. 411/13.11.2019 emisă de pârâtul Prim-ministrul României;

- a obligat pârâtul Prim-ministrul României să dispună reintegrarea reclamantului A. în funcția de președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

- a obligat pârâtul Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor să plătească reclamantului A. drepturile bănești de care ar fi beneficiat reclamantul, ca diferență dintre salarizarea acordată pentru funcția pe care a fost reîncadrat în urma emiterii actului administrativ Decizia nr. 411/13.11.2019 și salarizarea aferentă funcției de președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, de la data intrării în vigoare a Deciziei nr. 411/13.11.2019 și până la data reintegrării efective în funcția de președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

- a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere al reclamantului A. având ca obiect anularea actelor subsecvente Deciziei nr. 411/13.11.2019 emisă de pârâtul Prim-ministrul României, pentru neparcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 modificată a contenciosului administrativ.

- a constatat rămasă fără obiect excepția nulității capătului de cerere al reclamantului A. având ca obiect anularea actelor subsecvente Deciziei nr. 411/13.11.2019 emisă de pârâtul Prim-ministrul României, în urma admiterii excepției inadmisibilității aceluiași capăt de cerere.

- a respins acțiunea reclamantului A. în contradictoriu cu pârâtul B., ca neîntemeiată.

- a respins restul pretențiilor reclamantului pe fondul cauzei.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva a sentinței nr. 1222 din 17 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâții Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, Prim-ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului și B.. A formulat recurs incident și reclamantul A..

1.3.1. Prin recursul său pârâta Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. casarea în parte a hotărârii atacate și, în rejudecare, să se dispună respingerea în totalitate a acțiunii reclamantului.

În motivarea căii de atac exercitate pârâta a susținut următoarele:

Hotărârea instanței de fond este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material art. 29, art. 31, art. 5 lit. z), art. 382, art. 519 alin. (1), lit. d) din O.U.G. nr. 57/2019, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În condițiile în care art. 66 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 reglementează mandatul președintelui și a vicepreședinților A.N.S.V.S.A. pentru o perioadă de 5 ani, deși Constituția României stabilește că Guvernul își exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale, alegeri care au loc din 4 în 4 ani, iar instanța de fond a admis că este corectă susținerea pârâților în sensul că funcțiile de demnitate publică de secretar de stat, consilier de stat, subsecretar de stat ar trebui ocupate numai pe baza încrederii acordate de Primul Ministru ca șef al Guvernului, rezultă ca fiind neîntemeiate reținerile instanței de fond în sensul că scopul "reglementării art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 a fost acela de a împiedica modificări nejustificate în perioada de mandat de 5 ani, adică schimbări din funcție a conducerii ANSVSA fără motive imputabile președintelui sau vicepreședinților..."

De altfel, în acest sens s-a pronunțat și instanța supremă prin decizia civilă nr. 540/11.02.2015 pronunțată în dosarul nr. x/2012.

Ținând cont de faptul că, potrivit art. 109 alin. (1) din Constituția României, "Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga activitate, fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și actele acestuia", în condițiile în care mandatul Guvernului precedent a încetat, iar noul Guvern a fost învestit ca urmare a Hotărârii Parlamentului României nr. 22/2019, este evident că se impunea înlocuirea secretarilor de stat, a subsecretarilor de stat și a conducătorilor autorităților publice din subordinea Guvernului, aceasta fiind o măsură de natură politică.

În acest context, se susține că intimatul-reclamant a fost numit în funcția de Președinte, cu rang de Secretar de Stat al A.N.S.V.S.A. prin Decizia Prim-ministrului nr. 39/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 9 ianuarie 2017, care nu prevedea un mandat de 5 ani.

Ulterior, în timp ce exercita această funcție, a inițiat și promovat, sub propria semnătură, un proiect de ordonanță de urgență, adoptat prin Legea nr. 20/15.01.2018, prin care și-a creat personal un beneficiu, stabilind un mandat de 5 ani.

Așadar, mandatul de 5 ani prevăzut de actuala legislație a fost introdus prin O.U.G. nr. 71/2017 pentru modificarea și completarea Ordonanței Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și pentru modificarea Ordonanței Guvernului nr. 83/2003 privind aprobarea posturilor de inspecție la frontieră organizate în punctele de trecere a frontierei stabilite pentru importul, exportul și tranzitul tipurilor de mărfuri supuse controalelor sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor, precum și condițiile de aprobare a posturilor de inspecție la frontieră responsabile pentru controalele sanitare veterinare ale animalelor vii provenite din țări terțe și pentru controalele sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor ale produselor alimentare și hranei pentru animale provenite din țări terțe, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Ca urmare, a fost emisă Decizia Prim-ministrului nr. 65/12.02.2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 12 decembrie 2018, prin care reclamantul a fost numit în funcția de Președinte, cu rang de Secretar de Stat al Autorității Naționale Sanitare Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, pentru o perioadă de 5 ani.

În ceea ce privește reținerea instanței de fond în sensul că Decizia nr. 411/13.11.2019 este nemotivată, se consideră că aceasta este dată cu aplicarea greșită, în primul rând, a art. 31 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, care dispune:

"Prim-ministrul numește și eliberează din funcție:

a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția situației în care aceștia au calitatea de membru al Guvernului."

