3ra-143/24 — Contestarea actului administrativ

La 10 mai 2022, Alexandru Ciobanu a depus cerere de chemare în judecată împotriva Inspectoratului General pentru Situații de Urgență prin care a solicitat: - anularea Ordinului nr. 42ef din 30 martie 2022, ca fiind ilegal și neîntemeiat; - anularea refuzului șefului Centrului Republican de Instruire al IGSU al MAI, exprimat prin răspunsul nr. 11/114 din 9 martie 2022, privind acceptarea cererii sale de demisie; - restabilirea sa în funcția deținută anterior; - obligarea pârâtului să emită ordinul de încetare a raportului de serviciu prin demisie, în temeiul art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 288/2016 privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne; - încasarea despăgubirii pentru întreaga perioadă de absență forțată de la muncă, în cuantumul salariului mediu și al tuturor drepturilor salariale aferente acestei perioade.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că prin Ordinul nr. 42ef din 30 martie 2022 s-a dispus sancționarea sa disciplinară cu concediere din funcția publică cu statut special, conform art.58 alin.(1) lit. f) din Legea nr. 288/2016 privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne; încetarea raportului de serviciu al sergentului-inferior al s/intern Ciobanu Alexandru (R-07636), subofițer al serviciului logistic al Centrului republican de instruire (cu statut de direcție) al IGSU al MAI, în temeiul art. 38 alin.(1) lit. j) (pentru încălcări repetate ale disciplinei de serviciu pe parcursul unui an sau pentru comiterea unei încălcări grave) din Legea nr.288/2016 privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, cu suspendarea achitării drepturilor salariale, începând cu data de 7 martie 2022 şi cu restituirea cheltuielilor suportate pentru instruire de către funcționarii publici cu statut special, conform prevederilor ordinului MAI nr.135 din 23 mai 2017;

A explicat că, anterior emiterii ordiunului, în rezultatul unor investigații medicale specializate, a fost diagnosticat cu astigmotism hipermetropie, fiindu-i indicat, cu scopul îmbunătățirii acuității vizuale și 1 evitarea agravării, tratament chirurgical - Trans PRK urgentat. Fiind necesară urmarea tratamentului specific peste hotarele Republicii Moldova, cu o perioadă de reabilitare postoperatorie de circa 8 luni de zile.

Pe motivele de stare precară a sănătății, susține reclamantul Alexandru Ciobanu că a decis să demisioneze din funcția deținută în cadrul IGSU al MAI.

Corespunzător, la data de 2 martie 2022, a adresat șefului IGSU al MAI, domnului Alexandru Oprea, două rapoarte, dintre care unul motivat, în care a relatat că deja avea o programare pentru intervenția chirurgicală în or. Paris, Republica Franceză, pentru data de 23 martie 2022, costul intervenției fiind deja achitată integral.

Ulterior, prin scrisoarea cu nr.11/114 din 9 martie 2022, sub semnătura șefului CRI (cu statut de direcție) al IGSU al MAI, domnul Ghenadie Daniliuc, reclamantul a fost informat că solicitarea dânsului privind încetarea raporturilor de serviciu prin demisie nu putea fi satisfăcută, fiind refuzată. Imposibilitatea de a da curs rapoartelor reclamantului era motivată prin executarea prevederilor pct.16 lit. a) al Dispoziției Comisiei pentru Situații Excepționale nr.1 din 24 februarie 2022, prin care se interzice: încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, pe perioada stării de urgență.

Cu toate acestea, pornind de la necesitatea stringentă de recuperare, sub supraveghere medicală, după intervenția chirurgicală oftalmologică suportată, la data de 25 martie 2022, Alexandru Ciobanu a depus un raport suplimentar pe numele șefului IGSU al MAI, în care a insistat asupra acceptării demisiei, potrivit rapoartelor din 2 martie 2022.

În rezultat însă, argumentele sale nu au fost acceptate de către angajator, astfel încât la data de 30 martie 2022 a fost emis ordinul șefului IGSU al MAI, prin care subofițerul Alexandru Ciobanu a fost sancționat disciplinar, cu aplicarea celei mai aspre sancțiuni disciplinare.

Susține reclamantul că actele administrative contestate au fost întemeiate exclusiv pe o interpretare şi aplicare formalistă a interdicției expuse în pct.16 lit. a) al Dispoziției Comisiei pentru Situații Excepționale nr.1 din 24 februarie 2022, fără a ține cont de împrejurările concrete ale cazului, fiind lezate drepturile şi libertățile fundamentale ale reclamantului.

