SALIBA v. MALTA

A doua secțiune DECIZIE FINALĂ PRIVIND ADMINISIBILITATEA cererii nr. 4251/02 de Benny SALIBA împotriva Maltei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a patra secțiune), care a stat la 23 noiembrie 2004 în calitate de Cameră compusă din: Sir Nicolas Bratza Președintele Bonello Pellonpää Traja Garlicki Borrego Borrego Mijović, judecători și dl M O'Boyle Grefier având în vedere cererea depusă la 7 mai 2001, având în vedere decizia parțială din 27 noiembrie 2003, având în vedere observațiile prezentate de guvernul contestat și observațiile în răspunsul prezentat de solicitant, după ce a deliberat, hotărăște după cum urmează: Reclamantul, Benny Saliba, este un național maltez, care s-a născut în 1941 și trăiește în Gozo (Malta). El este reprezentat în fața Curții de către dl I.R. Refalo și dna T. Cachia, avocați care practică în Malta. Guvernul contestat a fost reprezentat de dl S. Camilleri, Procuror General. Circumstanțele cazului Caută, astfel cum au prezentat părțile, pot fi rezumate după cum urmează. Contextul cazului și ordinul de demolare În 1983 și 1985, reclamantul a achiziționat proprietatea unei parcele de teren în Gozo, pe care a fost construită o instalație de stocare, precum și utile dominium Reclamantul susține că terenurile sale sunt situate departe de zonele locuite și că ar fi imposibil să le cultive fără a avea o instalație de depozitare pentru echipamentele agricole și utilajele necesare. Într-o convocare din 7 ianuarie 1985, poliția a acuzat reclamantul că a efectuat lucrări de construcții pe terenul său fără a obține permisele necesare. Prin urmare, el a fost interzis în fața Curții Penale de Poliție Judicială. Acuzația a solicitat aplicarea pedepsei stabilite de lege și reclamantul a ordonat demolarea instalației de depozitare. Într-o hotărâre din 18 iulie 1988, Curtea Penală a Poliției Judiciare a achitat reclamantul. Nu a fost impusă nici o penalitate, nici nu a fost ordonat să demoleze instalația de depozitare în cauză. La 26 august 1988, poliția a emis o altă convocare împotriva reclamantului pentru a fi efectuat lucrări de construcții neautorizate. Într-o hotărâre din 21 iunie 1989, Curtea Penală a Poliției Judiciare a constatat că reclamantul a fost vinovat de acuzația atacată împotriva lui și a ordonat să plătească o amendă de 50 de lire malteze (Lm). De asemenea, aceasta a dat reclamantului o lună în care să respecte legea, fiind impusă o penalitate de la Lm 25 pentru fiecare zi de nerespectare. În temeiul acestei hotărâri, reclamantul a fost obligat să elimine instalația de depozitare. Reclamantul a apelat împotriva acestei hotărâri, susținând că a fost judecat de două ori pentru aceleași fapte și protestat pentru nevinovăția sa. Într-o hotărâre din 15 octombrie 1992, Curtea de Apel Criminal a permis reclamantului motivul de ne bis in idem și a revocat hotărârea din 21 iunie 1989. Cu toate acestea, instanța a observat că dovezile dinaintea acesteia au demonstrat că clădirea reclamantului a fost construită fără permisul necesar. Prin urmare, a ordonat ca clădirea să fie demolată de către poliție la cheltuielile sale. Această decizie a fost adoptată pe baza articolului 17 alineatul (9) din capitolul 10 din Legile Maltei (Codul de Legi de Poliție), o dispoziție care prevede că se poate impune o ordonanță de demolare „chiar dacă persoana acuzată este achitată de acuzație și instanța este convinsă că clădirea la care se referă taxa a fost ridicată în contravenție a prezentei secțiuni”. Curtea de Apel Criminal a observat că scopul acestui articol este „de a elimina starea de ilegalitate existentă chiar dacă acuzatul este achitat”. Cererea constituțională a reclamantului Invocând articolele 7 din Convenția și 1 din Protocolul nr. 1, reclamantul a introdus o cerere constituțională în fața Curții Civile (Prima Sală). El a observat că proprietatea sa trebuie demolată chiar dacă a fost constatat că nu este vinovat de acuzațiile aduse împotriva lui și a subliniat că acest lucru a devenit posibil numai după 6 iunie 1988, atunci când art. 17(9) din capitolul 10 din Legile Maltei a fost modificată. Înainte de această dată, nu ar fi putut fi impusă nici o ordine de demolare unei persoane achitate. Întrucât infracțiunea presupusă a fost comisă înainte de această dată, pedeapsa impusă nu ar fi putut fi considerată previzibilă. Într-o hotărâre din 9 octombrie 1998, Curtea Civilă a respins cererea reclamantului. Acesta a observat că reclamantul nu a fost privat de proprietatea sa, măsura se plângea de a fi mai degrabă destinată reglementării și controlării utilizării proprietăților. Reclamantul nu a contestat dreptul statului de a controla dezvoltarea clădirii țării și de a prezenta lucrări de construcții unui sistem de