Rezultă că actul de eliberare dintr-o funcție de demnitate publică apare ca o conjuncție între oportunitate și legalitate, astfel cum este aceasta apreciată de către echipa guvernamentală, așa cum a decis, în mod definitiv, Înalta Curte de Casație și Justiție, prin decizia civilă nr. 540/11.02.2015 pronunțată în dosarul nr. x/2012.

Se susține că cerința motivării Deciziei Prim-ministrului Guvernului României nr. 411/13.11.2019 a fost îndeplinită prin inserarea în preambulul acesteia a textelor de lege în temeiul cărora a fost emisă și anume art. 29 și art. 31 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, cu completările ulterioare și a art. 66 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004.

În ceea ce privește motivarea în fapt, aceasta rezultă indubitabil din interpretarea dispozițiilor art. 31 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 și a prevederilor art. 5 lit. z) din Codul Administrativ, întrucât existența motivării în fapt a acestui tip de act presupune împrejurarea fundamentală, ca motiv de fapt, că Prim-ministrul României, în exercitarea acestei funcții, emite actul de eliberare din funcție a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului.

Motivarea în fapt, care se regăsește în cuprinsul Deciziei nr. 411/13.11.2019, este legată de împrejurarea că Prim-ministrul Guvernului României, care deține această funcție, emite decizia.

O astfel de motivare în fapt este suficientă, întrucât, spre deosebire de alte acte administrative invocate de intimatul-reclamant, actul contestat în prezentul litigiu este diferit, acestuia aplicându-i-se norme speciale și derogatorii.

A arătat în fața instanței de fond că funcția de secretar de stat nu face parte din categoria funcțiilor publice, intimatul-reclamant neocupând această funcție în urma unui concurs prin care să i se fi verificat cunoștințele și pregătirea profesională.

Funcția de Președinte cu rang de Secretar de Stat al A.N.S.V.S.A. este potrivit art. 5 lit. v) și z)din O.U.G. nr. 57/2019 asimilată funcției de demnitar din administrația publică centrală.

Articolul 382 din O.U.G. nr. 57/2019 enumeră categoriile de personal cărora nu li se aplică prevederile privind funcționarii publici, printre care, la lit. e), sunt menționate și persoanele numite sau alese în funcții de demnitate publică.

Așadar, dispozițiile referitoare la funcționarii publici, în conformitate cu art. 382 din O.U.G. nr. 57/2019, nu se aplică și persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate publică.

Concluzionând, rezultă, în mod evident, că secretarul de stat este numit într-o funcție de demnitate publică prin decizie a Prim-ministrului pentru un mandat al cărui conținut specific constă în asigurarea - la nivelul ministerului, agenției ori autorității ce ține de resortul puterii executive/ministerului de resort - realizării politicii interne și externe conform programului politic în baza căruia, la rândul său, Guvernul a fost învestit prin votul politic de încredere al Parlamentului.

În consecință, prin funcțiile de demnitate publică se exprimă în mod direct voință politică, astfel că mandatul secretarului de stat nu poate fi decât unul de natură politică, cu toate consecințele ce derivă dintr-o astfel de calificare.

În situația de față, nu poate fi contestată prerogativa legală a Prim-ministrului României de a numi și elibera din funcție conducătorii unor instituții publice, printre care și A.N.S.V.S.A., potrivit prevederii anterior citate din O.U.G. nr. 57/2019, aspect reținut inclusiv de către instanța de fond.

Mai mult decât atât, din analiza jurisprudenței comunitare rezultă că elementul fundamental al caracterului suficient al motivării actului administrativ este cel al legalității.

Conform acestei jurisprudențe, este suficientă motivarea care arată aplicarea legilor în vigoare în momentul adoptării actului și care este capabilă să explice soluția aleasă de administrație.

Prin urmare, contrar reținerilor instanței de fond, Decizia Prim-ministrului Guvernului României nr. 411/13.11.2019 este la adăpost de orice critică, inclusiv sub aspectul motivării.

Și soluția de obligare a A.N.S.V.S.A. la plata către reclamant a drepturilor bănești de care ar fi beneficiat reclamantul, ca diferență dintre salarizarea acordată pentru funcția pe care a fost reîncadrat în urma emiterii actului administrativ Decizia nr. 411/13.11.2019 și salarizarea aferentă funcției de președinte cu rang de secretar de stat al A.N.S.V.S.A., de la data intrării în vigoare a Deciziei nr. 411/13.11.2019 și până la data reintegrării efective în funcția de președinte cu rang de secretar de stat al A.N.S.V.S.A.", este nefondată întrucât nu s-a observat că, în calitate de director executiv al D.S.V.S.A Constanța, drepturile salariale ale intimatului-reclamant erau semnificativ mai mari decât cele obținute în funcția de demnitate publică.

Prin urmare, nu există o diferență în plus "dintre indemnizația aferentă funcției de secretar de stat, președinte al ANSVSA, și funcția publică ocupată de reclamant după punerea în practică a Deciziei nr. 411/2019 emisă de pârâtul Prim-ministru (n.n. Director Executiv, gradul II în cadrul D.S.V.S.A. Constanța), din contră, în calitate de director executiv al D.S.V.S.A Constanța, intimatul-reclamant beneficiază de venituri semnificativ mai mari decât cele aferente funcției de demnitate publică.

