COLON v. THE NETHERLANDS

Reclamantul, dl Ferdinand Jozef Colon, este un național Țările de Jozef născut în 1947, care locuiește în Amsterdam. El a fost reprezentat în fața Curții de către dl H.A. Sarolea, un avocat care practică la Amsterdam. Guvernul Țărilor de Josef (“ Guvernul”) a fost reprezentat de agentul adjunct al acestora, dna L. Egmond, din Ministerul Afacerilor Externe din Olanda. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părțile și, după cum se dovedește, din documentele disponibile publicului, pot fi rezumate după cum urmează. Ca răspuns la o creștere a crimei violente în orașul Amsterdam Burgomaster (Burgemeester) din acel oraș a dat un ordin de desemnare a anumitor zone ca zone de risc de securitate (veiligheidsricogebieden). În baza articolului 151b din Legea privind municipalitățile (Gemeentewet), Burgomaster a desemnat majoritatea centrelor vechi din Amsterdam ca zonă de risc de securitate pentru o perioadă de șase luni la 20 noiembrie 2002. În temeiul unei astfel de decizii, un procuror (Officier van Justitie) a fost împuternicit, în conformitate cu art. 52 alineatul (3) din Legea privind armele și munițiile (Wet Wapens en munitie), pentru a ordona că, pentru o perioadă aleasă de 12 ore, orice persoană prezentă în zona desemnată ar putea fi supusă la căutarea prezenței armelor. Procesul a devenit cunoscut sub numele de „cerca preventivă” (preventief fouilleren). Rațiunea pe care ordinul a fost întemeiat se referă la statisticile incidentelor care implică utilizarea armelor (chiloturi, smochine, jafuri, victime fatale și nefatale) în fiecare dintre zonele în cauză. S-a observat că astfel de incidente au avut loc cel mai des în centrul vechi al orașului, în special în jurul Wallenului (distritul luminos roșu), stația centrală și în jurul concentrațiilor de restaurante, baruri și locuri de divertisment. Prin ordinea din 26 iunie 2003, Burgomaster a desemnat aceeași zonă ca o zonă de risc pentru securitate pentru încă douăsprezece luni, pe baza faptului că armele sunt încă confiscate în timpul căutărilor și că s-a înregistrat o scădere insuficientă a numărului de crime violente. La 19 februarie 2004, în timp ce reclamantul, în zona de risc de securitate desemnată, a fost oprit de către poliția care a acționat pe ordinele procurorului public de a efectua căutarea tuturor persoanelor prezente în zona de risc de securitate. Reclamantul a refuzat să prezinte o căutare. Apoi a fost arestat (aangehouden) și dus la o secție de poliție, unde a refuzat să depună o declarație (verklaring). La 27 ianuarie 2005, o cameră cu un singur judecător (politierechter) a Curții Regionale de la Amsterdam (rechtbank) a condamnat reclamantul că nu a respectat un ordin legal în temeiul articolului 184 din Codul Penal (Wetboek van Strafrecht). El a fost condamnat la o amendă de 150 euro (EUR). Reclamantul a depus un recurs la Curtea de Apel de la Amsterdam (gerechtshof), care l-a achitat de toate acuzațiile la 23 septembrie 2005. Curtea de Apel a considerat că art. 151b din Legea privind municipalitățile impune cerințe stricte în ceea ce privește decizia de a desemna un domeniu de risc pentru securitate, în special având în vedere libertatea de circulație a persoanelor și respectul dreptului la intimitate. Deciziile Burgomaster (inclusiv cele din data de 26 iunie 2003) nu îndeplineau cerințele de la secțiunea 151b, deoarece Burgomaster nu a dat niciun motiv pentru care zona de risc pentru securitate trebuia să fie desemnată pentru astfel de perioade lungi și să acopere o zonă atât de mare. Prin urmare, deciziile nu erau conforme cu articolele 5 și 8 din convenție. Avocatul general (Advocat-Generaal) de la Curtea de Apel din Amsterdam a depus un recurs asupra punctelor de drept (casatie) la Curtea Supremă (Hoge Raad) împotriva hotărârii Curții de Apel. 10. După ce reclamantul și-a depus cererea Curții, Curtea Supremă, la 20 februarie 2007, a acordat