Özgürlük Ve Dayanișma Partisi (ödp) împotriva Turciei

Partidul solicitant, Özgürlük ve Dayanıșma Partisi („ODP”), este un partid politic turc cu sediul în Ankara. Prin decretul din 28 noiembrie 1998, Comisia Electorală Superioră a publicat o listă a celor 18 partide politice autorizate să participe la alegerile parlamentare și municipale care urmează să se desfășoare la 18 aprilie 1999. Pentru a putea participa la alegeri în cauză, partidele politice au trebuit să aibă, cel puțin șase luni înainte de alegeri, sucursale în cel puțin jumătate din provinciile țării și să-și organizeze deja conferința de partid. La 23 septembrie 1998, ÖDP a aplicat Ministerului Finanțelor pentru asistența financiară disponibilă pentru partidele politice în temeiul articolului 68 din Constituție.

Prin decizia din 23 noiembrie 1998, Ministerul Finanțelor a refuzat cererea din motivul că numai partidele politice care îndeplinesc criteriile prevăzute de Legea nr. 2820 privind partidele politice au fost eligibile pentru finanțare publică. La 29 decembrie 1998, ÖDP a introdus o procedură în Curtea Administrativă din Ankara care solicită stabilirea hotărârii din 23 noiembrie 1998. ÖDP a început subliniind faptul că Constituția în sine prevede că „Statul acordă părților politice suficiente și echitabile finanțări” și că „Legea definește principiile aplicabile finanțării părților, abonamentelor membrilor și donațiilor”. Partea solicitantă a observat, în special, că criteriile stabilite de Legea privind partidele politice au exclus părțile care nu au fost reprezentate în Parlament din dreptul la subvenții de stat.

Subliniind dificultatea de a desfășura activități politice și de a campania fără resursele financiare necesare, a susținut că excluderea statutară a fost neconstituțională și contrară principiilor unui stat democratic, la datoria statului de a promova drepturile și libertățile democratice și la principiul nediscriminării. În plus, dispozițiile în cauză au încălcat instrumentele internaționale de protecție a drepturilor omului.10 Într-o hotărâre din 29 septembrie 1999, Curtea Administrativă Ankara a respins cererea depusă de ÖDP, din cauza faptului că aceasta din urmă nu a îndeplinit criteriile prevăzute de Legea nr. 2820 privind partidele politice. ÖDP a interzis un recurs asupra punctelor de drept împotriva hotărârii din 29 septembrie 1999, reprezentând argumentele pe care le-a prezentat în primă instanță.

12. Într-o hotărâre pronunțată la 25 aprilie 2002 și deținută părții reclamante la 10 iulie 2002, Curtea Administrativă Supremă a susținut hotărârea impugnată, pe care a constatat-o în conformitate cu regulamentul de procedură și de drept. 13. Alineatul final al articolului 68 din Constituție prevede că „Statul acordă părților politice suficiente finanțări și echitabile” și că „Legea definește principiile aplicabile finanțării părților, abonamentelor membrilor și donațiilor”. 14. În sensul articolului 1 suplimentar din Legea nr. 2820 privind partidele politice, statul acordă asistență financiară (în valoarea totală a căror buget reprezintă 2/5000-sprezecea) partidelor politice reprezentate în Parlament, în proporție cu numărul de voturi obținute în alegerile parlamentare anterioare.

Partidele politice care nu sunt reprezentate în Parlament au, de asemenea, dreptul la această asistență, cu condiția ca acestea să obțină cel puțin 7% din voturile exprimate în alegerile anterioare. Partidele cu cel puțin trei membri ale Parlamentului sunt, de asemenea, eligibile, chiar dacă nu au participat la ultimele alegeri. 15. Finanțarea furnizată partidelor politice este triplă într-un an alegerilor parlamentare și dublată într-un an alegerilor municipale. 16. Prin hotărârea din 20 noiembrie 2008, Curtea Constituțională turcă a respins cu majoritate un motiv de neconstituționalitate invocat de Curtea Administrativă Ankara, care a susținut că pragul statutar de 7% impus partidelor politice pentru obținerea finanțării de stat a fost discriminatoriu și, prin urmare, neconstituțional.

