Xuereb împotriva Maltei

Reclamantul, dl Angelo Xuereb, este un național maltez care s-a născut în 1952 și trăiește în Lija. El a fost reprezentat în fața Curții de către dr. P.J. Galea, un avocat care practică în Valletta. Guvernul maltez (“Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dr. Peter Grech, Procuror General. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul este proprietarul unei proprietăți din Sliema. La 20 decembrie 1985, reclamantul a solicitat un permis în scopul dezvoltării proprietăților sale. La 24 iulie 1986, Consiliul pentru Permisuri de Zona de Planificare („PAPB”) a eliberat un permis „la magazine, locuințe și garaje pentru mașini private, sub rezerva condițiilor de la formularul TH și conform planurilor prezentate și modificate”.

Astfel, reclamantul a fost autorizat să construiască „patru etaje de la cel mai înalt nivel de stradă”. Permisul a fost valabil pentru un an calendaristic. La 29 martie 1987, reclamantul a solicitat un alt permis de construcție în raport cu aceeași proprietate. La 15 septembrie 1988, inspectorul de construcții și ofițerul de inginerie sanitară au solicitat reclamantului să pună capăt construcției, deoarece aceaceasta a fost efectuată fără permisul necesar. La 16 noiembrie 1988, PAPB a emis un permis în anumite condiții, și anume „să efectueze extinderea garajelor, magazinelor și apartamentelor, conform planurilor [] prezentate cu [] cererea originală și [] planurile proaspete prezentate, sub rezerva [] condițiilor de pe formularul TH, în conformitate cu alinierea departamentului, site-ul de colț cu joc.

Înalta clădirii nu ar trebui să depășească cinci etaje (19.25 m) de la cel mai înalt nivel de stradă. Acest permis, valabil pentru doi ani, a fost emis pe baza planurilor și elevațiilor prezentate. Cu toate acestea, împreună cu planurile, reclamantul a prezentat un „ desen secțiunea” care nu a fost în conformitate cu elevațiile. În consecință, în înălțimea maximă a cinci etaje aprobate în permis (în conformitate cu elevațiile prezentate cu permisul) a fost ilustrată diferit în desenul secțiunii, și anume într-un mod care include un etaj suplimentar. Reclamantul susține că a început să lucreze la proiectul propus. Două săptămâni mai târziu, printr-o scrisoare din 30 noiembrie 1988, după ce a observat discrepanța, autoritățile au decis să retragă acest permis.

Acesta a fost înlocuit cu un alt permis care a ordonat ca înălțimea maximă a structurii să nu poată depăși cinci etaje de la nivelul drumurilor adiacente. Deoarece drumurile adiacente au avut niveluri diferite, potrivit reclamantului, această modificare a permisului a avut efectul de a reduce construcția propusă de un etaj (permiterea de patru în loc de cinci etaje), precum și de a face imposibilă construcția unui alt bloc. Potrivit Guvernului, reclamantul a construit două etaje în depășire a ceea ce a fost permis. La 11 octombrie 1989, reclamantul a instituit o procedură civilă obișnuită, susținând că înlocuirea permisului din 16 noiembrie 1988 a fost abuzivă, ilegală și ultra vire.

La 7 noiembrie 1989 au fost înființate proceduri penale împotriva reclamantului pentru construcții ilegale efectuate înainte de 16 noiembrie 1988, în urma eliberării permisului din 24 iulie 1986. Aceste proceduri au fost suspendate sine moare pentru un număr de ani în așteptarea rezultatului procedurii civile (menționate mai sus), dar au fost reluate în cele din urmă. În februarie 2006, reclamantul a instituit o procedură de recurs constituțional și a susținut încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție și a art. 14, în ceea ce privește, spre deosebire de cazul său, permisele de construcție extinsă și adăugarea unui etaj al cincilea a fost eliberat în ceea ce privește clădirile adiacente propriei sale proprietăți.

La 21 decembrie 2007, Curtea civilă din jurisdicția sa constituțională a respins afirmația reclamantului în ceea ce privește o presupusă ingerință în dreptul său de proprietate din motive de neepuizare a drepturilor obișnuite. Acesta a susținut că procedura civilă instituită de reclamant ar putea duce la revocarea deciziei de retragere a permisului inițial și, prin urmare, suficientă ca remediu. În plus, scopul procedurii constituționale nu a fost de a suspenda procedurile penale care nu erau legate de aspectele legate de drepturile omului. La 27 martie 2009, Curtea Constituțională a susținut această hotărâre. În plus, Comisia a susținut că, deși emisiunea din art. 14 nu este deschisă la examinarea în cadrul procedurilor ordinare, un rezultat favorabil în cadrul acestor proceduri ar remedia o astfel de încălcare.Până la 1 ianuarie 1993, permisele de dezvoltare a clădirilor sunt reglementate prin partea I a Codului de Legi de Poliție.