În ceea ce privește soluția instanței de fond, de obligare a Prim-ministrului României la reintegrarea intimatului-reclamantul în funcția de Președinte cu rang de Secretar de Stat al A.N.S.V.S.A., aceasta este dată cu aplicarea greșită a art. 519, alin. (1), lit. d) din O.U.G. nr. 57/2019 care prevede, în mod expres, că persoana care are competența legală de numire în funcția publică va dispune eliberarea din funcția publică, prin act administrativ, a unui funcționar public, ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcția publică ocupată de către funcționarul public a unui funcționar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești prin care s-a dispus reintegrarea.

În ceea ce privește funcția de demnitate publică, legislația în vigoare nu conține reglementări referitoare la eliberarea din funcție ca urmare a admiterii cererii de reintegrare.

1.3.2. Prin recursul său pârâtul Prim-ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, să se dispună respingerea în totalitate a acțiunii reclamantului.

În motivarea cererii de recurs pârâtul a susținut următoarele:

Instanța de fond, în mod greșit a constatat că actul administrativ contestat este nemotivat și a dispus anularea acestuia.

Actul administrativ contestat este Decizia nr. 411/2019, prin care Prim-ministrul României l-a eliberat pe intimatul-reclamant dintr-o funcție de demnitate publică numită, anume din cea de președinte cu rang de secretar de stat al A.N.S.V.S.A, iar deciziile emise de Prim-ministru sunt fără îndoială acte administrative ce cad sub incidența Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Dar, în privința numirilor și eliberărilor din funcție a secretarilor de stat, deciziile privesc funcții de demnitate publică numite ce se exercită în baza unui mandat. Iar cum mandatul este esențialmente revocabil chiar și pentru simpla pierdere sau inexistență a încrederii, ad nutum, rezultă că instanța de contencios administrativ învestită cu controlul legalității deciziei de revocare va verifica doar temeiurile de drept și condițiile de formă ale actului administrativ, nu și pe cele de fond precum o culpă a demnitarului, care nu este nici funcționar public și nici angajat (salariat).

Decizia Prim-ministrului nr. 411/2019 este emisă în temeiul art. 29 și art. 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu completările ulterioare, și al art. 6

6

alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, nu poate fi reținut argumentul că actul administrativ ar fi nemotivat, cât timp decizia a fost motivată în drept prin indicarea legislației corespunzătoare în preambulul său, fiind întrunite exigentele de formă impuse de lege.

Totodată, reflectând aplicarea principiului simetriei actelor juridice, trebuie observat că la numirea în funcție a recurentului-reclamant, prin Decizia Prim-ministrului nr. 65/2018, actul are o motivare în drept și în fapt identică cu cea a actului contestat. Împrejurarea că mandatul secretarului sau subsecretarului de stat este unul eminamente politic, cu consecința că persoană numită în funcția de demnitate publică este chemată să pună în practică programul politic al guvernului în cadrul ministerului sau a autorității publice centrale pe care o conduce, face ca decizia de eliberare din această funcție să fie simetrică cu cea de numire, ambele având natura unui act juridic intuitu personae, elementele de apreciere ținând strict de demnitarul de rang superior abilitat de lege să facă astfel de numiri si eliberări din funcție.

Natura politică a numirilor în funcțiile de demnitate publică a fost consacrată chiar de către Curtea Constituțională a României. Instanța de contencios constituțional a arătat, în considerentele Deciziei nr. 45 din 30 ianuarie 2018, paragraful 168, că, pe lângă implicita componentă administrativă, funcțiile de demnitate publică numite precum cele din Guvern (cu toată structura sa, și anume funcțiile de prim-ministru, ministru, secretar de stat) au prin natura lor o pronunțată componentă politică.

Față de cele mai sus-menționate, nu se poate reține nemotivarea actului administrativ, actul administrativ contestat îndeplinește exigențele de legalitate necesare asigurării unui control judecătoresc eficient, rațiunile concrete care l-au determinat pe emitentul actului să ia decizia de eliberare din funcție intrând, însă, în sfera de aplicabilitate a instituției juridice a mandatului, mai exact a noțiunii de mandat politic în ceea ce privește încheierea (numirea), conținutul, obligațiile și încetarea (în cazul de față, prin revocare). Prin indicarea textelor de lege este realizată motivarea în drept a actului, astfel încât să reflecte intenția emitentului în limitele legii, motiv pentru care solicită înlăturarea considerentelor referitoare la lipsa motivării în drept și înlocuirea acestora în sensul celor mai sus arătate.

În mod evident, dacă o numire pe o funcție de demnitate publică nu necesită o amplă motivare, întrucât este o decizie de oportunitate, corelativ, nici o decizie de eliberare dintr-o funcție de demnitate publică nu este necesar a fi amplu motivată.

Din cele arătate, este evident faptul că actul administrativ contestat a fost emis în exercitarea competențelor recunoscute emitentului și în limitele dreptului de apreciere, fiind respectate condițiile legale care limitează libertatea de decizie a Prim-ministrului în alegerea făcută între mai multe soluții sau chiar posibilitatea de a nu alege una dintre soluții.