recursul depus de avocatul general. Curtea Supremă a susținut că, în examinarea validității ordinului de desemnare, judecătorul penal ar trebui să urmeze abordarea instanțelor administrative în această chestiune. Pe această bază, și citarea de la o hotărâre a Diviziei de Jurisdicție Administrativă a Consiliului de Stat (Afeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) din 9 noiembrie 2005 (Raporturi de drept administrativ (AB Rechtspraak Bestuursrecht), 2006, nr. 90), a constatat că Burgomasterul a avut o marjă largă de apreciere (beordelingsmarge) în evaluarea necesității unei astfel de ordine după consultarea procurorului public. A fost pentru el de a echilibra interesele implicate, inclusiv ordinea publică și viața privată individuală, unul împotriva celuilalt. Ordinul de desemnare ar trebui să fie limitat în timp și în zonă la ceea ce era necesar (noodzakelijk) pentru a menține ordinea publică. Alegerile Burgomasterului trebuie să fie corect motivate și proporționate cu interferența cu viața privată a oricărui prezent în domeniul în cauză. Rolul instanțelor penale a fost limitat la evaluarea legii și raționalității deciziei Burgomasterului. 11. Având în vedere acest caz, Curtea Supremă a susținut că Curtea de Apel a considerat corect că decizia Burgomaster din 26 iunie 2003 trebuie să fie citită împreună cu hotărârea sa inițială din 20 noiembrie 2002. Cu toate acestea, în constatarea că nu s-au prezentat motive suficiente pentru decizia din 26 iunie 2003, Curtea de Apel nu a luat în considerare raportul extins care a constituit baza pentru decizia din 20 noiembrie 2002. Prin urmare, Curtea Supremă a anulat hotărârea Curții de Apel și a trimis cazul Curții de Apel pentru reexaminare. 12. Într-o hotărâre din 12 decembrie 2007, Curtea de Apel din Amsterdam a constatat că Burgomaster a dat motive suficiente pentru decizia sa din 26 iunie 2003 referindu-se la considerațiile prevăzute în decizia inițială din 20 noiembrie 2002. Curtea de Apel a considerat în continuare că orice ingerință în drepturile reclamantului în temeiul articolului 8 din convenție și al articolului 2 din Protocolul nr. 4 s-a desfășurat în interesul protecției ordinii publice și în conformitate cu marja de apreciere acordată statelor. Din aceste motive, Curtea de Apel a considerat reclamantul vinovat de a nu se supune unei ordine legale, dar nu i-a impus nicio sentință. 13. Reclamantul nu a depus apel asupra punctelor de drept împotriva prezentei hotărâri. 14. Prin decizia din 24 iunie 2004, Burgomaster a desemnat din nou aceeași zonă ca o zonă de risc de securitate pentru următoarele 12 luni, în timp ce armele erau încă confiscate, chiar dacă numărul crimelor violente s-a scăzut semnificativ. 15. În 16 iunie 2005, Burgomaster a desemnat din nou aceeași zonă din centrul Amsterdam ca o zonă de risc de securitate, de data aceasta pentru o perioadă de 24 de luni. 16. La 7 octombrie 2005, Burgomaster, luând în considerare hotărârea Curții de Apel (a se vedea punctul 8 de mai sus), a emis o decizie care modifică decizia inițială din 16 iunie 2005, desemnând aceeași zonă ca o zonă de risc de securitate timp de douăsprezece luni în loc de cea originală 24 de ani. Burgomaster a prezentat, de asemenea, motive mai ample pentru decizia sa, inclusiv o defalcare a scăderii crimelor legate de arme după introducerea cercetării preventive în zonele de risc de securitate. Numărul de incidente legate de arme s-a redus la 728 între 1 noiembrie 2002 și 1 iulie 2003, s-a redus numai la 773; între 1 iulie 2003 și 1 iulie 2004, între 728 și 640; între 1 iulie 2004 și 1 iulie 2005, între 640 și 500. În 95% din toate operațiunile de căutare preventivă au fost găsite cel puțin o armă. 17. La 2 noiembrie 2005, reclamantul a depus o obiecție (bezwaar) împotriva deciziei Burgomaster din 7 octombrie 2005. În plus, reclamantul a afirmat că procenturile utilizate de Burgomaster pentru sprijinirea deciziei sale au fost calculate astfel încât politica sa să pară mai eficace decât a fost într-adevăr. 