ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 396/2018

Ședința publică din data de 6 februarie 2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 07.11.2014 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2014, reclamanta Instituția Avocatul Poporului, în contradictoriu cu pârâta Curtea De Conturi - Departamentul VIII, a formulat contestație împotriva încheierii nr. 43 din 22.10.2014, emisă de Curtea de Conturi - Departamentul VIII, înregistrată la instituția Avocatul Poporului cu nr. 11313 din 24 octombrie 2014, solicitând instanței anularea în totalitate a încheierii menționate și a actelor anterioare acesteia și pe cale de consecință, să se constate că stabilirea drepturilor salariale ale personalului nou încadrat după anul 2010 s-a făcut în concordanță cu dispozițiile legale din materia salarizării, aplicabile aparatului de lucru al instituției Avocatul Poporului.

În temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, a solicitat suspendarea executării actului administrativ contestat.

Prin sentința nr. 583 din data de 04.03.2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiate, cererile de anulare și suspendare a executării actelor emise de pârâtă, cereri formulate de reclamantul Instituția Avocatul Poporului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi - Departamentul VIII.

Împotriva acestei sentințe reclamanta Instituția Avocatul Poporului a formulat recurs, criticând soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală.

Motivele de recurs invocate privesc soluția de respingere pronunțată de instanța de fond atât în ceea ce privește cererea de suspendare a actelor contestate cât și a acțiunii principale având ca obiect încheierea nr. 43/22 octombrie 2014 și a actelor care au stat la baza emiterii acestora.

Pe cererea având ca obiect suspendarea se invocă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14(1) din Legea nr. 554/2004 invocându-se faptul că ulterior încheierii actului de control a fost adoptată Legea nr. 124/2004 în vederea înlăturării aplicării neunitare în instituțiile publice a legilor cadru de salarizare.

În art. 3 alin. (2) din Legea nr. 124/2014 se stabilea că "Ordonatorii principali de credite au obligația de a recalcula salariul de bază și celelalte elemente ale sistemului de salarizare de care beneficiază personalul prevăzut la art. 2 aferente lunii în care intră în vigoare prezenta lege, prin eliminarea din cuantumul acestora a drepturilor constatate a fi acordate în mod necuvenit de către Curtea de Conturi sau alte instituții cu atribuții de control". Ulterior, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 65/2014 acest din urmă text de lege a fost abrogat, și pe cale de consecință, a fost înlăturată obligația ordonatorilor principali de credite de a proceda la recalcularea salariilor de bază a personalului vizat de Legea nr. 124/2014.

Cu privire la soluția pe fond recurată recurenta-reclamantă invocă greșita interpretare și aplicare a următoarelor dispoziții legale.

- art. 30 din Legea cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, în prezent abrogată, prin Legea nr. 284/2010, care prevede că începând cu 1 ianuarie 2010, sporurile, acordate prin legi sau hotărâri ale Guvernului, (...), se introduc în salariul de bază (...) corespunzător funcțiilor din luna decembrie 2009, atât pentru personalul de execuție, cât și pentru funcțiile de conducere."

- art. 31 și art. 32 din același act normativ din care reiese că Pentru personalul nou-încadrat pe funcții în perioada de aplicare etapizată, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare. Pentru personalul promovat în funcții în perioada de aplicare etapizată salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare.

Se arată că prima instanță în mod greșit în ceea ce privește problema de drept contravențională, care constă în esență în modalitatea diferită de interpretare a sintagmei "nivelul de salarizare în plată pentru funcții similare" a considerat că intimata Curtea de Conturi a interpretat corect prevederile întrucât coroborând prevederile legale în materie de salarizare, ar rezulta că începând cu data de 1.01.2010 sporurile acordate personalului din cadrul Avocatului Poporului se introduc în salariul de bază numai pentru personalul care beneficia de acestea la 31 decembrie 2009 conform prevederilor art. 5 alin. (1) și art. 6 din O.U.G. nr. 1/2010.

