Cywoniuk împotriva Poloniei

Reclamantul, dl Sergiusz Cywoniuk, este un național polonez născut în 1941 și locuiește în Varșovia. El a fost reprezentat în fața Curții de către dna N. Ołowska-Zalewska, un avocat practicant la Varșovia. Guvernul polonez (“Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dl J. Wołāsiewicz al Ministerului Afacerilor Externe. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părțile, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul este un soldat profesionist pensionat. În 1979 Agenția Militară de Locație (Wojskowa Agennja Mieszkaniowa) a decis să-l aloce cazare militară (kwatera) în Białystok. Închirierea a fost semnată de solicitant, dar soția sa și trei copii au avut dreptul de a locui în apartament.

În 1998 reclamantul s-a mutat din apartament și a început procedura de divorț. Se pare că soția sa a schimbat încuietoarele din apartament și a continuat să-l ocupe cu unul dintre copiii lor. La 16 iunie 2000, cuplul divorțat. Apoi, reclamantul a schimbat oficial adresa sa înregistrată (wymeldowanie) și s-a mutat la Varșovia. În 2002 reclamantul s-a recăsătorit. La 14 februarie 2002, reclamantul a anunțat Agenției că dorește să încheie contractul de închiriere. Fosta sa soție și fiul său au continuat să trăiască în apartamentul contestat. Ei au refuzat să-l părăsească și fosta soție a reclamantului a încetat să plătească chiria. Se pare că ulterior agenția a instituit o procedură de aplicare împotriva reclamantului.

Având în vedere datoria acumulată de fosta soție a reclamantului, după ce a încetat să plătească chiria, Agenția a încercat să aloce un apartament mai mic reclamantului astfel încât el să scape de cazare. Cu toate acestea, fosta soție a reclamantului a refuzat să părăsească apartamentul și decizia de a ordona ocupanților să părăsească apartamentul a rămas la 17 martie 2004. În mai multe ocazii, reclamantul s-a plâns la Agenția Militară de Locație și a primit răspunsuri la 29 august 2001, 19 februarie 2002 și 17 februarie 2003. În fiecare dintre aceste scrisori, Agenția a menționat art. 28 din Legea privind cazarea forțelor armate a Republicii Polone din 22 iunie 1995 (Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 o zakwawowaniu Sił Zbrojnych RP) („Legea privind cazarea forțelor armate”) și a informat reclamantul că agenția nu a fost competentă să încheie închirierea apartamentului în cauză.

La 26 septembrie 2001, reclamantul a primit o scrisoare de la Ombudsman. În răspunsul său îndelungat, Ombudsmanul a declarat că situația juridică a soților divorțați care au ocupat cazare militară împreună este reglementată de art. 28 din Legea privind cazarea forțelor armate. Această secțiune prevedea că, în cazul divorțului, foștii soții ar putea trăi încă în locație, cu excepția cazării situate în clădirile menționate la art. 55 alineatul (2) litera (1-3). Ombudsmanul a declarat apoi: „Dacă cazarea militară ocupată de soții divorțați aparține unuia dintre [categorii enumerate în secțiunea 55(2)-1-3)], este posibil să-și încheie închirierea (rozkwahowawaac) în temeiul articolului 28 alineatul (2) din Legea privind cazarea forțelor armate.

Cu toate acestea, în cazurile în afara [categorii de mai sus] soții divorțați nu pot, în conformitate cu normele, încercați să încheie contractul de închiriere… În legea susținută nu există nici o dispoziție privind înlăturarea unui soț divorțat problemist. În special, în cazurile examinate mai sus, nu există dispoziții care ar autoriza agenția să elibereze o decizie administrativă de încheiere a leasingului.

De asemenea, nu există motive juridice pentru a solicita expulzarea unui fost soț din apartamentul ocupat împreună … În opinia Ombudsmanului, o astfel de situație, în care legislatorul a exclus un anumit grup de cetățeni din sistemul judiciar prin a nu le acorda drepturi procedurale active (czynna legitymacja procesowa), încălcă dreptul constituțional de acces la o instanță (art. 45 § 1 din Constituția Poloniei) și dreptul la un proces echitabil garantat de [Convenția] (art. 6 § 1).” Ombudsmanul a informat în continuare reclamantul că, în conformitate cu rezoluția Curții Supreme din 28 iunie 2000, art. 33 alineatul (3) din Legea din 2 iulie 1994 privind licența locuințelor și a alocațiilor (Ustawa o najmie lo mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych), („Legea din 1994”) se aplică expulziei unui soț divortat din locație militară.