permise și autorizații. Acuzațiile sale se limitează la argumentarea că impunerea unei ordine de demolare unui proprietar care nu a fost considerat vinovat a încălcat echilibrul echitabil care ar trebui să existe între interesul general al comunității și protecția drepturilor persoanei. Cu toate acestea, Curtea Civilă nu a putut abona la acest argument. Acesta a remarcat faptul că, dacă statul are un interes legitim de a nu avea nicio construcție pe o parcelă de terenuri, demolarea unei structuri ilegale a restabilit doar statu quo ante și, prin urmare, a fost o măsură proporțională cu scopul urmărit. Răspunsul penal al proprietarului terenului nu ar putea fi considerat un prerequisit pentru adoptarea unei astfel de măsuri. În ceea ce privește art. 7 din Convenție, Curtea Civilă a observat că, într-o hotărâre din 6 decembrie 1994, dată în cazul poliției c. Mario Bezzina, Curtea penală a examinat natura unei hotărâri de demolare și a concluzionat că aceasta constituie o pedeapsă. Cu toate acestea, Curtea Civilă nu a putut împărtăși acest aviz. De fapt, un „puniment” nu a fost destinat, ca remediu civil, să restaureze statu quo ante , dar pentru a pune autorul infracțiunii, prin amendă sau prin un termen de închisoare, într-o poziție mai gravă decât atunci când a comis actul penal. Ordinul de demolare a fost destinat doar pentru a împiedica autorul infracțiunii de a obține un avantaj ilegal, aceasta nu depinde de o constatare de vinovăție și nu a putut fi considerată o penalitate în sensul articolului 7 din Convenție. În hotărârea din 20 decembrie 2000, Curtea Constituțională, având în vedere că Curtea Civilă a anunțat în mod corect principiile aplicabile în cazul în cauză, a respins recursul reclamantului. Acesta a reamintit că nu a fost contestat faptul că clădirea în cauză a fost construită fără permis și că încă nu este acoperită de permisul solicitat. Prin urmare, este abuzivă și ilegală și statul are în mod clar dreptul de a-l elimina. De asemenea, s-a remarcat că Curtea de Apel penal a constatat și a declarat că un act penal a fost comis, chiar dacă nu a putut atribui acest act reclamantului. Independent de cine a fost vinovat și care a încălcat legea, organele judiciare ar fi trebuit să intervină pentru a restabili statul de drept. Singura modalitate de a face acest lucru a fost de a ordona demolarea clădirii construite ilegal. Legea internă relevantă Înainte de adoptarea amendamentelor care au intrat în vigoare la 6 iunie 1988, art. 17 din capitolul 10 din Legile Malta (Codul de Legi de Poliție) a citit după cum urmează: „(2) Orice persoană, care face sau cauzează sau permite să fie făcută orice pentru care este necesară o autorizație ... atunci când nu există o astfel de autorizație ... este vinovat de o infracțiune și este responsabilă pentru condamnarea unei amenzi (multa ) de cel puțin cincizeci de lire și cel puțin o sută de lire (3). Curtea, în plus față de acordarea pedepsei menționate în ultima subsecțiunea anterioară, ordonă infractorului să îndepărteze cauzele infracțiunii și să anuleze orice a fost făcut fără permis ...” art. 11 alineatul (2) din Actul X din 1988 modificat această dispoziție prin adăugarea unei subsecțiunea (9), care se menționează după cum urmează: „(9) Dispozițiile subsecțiunilor (3), (4), (5), (6) și (8) din art. 321 din prezentul cod se aplică în cazul oricărei infracțiuni în temeiul subsecțiunii (2) din prezenta secțiune chiar și în cazul în care persoana acuzată este achitată de taxa și instanța este convinsă că clădirea la care se referă taxa a fost erectată în contravenție cu această secțiune.” Secțiunea 321 din Codul Legilor de Poliție se referă la competența instanței interne de a ordona infractorului „a se abate molestia care rezultă din contravenție”. COMPLAINTE Invocând art. 7 din Convenție, reclamantul susține că a fost impusă unei „penitări” pentru el, care nu a fost prevăzută de legea în vigoare la momentul în care a fost comisă o presupusă infracțiune. Invocând art. 1 din Protocolul nr. 1, reclamantul susține că ordinul de demolare a încălcat dreptul său la bucuria pașnică a bunurilor sale. HOTĂRÂREA Reclamantul a considerat că ordinul de demolare a structurii a fost o „penalitate” care nu este prevăzută de legea în vigoare în momentul în care presupusul infracțiunii a fost comis. El a invocat art. 7 din Convenție, care se menționează după cum urmează: „1. Nimeni nu este considerat vinovat de orice infracțiune penală din cauza oricărui act sau omisiune care nu constituie o infracțiune penală în temeiul dreptului național sau internațional în momentul comisiei, nici nu se impune o penalitate mai grea decât cea aplicabilă în momentul comisiei infracțiunii penale. Prezentul articol nu aduce atingere procesului și