Din motivul lipsei temeiurilor şi motivelor de fapt, care ar fi determinat, într-o manieră rezonabilă şi echitabilă, sancționarea reclamantului, cu încetarea raportului de serviciu, pledează reclamantul pentru ilegalitatea actelor administrative contestate.

Menționează că, la caz, ordinul contestat reprezintă act administrativ individual defavorabil , emanat de la o entitate publică - Inspectoratul General pentru Situații de Urgenta al MAI, care în condițiile legii produce 2 efecte juridice cu repercusiuni directe asupra reclamantului. În temeiul deciziei contestate, reclamantului i se aduc grave şi nejustificate ingerințe în dreptul la integritate fizică, garantat prin dispozițiile de la art.24 alin.(1) al Constituției Republicii Moldova, în dreptul la respectarea vieții private, în sensul art.28 al Constituției RM şi al art.8 par.1 al Convenției Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăților Fundamentale, precum şi în dreptul la libera alegere a muncii, potrivit art.43 alin.(1) al Constituției. Așadar, este cert caracterul defavorabil al actelor administrative individuale criticate.

Cu referire la refuzul de acceptare a demisiei , expus în scrisoarea cu nr.11/114 din 9 martie 2022, invocă dispozițiile de la art.209 alin.(2) Cod administrativ, potrivit cărora, dacă informația cu privire la exercitarea căilor de atac nu se conține în actul administrativ individual, înaintarea acțiunii în contencios administrativ se admite în termen de un an de la comunicarea sau notificarea actului administrativ.

Privitor la ordinul șefului IGSU al MAI cu nr.42ef din 30 martie 2022, sunt aplicabile dispozițiile art.209 alin.(1) lit. a) Cod administrativ, care prevede că acțiunea în contestare şi acțiunea în obligare se înaintează în decurs de 30 de zile, dacă legea nu prevede altfel. Acest termen începe să curgă de la data comunicării sau notificării deciziei cu privire la cererea prealabilă. Reclamantul a luat cunoștință de actul administrativ contestat în data de 8 aprilie 2022, astfel încât, în mod obișnuit, termenul depunerii acțiunii expiră la data de 7 mai 2022, care însă este zi nelucrătoare. Corespunzător, cazului îi sunt aplicabile dispozițiile de la art.112 alin.(2) Cod de procedură civilă, conform cărora, dacă ultima zi a termenului este nelucrătoare, acesta expiră în următoarea zi lucrătoare. Conchide deci, că termenul de depunere a acțiunii împotriva actului administrativ individual defavorabil (ordinul din 30 martie 2022), la caz este cel de 10 mai 2022, care este următoarea zi lucrătoare.

Reclamantul a invocat prevederile art. 206 alin. (1) lit. a) și b), art. 141 alin. (1), precum și art. 21 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, susținând că atât refuzul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență al Ministerului Afacerilor Interne de a-i accepta demisia și de a emite ordinul corespunzător de încetare a raportului de serviciu, cât și emiterea Ordinului nr. 42ef din 30 martie 2022 privind sancționarea sa disciplinară au fost adoptate cu încălcarea obligației autorității publice de a acționa în conformitate cu legea.

În argumentarea acțiunii, reclamantul a arătat că persoanele responsabile din cadrul IGSU al MAI au interpretat în mod restrictiv și în defavoarea sa prevederile pct. 16 lit. a) din Dispoziția Comisiei pentru Situații Excepționale nr. 1 din 24 februarie 2022, fără a efectua o analiză individualizată a circumstanțelor cauzei și fără a ține seama de drepturile și 3 libertățile sale fundamentale. Totodată, acesta a susținut că autoritatea nu a respectat principiul proporționalității, omițând să evalueze raportul dintre consecințele măsurilor dispuse și pericolul concret la care a fost expus reclamantul, ceea ce a condus la adoptarea unor acte administrative nelegale și excesiv de formaliste. 16.Notează că, potrivit dispozițiilor de la pct.55 al Regulamentului de apreciere medico-legală a gravității vătămării corporale nr.199 din 27 iunie 2003, aprobat prin Ordinul ministrului Sănătății, pierderea substanțială a vederii la ambii ochi sau pierderea vederii chiar la un singur ochi, sunt catalogate drept vătămări corporale grave. 17.Conchide că, în cazul pus în discuție, nerespectarea de către pârât a prevederilor generale ale pct. 16 lit. a) al Dispoziției Comisiei pentru Situații Excepționale, nr. 1 din 24 februarie 2022, ar fi fost şi este în continuare una absolut justificată, pentru evitarea unor consecințe negative ireversibile pentru sănătatea sa.

