3ra-147/24 — contestarea actelor administrative

La 11 august 2022, Mașaev Denislam a depus acțiunea în contencios administrativ împotriva Inspectoratului General pentru Situații de Urgență (IGSU), terț Ministerul Afacerilor Interne, prin care a solicitat anularea răspunsului IGSU nr. 19/9-834 din 18 mai 2022, anularea Deciziei IGSU nr. 19/7-p/e-M-65/22 din 30 iunie 2022, anularea Deciziei MAI nr. 44/10 din 27 iulie 2022, obligarea IGSU să emită un act administrativ favorabil privind acordarea premiului bănesc în sumă de 2000 lei și repararea prejudiciului moral estimat în sumă de 10 000 lei.

Ulterior, reclamantul și-a completat acțiunea, solicitând și anularea în tot a demersului MAI nr. 44/10-9443 din 29 iulie 2022, prin care se dispunea examinarea cererii prealabile.

În motivarea acțiunii, reclamantul a indicat că este ofițer principal al Direcției reglementărilor securității la incendii din cadrul Direcției generale prevenție a IGSU, numit prin Ordinul IGSU nr. 42ef din 2 mai 2019.

În aprilie 2022, cu ocazia sărbătorilor Pascale, IGSU a acordat premii bănești tuturor angajaților, inclusiv celor din Direcția generală prevenție, cu excepția reclamantului. La 29 aprilie 2022, acesta a depus un raport prin care a solicitat acordarea premiului, însă cererea sa a fost respinsă prin răspunsul IGSU nr. 19/9-834 din 18 mai 2022, invocându-se interdicția prevăzută la pct. 104 din Statutul disciplinar al funcționarului public cu statut special din cadrul MAI (HG nr. 409/2017).

Această prevedere interzice acordarea de premii în perioada desfășurării unei anchete disciplinare, a urmăririi penale sau a unei proceduri contravenționale. Reclamantul susține că această normă nu îi este aplicabilă, întrucât la acel moment nu era supus niciunei astfel de proceduri.

La 16 iunie 2022, a înaintat o cerere prealabilă, solicitând anularea răspunsului IGSU și emiterea unui act favorabil de acordare a premiului. Cererea a fost respinsă prin Decizia IGSU nr. 19/7-p/e-M-65/22 din 30 iunie 2022, iar ulterior, prin Decizia MAI nr. 44/10 din 27 iulie 2022. 1

Reclamantul contestă legalitatea acestor acte administrative, invocând încălcarea dreptului la muncă în condiții echitabile, a prezumției de nevinovăție și a principiului proporționalității. Susține că interpretarea extensivă a normei disciplinare este nejustificată, întrucât faza de judecată a procesului penal este distinctă de faza urmăririi penale, iar interdicția prevăzută de pct. 104 nu i se aplică.

În sprijinul afirmațiilor sale, reclamantul arată că, la 8 decembrie 2021, a informat subdiviziunea responsabilă a IGSU despre rechizitoriul emis în cauza penală în care are calitatea de inculpat. Cu toate acestea, în actele contestate, s-a menționat eronat că acesta ar fi vizat într-o cauză penală privind o „infracțiune gravă” conform art. 324 alin. (2) Cod penal, deși în realitate se încadrează la alin. (4), infracțiune mai puțin gravă. Mai mult, cauza penală este deja prescrisă, iar reclamantul nu și-a recunoscut vinovăția.

În mod eronat, autoritățile au confundat faza urmăririi penale cu faza judecății, aplicând o interdicție care nu îi este aplicabilă. Reclamantul subliniază că faza urmăririi penale s-a încheiat la 23 octombrie 2020, iar de la 2 noiembrie 2020 cauza se află în instanță, în procedură generală.

Reclamantul susține că refuzul IGSU de a-i acorda premiul este discriminatoriu, întrucât toți ceilalți angajați din cadrul Direcției generale prevenție au beneficiat de stimulente, inclusiv cei cu evaluări mai slabe. Acesta a fost evaluat constant cu calificativul „foarte bine”, iar premiul reprezintă un drept derivat din raportul de muncă, care nu poate fi refuzat în mod arbitrar.

Mai mult, refuzul acordării premiului contravine principiului proporționalității prevăzut de art. 29 alin. (1)-(3) din Codul administrativ, care impune ca orice măsură administrativă să fie necesară, potrivită și rezonabilă pentru atingerea scopului său.

Prin încheierea din 20 decembrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a atras în proces în calitate de persoană terță, Ministerul Afacerilor Interne.