In opinia instanței de judecată, un argument în plus al acestei "interpretări este și acela ce ține de specificul sporurilor respective, acela de sporuri individuale cu caracter strict personal, acestea fiind cuantificate în funcție de vechimea în cadrul instituției, în cazul sporului de stabilitate (...) și în funcție de nivelul accesului la informațiile clasificate, în cazul sporului de confidențialitate."

De asemenea, instanța de judecată a apreciat că prin "funcție similară aflată în plata", în sensul art. 31 din Legea nr. 300/2009, legiuitorul a înțeles să se refere exclusiv la condițiile de încadrare aferente funcției, precum și la vechimea și condițiile de muncă pentru care drepturile aferente sunt explicit prevăzute în legislația salarizării din perioada 2010-2013 și nu la alte drepturi, cum sunt sporurile de confidențialitate și de stabilitate.

Recurentul-reclamant arată că prima instanță a dat o interpretare a prevederilor legale aplicabile, fiind corectă interpretarea dată de instituția Avocatului Poporului ca entitate verificată, salarizarea pentru personalul non-încadrat pe funcții pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de aceleași fel se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care aceasta este încadrat.

Or, cum reiese din prevederile art. 5 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010, "la salariul de bază (...) avut la data de 31 decembrie 2009 se adaugă cuantumul sporurilor și indemnizațiilor care se introduc în acesta, prevăzute în notele la anexele la Legea-cadru nr. 330/2009 ".

Din economia dispozițiilor legale menționate, se evidențiază faptul că acest salariu de bază se aplică numai personalului care a beneficiat de acestea, în măsura în care își desfășoară activitatea în aceleași condiții. Cum însă acest salariu de bază - în care au fost incluse sporurile și indemnizațiile prevăzute în notele la anexele la Legea-cadru nr. 330/2009 - se acordă personalului care a beneficiat de sporuri, acesta constituie și baza de calcul pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte.

Se arată că în ceea ce privește motivarea soluției de respingere a acțiunii, pe fond, prima instanță a analizat includerea sporului de confidențialitate și a sporului de stabilitate în salariul de bază ca fiind sporuri de sine stătătoare în condițiile în care aceste două sporuri nu s-au mai evidențiat și acordat sperat după data de 31 decembrie 2009 nemaiexistând de sine stătătoare fiind incluse în salariul de bază.

Pe cale de consecință, cele două sporuri - sporul de confidențialitate și cel de stabilitate - prevăzute în Legea nr. 330/2009 au fost incluse în salariul de bază în vederea constituirii unui nou salariu de bază, acestea nereprezentând niciodată o sumă compensatorie cu caracter tranzitoriu la nivelul instituției Avocatul Poporului, cum în mod greșit s-a reținut atât de intimata pârâtă, cât și instanța de judecată, întrucât normele legale în materie nu prevedeau și nu permiteau acest lucru. Cu alte cuvinte, cele două sporuri (confidențialitate și de stabilitate) nu mai erau evidențiate și acordate separat în documentele de stabilire a drepturilor salariale, acestea fiind incluse în salariul de bază, potrivit dispozițiilor legale mai sus menționate.

În ceea ce privește sintagma '"funcție similară în plată ", instanța de judecata a reținut că "prin funcție similară aflată în plată, în sensul art. 31 din Legea nr. 330/2009, legiuitorul a înțeles să se refere exclusiv la condițiile de încadrare aferente funcției, precum și la vechimea și condițiile de muncă pentru care drepturile aferente sunt explicit prevăzute în legislația salarizării în perioada 2010-2013 și nu la alte drepturi, cum sunt sporurile de confidențialitate și cel de stabilitate". Ca și intimata pârâtă, instanța de fond a menționat "obligația defalcării salariului de bază pe care îl are o persoană cu funcție similară în plată, pentru determinarea nivelului de încadrare, în scopul efectuării calculului drepturilor salariale cuvenite în conformitate cu prevederile legale ".