Se mai susține că instanța de fond a interpretat greșit statutul demnitarului, neținând cont că acesta nu este nici funcționar public și nici angajat (salariat) și l-a obligat pe Prim-ministru la reintegrarea recurentului - reclamant.

Funcția de demnitate publică este definită la art. 5 lit. z) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ al României (Cod administrativ) ca fiind "ansamblul de atribuții și responsabilități stabilite prin Constituție, legi și/sau alte acte normative, după caz, obținute prin învestire, ca urmare a rezultatului procesului electoral, direct sau indirect, ori prin numire".

Pe de altă parte, conform art. 5 lit. y) din Codul administrativ, funcția publică reprezintă "ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul exercitării prerogativelor de putere publică de către autoritățile și instituțiile publice", iar în lumina art. 464 Cod administrativ, "calitatea de funcționar public se dobândește prin concurs, la care poate participa orice persoană care îndeplinește condițiile prevăzute la art. 465".

Pe lângă Codul administrativ, Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției distinge, la rândul ei, între funcționarii publici si demnitari. Conform art. 94 alin. (1) din această lege, "calitatea de funcționar public este incompatibilă cu orice altă funcție publică decât cea în care a fost numit, precum și cu funcțiile de demnitate publică, prevederile anexei nr. IX la Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice care stabilesc nivelul indemnizațiilor pentru funcțiile de demnitate publică alese sau numite".

Analiza normelor anterior evocate conturează cu evidență natura juridică diferită a funcției de demnitate publică față de funcția publică, adică a demnitarilor față de funcționarii publici, sau, altfel spus, demnitățile publice sunt excluse din categoria funcțiilor publice.

Mandatarii desemnați ca demnitari pot fi remunerați sau nu (în această din urmă situație fiind, de exemplu, consilierii onorifici ai prim-ministrului), iar remunerația lor, specifică raportului juridic de mandat, poartă numele de indemnizație și este diferită de salariul specific raporturilor juridice de funcție publică sau de muncă.

1.3.3. Prin recursul său pârâtul C. a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, să se dispună admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a recurentului pârât și respingerea în totalitate a acțiunii reclamantului.

În motivarea recursului pârâtul a susținut următoarele:

Prin intampinarea depusă la dosarul de fond, pârâtul a solicitat primei instante să respingă, ca neîntemeiat, și capatul nr. 3. al cererii de chemare în judecată, privind "renumirea/reintegrarea" intimatului-reclamant în functia de Președinte al A.N.S.V.S.A pentru mai multe argumente, însă instanța de fond nu a dat o dezlegare acestei probleme de drept, care să cuprindă rezultatul propriei analize juridice, ci a ignorat complet apărările pârâtului.

Din aceasta perspectivă, dat fiind faptul că, pe de o parte, prima instanță nu și-a prezentat propriile considerente care să justifice soluția de admitere a capătului de cerere referitor la "renumirea/reintegrarea" intimatului-reclamant în functia de Presedinte al A.N.S.V.S.A., și, pe de alta parte, nici nu a aratat care este rațiunea pentru care nu pot fi primite apărările pârâtului, se consideră că hotărârea primei instanțe nu respectă exigențele impuse de prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind, în realitate, nemotivată.

Se mai susține contrdictorialitea considerentelor hotărârii instanței de fond, întrucât pe de o parte s-a reținut în mod greșit în cuprinsul hotărârii faptul că pârâtul B. a renunțat la susținerea excepției lipsei calității procesuale pasive, iar pe de altă parte a fost respinsă această excepție, care de altfl a fost susținută de reprezentantul convențional al pârâtului.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se susține că cerința motivării Deciziei a fost îndeplinită în speță, prin inserarea în preambulul Deciziei a textelor de lege în temeiul cărora a fost emisă și anume art. 29 și art. 31 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 și art. 66 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004, mențiuni suficiente față de specificul actului contestat.

Legiuitorul nu a prevăzut, nici pentru numirea și nici pentru eliberarea din funcție a Președintelui A.N.S.V.S.A. alte condiții și cerințe de valabilitate decât voința politică a Prim-ministrului Guvernului României, iar o atare stabilitate despre care face vorbire prima instanță, nu poate subzista în orice imprejurare, cum ar putea fi, spre exemplu, cea determinată de schimbarea formei de guvernământ.

Art. 31 din O.U.G. nr. 57/2019 prevede neechivoc că Prim-ministrul numește și eliberează din funcție conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția situației în care aceștia au calitatea de membru al Guvernului.

Incontestabil, A.N.S.V.S.A. este o astfel de instituție - organ de specialitate în subordinea Guvernului - în raport de dispozițiile art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1415/2009, condusă de un Președinte cu rang de secretar de stat care ocupă, așadar, o funcție de demnitate publică în administrația publică centrală.

Or, conceptul de demnitate publică este un complex de atribuții și responsabilități stabilite prin Constituție, legi și alte acte normative, pe care și le asumă o persoană fizică prin învestirea sa, ca urmare a rezultatului procesului electoral direct, prin alegere, sau indirect, prin numire potrivit legii.

Acest specific al funcției deținute de Președintele A.N.S.V.S.A. impune și un anume specific atât al actului administrativ de numire în funcție, cât și al celui de revocare.