Prin încheierea din 17 februarie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a declarat inadmisibilă acțiunea în partea ce ține de pretențiile cu privire la repararea prejudiciului moral.

Prin decizia din 17 iulie 2023 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins recursul declarat de către Denislam Mașaev împotriva încheierii din 17 februarie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Instanța de apel a motivat că hotărârea primei instanțe este legală și întemeiată, argumentele apelantului fiind lipsite de temei.

A reținut că IGSU a aplicat în mod corect pct. 104 din Statutul disciplinar al funcționarului public cu statut special, iar refuzul de acordare a premiului bănesc a fost justificat de calitatea de inculpat a apelantului într-o cauză penală aflată pe rolul instanței.

Instanța a constatat că pct. 104 din Statutul disciplinar prevede în mod expres interdicția acordării unor stimulente financiare în perioada desfășurării unei anchete de serviciu, a urmăririi penale sau a unei proceduri contravenționale. Întrucât apelantul se află în situația prevăzută de această normă, interdicția era aplicabilă și justificată.

De asemenea, a subliniat că acordarea premiilor bănești nu reprezintă o obligație a angajatorului, ci un drept discreționar, reglementat de art. 54 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 288/2016 și pct. 26 alin. (5) din Statutul disciplinar. Astfel, autoritatea publică are posibilitatea, dar nu și obligația de a acorda premii, iar în cazul apelantului, existând o interdicție legală, refuzul este justificat.

În ceea ce privește susținerea apelantului privind un tratament discriminatoriu, instanța de apel a considerat că această afirmație este nefondată, întrucât acesta nu se află într-o situație similară cu ceilalți angajați care au beneficiat de premiu. Diferența de tratament este justificată de statutul juridic distinct al apelantului, respectiv calitatea sa de inculpat într-un proces penal, ceea ce atrage aplicarea interdicției prevăzute de lege.

Instanța a mai reținut că, în cazul în care apelantul va fi achitat în cauza penală, acesta va avea posibilitatea de a solicita reparația prejudiciului în conformitate cu prevederile Legii nr. 1545/1998 privind modul de reparare a 3 prejudiciului cauzat prin acțiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii și ale instanțelor judecătorești. Până la acel moment, măsurile dispuse de autoritatea publică rămân conforme cu cadrul normativ aplicabil.

În ceea ce privește procedura administrativă, instanța a constatat că acțiunea apelantului a fost formulată cu respectarea termenelor legale și a procedurii prealabile. Cu toate acestea, pe fond, instanța a considerat că actele administrative contestate sunt legale, fiind emise în conformitate cu dispozițiile legale aplicabile.

A argumentat că pct. 104 din Statutul disciplinar al funcționarului public cu statut special (HG nr. 409/2017) a fost interpretat greșit, întrucât interdicția acordării unui premiu bănesc se aplică doar etapei de urmărire penală, nu și etapei de judecată. Recurentul a subliniat că, în cazul său, urmărirea penală s- a încheiat la 23 octombrie 2020, iar de la 2 noiembrie 2020 cauza a fost transmisă instanței de judecată, aflându-se în procedură generală. Prin urmare, instanțele inferioare au aplicat eronat norma de interdicție.

A invocat nerespectarea jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție, susținând că niciun text de lege nu interzice acordarea unui premiu unui funcționar public la etapa de judecată a cauzei penale. Interpretarea instanței de apel ar fi fost extensivă și defavorabilă recurentului, contrar art. 23 din Constituție, care impune claritatea și previzibilitatea normelor juridice.

A susținut că instanțele inferioare au ignorat principiul nediscriminării (art. 16 alin. (2) din Constituție), întrucât recurentul a fost singurul angajat din Direcția generală prevenție care nu a beneficiat de premiul bănesc, deși toți ceilalți colegi au primit stimulentul financiar. A arătat că nu există un criteriu obiectiv care să justifice tratamentul diferențiat, iar excluderea sa a fost arbitrară. 4

A mai argumentat că instanța de apel a refuzat nejustificat reclamarea unor probe esențiale privind modul în care a fost realizată operațiunea administrativă de excludere a sa din lista beneficiarilor de premii. A susținut că instanțele inferioare au favorizat autoritatea pârâtă, respingând fără temei cererile sale de administrare a probelor, încălcând astfel principiul contradictorialității și dreptul la un proces echitabil.