Secțiunea 16 alineatul (1) din respectivul cod prevede: „Ministrul responsabil pentru lucrările publice nu poate, înainte de elaborarea, publicarea sau aprobarea unui sistem, să ordone în Gazettea Guvernului să fie o zonă de planificare întreagă sau oricare parte a Maltei; și, de la data unei astfel de ordine, nimeni nu poate stabili, să construiască sau să închidă orice stradă, sau să erecteze orice clădire sau să crească înălțimea sau să modifice în alt mod orice clădire existentă sau să modifice utilizarea oricărui teren sau clădire în orice parte din acest domeniu (fiind sau nu un sistem aprobat în acest domeniu) fără permisul ministrului responsabil pentru lucrările publice care, în discreția sa, poate refuza acordarea unui permis sau, în acordarea acestuia, să impună condiții ca în discreția sa, el poate considera adecvate.” Ministrul responsabil pentru lucrările publice poate delega toate sau oricare din competențele sale la un organis cunoscut sub numele de Comantă de Comantă („PAPB”).

Secțiunea 37 §§ (1) și (3) din Legea privind planificarea dezvoltării prevede: „ (1) În cazul în care un reclamant consideră că condițiile impuse unei autorizații de dezvoltare sau refuzul unei astfel de permisiuni nu sunt irazonabile, el poate, fără a aduce atingere dreptului său de recurs, fie solicită Autorității sau Comisiei, după caz, să își reconsidere decizia sau poate depune apel la comitetul de apel ... În prezent, nu se efectuează o cerere de reexaminare cu recurs. O cerere de reexaminare și un recurs în temeiul prezentei subsecțiuni, după caz, se efectuează în termen de treizeci de zile de la primirea deciziei Autorității sau a Comisiei, după caz. În cazul în care a fost formulată o cerere de reexaminare, se poate apela la comitetul de apel în termen de treizeci de zile de la primirea deciziei luate în cadrul reexaminării…

(3) În cursul etapei de reexaminare, Autoritatea sau Comisia, după caz, pot solicita reclamantului să depună planuri noi, în cazul în care autoritatea sau Comisia, după caz, prezintă motive pentru o astfel de cerere, cu condiția ca substanța dezvoltării să nu se schimbe și orice persoană care a făcut obiecții scrise la elaborarea în temeiul articolului 32 alineatul (5) să fie informată că astfel de planuri noi au fost depuse și să fie invitate, de asemenea, să fie prezente la ședința Autorității sau a Comisiei, după caz, atunci când se vor discuta această cerere.

Atât reclamantul, cât și opozitorii, dacă este cazul, sunt informați cu privire la data și ora ședinței și, dacă sunt prezente, pot adresa Autorității sau Comisiei, după caz, în ceea ce privește chestiunile de planificare referitoare la cererea menționată.” Secțiunea relevantă din Codul Civil maltez se citește după cum urmează: Secțiunea 1030: „Ce persoană care face utilizarea, în limitele corespunzătoare, a unui drept exercitabil de el, nu este responsabilă pentru orice prejudiciu care poate rezulta din aceasta. Secțiunea 1031 Orice persoană, cu toate acestea, este responsabilă pentru daune care se întâmplă prin vina sa. Secțiunea 1032 (1) O persoană este considerată vinovăție dacă, în propriile sale acte, nu utilizează prudența, diligența și atenția unui bonus paterfamilia.

(2) Nimeni nu răspunde, în absența unei dispoziții exprese a legii, pentru orice daune cauzate de nevoia de prudență, diligență sau atenție într-un grad mai mare. Secțiunea 1033 Orice persoană care, cu sau fără intenție de a răni, în mod voluntar sau prin neglijență, imprudință sau dorință de atenție, este vinovat de orice act sau omisiune care constituie o încălcare a taxei impuse de lege, este responsabilă pentru orice prejudiciu care rezultă din aceasta.”

The applicant, Mr Angelo Xuereb, is a Maltese national who was born in 1952 and lives in Lija. He was represented before the Court by Dr P.J. Galea, a lawyer practising in Valletta. The Maltese Government (“the Government”) were represented by their Agent, Dr Peter Grech, Attorney General. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicant is the owner of a property in Sliema. On 20 December 1985 the applicant applied for a permit for the purposes of developing his property. On 24 July 1986 the Planning Area Permits Board (“PAPB”) issued a permit “to erect shops, dwellings and garages for private cars, subject to [the] conditions on form TH and as per [the] plans submitted and amended”.

Thus, the applicant was authorised to build “four floors from [the] highest street level”. The permit was valid for one calendar year. On 29 March 1987 the applicant applied for another building permit in relation to the same property. On 15 September 1988, the Building Inspector and the Sanitary Engineering Officer requested the applicant to put a stop to the construction, since it was being carried out without the necessary permit. On 16 November 1988 the PAPB issued a permit under certain conditions, namely “to carry out extension of garages, shops and apartments, as per [the] plans submitted with [the] original application and [the] fresh plans submitted, subject to [the] conditions on form TH, in accordance with departmental alignment, corner site with splay.