pedepsei oricărei persoane pentru orice act sau omisiune care, la momentul în care a fost comis, a fost criminală în conformitate cu principiile generale de drept recunoscute de națiunile civilizate.” Observațiile părților (a) Guvernul Guvernul a susținut că art. 7 din Convenție nu este aplicabil în acest caz, deoarece ordinul impus reclamantului nu constituie o „penitã” în sensul prezentei dispoziții. Ei au observat, în primul rând, că demolarea a fost ordonată în aceeași hotărâre care a achita reclamantul și, prin urmare, nu a fost impusă în urma unei condamnații pentru „o infracțiune criminală”. În special, deși este o infracțiune penală realizarea lucrărilor de construcții neautorizate, nu este o infracțiune să fie, ca și reclamantul, proprietarul terenului pe care al treilea persoane au efectuat lucrările în cauză. În plus, scopul demoliției a fost să elimine ceva care nu a fost în conformitate cu legea; prin urmare, scopul acestuia a fost de a reglementa și de a readuce lucrurile la Guvernul a subliniat că într-o țară ca Malta, cu o densitate de peste 3.000 de persoane pe mile pătrate, problema reglementării de dezvoltare a clădirii este foarte sensibilă. Prin urmare, ar fi irazonabil să se împiedice statului să îndepărteze construcțiile neautorizate efectuate de persoanele necunoscute, morți sau din orice alt motiv incapabil de a fi în judecată. În cele din urmă, ordinul de demolare a fost în mod clar clasificat ca fiind o penalitate în temeiul legii malteze și faptul că măsura a fost adoptată în cadrul unei proceduri penale a fost pur și simplu incidentală. În acest sens, Guvernul a reamintit că, în temeiul Legii privind permisul de construcție adoptată în 1988, luarea unor măsuri practic similare a fost complet administrativă. (b) Reclamantul Reclamantul a observat că în 1985 a fost acuzat de a fi înființat o structură fără a obține permisul relevant; autoritatea judecătorească a solicitat instanței să-l caute vinovat și să ordone îndepărtarea structurii. Tribunalul competent are competența de a ordona această îndepărtare numai dacă acuzatul a fost considerat vinovat. Deși el a fost achitat, reclamantul a fost încă o dată acuzat de aceeași infracțiune trei ani mai târziu. Totuși, între timp, legea a fost modificată, iar îndepărtarea elementului care dă ridicarea acuzării ar putea fi ordonată indiferent de vinovăția sau nevinovăția acuzatului. În opinia reclamantului, nexustul necesar inițial între constatarea vinovăției și îndepărtarea a arătat că ordinul de demolare a fost o formă de pedeapsă. Această ordine a fost, de fapt, prevăzută în Codul Penal și a fost intim legată de constatarea vinovăției; în plus, din dispozițiile legale relevante se dovedește că infracțiunile de a construi o structură fără permis ar putea duce la o ordine de îndepărtare a infractorului. Supraviețuirea ulterioară a legăturii dintre vina și îndepărtarea nu a putut afecta caracterul punitiv al ordinului de demolare. Reclamantul a observat, de asemenea, că ordinul de demolare a fost impus în procedura penală, de către o instanță de jurisdicție penală și în urma unei acuzații penale aduse împotriva lui. Evaluarea Curții Curții trebuie să stabilească în primul rând dacă ordinul de demolare a constituit o „penă” în sensul articolului 7 § 1 din Convenție. Termenul acestei dispoziții indică că punctul de plecare în orice evaluare a existenței unei penalități este dacă măsura în cauză este impusă în urma condamnării pentru o „infracție penală” (a se vedea Welch c. Regatul Unit) , hotărârea din 9 februarie 1995, Seria A nr. 307-A, p. 13, § 28). În acest caz, în momentul în care Curtea de Apel a ordonat reclamantului să își demoleze instalația de depozitare, acest ordin nu depinde de orice constatare de vinovăție și se bazează pe art. 17 alineatul (9) din capitolul 10 din Legile Maltei (Codul de Lege de Poliție), care se aplică „chiar dacă persoana acuzată este achitată de taxa”. Într-adevăr, condamnarea reclamantului a fost anulată de Curtea de Apel, iar ordinul de demolare nu a pus în nici un caz în îndoială răspunderea penală a reclamantului. În aceste circumstanțe, Curtea nu poate găsi nicio legătură directă între comisia, de către reclamant, a unui act penal și a ordinului de a demoli instalația de stocare. În plus, după cum a subliniat corect Curtea Civilă și Curtea Constituțională, scopul ordinului de demolare în temeiul noilor reglementări nu a fost să pedepsească autorul unui act ilegal, ci mai degrabă să restabilească statul quo ante și să restabilească statul de drept. Ordinea în cauză a fost, prin urmare, un remediu mai degrabă decât o pedeapsă. În consecință, nu se poate concluziona că ordinea în cauză implică o constatare de vinovăție în temeiul unei acuzații penale; prin