In opinia recurentei, un asemenea argument nu poate fi reținut, întrucât acest lucru ar însemna ca salariul calculat pentru categoriile de personal vizate de norma legală (în speță, personalul nou încadrat și promovat) să nu includă sporurile și indemnizațiile incluse în baza salarială ca efect al aplicării Legii nr. 330/2009. Ca atare, salariul astfel calculat nu s-ar încadra în coordonatele Legii nr. 330/2009, întrucât legiuitorul nu a reglementat vreo excepție sau vreo formulă de calcul în acest sens.

Se arată că interpretarea corectă dată de recurentă sintagmei "funcție similare în plată" care presupune funcția salarizată la intrarea în vigoare a legii cadru de salarizare este conformă cu principiul nediscriminării prevăzute expres de dispozițiile art. 1 alin. (2) lit. i) din O.G. nr. 137/2000 "la muncă egală, egală salarizare egal".

Se solicită admiterea recursului și casarea sentinței atacate în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulate.

La dosar intimata-pârâtă a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, iar recurentul-pârât a depus la dosar răspuns la întâmpinare.

Prin raportul emis în cauză pe recursul declarat s-a constatat că recursul ce privește critica pe soluția de suspendare este tardiv formulat în raport de dispozițiile art. 487 C. proc. civ. coroborat cu dispozițiile art. 14(1) din Legea nr. 554/2004. Din actele dosarului rezultă că în raport de data comunicării 8.07.2015 termenul de 5 zile de la comunicare s-a împlinit la data de 14.07.2015, fiind depășit de către recurent care a declarat recurs la data de 23.04.2015.

Pe fond recursul declarat la 23.04.2015 a fost apreciat ca fiind formulat în termen acesta împlinindu-se în raport de dispozițiile art. 20(1) din Legea nr. 554/2004 la data de 24.07.2015.

Prin încheierea din 20.09.2017 recursul declarat de reclamanta Instituția Avocatul Poporului a fost admis în principiu în baza art. 496(7) C. proc. civ. acordându-se termen în ședința publică 6.02.2018.

În ședința publică din 6.02.2018 recurenta-reclamantă prin reprezentat arată că față de mențiunile din raport nu mai susține aspectele de nelegalitate din recurs care are ca obiect cererea de suspendare a actelor contestate.

Pe fondul recursului Curtea constată următoarele situații de fapt.

În perioada 18.06. - 20.08.2014, la reclamanta Instituția Avocatul Poporului s-a efectuat misiunea de audit financiar asupra contului anual de execuție bugetară încheiat la 31.12.2013.

În urma desfășurării controlului au fost constatate abateri de la legalitate și regularitate care au fost consemnate în Raportul de control din 20.08.2014.

S-au constatat unele nereguli în modul de calcul al unor drepturi salariale, acestea referindu-se în mod special, la stabilirea drepturilor salariale ale personalului nou încadrat în lunile octombrie, noiembrie și decembrie 2013. Astfel, din Raportul de control reiese că "urmare a concursurilor care au avut loc, au fost încadrați 10 salariați, respectiv cinci experți, un șofer și un șef de cabinet, în luna octombrie, un consilier șef birou în luna noiembrie și un șofer și un expert în luna decembrie 2013. Pentru stabilirea drepturilor salariale ale personalului nou încadrat pe funcția de expert, conform legii, trebuia avut în vedere nivelul de salarizare în plată pentru funcții similare din cadrul instituției".

Potrivit celor reținute în Raportul de control, "componența salariului brut al angajaților instituției având funcție similară în plată, de expert, ținând cont de drepturile avute la data de 31.12.2013, a fost următoarea: salariul de încadrare (...), spor de vechime (...) spor de confidențialitate (...) spor de stabilitate (...) spor pentru condiții vătămătoare (...)".