Prin hotărârea sa, Curtea Constituțională a considerat că unul dintre obiectivele partidelor politice era să obțină sprijin electoral în vederea participării la guvern și, prin urmare, să contribuie la exprimarea avizului poporului. Acesta a concluzionat că partidele care nu au obținut un nivel suficient de sprijin electoral nu au contribuit la exprimarea avizului poporului în aceeași măsură cu partidele politice cu sprijin popular mai larg. Acesta a respins argumentul potrivit căruia utilizarea mărimei contribuției părților la viața politică democratică, deoarece criteriul de alocare a finanțării de stat nu a fost obiectiv, echitabil sau proporțional.

17. O minoritate a judecătorilor Curții Constituționale a considerat că pragul de 7% este prea ridicat (corespondent la aproape trei milioane de voturi în referendumul din 2007,) că acordă un avantaj necorespunzător partidelor politice care o depășesc și că criteriul bazat pe „contribuția la exprimarea avizului poporului” este subjectiv și în încălcarea principiului statului de drept. 18. ÖDP a obținut 0,8 % din voturile valabile exprimate în alegerile parlamentare din 18 aprilie 1999, 0,34 % din votul în alegerile din 3 noiembrie 2002 și 0,15 % din votul în alegerile din 2007. 19. Partidele care au primit finanțare înainte de alegerile în cauză au câștigat fie locuri în Adunarea Națională în alegerile parlamentare anterioare, fie au obținut peste 7% din voturile valabile exprimate în alegerile respective.

Înainte de alegerile generale din 1999, șase partide politice (inclusiv una care nu a fost reprezentată în Parlament) ale celor douăzeci și une partide care se desfășoară candidați au primit asistență financiară de stat. Înainte de alegerile generale din 2002, șase partide (inclusiv una care nu a fost reprezentată în Parlament) ale celor cincisprezece partide care contestau alegerile au primit finanțare de stat. Înainte de alegerile din 2007, au fost acordate finanțare celor cinci dintre cele cinci părți care se desfășoară candidați; dintre cele cinci părți în cauză, trei nu au fost reprezentate în Parlament. ÖDP nu a primit niciodată finanțare de stat. 20. Frazele relevante ale orientărilor privind reglementarea partidului politic elaborate de OSCE/ODIHR și de Comisia de la Veneția și adoptate de Comisia de la Veneția în cea de-a 84-a sesiune plenară (Venice, 1516 octombrie 2010, CDL-AD(2010)024) se citește după cum urmează: „3.

Finanțare publică (a) Importanța finanțării publice 176. Finanțarea publică și reglementările sale necesare (inclusiv limitele de cheltuieli, divulgarea și aplicarea imparțială) au fost concepute și adoptate pe tot globul ca un mijloace potențial de prevenire a corupției, de a sprijini rolul important jucat de partidele politice și de a elimina dependența nejustificată de donatorii privați. Aceste sisteme de finanțare au drept scop să asigure ca toate părțile să poată concura pentru alegeri în conformitate cu principiul egalității de șanse, consolidând astfel pluralismul politic și contribuind la asigurarea funcționării adecvate a instituțiilor democratice. În general, legislația ar trebui să încerce să creeze un echilibru între contribuțiile publice și cele private ca sursă de finanțare a partidului politic.

În niciun caz ar trebui să se aloce limitele de finanțare publică sau să intervină în independența unui partid politic. 177. Valoarea finanțării publice acordate părților trebuie să fie concepută cu atenție pentru a asigura utilitatea acestor finanțări, fără a eradica nevoia de contribuții private sau de a anula impactul donațiilor individuale. Deși natura alegerilor și campaniei în diferite state face imposibilă identificarea unei sume de finanțare universal aplicabile, legislația ar trebui să instituie mecanisme de revizuire care vizează determinarea periodică a impactului sistemelor de finanțare publică și a necesității (de asemenea există) de a modifica sumele de atribuire financiară. În general, subvențiile ar trebui stabilite la un nivel semnificativ pentru a îndeplini obiectivul de sprijin, dar nu ar trebui să fie singura sursă de venit și nu ar trebui să creeze condiții de supradependență pentru sprijinul statului.