Instanta de fond trebuia să aiba în vedere că, potrivit art. 109 alin. (1) din Constituția României, "Guvernul răspunde politic numai în fața Parlamentului pentru întreaga activitate, fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalți membri pentru activitatea Guvernului și actele acestuia".

Prin urmare, în condițiile în care mandatul Guvernului precedent a încetat, iar noul Guvern a fost învestit ca urmare a Hotărârii Parlamentului României nr. 22/2019, este evident că înlocuirea secretarilor de stat, a subsecretarilor de stat și a conducătorilor autorităților publice din subordinea Guvernului era o măsură de natură politică, care nu se impunea a fi motivată suplimentar.

Din modul de redactare a art. 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, ținând seama și de prevederile art. 109 alin. (1) din Constituția României, rezultă că numirea și eliberarea din funcție a secretarilor de stat reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege Prim-ministrului în vederea organizării și funcționării în bune condiții a ministerelor și a celorlalte autorități ale administrației publice, inclusiv a organelor de specialitate în subordinea Guvernului.

În aceasta din urma categorie se inscrie și A.N.S.V.S.A., autoritate condusă de un Președinte ce ocupa o funcție de demnitar public, având rang de secretar de stat, funcție care are, așadar, natură politică.

Instanța de fond a nesocotit împrejurarea că, natura politică a numirilor în funcțiile de demnitate publică a fost consacrată chiar de către Curtea Constituțională a României care, în considerentele Deciziei nr. 45 din 30 ianuarie 2018, paragraful 168, a reținut că aceste funcții au o pronunțată componentă politică.

Nu se putea ignora nici argumentul potrivit căruia, regimul juridic aplicabil Deciziei în privința căreia a dispus anularea, este unul derogatoriu de la regimul juridic general al actelor administrative tipice, impusă și de aplicarea principiului simetriei actelor juridice.

Natura juridică și condițiile de emitere a actului de numire în funcție a demnitarului public, Președinte al A.N.S.V.S.A., sunt aceleași cu cele ale actului de eliberare din funcție a acestuia, pe care le împrumută, potrivit principiu simetriei actelor juridice incident în cauză.

Prin urmare, actul de eliberare dintr-o funcție de demnitate publică apare ca o conjuncție între oportunitate și legalitate, astfel cum este aceasta apreciată de către echipa guvernamentală, așa cum a decis Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia civilă nr. 540/11.02.2015 pronunțată în dosarul nr. x/2012.

Pornind de la principiul simetriei în drept, precizat de instanța supremă, potrivit căruia organul care numește o persoană într-o funcție are dreptul de a o elibera din acea funcție pe aceleași considerente avute în vedere la numire și, observând considerentele expuse atât la numirea, cât și la eliberarea din funcție a intimatului-reclamant, prima instanța trebuia să constate că Decizia prin care a fost eliberat din functie intimatul-reclamant nu a fost nicidecum una nelegală.

Intimatul-reclamant a fost numit în funcția de Președinte al A.N.S.V.S.A. în baza prerogativelor acordate Prim-ministrului României de la acea dată (2018), rezultă că nici eliberarea din funcție nu putea fi supusă unui regim juridic diferit.

Funcției de demnitate publică, definite de art. 5 lit. z) din O.U.G. nr. 57/2019, îi este aplicabil un regim juridic diferit față de cel aplicabil funcției publice, reglementate la lit. y) a aceluiași articol.

În situația celor ce dețin demnități publice nu mai suntem în prezența unui raport de subordonare tipic (precum cel al salariaților și funcționarilor publici), ci suntem în prezența unei subordonări specifice de drept public, derivată din actul de alegere și din îndatoririle constituționale și legale ce rezultă din acesta.

În egală măsură, prima instanța a încalcat normele de drept material aplicabile prin admiterea capătului nr. 4 al cererii de chemare în judecată privind acordarea drepturilor bănești, calificand despăgubirile acordate ca fiind drepturi salariale, câtă vreme funcția de Președinte al A.N.S.V.S.A., nu este o funcție publică, ci o funcție de demnitate publică, iar remunerația pe care o încasează persoana ce o ocupa o astfel de funcție este calificată drept indemnizație, și nu salariu, cum în mod greșit reține instanța în repetate rânduri în cuprinsul hotărârii recurate.

Contrar celor retinute de instanta de fond, din analiza prevederilor art. 5 lit. z) din O.U.G. nr. 57/2019 ce definesc funcția de demnitate publică, trebuia desprinsă concluzia că, în situația persoanelor ce dețin demnități publice nu mai suntem în prezența unui raport de subordonare tipic (precum cel al salariaților și funcționarilor publici), ci suntem în prezența unei subordonări specifice de drept public, derivată din actul de alegere și din îndatoririle constituționale și legale ce rezultă din acesta.

1.3.4. Reclamantul A. a formulat recurs incident, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și în rejudecarea cauzei a solicitat să respingă excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea actelor subsecvente deciziei nr. 411/13.11.2019 și înlăturarea din dispozitivul sentinței soluției privind respingerea acțiunii în contradictoriu cu pârâtul B..