S-a reținut că, la stabilirea drepturilor salariale ale personalului nou încadrat în lunile octombrie, noiembrie și decembrie 2013, nu trebuia inclus sporul de stabilitate și cel de confidențialitate.

Reclamanta a formulat obiecțiuni la Raportul de control, acestea fiind respinse de pârâta Curtea de Conturi.

Pentru valorificarea constărilor din cadrul Raportului de control, pârâta Curtea de Conturi a emis Decizia nr. 9/2014, prin care a stabilit măsuri de remediere a deficiențelor, la pct. I.1 și II.1 stabilind următoarele măsuri în sarcina ordonatorului de credite:

- Analiza modului de acordare a drepturilor salariate și stabilirea acestora în conformitate cu prevederile legale, pentru toți salariații angajați după anul 2010 și, în funcție de rezultatele analizei, calculul diferențelor salariate acordate nelegal, precum și luarea tuturor măsurilor de recuperare care se impun;

- Verificarea tuturor drepturilor salariate acordate personalului în ultimii trei ani, identificarea după caz a tuturor erorilor privind acordarea sau reținerea de sume prin statele de salarii, precum și corectarea acestora, cu întocmirea documentelor justificative care atestă proveniența, cauzele erorilor, calculul corect și aprobarea ordonatorului de credite. Concomitent, se vor lua măsuri pentru creșterea eficienței sistemului de control intern/managerial în domeniul salarizării personalului, inclusiv prin completarea unor responsabilități în cadrul procedurilor operaționale aferente activității de salarizare.

Reclamanta a formulat contestație împotriva Deciziei nr. 9 din 18 septembrie 2014, emisă de Curtea de Conturi iar prin încheierea nr. 43 din 22.10.2014, înregistrată la instituția Avocatul Poporului sub nr. x din 24 octombrie 2014, Comisia de soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a respins contestația formulată de Avocatul Poporului.

Analizând motivele de recurs în raport de soluția recurată prin care s-a respins acțiunea în anulare a Deciziei nr. 9/18.09.2014 și a încheierii nr. 43/22 octombrie 2014 Curtea apreciază pentru următoarele că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 488(1) pct. 8 C. proc. civ.

Curtea apreciază că prin sentința recurată în mod legal s-a apreciat ca fiind corectă interpretarea dată de autoritatea intimată sintagmei în litigiu "salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcții similare".

Conform art. 31 din Legea nr. 330/2009 "Pentru personalul încadrat pe funcții în perioada de aplicare a etapizării, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcții similare.

Curtea nu va reține ca fondate susținerile reclamantei din recurs în sensul că "nivelul de salarizare cuprinde inclusiv sporurile introduse în salariul de bază începând cu data de 1.01.2010 pentru personalul care beneficiază de acestea la 31.12.2009.

Curtea apreciază că în mod corect prima instanță a constatat că sporurile acordate personalului din cadrul autorității reclamante se introduc în salariul de bază numai pentru personalul care beneficia de acestea la 31.12.2009, conform prevederilor art. 5 (1) și art. 6(1) din O.U.G. nr. 1/2010.

Astfel, trebuie avută în vedere rațiunea în considerarea căreia legiuitorul a instituit norma de la art. 30 din Legea nr. 330/2009 potrivit căreia sporurile de care personalul beneficia la data de 31.12.2009 au fost introduse în salariul de bază și anume, acela de a păstra drepturile câștigate de această categorie de personal, rațiune care este evident că nu mai subzistă în cazul persoanelor angajate ulterior care nu au fost beneficiare ale sporurilor respective înainte ca acestea să fie abrogate de legiuitor.

Un argument în plus în favoarea acestei interpretări este și aceea ce ține de specificul sporurilor respective, acela de sporuri individuale cu caracter strict personal, acestea fiind cuantificate în funcție vechimea în cadrul instituției, în cazul sporului de stabilitate procentul crescând din doi în doi ani cu 3%, maximul acordat fiind de 20%, și în funcție de nivelul accesului la informațiile clasificate, în cazul sporului de confidențialitate.