(b) sprijin financiar 178. Legislația ar trebui să permită în mod explicit sprijinul statului pentru partide politice poate fi financiar. Alocarea de bani publici către partidele politice este adesea considerată integrală pentru respectarea principiului egalității de șanse pentru toți candidații, în special în cazul în care mecanismul de finanțare al statului include dispoziții speciale pentru femei și minorități. În cazul în care sprijinul financiar este acordat părților, legislația relevantă ar trebui să elaboreze orientări clare pentru determinarea sumei acestor finanțari, care ar trebui alocate beneficiarilor într-o manieră obiectivă și neobișnuită.

(c) Alte forme de sprijin public 179. În plus față de finanțarea directă, statul poate oferi sprijin părților într-o serie de alte moduri, inclusiv scutiri fiscale pentru activitățile părților, alocarea timpului liber de presă sau utilizarea gratuită a saloanelor publice de reuniuni în scopul activităților de campanie. În toate astfel de cazuri, atât sprijinul financiar, cât și sprijinul în natură trebuie acordat pe baza egalității de oportunități tuturor părților și candidaților (inclusiv femeile și minorităților). Deși „qualitatea” nu poate fi absolută, un sistem de determinare a distribuției proporționale (sau echitabile) a sprijinului de stat (fiind financiare sau în natură) trebuie să fie obiective, corecte și rezonabile…

(d) Alocarea fondurilor 183. Sistemul de alocare a sprijinului public la partidele politice ar trebui determinat prin legislație relevantă. Unele sisteme alocă bani înainte de o alegere pe baza rezultatelor alegerilor anterioare sau a dovezii nivelurilor minime de sprijin. [Alte] sisteme furnizează plata după o alegere bazată pe rezultatele finale. În general, o plată preelectorală a fondurilor, sau un procent de finanțare, garantează cel mai bine capacitatea părților de a concura pe baza egalității de șanse… 185. Alocarea de fonduri poate fi complet egală (denumită în continuare „egalitatea absolută”) sau proporțională pe baza rezultatelor alegerilor unui partid sau a nivelului de sprijin dovedit (denumit în continuare „echitabil”).

Unele au susținut că legislația privind finanțarea publică este, în general, cea mai eficientă în realizarea pluralismului politic și a egalității de oportunități prin asigurarea unei combinații a egalității atât absolute, cât și echitabile. În cazul în care sunt necesare praguri minime de sprijin pentru finanțare, ar trebui considerat că un prag nejustificabil ridicat poate afecta pluralismul politic și partidele politice mici. În continuare, este în interesul pluralismului politic să aibă un prag mai mic pentru finanțarea publică decât pragul electoral pentru alocarea unui mandat în Parlament… 187. Legislația ar trebui să se asigure că formula de alocare a finanțării nu oferă un monopol sau o sumă disproporționată de finanțare unui partid politic.

Nici formula de alocare a finanțării nu ar trebui să permită celor două partide politice mai mari să monopolizeze primirea finanțării publice. (e) Cerințe de a primi finanțare publică 188. Cu toate acestea, pentru a promova pluralismul politic, unele finanțari ar trebui să fie extinse, în mod ideal, dincolo de partidele reprezentate în Parlament, la toate părțile reprezentante de un nivel minim de sprijin al cetățenilor și de a prezenta candidați la alegeri. Acest lucru este deosebit de important în cazul noilor partide, care trebuie acordată o oportunitate echitabilă de a concura cu părțile existente… 190. Finanțarea publică, prin furnizarea de resurse sporite partidelor politice, poate crește pluralismul politic.

Prin urmare, este rezonabil ca legislația să ceară un partid să fie reprezentativ la un nivel minim al electoratului înainte de primirea finanțării. Cu toate acestea, deoarece negarea finanțării publice poate duce la o scădere a pluralismului și a alternativelor politice, este ... acceptat buna practică să se adopte orientări clare pentru modul în care noi părți pot deveni eligibile pentru finanțare și să se extindă finanțarea publică dincolo de partidele reprezentate în Parlament. Ar trebui considerat un sistem generos de determinare a eligibilității pentru a se asigura că alegătorii li se acordă alternativele politice necesare pentru o alegere reală.”

5. The applicant party, Özgürlük ve Dayanıșma Partisi (“the ÖDP”), is a Turkish political party based in Ankara. 6. By a decree of 28 November 1998, the Higher Electoral Commission published a list of the eighteen political parties authorised to participate in the parliamentary and municipal elections to be held on 18 April 1999. The ÖDP featured on the list. In order to be able to participate in the elections in question, the political parties had to have had, for at least six months prior to the elections, branches in no fewer than half the country’s provinces and to have already organised their party conference. 7. On 23 September 1998 the ÖDP applied to the Ministry of Finance for the financial assistance available to political parties under Article 68 of the Constitution.