urmare, aceasta nu constituie o „penitână” în sensul articolului 7 din Convenție (a se vedea, mutatis mutandis Yildirim v. Italia (Dec.), nr. 38602/02, CEDH 2003-IV; M. c. Italia , nr. 12386/86, Decizia Comisiei din 15 aprilie 1991, Decizii și rapoarte (DR) 70, pp. 59 și 93-98. Această dispoziție nu este, în consecință, aplicabilă în acest caz. Rezultă că această plângere este incompatibilă ratione materiae cu dispozițiile Convenției în sensul art. 35 § 3, și trebuie respinsă în conformitate cu art. 35 § 4 Reclamantul a considerat că ordinul de demolare a clădirii sale de stocare a constituit o încălcare a dreptului său la bucuria pașnică a bunurilor sale. El a invocat art. 1 din Protocolul nr. 1, care citește după cum urmează: „Fiecare persoană fizică sau juridică are dreptul la bucuria pașnică a bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de posesiunile sale cu excepția interesului public și sub rezerva condițiilor prevăzute de lege și prin principiile generale ale dreptului internațional. Cu toate acestea, dispozițiile anterioare nu afectează în niciun fel dreptul unui stat de a aplica legile pe care le consideră necesare pentru a controla utilizarea bunurilor în conformitate cu dobânda generală sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau penalități.” Guvernul a considerat că reclamantul nu a fost privat de posesiunile sale. Ordinul de demolare nu are de fapt scopul de a interfera cu bucuria proprietăților, ci de a reglementa utilizarea proprietăților, asigurând respectarea normelor actuale. Potrivit Guvernului, măsura se plângea a fost luată în conformitate cu condițiile prevăzute de lege, după cum a fost clară – și nu contestată de solicitant – că clădirea de stocare a fost ridicată fără permisele necesare. Faptul că procedura prin care a fost pusă în aplicare a legii nu era disponibilă la momentul comisiei infracțiunii, dar numai la momentul procesului, nu ar fi relevantă, deoarece Convenția nu interzice aplicarea imediată a legislațiilor procedurale. În plus, s-a constatat un echilibru echitabil între cererile interesului general al comunității și cerințele protecției drepturilor fundamentale ale reclamantului. În acest sens, Guvernul a remarcat că statul ar trebui să aibă dreptul de a reglementa dezvoltarea fizică a țării și că construcția clădirilor ar trebui să fie supusă normelor, procedurilor și permiselor de construcție. Aceste reglementări sunt și mai necesare într-o insulă mică și dens populată precum Gozo. Guvernul a observat că, în cazul în care este necesară o reglementare de planificare, atunci există, de asemenea, o cerință de a reinstaura lucrurile în poziția pe care le aveau înainte de a se produce o încălcare. În special, nu ar fi irazonabil să se ordone demolarea atunci când proprietarul construcției nu era persoana care a comis presupusul infracțiuni. Reținerea contrar ar fi egală cu acceptarea unei construcții ilegale de fiecare dată când autorul infracțiunii a fost capabil să își transfere terenul la a treia, partide bona-fide. Guvernul a reamintit, de asemenea, că aceasta a fost deschisă acesteia pentru a solicita daune de la transferatorul. (b) Reclamantul Reclamantul a remarcat că a achiziționat terenurile pe care au fost construite instalația de depozitare și că îl folosea în scopuri agricole. De aceea, instalația de depozitare constituie o „poziție” în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1. Demoliția a constituit în mod clar o „privație”, deoarece consecință a fost eliminarea bucurii și utilizarea structurii. Reclamantul a considerat că privația în cauză nu este în conformitate cu legea aplicabilă la momentul comisionării infracțiunii. Când a achiziționat terenul, nu era previzibil ca un ordin de demolare să poată fi eliberat dacă ar fi fost constatat că nu este vinovat să elaboreze instalația de depozitare. În special, nu era previzibil ca legea să fie modificată, că el va fi judecat de două ori pentru aceeași infracțiune și că, în al doilea proces, noua lege ar fi fost aplicată retrospectiv. În plus, reclamantul a considerat că, ținând cont de faptul că a fost achitat de acuzațiile penale împotriva acestuia, măsura se plângea de încălcarea echilibrului echitabil care ar trebui să existe între interesul general al comunității și drepturile sale individuale. Prin urmare, Curtea concluzionează că această plângere nu este, în sensul art. 35 § 3 din Convenție, necesită o examinare a fondului. Nu s-a stabilit niciun alt motiv pentru declararea inadmisibilă. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate admisibilă, fără a judeca fondurile, plângerea reclamantului cu privire la presupusa încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1; declară restul cererii inadmisibilă.