18. La 1 februarie 2006, în așteptarea rezultatului obiecției sale, reclamantul a solicitat, de asemenea, o măsură provizorie (voorlopige voorziening) pe aceleași motive ca opoziția sa. 19. La 9 martie 2006, judecătorul măsurilor provizorii (voorzieningenrechter) al Curții regionale de la Amsterdam a declarat inadmisibil cererea reclamantului din cauză că reclamantul nu părea să aibă un interes direct în decizia Burgomaster din 7 octombrie 2005 și că, probabil, obiecția reclamantului ar fi declarată inadmisibilă din același motiv. 20. La 1 iunie 2006, Burgomaster a declarat inadmisibilă obiecția reclamantului, deoarece reclamantul nu a putut fi considerat o persoană cu un interes direct (belanghebbende), astfel cum prevede art. 1:2 din Legea administrativă generală (Algemene wet bestuursrecht). Burgomaster a susținut că o persoană ar putea fi spusă că are un interes direct numai dacă acest interes este strict personal, real și direct și ar putea fi identificat în mod obiectiv. Potrivit Burgomaster, reclamantul nu a trăit în zona de risc de securitate, nici nu a avut un loc de muncă plătit care a solicitat să fie în zonă în momente regulate. Faptul că reclamantul a susținut să fie implicat în activitate voluntară și a efectuat vizite sociale la prietenii din zona desemnată nu a fost suficient pentru a-i oferi un interes direct. 21. Reclamantul nu a apelat împotriva acestei decizii la Curtea Regională; motivul pentru care el a dat este că ordinul de desemnare din 7 octombrie 2005 a fost datorată expirării la 30 iunie 2006. 22. Municipii din Amsterdam au comisionat Institutul COT pentru managementul siguranței și crizelor (COT Institut voor Veiligheids- en CrisisManagement), un organism din Haga, să prezinte o serie de rapoarte de evaluare privind cercetările preventive în zonele de risc de securitate. Curtea a studiat două dintre acestea, care conțin date referitoare la momentul evenimentelor reclamate. 23. La 11 mai 2006, Institutul COT pentru managementul siguranței și crizelor a publicat un raport intitulat „Evaluarea cercetărilor preventive ale organismului din Amsterdam: Situația actuală” (Evaluatie Preventief Fouilleren din Amsterdam: De stand van zaken). A acoperit perioada între noiembrie 2002 și martie 2006. 24. În centrul orașului Amsterdam, între noiembrie 2002 și mai 2003 a fost găsită o armă pentru fiecare 28 de persoane căutate. Între iulie 2003 și mai 2004 a fost găsită o armă pentru fiecare 37 persoane căutate; între iulie 2004 și iunie 2005, din nou, o armă pentru fiecare 37 persoane căutate; și între iulie 2005 și martie 2006, o armă pentru fiecare 40 persoane căutate. În Amsterdam, Sud-Est, care are un aranjament mult mai modern și deschis decât vechiul centru al orașului, au fost găsite mai puține arme până când operațiunile de căutare au fost planificate să acopere timpurile și locurile la care riscul de incidente violente a fost cel mai mare; numărul de arme găsite apoi a crescut la una la fiecare 28 de persoane căutate. Raportul menționează că operațiunile care au avut cel mai mare efect în raport cu personalul de poliție investit au durat cinci ore sau mai puțin, ceea ce ar putea fi explicat prin pierderea avantajului surprizei ca operație târât mai mult timp. 25. Numărul de incidente care implică utilizarea armelor a scăzut în această perioadă. În centrul orașului Amsterdam, între noiembrie 2002 și mai 2003 au existat 747 de astfel de incidente; între iulie 2005 și martie 2006, doar 488 sau 34,7% mai puține. Numărul de jafuri în această zonă a scăzut de la 254 la 130, o reducere de 48,8%. În Amsterdam Sud-Est, numărul de incidente legate de arme a scăzut cu 29,4% în comparație cu aceleași perioade. În domeniul competenței Forței de Poliție Amsterdam-Amstelland în ansamblul său, scăderea totală a fost de 14,3%; în cazul în care zonele de risc de securitate au fost excluse, a fost de 6,6%. 