Prin urmare, așa cum în mod corect a arătat intimata, în cadrul instituției verificate, salariile de bază ale funcțiilor similare de expert aflate în plată erau diferențiate în funcție de salariul de încadrare, vechimea în muncă (pentru sporul de vechime) și vechimea minimă în instituție (pentru sporul de stabilitate).

Or, recurenta-reclamantă a stabilit pentru noii angajați pe funcția de expert un nivel de salarizare egal cu cel al unora dintre salariații existenți angajați anterior anului 2010, care beneficiau de sporurile de stabilitate și de confidențialitate în cuantumuri diferite, în funcția de salariul de încadrare și de vechimea în muncă și în instituție.

Aceasta demonstrează că interpretarea pe care recurenta-reclamantă a dat-o prevederilor legale în materie de salarizare este eronată, întrucât această manieră de calcul a drepturilor salariale pentru noii angajați presupune raportarea la un nivel de salarizare diferit al funcțiilor aflate în plată, în condițiile în care s-ar accepta că acesta include și cele două sporuri incluse în salariul de bază pentru salariații angajați anterior anului 2010.

Din aceste considerente, Curtea apreciază că prin "funcție similară aflată în plată", în sensul art. 31 din Legea nr. 330/2009, legiuitorul a înțeles să se refere exclusiv la condițiile de încadrare aferente funcției, precum și la vechimea și condițiile de muncă pentru care drepturile aferente sunt explicit prevăzute în legislația salarizării din perioada 2010 - 2013 și nu la alte drepturi, cum sunt sporurile de confidențialitate și de stabilitate.

În aceste condiții, este corect raționamentul intimatei Curtea de Conturi, potrivit căruia elementele care definesc noțiunea de "funcție similară" presupun determinarea certă a condițiilor concrete pe care le îndeplinește un angajat nou pentru ocuparea funcției, cu obligația defalcării salariului de bază pe care îl are o persoană cu funcție similară în plată, pentru determinarea nivelului de încadrare, în scopul efectuării calculului drepturilor salariale cuvenite în conformitate cu prevederile legale.

Interpretarea dată de recurentă prevederilor art. 31 din Legea nr. 330/2009, ar avea drept efect ultraactivitatea legii de salarizare care a fost abrogată, întrucât, deși sporurile de stabilitate și de confidențialitate nu mai sunt prevăzute de legea de salarizare în vigoare în anul 2010, acestea s-ar acorda în continuare și noilor anagajați, în condițiile în care salariul acestora s-ar stabili la nivelul salariilor persoanelor angajate anterior anului 2010, cu cele două sporuri incluse. Or, așa cum s-a reținut anterior, singura rațiune pentru care, în privința acestor persoane, cele două sporuri au fost incluse în salariul de bază a fost aceea a prezervării unor drepturi câștigate și a nediminuării salariului avut anterior, acest raționament nefiind valabil în privința persoanelor nou angajate.

Curtea nu va reține ca motiv de nelegalitate existența unei discriminări salariale între personalul încadrat până la data 1.01.2010 și cel încadrat ulterior acestei date, cel din urmă fiind obiectul verificărilor intimatei.

Aceasta deoarece diferența de salarizare rezultă din lege, respectiv chiar din succesiunea reglementărilor în domeniul salarizării.

În concluzie, cele două sporuri - sporul de stabilitate și sporul de confidențialitate - fac parte din categoria drepturilor salariale care s-au acordat până la data de 31.12.2009 și care au intrat în sume compensatorii, pentru personalul care a beneficiat de acestea până la această dată, această interpretare fiind confirmată și de Ministerul Muncii, în punctul de vedere transmis cu adresa nr. x/2014, potrivit căruia:

"Sporul de confidențialitate s-a acordat până în anul 2010 potrivit art. 15 din O.G. nr. 6/2007, pentru funcționarii publici și potrivit art. 13 din O.G. nr. 10/2008, pentru personalul contractual din instituțiile și autoritățile publice. începând cu data de 1 ianuarie 2010, personalului care a beneficiat de sporul de confidențialitate în luna decembrie 2009, în temeiul actelor normative menționate, i s-a acordat o sumă compensatorie cu caracter tranzitoriu care să acopere și suma aferentă acestui spor,avută în luna decembrie 2009, potrivit art. 6, alin. (1) din O.U.G. nr. 1/2010. Această sumă a fost cuprinsă în salariul de bază, dar nu a fost luată în calcul la determinarea altor drepturi de natură salarială care se stabilesc în funcție de acestea. începând cu data de 1 ianuarie 2011 se aplică prevederile Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, act normativ care nu prevede acordarea sporului de confidențialitate pentru funcționarii publici și personalul contractual din administrația publică, ale căror drepturi salariale sunt reglementate de Anexa 1.

Sporul de stabilitate, începând cu 1 ianuarie 2010, potrivit prevederilor Legii-cadru nr. 330/2009 și O.U.G. nr. 1/2010, nu s-a mai acordat. Conform art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 1/2010, personalul care a beneficiat de acest spor până la aplicarea Legii-cadru nr. 330/2009, a primit o sumă compensatorie cu caracter tranzitoriu începând cu 1 ianuarie 2010, în măsura în care și-a desfășurat activitatea în aceleași condiții."

In concluzie, în mod corect a apreciat intimata prin actele contestate că personalul încadrat după anul 2010 nu mai poate beneficia de sporul de confidențialitate și de sporul de stabilitate pentru ca acestea nu mai sunt reglementate de lege și, în consecință, nu mai există temei legal pentru acordarea acestora. De asemenea, personalul încadrat după anul 2010 nu mai poate beneficia nici de suma compensatorie, deoarece aceasta s-a acordat numai persoanelor care primeau sporul de stabilitate și respectiv sporul de confidențialitate în luna decembrie 2009, în măsura în care și-au desfășurat activitatea în aceleași condiții.

Este adevărat că, așa cum susține recurenta, această manieră de calcul a drepturilor salariale determină diferențe între cuantumul salariului persoanelor angajate anterior anului 2010 și cel al persoanelor angajate ulterior anului 2010 și abrogării celor două sporuri, însă diferența este generată chiar de succesiunea reglementărilor în materia drepturilor salariale, constituind voința legiuitorului.

Curtea apreciază că în cauză nu s-ar putea reține o încălcare a principiilor egalității față de toți salariați și al remunerării egale, întrucât drepturile salariale ale personalului angajat anterior anului 2010 au fost stabilite în baza unor acte normative diferite față de colegii acestora, angajați ulterior, așa cum se întâmplă în situația dată, în cauză fiind pe deplin aplicabil principiului "tempus regit actum". Așadar, fiecare caz particular trebuie analizat în raport de dispozițiile legale aplicabile la momentul încadrării în funcție, legalitatea și temeinicia stabiliri drepturilor salariale fiind raportate la normele în vigoare la momentul nașterii dreptului.

În ceea ce privește pretinsa inegalitate de tratament, Curtea reține că, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat în mod constant că principiul egalității presupune identitate de soluții numai pentru situații identice. Or, în cauza de față, deși situația personalului angajat anterior anului 2010 este identică din punct de vedere al muncii prestate, vechimii în muncă și vechimii în funcție cu colegii angajați ulterior, drepturile salariale ale acestora s-au născut sub imperiul unor reglementări normative diferite, astfel încât nu se poate trage concluzia că au fost supuși unei discriminări, de vreme ce acest drept trebuie privit și analizat prin prisma dispozițiilor legale aplicabile la acel moment.

Față de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 496(1) și (2) C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat menținând ca legală și temeinică sentința pronunțată de instanța de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de Instituția Avocatul Poporului împotriva sentinței nr. 583 din 4 martie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 6 februarie 2018.