Ombudsmanul a declarat după cum urmează: „Regulamentul specific al situației soțului unui soldat profesionist, similar cu cel al unei închirieri în dreptul civil, este astfel încât dreptul său nu se termină cu divorțul, ceea ce înseamnă că pierderea acestui drept [de a utiliza cazarea militară acordată soldatului profesional] poate avea loc numai în temeiul articolului 33 alineatul (3) din [Legea de 1994]. În temeiul acestei dispoziții, un chiriaș poate iniția o procedură de expulzare a unui soț divorțat dacă comportamentul său excesiv de reprensibil (rażżco naganne zachowanie) face imposibilă... Este în favoarea unei instanțe care examinează o anumită cerere de expulzie pentru a interpreta această dispoziție ...” Aparent, în 2002 reclamantul a instituít proceduri civile împotriva fostei sale soții în care a solicitat rambursarea chiriei pe care nu le-a plătit din 1998, dar care au fost deduse din pensia sa de vârstă.

La 24 iunie 2003, Agenția a alocat reclamantului un apartament mai mic și l-a solicitat să părăsească locuința militară pe care o ocupa fosta sa soție. Soția reclamantului a apelat împotriva deciziei. În cele din urmă a fost susținută de Curtea Administrativă Supremă la 8 mai 2007. În august 2007, fosta soție a reclamantului a plătit Agenției datoria pentru chiria pentru apartamentul pe care îl ocupa. La 12 decembrie 2007, Agenția a evacuat soția reclamantului și fiul lor din apartamentul în cauză. Se pare că deportarea a fost efectuată în conformitate cu art. 44 și 45 din Noile Forțe Armate Cazare Act. Apartamentul a fost evacuat. După aceea, Agenția a oferit reclamantului un apartament de substituție.

Cu toate acestea, se pare că până în prezent nu a acceptat unul. Secțiunea 28 din Legea de Cazare a Forțelor Armate prevede: „1. În cazul divorțului, soții care locuiesc în cazare militară pot continua să trăiască în cazare, cu excepția cazării în clădirile descrise în secțiunea 55(2)-1-3.

În cazul în care clădirea ocupată este într-o clădire, astfel cum se descrie în secțiunea 55 alineatul (2)-1-3: (1) soții divorțați au dreptul la: (a) cazare militară pentru un soldat profesionist sau un pensionar militar, (b) un apartament în schimb, în sensul Legii privind răzbunarea locuințelor și alocațiilor, pentru un fost soț al persoanei descrise în (a) ... Cazare militară separată nu va fi acordată unui soldat profesionist divorțat sau unui pensionar militar ... care, la data în care divorțul devine final, ocupă un cazare care nu se află în clădirile enumerate în secțiunea 55(2)-1-3), cu excepția cazului în care există circumstanțe prevăzute la alineatul (4). În cazul în care zona de viață a cazarei ocupate este mai mică decât zona minimă la care are dreptul persoana, șeful sucursalei locale a agenției, la data divorțului devine finală, se atribuie în schimb cazare soților divorțați care reflectă dreptul comun sau se plătește un echivalent monetar ... într-o sumă care reflectă lipsa de ... spațiu de viață.

În cazurile descrise la 3 și 4 de mai sus, cazarea ocupată poate fi schimbată de părțile în sine. În astfel de cazuri, șeful sucursalei locale agenției atribuie cazarele militare sau încheie o închiriere cu o persoană desemnată.” Secțiunea 55(2)-1-3) din Legea privind cazarea forțelor armate a enumerat trei categorii de cazare militară în care a fost posibil să încheie închirierea în temeiul articolului 28 alineatul (2). Acestea sunt: 1. cazare în clădiri pe terenuri militare închise, 2. cazare care este alocată, prin decizia directorului biroului de district al Agenției Militare de Locație, întregului sau o parte a personalului unei anumite unități militare, 3. cazare legată de funcții. La 28 iunie 2000, Curtea Supremă a dat o rezoluție III CZP 15/00, în care a considerat că art. 33 alineatul (3) din Legea de 1994 ar trebui să se aplice unei acțiuni civile de evacuare împotriva unui fost soț de un soldat profesionist.

Actul din 1994 a fost abrogat prin Legea din 21 iunie 2001 privind protecția drepturilor chiriașilor, a resurselor de locuință ale municipalităților și a modificărilor Codului Civil (Ustawa ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu ciwilnego) („Actul din 2001”). Cu toate acestea, aceasta conține o reglementare analogă în art. 13 alineatul (2) care permite expulzarea unui soț divorțat dacă comportamentul său excesiv de reprensibil face imposibilă cohabitația. La 1 iulie 2004, Legea de cazare a forțelor armate a fost modificată substanțial și art. 28 a fost abrogat („noul lege de cazare a forțelor armate”). Secțiunile 44 și 45 din noua Lege de cazare a forțelor armate oferă posibilitatea expulzării forțate a unei persoane care nu au fost soldate, dar care a rămas în cazare militară.