26. Raportul de evaluare menționează cazul reclamantului, care în momentul publicării raportului era încă în așteptare în fața Curții Supreme. 27. Raportul a recomandat ca cercetările aleatoare să continue în aceleași două domenii, având în vedere eficacitatea lor evidentă, precum și alte propuneri în vederea creșterii eficienței. 28. În mai 2007, Institutul COT pentru managementul siguranței și crizelor a publicat un raport intitulat „Evaluarea cercetărilor preventive ale organismului din Amsterdam: Gains, incidente care implică arme și puncte hot” (Evaluatie Preventief Fouillen din Amsterdam: Opbrengsten, wapeninciden en hot spots). Între iulie 2006 și aprilie 2007 s-a găsit o armă pentru fiecare 52 de persoane căutate în centrul orașului Amsterdam; în Amsterdam Sud-Est, cifra corespunzătoare era o armă pentru fiecare 40 de persoane căutate. 29. Numărul de incidente legate de arme a continuat să decline. În comparație cu perioada din aprilie 2003 până în martie 2004, între aprilie 2006 și martie 2007, au existat 35% mai puțini astfel de incidente (65, de la 864); în Amsterdam, 16,5% mai puțini (532, de la 591). 30. Frecvența incidentelor legate de arme a crescut cu 6,4% în Amsterdam în afara zonelor de risc pentru securitate; în zona de jurisdicție a Forței de Poliție din Amsterdam-Amstelland în ansamblu, s-a înregistrat o reducere de 4,4%. 31. Raportul a identificat șapte “spoturi hot” în afara zonelor de risc pentru securitate existente, în care incidentele care implică utilizarea armelor au fost frecvente. În două dintre ele problema a fost atât de gravă încât ar trebui să fie efectuate anchete preventive acolo. 32. Prin scrisoarea din 27 mai 2009, reclamantul a informat Curtea că aceeași zonă a fost desemnată ca o zonă de risc de securitate pentru a șaptea perioadă consecutivă. 33. art. 184 din Codul Penal, în partea sa relevantă, prevede: „1. Orice persoană care nu respectă în mod intenționat un ordin sau cerere formulată în conformitate cu un regulament statutar de către un oficial acuzat de competențe de supraveghere sau de un oficial responsabil pentru detectarea sau investigarea infracțiunilor penale sau autorizate în mod corespunzător în acest scop, precum și orice persoană care obstrucționează, împiedică sau împiedică în mod intenționat orice act efectuat de un astfel de funcționar în punerea în aplicare a unui regulament statutar, este responsabilă cu un termen de închisoare care nu depășește trei luni sau o amendă de a doua categorie. ...” 34. Secțiunea 151b din Legea municipalităților prevede: „1. Consiliul local (raad) poate, prin legea municipală, să autorizeze Burgomaster să desemneze o zonă, inclusiv clădirile deschise publicului (și motivele lor) situate în această zonă, ca o zonă de risc de securitate în cazul unei tulburări ale ordinii publice cauzate de prezența armelor, sau dacă există o teamă gravă de o astfel de tulburare. Într-o zonă de risc de securitate, un procuror poate exercita competențele menționate la secțiunea 3, secțiunea 3, secțiunea 51, secțiunea 3 și secțiunea 52, secțiunea 3 din Legea privind armele și munițiile. Burgomaster nu desemnează o zonă de risc de securitate fără prima consultare cu procurorul public în consultările menționate la secțiunea 14 din Legea de Poliție din 1993 (Politiewet 1993). Denumirea unei zone de risc de securitate este de o durată limitată și acoperă o zonă geografică care nu este mai mare decât strict necesară pentru menținerea ordinului public. Decizia de desemnare a unei zone de risc de securitate trebuie înregistrată în scris și să menționeze atât zona la care se aplică, cât și perioada de valabilitate a acesteia. În cazul în care situația este atât de urgentă încât Burgomaster nu este în măsură să înregistreze hotărârea în prealabil, el sau ea trebuie să înregistreze amândoi decizia în scris și să o facă publică cât mai repede posibil. Burgomaster informează consiliul local și procurorul public menționat în subsecțiunea 2 de desemnarea unei zone de risc de securitate cât mai repede posibil. De îndată ce perturbarea ordinii publice cauzată de prezența armelor sau frica gravă a unei astfel de tulburări care a avut loc, astfel cum se menționează în subsecțiunea 1, Burgomaster revocă desemnarea zonei de risc de securitate. Subsecțiunea 5 se aplică mutatis mutandis.” 