S-au anulat refuzul nr.11/114 din 9 martie 2022 de acceptare a demisiei dlui Alexandru Ciobanu și ordinul nr.42ef din 30 martie 2022 „Cu privire la sancționarea disciplinară a sergentului-inferior al s/intern Ciobanu Alexandru Sergiu, subofițer al serviciului logistic al CRI(cu statut de direcție) al IGSU al MAI” și s-a obligat Inspectoratul General pentru Situații de Urgență să emită un act administrativ individual favorabil de încetare a raportului de serviciu al lui Ciobanu Alexandru, prin demisie. Acțiunea în partea restabilirii în serviciu și achitării despăgubirii pentru întreaga perioadă de absență forțată de la muncă în mărimea unui salariu mediu și a drepturilor salariale pentru această perioadă, s-a respins ca fiind neîntemeiată.

În motivarea soluției Curtea de Apel Chișinău a reținut că, instanța de fond just a subliniat că, prin ordinul IGSU nr. 42ef. din 30 martie 2022 s-a încălcat dreptul salariatului la demisie. Or, Ciobanu Alexandru, la 2 martie 2022 a depus la IGSU raport, inclusiv raport motivat prin care a solicitat acceptarea demisiei din motive de sănătate și anume scăderea acuității vizuale, având necesitate stringentă de a efectua operație la ochi, și respectiv prin rapoartele depuse a anunțat angajatorul despre programarea efectuării intervenției chirurgicale în or. Paris, Franța pentru data de 23 martie 2022. Mai mult, la rapoartele depuse, reclamantul a anexat extrasul programării de la clinica oftalmologică din or. Paris, Franța, precum și copia biletului de călătorie pentru data de 18 martie 2022 și, respectiv, avea speranță legitimă, bazată pe lege, că raportul de serviciu al acestuia va fi încetat prin demisie, având în vedere necesitatea efectuării intervenției chirurgicale la ochi și, respectiv, necesitatea unui termen de reabilitare post intervenție de minim 8 luni.

Instanța de apel nu a reținut argumentul apelantului potrivit căruia pct. 16 lit. a) din Dispoziția Comisiei pentru Situații Excepționale nr. 1 din 24 februarie 2022, care interzice încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici cu statut special din cadrul MAI, justifică refuzul acceptării demisiei reclamantului. Raportând această dispoziție la prevederile art. 24 alin. (1) și art. 54 din Constituția Republicii Moldova, instanța a concluzionat că aceasta nu poate fi aplicată în detrimentul drepturilor fundamentale ale reclamantului, în special al dreptului la integritate fizică. În acest context, s-a reținut că reclamantul a depus cererea de demisie pentru a putea urma tratamentul chirurgical necesar, în vederea prevenirii agravării afecțiunii sale oculare. 24.De asemenea instanța de apel a notat că, din actul administrativ contestat nu se poate desprinde care anume încălcare a fost reținută de partea apelantă: „încălcarea repetată ale disciplinei de serviciu pe parcursul unui an” or „comiterea unei încălcări grave”, în condițiile în care IGSU a făcut mențiunea asupra faptului constatării absenței fără motive întemeiate de la lucru timp de 4 ore consecutive în timpul zilei de muncă, nefiind stabilită din actul administrativ contestat o încălcare repetată ale disciplinei de serviciu pe parcursul unui an de către intimat. 25.A mai reținut Curtea de apel că, reclamantul nu a fost audiat până la emiterea actului defavorabil, iar decizia emisă în privința acestuia nu este motivată, deoarece din conținutul acesteia nu sunt identificabile temeiurile 5 esențiale de drept și de fapt pe care le-a luat în considerație autoritatea publică la emiterea acesteia decizii. 26.A reținut că, din textul deciziei emise, ca temei de sancționare disciplinară, concedierea din funcție a servit faptul constatării absenței la serviciu a reclamantului, însă în ordinul emis nu se constată nici o mențiune cu privire stabilirea cauzelor și condițiilor care au condus la presupusa abatere disciplinară. 27.Totodată a indicat că, pretinsa justificare invocată de către autoritatea publică bazată pe faptul constatării absenței reclamantului la serviciu, nu poate fi reținută ca fiind temeinică, în situația în care reclamantul a anunțat angajatorul despre necesitatea plecării la tratament, anexând în acest sens acte confirmative, inclusiv biletul de călătorie, iar angajatorul cunoscând cu certitudine despre aceste circumstanțe, a întocmit act de constatare a absenței reclamantului de la serviciu care, în aceste condiții poartă un caracter formal. Mai mult ca atât, potrivit temeiului de drept invocat de către angajator în actul contestat, art. 86 alin.(1) lit. h) din Codul Muncii, la fel este unul neîntemeiat, or, în cazul reclamantului, s-a constatat motive întemeiate de absență, iar angajatorul a cunoscut cu certitudine despre de ele.