În susținerea cererii de recurs, aceasta a dezvoltat următoarele critici:

Instanța de fond a soluționat excepția inadmisibilității cu încălcarea și aplicarea greșita a art. 7 din Legea nr. 554/2004, reținând in mod nelegal necesitatea parcurgerii plângerii prealabile în ceea ce privește actele administrative subsecvente actului anulat, respectiv subsecvente Deciziei nr. 411/13.11.2019.

Deși instanța de fond pleacă de la o premisa corectă și anume aceea că Deciziile Prim-ministrului de numire a unor terți în funcția din care a fost eliberat anterior sunt acte administrative subsecvente, raționamentul acesteia în soluționarea excepției inadmisibilității are la baza o neraportare a art. 7 din Legea nr. 554/2004 la art. 1254 C. civ. și art. 1325 C. civ., instanța de fond pierzând din vedere modul în care efectele nulității se întind asupra actelor subsecvente, dată fiind natura acestor din urma acte.

Astfel, dintr-o perspectivă susține încălcarea si aplicarea eronată a art. 1254 C. civ. prin raportare la art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar dintr-o altă perspectivă în sensul că reținerea caracterului subsecvent impunea anularea ope legis a actelor subsecvente, oricare ar fi fost acestea, independent de individualizarea lor concretă, dat fiind faptul că după eliberarea reclamantului din funcție putea să existe o succesiune lungă de noi numiri, inclusiv pe durata soluționării procesului, fond și recurs, fiind practic imposibilă individualizarea actelor, respectiv parcurgerea procedurilor prealabile (în sensul că reclamantul nu avea temei de drept să își completeze cererea de chemare în judecată oricând pe parcursul litigiului, în funcție de numirile succesive existente).

Este adevărat că inadmisibilitatea implica un fine de neprimire a cererii de chemare în judecată sau a unui capăt de cerere principal, de sine-stătător, care în caz de disjungere ar putea sa formeze obiectul unei acțiuni separate. Însă, anularea actelor subsecvente nu reprezintă un capăt de cerere de sine-stătător, ci subsidiar, condiționat și dependent de anularea actului inițial, în speță, Decizia Prim-Ministrului României nr. 411/13.11.2019. Anularea nu numai a actului inițial, ci și a actului subsecvent - "resoluto jure dantis, resolvitur jus accipientis" - este un efect al sancțiunii nulității, omis de către instanța de fond, care intervine automat, în virtutea legii și care exclude implicit efectuarea plângerii prealabile față de fiecare asemenea act emis.

Individualizarea actelor pretinsă de instanța de fond nu are nici un temei, întrucât în materie de contencios procesul se judeca în contradictoriu cu emitentul actului vătămător. Reclamantul este lezat și vătămat de actul administrativ care îi vizează direct (Decizia Prim-Ministrului României nr. 411/13.11.2019), nu de actele ulterioare de numire în funcție a unor terți, acte vizavi de care nu are motive de nelegalitate concrete, de sine-stătătoare pe care să le invoce (deci, reclamantul nu contestă și nu are suport să conteste efectiv actele administrative adresate altor subiecte de drept, nefiind deci obligat să parcurgă procedura prealabilă instituită de Legea nr. 554/2004).

Pe parcursul procesului, inclusiv în recurs, se pot succeda mai multe acte de numire a unor terți, or din punct de vedere procedural o completare a cererii de chemare în judecata s-ar putea face doar până la primul termen de judecată în fond.

Actele subsecvente se anulează în virtutea legii, ca efect al nulității actului inițial, în final fiind vorba de o chestiune ce ține de punerea în executare a hotărârii judecătorești de către emitentul actului administrativ nelegal.

Cert este faptul că nu exista raporturi de drept substanțial, preexistente actului administrativ anulat (Deciziei Prim-Ministrului României nr. 411/13.11.2019), între emitentul actului, reclamant și terțul ce ocupa funcția din care a fost eliberat, de natură să implice o analiză a legalității eliberării reclamantului din funcție prin raportare la numirea noului Președinte al ANSVSA sau o analiză de sine-stătătoare a legalității numirii noului Președinte ANSVSA.

Este nelegală soluția instanței de fond referitoare la respingerea cererii in contradictoriu cu B.. ca neîntemeiată, fiind în primul rând contradictorie în sensul că admiterea excepției inadmisibilității, urmare a reținerii lipsei plângerii prealabile față de actele subsecvente, ar fi implicat o soluție în sensul respingerii acțiunii în contradictoriu cu pârâtul B.. ca inadmisibilă, nu ca neîntemeiată pe fondul său, iar în al doilea rând, hotărârea instanței de fond este nelegală din prisma faptului că reclamantul nu a formulat capetele de cerere în contradictoriu cu pârâtul B.. pentru a se justifica o soluție de respingere pe fond a cererii în contradictoriu cu acest pârât, introducerea în cauza a pârâtului B.. s-a făcut strict pentru opozabilitate (aspect câștigat cauzei), din oficiu de către instanța de fond, fapt ce nu justifica însă o soluție de respingere a cererii, pe fondul său.

1.4. Apărările formulate în cauză

Initmatul-reclamant A. a depus întâmpinare la cererile de recurs prin care a solicitat admiterea excepției nulității recursurilor pentru nemotivare, iar în subsidiar, respingerea acestora ca nefondate.