FOURTH SECTION

FINAL DECISION

AS TO THE ADMISSIBILITY OF

Application no. 4251/02

by Benny SALIBA

against Malta

The European Court of Human Rights (Fourth Section), sitting on 23

November 2004 as a Chamber composed of:

Sir

Nicolas

Bratza

,

President

,

Mr

G.

Bonello

,

Mr

M.

Pellonpää

,

Mr

K.

Traja

,

Mr

L.

Garlicki

,

Mr

J.

Borrego Borrego

,

Ms

L.

Mijović,

judges

,

and Mr M

.

O'Boyle

,

Section Registrar

,

Having regard to the above application lodged on 7 May 2001,

Having regard to the partial decision of 27 November 2003,

Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicant,

Having deliberated, decides as follows:

THE FACTS

The applicant, Mr Benny Saliba, is a Maltese national, who was born in 1941 and lives in Gozo (Malta). He is represented before the Court by Mr

I.R. Refalo and Mrs T. Cachia, lawyers practising in Malta. The respondent Government were represented by Mr

S. Camilleri, Attorney General.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.

1.

The background of the case and the demolition order

In 1983 and 1985 the applicant acquired ownership of a plot of land in Gozo, on which a storage facility had been built, and the

utile dominium

of another plot of land. The applicant alleges that his lands are located far from inhabited areas and that it would be impossible to cultivate them without having a storage facility for the necessary agricultural equipment and machinery.