De asemenea, acestea prevăd posibilitatea de a căuta o hotărâre în cazul în care persoana supusă expulzării aparține unei categorii protejate (de exemplu o femeie gravidă sau o persoană cu handicap). Noul lege privind cazarea forțelor armate exclude, de asemenea, în mod explicit aplicarea legii din 2001 la chestiuni legate de cazarea militară. La 21 decembrie 2006, Curtea Supremă a dat o rezoluție IIICZP 131/2006 în care a constatat că o acțiune civilă a unui soldat profesionist împotriva fostei sale soții a fost posibilă în cazul în care soldatul a fost acordat cazare militară înainte de data în care art. 28 din Legea privind cazarea forțelor armate și în cazul în care acțiunea civilă a fost adusă după această dată.

Cu toate acestea, instanța a refuzat să precizeze care dispoziție a dreptului intern ar trebui să fie baza juridică pentru o astfel de acțiune, constatând că întrebarea pusă la el a fost formulată prea vagă.

The applicant, Mr Sergiusz Cywoniuk, is a Polish national who was born in 1941 and lives in Warsaw. He was represented before the Court by Ms N. Ołowska-Zalewska, a lawyer practising in Warsaw. The Polish Government (“the Government”) were represented by their Agent, Mr J. Wołąsiewicz of the Ministry of Foreign Affairs. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicant is a retired professional soldier. In 1979 the Military Housing Agency (Wojskowa Agencja Mieszkaniowa) decided to allocate him military accommodation (kwatera) in Białystok. The lease was signed by the applicant, but his wife and three children had the right to live in the flat. In 1998 the applicant moved out from the flat and started divorce proceedings.

It appears that his wife changed the locks in the flat and continued to occupy it with one of their children. On 16 June 2000 the couple divorced. Afterwards, the applicant officially changed his registered address (wymeldowanie) and moved to Warsaw. In 2002 the applicant remarried. On 14 February 2002 the applicant gave notice to the Agency informing it that he wished to terminate the lease. His former wife and son continued to live in the disputed flat. They refused to leave it and the applicant’s former wife stopped paying the rent. It appears that subsequently the Agency instituted enforcement proceedings against the applicant. Given the debt accumulated by the applicant’s former wife, after she had stopped paying the rent, the Agency attempted to allocate a smaller flat to the applicant so he would vacate the accommodation.

However, the applicant’s former wife refused to leave the flat and the decision ordering the occupants to leave the flat was stayed on 17 March 2004. On several occasions the applicant complained to the Military Housing Agency and he received replies on 29 August 2001, 19 February 2002 and 17 February 2003. In each of those letters the Agency referred to section 28 of the Armed Forces of the Republic of Poland Accommodation Act of 22 June 1995 (Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP) (“the Armed Forces Accommodation Act”) and informed the applicant that the Agency was not competent to terminate the lease of the flat in question. On 26 September 2001 the applicant received a letter from the Ombudsman.

In his extensive reply the Ombudsman stated that the legal situation of divorced spouses who occupied military accommodation together was governed by section 28 of the Armed Forces Accommodation Act. This section provided that in case of divorce the former spouses could still live in the accommodation, with the exception of accommodation located in the buildings specified in Article 55(2)(1-3). The Ombudsman then stated: “If the military accommodation occupied by the divorced spouses belongs to one of the [categories listed in section 55(2)(1-3)], it is possible to terminate their lease (rozkwaterowac) under section 28(2) of the Armed Forces Accommodation Act. However, in cases outside [the above categories] the divorced spouses cannot, under the rules, seek to terminate the lease…

In the above-cited law there is no provision for the removal of a troublesome divorced spouse. In particular, in the cases examined above, there are no provisions that would authorise the Agency to issue an administrative decision terminating a lease. There is also no legal ground for requesting the eviction of a former spouse from the flat they occupied together…

In the Ombudsman’s opinion such a situation, in which the legislator has excluded a certain group of citizens from the judicial system by not granting them active procedural rights (czynna legitymacja procesowa), infringes the constitutional right of access to a court (Article 45 § 1 of the Constitution of the Republic of Poland) and the right to a fair trial guaranteed by the [Convention] (Article 6 § 1)..” The Ombudsman further informed the applicant that, according to the Supreme Court’s resolution of 28 June 2000, section 33(3) of the Law of 2 July 1994 on the Lease of Dwellings and Housing Allowances (Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych), (“the 1994 Act”) applied to the eviction of a divorced spouse from military accommodation.