Instanța de ape nu a reținut ca întemeiate argumentele autorității publice pârâte referitoare la faptul că în conformitate cu prevederile art. 45 a Legii nr.288 din 16.12.2016, funcționarul public cu statut special beneficiază de asistență medicală și de tratament (ambulatoriu și staționar) gratuit în orice instituție medico-sanitară a Ministerului Afacerilor Interne, menționând prevederile art. 25 alin. 3) din Legea ocrotirii sănătății nr. 411 din 28.03.1995, iar reieșind din norma legală enunțată, solicitarea asistenței medicale de către reclamant la o clinică de peste hotare este un drept garantat al reclamantului.

Instanța a evidențiat poziția contradictorie a autorității publice pârâte. Astfel, prin răspunsul nr. 11/114 din 9 martie 2022, IGSU a refuzat acceptarea demisiei reclamantului, invocând pct. 16 lit. a) din Dispoziția Comisiei pentru Situații Excepționale nr. 1 din 24 februarie 2022, care interzicea încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici cu statut special pe durata stării de urgență. Cu toate acestea, ulterior, prin Ordinul nr. 42ef din 30 martie 2022, aceeași autoritate a dispus concedierea disciplinară a reclamantului și încetarea raportului său de serviciu, deși a invocat anterior imposibilitatea încetării acestuia. 30.Totodată instanța de apel atestă că, ordinul nr.42 ef din 30 martie 2022 Cu privire la sancționarea disciplinară a sergentului-inferior al s/intern Ciobanu Alexandru este unul nemotivat și sub aspectul proporționalității. 31.Instanța de apel a reținut și faptul că, în actul administrativ contestat se constată lipsa argumentării necesității aplicării anume a sancțiunii disciplinare (concediere din funcția publică cu statut special) în detrimentul 6 alteia mai blânde (avertisment; mustrare; mustrare aspră; retrogradare cu un grad special; retrogradare în funcție), precum și proporționalitatea acesteia în coraport cu fapta imputată.

Art. 245 Cod administrativ relevă că: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ prevede că: „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenţei uniforme a Curţii Supreme de Justiţie; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudenţa Curţii Supreme de Justiţie; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea competenței jurisdicționale. Temeiurile menționate la alin.(1) lit.c) şi d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. 7 Aprecierea probelor dată de prima instanţă şi instanţa de apel este obligatorie pentru instanţa de recurs, cu excepţia cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit.d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiţie examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanţa de judecată contrar prezentului cod.”

Art. 246 alin. (1) și (2) Codul administrativ prevede că: „Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele şi temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curţii Supreme de Justiție şi se comunică părților. Alineatul (2) al aceluiași articol statuează la lit. h) că, ”recursul se declară inadmisibil în special când recursul este vădit neîntemeiat.”

Cererea de recurs a fost depusă la data de 13 februarie 2024. Astfel, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, consideră că recursul este depus cu respectarea prevederilor art. 245 din Codul administrativ.

Din analiza prevederilor legale citate supra, rezultă că admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate. 8

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs, nu relevă temeiuri justificate care să convingă că există o aparență privind interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurată.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus de Inspectoratului General pentru Situații de Urgență conține obiecții de fapt şi de drept similare celor expuse în cererea de apel, care au fost analizate de către Curtea de Apel Centru, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ. Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată. Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Centru și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Centru, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 9 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin.(2) lit.h) din Codul administrativ, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Inspectoratului General pentru Situații de Urgență. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Ion Munteanu Diana Stănilă 10