In a summons of 7 January 1985, the police charged the applicant with having carried out construction works on his land without having obtained the necessary permits. He was therefore arraigned before the Criminal Court of Judicial Police. The prosecution requested that the punishment established by law be applied and the applicant ordered to demolish the storage facility.

In a judgment of 18 July 1988, the Criminal Court of Judicial Police acquitted the applicant. No penalty was imposed on him, nor was he ordered to demolish the storage facility in question.

On 26 August 1988 the police issued another summons against the applicant for having carried out unauthorised building works.

In a judgment of 21 June 1989, the Criminal Court of Judicial Police found the applicant guilty of the charge brought against him and ordered him to pay a fine of 50 Maltese Lire (Lm). It also gave the applicant a month within which to comply with the law, a penalty of Lm 25 being imposed for each day of default. Under this judgment, the applicant was obliged to demolish the storage facility.

The applicant appealed against this decision, pleading that he had been judged twice for the same facts and protesting his innocence.

In a judgment of 15 October 1992, the Court of Criminal Appeal allowed the applicant's plea of

ne bis in idem

and revoked the judgment of 21 June

2.

The applicant's constitutional application

Invoking Articles 7 of the Convention and 1 of Protocol No. 1, the applicant introduced a constitutional application before the Civil Court (First Hall). He observed that his property had to be demolished even though he had been found not guilty of the accusations brought against him, and underlined that this became possible only after 6 June 1988, when Article

17(9) of Chapter 10 of the Laws of Malta was amended. Before that date, no order for demolition could have been imposed on an acquitted person. As the criminal offence had allegedly been committed before that date, the punishment imposed could not be considered foreseeable.

In a judgment of 9 October 1998, the Civil Court rejected the applicant's claim.

It observed that the applicant had not been deprived of his property, the measure complained of being aimed rather at regulating and controlling the use of property. The applicant had not contested the right of the State to control the building development of the country and to submit building works to a system of permits and authorisations. His allegations were confined to arguing that imposing a demolition order on an owner who had been found not guilty had breached the fair balance which should exist between the general interest of the community and the protection of the rights of the individual. However, the Civil Court could not subscribe to this argument. It noted that if the State had a legitimate interest in not having any constructions on a plot of land, the demolition of an unlawful structure only restored the

status quo ante

and was therefore a measure proportionate to the aim sought to be achieved. The criminal liability of the owner of the land could not be considered a pre-requisite for adopting such measure.

As far as Article 7 of the Convention was concerned, the Civil Court observed that in a judgment of 6 December 1994, given in the case of the Police v. Mario Bezzina, the Criminal Court had examined the nature of a demolition order and concluded that it constituted a punishment. However, the Civil Court could not share this opinion. In fact, a “punishment” was not intended, as a civil remedy, to restore the

status quo ante

, but to place the author of the offence, by mean of a fine or a term of imprisonment, in a worse position than when he committed the criminal act. As the demolition order was intended only to prevent the author of the offence from gaining an unlawful advantage, it was not dependent on a finding of guilt and could not be considered a penalty within the meaning of Article 7 of the Convention.

The applicant appealed to the Constitutional Court.

In a judgment of 20 December 2000, the Constitutional Court, considering that the Civil Court had correctly enunciated the principles applicable in the case at issue, rejected the applicant's appeal. It recalled that it was not contested that the building in question had been constructed without a permit and that it was still not covered by the required permit. It was therefore abusive and illegal and the State had clearly a right to remove it. It was also noted that the Court of Criminal Appeal had found and declared that a criminal act had been committed, even if it could not attribute that act to the applicant. Independently of who was guilty and who had breached the law, the judicial organs should have intervened in order to re-establish the rule of law. The only way to do this was to order the demolition of the unlawfully constructed building.

B.

Relevant domestic law

Before the adoption of the amendments which entered into force on 6

June 1988, Article 17 of Chapter 10 of the Laws of Malta (Code of Police Laws) read as follows:

“(2)

Any person, who does or causes or allows to be done anything for the doing of which a permit is required ... when there is not such permit ... shall be guilty of an offence and shall be liable on conviction to a fine (

multa

) of not less than fifty liri and not more than one hundred liri.