Intimații-pârâti au formulat de asemenea întâmpinare la recursul incident prin care au solicitat respingerea sa ca fiind nefondat, iar intimatul-pârât B. a solicitat admiterea excepției nulității parțiale a recursului incident în ceea ce privește motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ. ca fiind nemotivate.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

2.1. Excepția nulității recursurilor.

Atât prin recursurile pârâților cât și recursul incident al reclamantului, autorii lor au expus considerentele prin care au înțeles, fiecare în parte, să critice hotărârea instanței de fond, care se circumscriu motivelor de legalitate invocate prin fiecare cerere, apte de a permite instanței de control judiciar a realiza controlul de legalitate cu care a fost învestită.

Prin urmare, excepția nulității recursurilor pârâților și a recursului incident se dovedește a fi neîntemeiată, urmând a fi respinsă în consecință.

2.2. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată următoarele:

Instanța de fond a fost învestită cu controlul jurisdicțional de legalitate al Deciziei nr. 411/13.11.2019 emisă de Prim-ministrul României, act administrativ prin care reclamantul a fost eliberat din funcția de președinte, cu rang de secretar de stat, al Autorității Naționale Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, unicul aspect de nelegalitate de care s-a prevalat reclamantul în calitate de persoană vătămată în drepturile și interesele sale legitime prin emiterea acestuia constituind nemotivarea acestui act administrativ.

Instanța de fond a validat argumentele de nelegalitate invocate de reclamant și a dispus anularea actului administrativ contestat, reținând în esență că rigorile specifice unui act administrativ implică obligația generală de motivare a acestuia, nu numai invocarea cadrului legal pe baza căruia actul este emis, iar în concret motivarea se impunea cu atât mai mult cu cât reclamantul fusese numit în funcție pe durata unui mandat de 5 ani, nefiind justificată eliberarea acestuia din funcție anterior acestui termen.

De asemenea, prin încheiarea de amânare a pronunțării, care face parte integrantă din hotărârea atacată, instanța de fond a respins excepția lispei calității procesuale pasive a pârâtului B. întrucât soluționarea cererii de chemare în judecată, este de natură, cel putin ipotetică, de a interfera cu drepturi și interese legitime ale pârâtului care este actualul titular al funcției de Președinte al ANSVA, iar hotărârea ce se va pronunța în cauză trebuie să-i fie opozabilă.

Aprecierile și soluția instanței de fond în privința excepției lipsei calității procesuale a pârâtului B. sunt eronate.

Legitimarea procesuală a unei părți este dată conform art. 36 C. proc. civ. de verificarea identității cu calitatea de parte din raportul juridic litigios, așa cum a fost dedus judecății.

În cauză, raportul juridic litigios dedus judecății este cel de încetare a raportului funcției de demnitate publică a reclamantului, respectiv a funcției de Președinte, cu rang de secretar de stat, la Autoritatea Națională Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor prin decizie emisă de Prim - ministrul României în exercițiul atribuțiilor sale constituționale și legale.

Pârâtul B. nu este parte în acest raport juridic litigios, aspect care nu-i conferă nici legitimare procesuală pasivă. Cercetarea legalității deciziei de eliberare din funcția de Președinte al A.N.S.V.S.A. a reclamantului, cu posibilile consecințe juridice ale admiterii cu caracter definitiv a cererii de chemare în judecată a acestuia nu prezintă nici o relevanță și deci nu produce nici un efect juridic în privința situației juridice a pârâtului care i-a succedat în funcția disputată reclamantului, pentru că instanța nu a fost învestită și cu controlul de legalitate al deciziei acestuia de numire în această funcție.

Deși se argumentează de instanța de fond că legitimarea procesuală pasivă a pârâtului este justificată de scopul ca hotărârea să-i fie opozabilă, scop care așa cum s-a arătat nu este posibil, totuși acest argument intră în contradicție cu soluția și considerentele prin care a fost respinsă pe fond acțiunea împotriva acestui pârât, în condițiile în care acțiunea reclamantului a fost admisă, chiar instanța de fond remarcând în această privință că este în competența prim - ministrului atribuția de a identifica soluțiile concrete prin intermediul cărora va pune în executare hotărârea definitive.

Prin urmare, sunt fondate criticile pârâtului referitoare la lipsa sa de legitimare procesuală pasivă, cererea reclamantului urmând a fi respinsă împotriva acestuia în considerarea acestui argument.

Sunt fondate și criticile pârâtelor referitoare la caracterul motivat al deciziei constestate în prezenta cauză.

Prin Decizia Prim - ministrului României nr. 411/13.11.2019, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 917 din 14.11.2019, reclamantul a fost eliberat din funcția de Președinte cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, în temeiul art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 modificată.

Temeiurile juridice care au stat la baza acestei decizii, invocate ca atare în preabulul acesteia, au fost art. 29 și 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ și art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004.

Potrivit art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 "Autoritatea este condusă de un președinte cu rang de secretar de stat, medic veterinar, și de 3 vicepreședinți, din care minimum 2 medici veterinari, cu rang de subsecretar de stat, numiți prin decizie a prim-ministrului, pentru o perioadă de 5 ani", competența prim-ministrului fiind subliniată cu caracter general și de 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ care prevede atribuția acestuia de numire și eliberare din funcție a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția situației în care aceștia au calitatea de membru al Guvernului.