8. By a decision of 23 November 1998, the Ministry of Finance refused the application on the ground that only political parties meeting the criteria laid down by Law no. 2820 on political parties were eligible for public funding. 9. On 29 December 1998 the ÖDP brought proceedings in the Ankara Administrative Court seeking the setting-aside of the decision of 23 November 1998. The ÖDP began by pointing out that the Constitution itself provided that “the State shall grant political parties sufficient and equitable funding” and that “the law shall define the principles applicable to party funding, members’ subscriptions and donations”. The applicant party observed in particular that the criteria laid down by the Law on political parties excluded parties which were not represented in Parliament from entitlement to State subsidies.

Pointing to the difficulty of carrying out political activities and campaigning without the necessary financial resources, it contended that the statutory exclusion was unconstitutional and contrary to the principles of a democratic State, to the State’s duty to promote democratic rights and freedoms, and to the principle of nondiscrimination. Furthermore, the provisions in question were in breach of international human rights protection instruments. 10. In a judgment of 29 September 1999, the Ankara Administrative Court rejected the application lodged by the ÖDP, on the ground that the latter did not satisfy the criteria laid down by Law no. 2820 on political parties. The court did not rule on the plea of unconstitutionality raised by the ÖDP.

11. The ÖDP lodged an appeal on points of law against the judgment of 29 September 1999, reiterating the arguments it had submitted at first instance. 12. In a judgment delivered on 25 April 2002 and served on the applicant party on 10 July 2002, the Supreme Administrative Court upheld the impugned judgment, which it found to be in accordance with the rules of procedure and law. 13. The final paragraph of Article 68 of the Constitution states that “the State shall grant political parties sufficient and equitable funding” and that “the law shall define the principles applicable to party funding, members’ subscriptions and donations”. 14. Under additional section 1 of Law no. 2820 on political parties, the State provides financial assistance (the overall amount of which represents 2/5000ths of its budget) to the political parties represented in Parliament, in proportion to the number of votes they obtained in the preceding parliamentary elections.

Political parties that are not represented in Parliament are also entitled to this assistance, provided that they obtained at least 7% of the votes cast in the preceding election. Parties with at least three members of Parliament are also eligible, even if they did not participate in the last election. 15. The funding provided to political parties is tripled in a parliamentary election year and doubled in a municipal election year. 16. By a judgment of 20 November 2008, the Turkish Constitutional Court dismissed by a majority a plea of unconstitutionality raised by the Ankara Administrative Court, which alleged that the statutory 7% threshold imposed on political parties in order to obtain State funding was discriminatory and therefore unconstitutional.

In making its ruling, the Constitutional Court considered that one of the aims of political parties was to obtain electoral support with a view to participating in government and hence contributing to the expression of the opinion of the people. It concluded from this that parties which had not obtained a sufficient level of electoral support did not contribute to the expression of the opinion of the people to the same extent as political parties with broader popular support. It dismissed the argument that using the extent of parties’ contribution to democratic political life as the criterion for allocating State funding was not objective, equitable or proportionate.

17. A minority of the judges of the Constitutional Court took the view that the 7% threshold was too high (corresponding to almost three million votes in the 2007 referendum), that it gave an unfair advantage to political parties which exceeded it and that the criterion based on the “contribution to the expression of the opinion of the people” was subjective and in breach of the principle of the rule of law. 18. The ÖDP obtained 0.8 % of the valid votes cast in the parliamentary elections of 18 April 1999, 0.34 % of the vote in the elections of 3 November 2002 and 0.15 % of the vote in the 2007 elections. 19. The parties that received funding prior to the elections in question had either won seats in the National Assembly in the preceding parliamentary elections or had obtained more than 7% of the valid votes cast in those elections.

Ahead of the 1999 general election, six political parties (including one that was not represented in Parliament) of the twenty-one parties fielding candidates received State financial assistance. Before the 2002 general election, six parties (including one not represented in Parliament) of the fifteen parties contesting the election received State funding. Prior to the 2007 election, funding was given to five of the fifteen parties fielding candidates; of the five parties concerned, three were not represented in Parliament. The ÖDP has never received State funding. 20. The relevant passages of the Guidelines on political party regulation drawn up by the OSCE/ODIHR and the Venice Commission, and adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 1516 October 2010, CDL-AD(2010)024), read as follows.