[The] height of the building should not exceed five floors (19.25m) from [the] highest street level”. This permit, valid for two years, was issued on the basis of the plans and elevations submitted. However, along with the plans, the applicant submitted a “section drawing” which was not in conformity with the elevations. In consequence, the maximum height of five floors approved in the permit (in conformity with the elevations submitted with the permit) was illustrated differently in the section drawing, namely in a way which included an additional floor. The applicant claims that he had started work on the proposed project. Two weeks later, by a letter dated 30 November 1988, having noted the discrepancy, the authorities decided to withdraw the said permit.

The latter was replaced by another permit which ordered that the maximum height of the structure could not exceed five floors from the level of the adjacent roads. Since the adjacent roads had different levels, according to the applicant, this alteration of the permit had the effect of reducing the proposed construction by one storey (allowing four instead of five storeys), as well as making the building of another block impossible. According to the Government, the applicant constructed two floors in excess of what was permitted. On 11 October 1989 the applicant instituted ordinary civil proceedings, arguing that the replacement of the permit of 16 November 1988 was abusive, unlawful and ultra vires.

These proceedings are still pending. On 7 November 1989 criminal proceedings were instituted against the applicant for illegal construction carried out before 16 November 1988, following the issuance of the permit of 24 July 1986. These proceedings were suspended sine die for a number of years pending the outcome of civil proceedings (mentioned above) but were eventually resumed. The proceedings are still pending. In February 2006 the applicant instituted constitutional redress proceedings. He alleged a violation of Article 1 of Protocol No.1 to the Convention and Article 14, in that, unlike in his case, permits for extensive construction and the addition of a fifth floor had been issued in respect of the buildings adjacent to his own property.

On 21 December 2007 the Civil Court in its constitutional jurisdiction rejected the applicant’s claim in respect of an alleged interference with his right of property on the grounds of the non-exhaustion of ordinary remedies. It held that the civil proceedings instituted by the applicant could result in the revocation of the decision to withdraw the original permit and therefore sufficed as a remedy. Moreover, the aim of constitutional proceedings was not to suspend criminal proceedings which were not related to human rights issues. On 27 March 2009 the Constitutional Court upheld this judgment. It further held that although the Article 14 issue was not open to examination in ordinary proceedings, a favourable outcome in such proceedings would remedy any such violation.

Until 1 January 1993 building development permits were regulated by Part I of the Code of Police Laws.

Section 16(1) of that Code provided: “The Minister responsible for public works may, prior to the preparation, publication or approval of a scheme, order by notice in the Government Gazette the whole or any part of Malta to be a planning area; and from the date of any such order no person shall lay out, construct or close any street, or erect any building or increase the height of or otherwise modify any existing building, or change the use of any land or building in any part of such area (whether or not an approved scheme exists in respect thereof) without a permit from the Minister responsible for public works who may, in his discretion, refuse the grant of a permit or, in granting it, impose such conditions as in his discretion he may deem proper.” The Minister responsible for public works could delegate all or any of his powers to a body known as the Planning Area Permits Board (“the PAPB”).

Section 37 §§ (1) and (3) of the Development Planning Act provide: “(1) If an applicant considers that conditions imposed upon a development permission, or a refusal of such a permission, is unreasonable he may, without prejudice to his right of appeal, either request the Authority or the Commission, as the case may be, to reconsider its decision or he may lodge an appeal with the Appeals Board ... A request for reconsideration shall not be made currently with an appeal. A request for reconsideration and an appeal under this sub-section, as the case may be, shall be made within thirty days of receipt of the decision of the Authority or of the Commission, as the case may be. Where a request for reconsideration has been made, an appeal may be made to the Appeals Board within thirty days of receipt of the decision taken in the reconsideration…

(3) During the reconsideration stage, the Authority or the Commission, as the case may be, may request the applicant to file fresh plans, in which case the Authority or the Commission, as the case may be, shall give reasons for such a request provided that the substance of the development shall not change and any person who has made written objections to the development in terms of Article 32(5) shall be informed that such fresh plans have been so filed and shall also be invited to be present at the Authority’s or the Commission’s sitting, as the case may be, when such application shall be discussed.

Both the applicant and the objectors, if any, shall be informed of the date and time of the meeting and, if present, may address the Authority or the Commission, as the case may be, with regard to the planning matters concerning the said application.” The relevant sections of the Maltese Civil Code read as follows: Section 1030 “Any person who makes use, within the proper limits, of a right exercisable by him, shall not be liable for any damage which may result therefrom. Section 1031 Any person, however, shall be liable for damage which occurs through his fault. Section 1032 (1) A person shall be deemed to be in fault if, in his own acts, he does not use the prudence, diligence, and attention of a bonus paterfamilias.

(2) No person shall, in the absence of an express provision of the law, be liable for any damage caused by want of prudence, diligence, or attention in a higher degree. Section 1033 Any person who, with or without intent to injure, voluntarily or through negligence, imprudence, or want of attention, is guilty of any act or omission constituting a breach of the duty imposed by law, shall be liable for any damage resulting therefrom.”