Recurentul a invocat arbitrarietatea deciziei instanței de apel, susținând că aceasta nu a analizat în mod rezonabil probele și nu a motivat suficient refuzul de a admite apelul. A argumentat că, deși instanța de apel a afirmat că „materialele prezentate au fost cercetate cu maximă diligență”, în realitate nu a existat o analiză concretă a faptului că dreptul discreționar al IGSU a fost exercitat într-un mod discriminatoriu.

A mai invocat că instanța de apel a depășit limitele examinării apelului, pronunțându-se din oficiu asupra unor chestiuni neexaminate de prima instanță. A susținut că, în timp ce prima instanță s-a limitat la aplicabilitatea normei de interdicție, instanța de apel s-a referit și la modul în care IGSU a realizat dreptul discreționar, ceea ce constituie o încălcare a principiului devolutivității apelului.

Recurentul a menționat că instanțele inferioare nu au luat în considerare jurisprudența CtEDO, inclusiv Hotărârea CtEDO în cauza Mașaev contra Republicii Moldova, care subliniază că stimularea angajaților trebuie să fie proporțională cu rezultatele activității, iar refuzul nejustificat al unui premiu poate constitui o măsură discriminatorie.

Art. 245 Cod administrativ relevă că: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ prevede că: „(1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin 5 admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. (2) Temeiurile menționate la alin.(1) lit. c) și d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. (3) Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit. d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța de judecată contrar prezentului cod.”

Art. 246 alin. (1) și (2) lit. h) Codul administrativ prevede că: ”(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților. Alineatul (2) al aceluiași articol statuează la lit. h) că, recursul se declară inadmisibil în special când recursul este vădit neîntemeiat.”

Din analiza prevederilor legale reținute supra, rezultă că admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept. 6

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul recurentului cu soluția pronunțata de către Curtea de Apel Chișinău și nu relevă interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chișinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chișinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu. 7

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin.(2) lit. h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Mașaev Denislam. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc Copia corespunde originalului Ion Malanciuc 8 Î N C H E I E R E cu privire la respingerea cererii privind ridicarea excepției de neconstituționalitate depuse de Mașaev Denislam în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată depusă de Mașaev Denislam împotriva Inspectoratului General pentru Situații de Urgență al Ministerului Afacerilor Interne, terț Ministerul Afacerilor Interne, privind contestarea actelor administrative, (Dosarul nr. 3ra-147/24 NR. PIGD 2-22118103-01-3ra-09022024) Excepția de neconstituționalitate poate fi ridicată doar dacă cererea de recurs împotriva hotărârii sau deciziei curții de apel a fost declarată admisibilă conform legii. 26 februarie 2025 Textul corespunde originalului 9 Examinând în lipsa părților cererea depusă de Mașaev Denislam privind ridicarea excepției de neconstituționalitate Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din: Stela Procopciuc, Președinte, Diana Stănilă, Ion Malanciuc, judecători, constată următoarele: ÎN FAPT 1. La 11 august 2022, Mașaev Denislam a depus acțiunea în contencios administrativ împotriva Inspectoratului General pentru Situații de Urgență (IGSU), terț Ministerul Afacerilor Interne, privind contestarea actelor administrative. 2. Prin încheierea din 20 decembrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a atras în proces în calitate de persoană terță, Ministerul Afacerilor Interne. 3. Prin încheierea din 17 februarie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a declarat inadmisibilă acțiunea în partea ce ține de pretențiile cu privire la repararea prejudiciului moral. 4. Prin decizia din 17 iulie 2023 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins recursul declarat de către Denislam Mașaev împotriva încheierii din 17 februarie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani. 5. Prin hotărârea din 17 februarie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a respins ca neîntemeiată acțiunea în contencios administrativ depusă de Mașaev Denislam împotriva Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, terț Ministerul Afacerilor Interne, privind contestarea actelor administrative. 6. La 20 februarie 2023, Mașaev Denislam a declarat apel împotriva hotărârii, solicitând casarea ei, cu emiterea unei decizii noi prin care acțiunea înaintată să fie admisă integral. 7. Prin decizia din 21 noiembrie 2023 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins apelul declarat de Mașaev Denislam și s-a menținut hotărârea din 17 februarie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani. 8. La 4 decembrie 2023, Mașaev Denislam a declarat recurs împotriva deciziei din 21 noiembrie 2023 a Curții de Apel Chișinău. 9. La 15 martie 2024, Mașaev Denislam a depus cerere privind ridicarea excepției de neconstituționalitate și sesizare a Curții Constituționale, în 10 vederea controlului constituționalității prevederilor pct. 104 din Statutul disciplinar al funcționarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 409/2017.