The Ombudsman stated as follows: “The particular regulation of the situation of the spouse of a professional soldier, similarly to that of a lease in civil law, is such that his or her entitlement does not terminate with the divorce. It means that the loss of this entitlement [to use the military accommodation granted to the professional soldier] can occur only under section 33(3) of [1994 Act]. Under this provision, a tenant may institute proceedings for eviction of a divorced spouse if his or her excessively reprehensible behaviour (rażąco naganne zachowanie) makes cohabitation impossible... It is for a court examining a particular claim for eviction to interpret this provision ...” Apparently in 2002 the applicant instituted civil proceedings against his former wife in which he sought reimbursement of the rent she had failed to pay since 1998 but which had been deducted from his old-age pension.

It is not clear what transpired in those proceedings. On 24 June 2003 the Agency allocated to the applicant a smaller flat and requested him to vacate the military accommodation which his former wife had been occupying. The applicant’s wife appealed against the decision. It was finally upheld by the Supreme Administrative Court on 8 May 2007. In August 2007 the applicant’s former wife paid the Agency the debt for the rent for the flat she had been occupying. On 12 December 2007 the Agency evicted the applicant’s wife and their son from the flat in question. Apparently the eviction was carried out under sections 44 and 45 of the New Armed Forces Accommodation Act. The flat has been vacated. Subsequently, the Agency offered the applicant a substitute flat.

However it appears that to date he has not accepted one. Section 28 of the Armed Forces Accommodation Act provides: “1. In the event of divorce, spouses living in military accommodation can continue living in the accommodation, with the exception of accommodation in the buildings described in section 55(2)(1-3).

2. When the accommodation occupied is in a building as described in section 55(2)(1-3): (1) the divorced spouses are entitled to: (a) military accommodation for a professional soldier or a military pensioner, (b) a flat in exchange, within the meaning of the Law on the Lease of Dwellings and Housing Allowances, for a former spouse of the person described in (a) ... 3. Separate military accommodation will not be given to a divorced professional soldier or to a military pensioner ... who on the date when the divorce becomes final is occupying accommodation not located in the buildings listed in section 55(2)(1-3) unless there are circumstances as set out in paragraph 4. 4. If the living area of the accommodation occupied is smaller than the minimum area to which the person is entitled, the head of the local branch of the Agency, on the date the divorce becomes final, shall assign in exchange to the divorced spouses accommodation that reflects their joint entitlement, or pay a monetary equivalent ... in an amount which reflects the lack of ... living space.

5. In the cases described in 3 and 4 above the accommodation occupied may be exchanged by the parties themselves. In such cases, the head of the local branch of the Agency shall assign the military accommodation or enter into a lease with a designated person.” Section 55(2)(1-3) of the Armed Forces Accommodation Act listed three categories of military accommodation in which it was possible to terminate the lease under section 28 (2). Those are: 1. accommodation in buildings on closed military land, 2. accommodation which is allocated, by a decision of the director of the district office of the Military Housing Agency, to the whole or a part of the staff of a certain military unit, 3. function-related accommodation.

On 28 June 2000 the Supreme Court gave a resolution III CZP 15/00 in which it considered that section 33 (3) of the 1994 Act should apply to a civil action for eviction against a former spouse of a professional soldier. The 1994 Act was repealed by the Act of 21 June 2001 on the Protection of the rights of tenants, housing resources of municipalities and amendments to the Civil Code (Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) (“the 2001 Act”). However, it contains an analogous regulation in section 13 (2) which allows eviction of a divorced spouse if his or her excessively reprehensible behaviour makes cohabitation impossible. On 1 July 2004 the Armed Forces Accommodation Act was substantially amended and section 28 was repealed (the “new Armed Forces Accommodation Act”).

Sections 44 and 45 of the new Armed Forces Accommodation Act open the possibility of the forcible eviction of a person who has not been a soldier but who has remained in military accommodation. They also provide for the possibility of seeking a court ruling in cases where the person subject to eviction belongs to one of the protected categories (for example a pregnant woman or a disabled person). The new Armed Forces Accommodation Act also explicitly excludes the application of the 2001 Act to matters related to military accommodation. On 21 December 2006 the Supreme Court gave a resolution IIICZP 131/2006 in which it found that a civil action by a professional soldier against his former wife was possible if the soldier had been granted the military accommodation prior to the date on which section 28 of the Armed Forces Accommodation Act lost its force and if the civil action had been brought after that date.

The court however refused to specify which provision of the domestic law should be the legal basis for such an action, finding that the question put to it had been worded too vaguely.