(3)

The court, besides awarding the punishment referred to in the last preceding subsection, shall order the offender to remove the causes of the offence and to undo anything which was done without a permit ...”.

Article 11(2) of Act X of 1988 amended this provision by adding a subsection (9), which reads as follows:

“(9) The provisions of subsections (3), (4), (5), (6) and (8) of section 321 of this code shall apply in the case of any offence under subsection (2) of this section even where the person charged is acquitted of the charge and the court is satisfied that the building to which the charge refers has been erected in contravention of this section”.

Section 321 of the Code of Police Laws concerns the domestic court's power to order the offender “to abate the nuisance arising from the contravention”.

COMPLAINTS

1.

Invoking Article 7 of the Convention, the applicant alleges that a “penalty” was imposed on him which was not provided by the law in force at the time the alleged offence was committed.

2.

Invoking Article 1 of Protocol No. 1, the applicant alleges that the demolition order infringed his right to the peaceful enjoyment of his possessions.

THE LAW

1.

The applicant considered that the order to demolish the structure was a “penalty” not provided by the law in force at the time the alleged offence was committed. He invoked Article 7 of the Convention, which reads as follows:

“1.

No one shall be held guilty of any criminal offence on account of any act or omission which did not constitute a criminal offence under national or international law at the time when it was committed. Nor shall a heavier penalty be imposed than the one that was applicable at the time the criminal offence was committed.

2.

This article shall not prejudice the trial and punishment of any person for any act or omission which, at the time when it was committed, was criminal according to the general principles of law recognised by civilised nations.”

1.

The parties' submissions

(a)

The Government

The Government argued that Article 7 of the Convention was not applicable in the present case, as the order imposed on the applicant did not amount to a “penalty” within the meaning of this provision. They observed, in the first place, that the demolition was ordered in the same judgment which acquitted the applicant, and was therefore not imposed following a conviction for a “criminal offence”. In particular, while it is a criminal offence to carry out unauthorised construction works, it is not an offence to be, like the applicant, the owner of the land on which third persons have carried out the works at issue.

Moreover, the purpose of the demolition was to remove something which was not in conformity with the law; therefore, its aim was to regulate and to put things back to the

status quo ante

and not to punish. The Government emphasized that in a country like Malta, with a density of more than 3,000 persons per square mile, the question of building development regulation is very sensitive. Therefore, it would be unreasonable to prevent the State from removing unauthorised constructions carried out by persons who are unknown, dead or for any other reason incapable of being brought to trial.

Finally, the demolition order was clearly classified as not being a penalty under Maltese law and the fact that the measure was adopted in the ambit of a criminal procedure was purely incidental. In this respect, the Government recalled that under the Building Permit Act adopted in 1988, the taking of practically similar measures was totally administrative.

(b)

The applicant

The applicant observed that in 1985 he had been accused of having erected a structure without obtaining the relevant permit; the prosecuting authority asked the court to find him guilty and to order the removal of the structure. The competent tribunal had the power to order such removal only if the accused was found guilty. Although he has been acquitted, the applicant was again charged with the same offence three years later. However, in the meanwhile the law had been amended, and the removal of the element giving raise to the accusation could be ordered irrespective of the guilt or innocence of the accused.

In the applicant's view, the nexus originally required between the finding of guilt and the removal showed that the demolition order was a form of punishment. This order was in fact prescribed in the Criminal Code and was intimately tied to the finding of guilt; moreover, it was apparent from the relevant provisions of law that the offence of constructing a structure without a permit could lead to an order for removal to be imposed on the offender. The subsequent abolition of the link between guilt and the removal could not impair the punitive character of the demolition order.

The applicant also observed that the demolition order was imposed in criminal proceedings, by a court of criminal jurisdiction and following a criminal charge brought against him. It was intended to deter re-offending and led to punitive deprivation of possession.

2.

The Court's assessment

The Court must first determine whether the demolition order constituted a “penalty” within the meaning of Article 7 § 1 of the Convention. The wording of that provision indicates that the starting-point in any assessment of the existence of a penalty is whether the measure in issue is imposed following conviction for a “criminal offence” (see

Welch v. the United Kingdom

, judgment of 9 February 1995, Series A no.

307-A, p. 13, § 28).