“3. Public funding (a) Importance of public funding 176. Public funding and its requisite regulations (including spending limits, disclosure, and impartial enforcement) has been designed and adopted throughout the globe as a potential means of preventing corruption, to support the important role played by political parties and to remove undue reliance on private donors. Such systems of funding are aimed at ensuring that all parties are able to compete for elections in accordance with the principle of equal opportunity, thus strengthening political pluralism and helping to ensure the proper functioning of democratic institutions. Generally, legislation should attempt to create a balance between public and private contributions as the source for political party funding.

In no case should the allocation of public funding limit or interfere with the independence of a political party. 177. The amount of public funding awarded to parties must be carefully designed to ensure the utility of such funding while not eradicating the need for private contributions or nullifying the impact of individual donations. While the nature of elections and campaigning in different States makes it impossible to identify a universally applicable amount of funding, legislation should put in place review mechanisms aimed at periodically determining the impact of public-finance systems and the need (as such exists) to alter financial-allocation amounts. Generally, subsidies should be set at a meaningful level to fulfil the objective of support, but should not be the only source of income and should not create conditions for over-dependency on State support.

(b) Financial support 178. Legislation should explicitly allow that State support for political parties may be financial. The allocation of public money to political parties is often considered integral to respect the principle of equal opportunity for all candidates, in particular where the State’s funding mechanism includes special provisions for women and minorities. Where financial support is awarded to parties, relevant legislation should develop clear guidelines to determine the amount of such funding, which should be allocated to recipients in an objective and unbiased manner. (c) Other forms of public support 179. In addition to direct funding, the State may offer support to parties in a variety of other ways, including tax exemptions for party activities, the allocation of free media time, or the free use of public meeting halls for the purposes of campaign activities.

In all such cases, both financial and in-kind support must be given on the basis of equality of opportunity to all parties and candidates (including women and minorities). While ‘equality’ may not be absolute in nature, a system for determining the proportional (or equitable) distribution of State support (whether financial or in-kind) must be objective, fair and reasonable… (d) Allocation of funding 183. The system for allocating public support to political parties should be determined by relevant legislation. Some systems allocate money prior to an election based on the results of the previous election or proof of minimum levels of support. [Other] systems provide payment after an election based on the final results.

Generally, a pre-election disbursement of funds, or a percentage of funding, best ensures the ability of parties to compete on the basis of equal opportunity… 185. The allocation of funding may either be fully equal (‘absolute equality’) or proportionate in nature based on a party’s election results or proven level of support (‘equitable’). There is no universally prescribed system for determining the distribution of public funding. Some have argued that legislation for public funding is generally most effective at achieving political pluralism and equal opportunity by providing a combination of both absolute and equitable equality. Where minimum thresholds of support are required for funding, it should be considered that an unreasonably high threshold may be detrimental to political pluralism and small political parties.

Further, it is in the interest of political pluralism to have a lower threshold for public funding than the electoral threshold for the allocation of a mandate in Parliament… 187. Legislation should ensure that the formula for the allocation of funding does not provide a monopoly or disproportionate amount of funding to one political party. Nor should the formula for allocation of funding allow the two largest political parties to monopolise the receipt of public funding. (e) Requirements to receive public funding 188. At a minimum, some degree of public funding should be available to all parties represented in Parliament. However, to promote political pluralism, some funding should ideally be extended beyond parties represented in Parliament to all parties representative of a minimum level of the citizenry’s support and presenting candidates in an election.

This is particularly important in the case of new parties, which must be given a fair opportunity to compete with existing parties… 190. Public funding, by providing increased resources to political parties, can increase political pluralism. As such, it is reasonable for legislation to require a party to be representative of a minimum level of the electorate prior to receipt of funding. However, as the denial of public funding can lead to a decrease in pluralism and political alternatives, it is ... accepted good practice to enact clear guidelines for how new parties may become eligible for funding and to extend public funding beyond parties represented in Parliament. A generous system for the determination of eligibility should be considered to ensure that voters are given the political alternatives necessary for a real choice.”