De asemenea, art. 29 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevede că în exercițiul atribuțiilor sale prim-ministrul emite decizii, calificate de legiutor ca fiind acte administrative supuse procedurii de publicare în Monitorul Oficial al României.

Dată fiind natura juridică a acestor decizii, acestea trebuie să răspundă exigențelor de legalitate ale actelor administrative.

Printre acestea este și cerința motivării actului administrativ care în legislație și în jurisprudență este privită ca o veritabilă condiție de legalitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare și a excesului de putere al autorităților publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terților interesați o informarea corectă asupra treburilor publice și asupra problemelor de ordin personal, iar instanței să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme, motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului, ci trebuie să conțină elemente de fapt și de drept pentru a putea realiza scopul ambivalent anterior expus.

Prin urmare, caracterul suficient al considerentelor unui act administrativ este dată de calitatea informativă a acestora, iar nu de cantitatea sau întinderea lor, să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, așa cum s-a arătat în precedent.

Însă, Decizia Prim - ministrului României nr. 411/13.11.2019 răspunde exigențelor de legalitate anterior amintite. În cuprinsul acesteia sunt menționate, așa cum s-a arătat, temeiurile juridice care justifică măsura eliberării din funcția deținută de reclamant.

Elementele de fapt ale acestei decizii sunt reprezentate de pierderea încrederii acordate de prim-ministru, ca șef a Guvernului, considerent implicit în acest act administrativ, de care reclamantul nu poate afirma că nu avea cunoștință.

Reclamantul a fost numit prin Decizia Prim-ministrului României nr. 65/12.02.2018 în funcția de Președinte cu rang de secretar de stat al A.N.S.V.S.A. numai în considerarea încrederii acordate de prim-ministru ca șef al Guvernului, astfel că, spre respectarea principiului simetriei actelor juridice, pierderea acesteia justifică eliberarea sa din funcția unde a fost astfel numit.

Împrejurarea că legiutorul a prevăzut numirea președintelui A.N.S.V.S.A. pentru un mandat de 5 ani, în aceste circumstanțe fiind, de altfel, numit și reclamantul, trebuie intepretat în sensul că legiutorul a avut în vedere limita maximă a mandatului cu condiția existenței pe toată această perioadă a încrederii prim-ministrului. Funcția de demnitate ocupată de reclamant are o importantă componentă politică, acesta fiind chemat, cu încrederea cu care a fost învestit, iar nu a unor competențe verificate prealabil, cum e cazul funcției publice, a pune în practică programul politic al guvernului în cadrul autorității publice pe care a fost desemnat a o conduce. Pierderea acestui atribut este suficient pentru revocarea sa din funcție înainte de termenul stipulat legal, nefiind necesare considerente suplimentare pentru justificarea neîncheierii mandatului complet.

Prin urmare, decizia atacată din perspectiva criticilor formulate este legală, astfel că hotărârea instanței de fond care a invalidat-o este dată cu intepretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile.

Consecința celor preconizate este și nelegalitatea soluției instanței de fond în privința cererilor accesorii, respectiv cele referitoare la reintegrarea reclamantului în funcția din care a fost eliberat și la plata drepturilor salariale suplimentare, conform principiului accesorium sequitur principale.

În acest context, criticile reclamantului referitoare la dispoziția de admitere a excepției inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea actelor subsecvente deciziei nr. 411/13.11.2019 au devenit lipsite de interes, motiv pentru care vor fi respinse în consecință.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 și 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile formulat de declarate de pârâții Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, Prim-ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului și B. împotriva sentinței civile nr. 1222 din 17 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, pe care o casează în parte și rejudecând cauza în aceste limite va admite excepția lipsei calității procesual pasive a pârâtului B. iar pe fond va respinge acțiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată. În acest context recursul incident al reclamantului a devenit lipsit de interes, motiv pentru care va fi respins în consecință.

Soluțiile preconizate dovedesc culpa procesuală a reclamantului, astfel că în temeiul art. 453 C. proc. civ. va fi obligat să plătească recurentului pârât B. suma de 10.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată parțiale, apreciate ca rezonabile în raport de complexitatea cauzei și prestația avocatului ales.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursurilor principale și a recursului incident.

Admite recursurile declarate de pârâții Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, Prim-ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului și B. împotriva sentinței civile nr. 1222 din 17 noiembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, pe care o casează în parte și rejudecând cauza în aceste limite:

Admite excepția lipsei calității procesual pasive a pârâtului B. și în consecință respinge acțiunea reclamantului A. împotriva acestui pârât ca fiind formulată împotriva unei persoane fără legitimare procesuală pasivă.

Respinge acțiunea formulată de reclamantul A. împotriva pârâților Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și Prim-ministrul României prin Secretariatul General al Guvernului ca neîntemeiată.

Menține în rest hotărârea atacată.

Respinge recursul incident formulat de reclamantul A. împotriva aceleași hotărâri.

Obligă reclamantul să plătească recurentului pârât B. suma de 10.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată parțiale.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 1 februarie 2020.