In the present case, at the time the Court of Appeal ordered the applicant to demolish his storage facility, this order did not depend on any finding of guilt, and was based on Article 17(9) of Chapter 10 of the Laws of Malta (Code of Police Laws), which applies “even where the person charged is acquitted of the charge”. Indeed, the applicant's conviction had been quashed by the Court of Appeal, and the demolition order did not in any way put into question the applicant's criminal liability. In these circumstances, the Court is unable find any direct link between the commission, by the applicant, of a criminal act and the order to demolish the storage facility.

Moreover, as the Civil Court and the Constitutional Court rightly pointed out, the aim of the demolition order under the new regulations was not to punish the author of an illegal act, but rather to restore the

status quo ante

and to re-establish the rule of law. The order in question was therefore a remedy rather than a punishment.

Accordingly, it cannot be concluded that the order in issue involved a finding of guilt pursuant to a criminal charge; it therefore did not constitute a “penalty” within the meaning of Article 7 of the Convention (see,

mutatis mutandis

,

Yildirim v. Italy

(Dec.), no. 38602/02, CEDH 2003-IV; M

. v. Italy

, no. 12386/86, Commission decision of 15 April 1991,

Decisions and Reports

(DR) 70, pp. 59 and 93-98). That provision is accordingly not applicable in the case.

It follows that this complaint is incompatible

ratione materiae

with the provisions of the Convention within the meaning of Article 35 § 3, and must be rejected pursuant to Article 35 § 4

2.

The applicant considered that the order to demolish his storage building amounted to a violation of his right to the peaceful enjoyment of his possessions. He invoked Article 1 of Protocol No. 1, which reads as follows:

“Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.

The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.”

1.

The parties' submissions

(a)

The Government

The Government considered that the applicant had not been deprived of his possessions. The demolition order was in fact not aimed at interfering with the enjoyment of property, but at regulating the use of property, ensuring compliance with the current rules.

According to the Government, the measure complained of was taken in accordance with the conditions provided by law, as it was clear – and not contested by the applicant – that the storage building was erected without the required permits. The fact that the procedure by which the law was enforced was not available at the time of the commission of the offence, but only at the time of the trial, would not be relevant, as the Convention does not prohibit the immediate application of procedural laws.

Moreover, a fair balance had been struck between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the applicant's fundamental rights. In this respect, the Government noted that the State should have a right to regulate the physical development of the country and that the construction of buildings should be submitted to norms, procedures and building permits. These regulations are even more necessary in a small and densely populated island like Gozo.

The Government observed that if a planning regulation was required, then there was also a requirement to reinstate things to the position they were before an infringement occurred. In particular, it would not be unreasonable to order the demolition when the owner of the construction was not the person who committed the alleged offence. To hold otherwise would be tantamount to accept an illegal construction each time the perpetrator of the offence was able to transfer his land to third,

bona fide

parties. The Government also recalled that it was open to the latter to seek damages from the transferor.

(b)

The applicant

The applicant noted that he had acquired the land on which the storage facility was built and that he was using it for farming purposes. The storage facility therefore constituted a “possession” within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1. The demolition clearly amounted to a “deprivation”, as its consequence was the taking away of the enjoyment and use of the structure.

The applicant considered that the deprivation in issue was not in accordance with the law applicable at the time of the commission of the offence. When he had acquired the land, it was not foreseeable that a demolition order could be issued were he to be found not guilty of erecting the storage facility. In particular, it was not foreseeable that the law would be amended, that he would be tried twice for the same offence and that in the second trial the new law would have been applied retrospectively.

The applicant moreover considered that, taking into account the fact that he was acquitted of the criminal charges against him, the measure complained of breached the fair balance which should exist between the general interest of the community and his individual rights.

2.

The Court's assessment

The Court considers, in the light of the parties' submissions, that the complaint raises serious issues of fact and law under the Convention, the determination of which requires an examination of the merits. The Court concludes therefore that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention. No other ground for declaring it inadmissible has been established.

For these reasons, the Court unanimously

Declares

admissible, without prejudging the merits, the applicant's complaint concerning the alleged violation of Article 1 of Protocol No. 1;

Declares

the remainder of the application inadmissible.

Michael

O'Boyle

Nicolas

Bratza

Registrar

President