35. Secțiunea 155 din Legea privind municipalitățile, în partea sa relevantă, prevede: „1. Orice membru al consiliului poate pune întrebări orale sau scrise către Burgomaster și Aldermen sau Burgomaster după caz (Een tap van de raad kan het colegiu de burgemeester mondeling of schriftelijk vragen stelen.) ...” 36. Secțiunea 155a din Legea privind municipalitățile, în partea sa relevantă, prevede: „1. La propunerea unuia sau a mai multor membri ai acestuia, consiliul poate ordona o anchetă asupra administrației efectuate de Burgomaster și Assessori sau Burgomaster, după caz (un colegiu het het de burgemeester gevoerde bestuur). ...” 37. Secțiunea 14 din Legea de Poliție din 1993 prevede: „Burgomaster și procurorul public organizează consultări periodice cu șeful unității teritoriale a forței de poliție regionale pe teritoriul căror teritoriu se află municipiul sau o parte din ea și, dacă este necesar, cu comandantul poliției regionale (korpschef), cu privire la descărcarea de gestiune de către poliție a sarcinilor lor.” 38. Secțiunea 52 alineatul (3) din Legea privind armele și munițiile prevede: „În zonele care au fost desemnate de Burgomaster ca zone de risc de securitate în conformitate cu art. 151b, subsecțiunea 1 din Legea privind munițiile, procurorul public poate ordona ca orice persoană să poată fi supusă cauzei de îmbrăcăminte pentru a stabili dacă are arme de foc, muniții sau arme ofensive în posesia sa. Ordinul procurorului public descrie zona desemnată și menționează perioada de valabilitate a ordinului, care nu poate depăși douăsprezece ore. Ordinea explică, de asemenea, faptele și circumstanțele care constituie baza pentru concluzia că este necesar să se exercite competența de a supune oricărui individ la o căutare a îmbrăcămintei sale pentru a stabili dacă are arme sau muniții în posesia sa.” 39. În momentul respectiv, a fost aplicată bye-law municipal general (Algemene Plaatselijke Verordening) din Amsterdam. Secțiunea 2.5A prevăzută: „În cazul unei tulburări de ordine publice cauzate de prezența armelor sau dacă există o teamă gravă de o astfel de tulburare, Burgomaster poate desemna autostrade publice și clădirile (și clădirile lor) situate de-a lungul acestora ca o zonă de risc de securitate.” 40. În conformitate cu art. 8:1 din Legea Administrativă Generală (Algemene Wet Bestuursrecht), oricine cu interes juridic poate contesta o decizie administrativă în fața Curții Regionale, cu condiția ca el sau ea să depună în primul rând o obiecție la organismul administrativ care a luat decizia în cauză (secțiunea 7:1). Un apel suplimentar este adresat Diviziei de Jurisdicție Administrativă a Consiliului de Stat (la momentul respectiv, secțiunea 37 din Legea Consiliului de Stat (Wet op de Raad van State)). 41. Curtea Supremă a susținut că o condamnare în temeiul articolului 184 § 1 din Codul Penal este posibilă numai dacă ordinul neascultat de către acuzat a fost dat de un oficial în limitele autorității sale legale (a se vedea hotărârea sa din 11 decembrie 1990, Țările de Jos (Nederlandse Jurispredentie) 1990, nr. 423). Din aceasta se rezultă că instanța penală are propria responsabilitate de a determina dacă regulamentul statutar pe care se bazează ordinul este de fapt obligatoriu și dacă ordinul a fost dat în mod legal; în cazul în care problema este susținută de apărare, instanța penală trebuie să răspundă, indiferent dacă acuzatul a abordat sau nu prima dată aceste chestiuni în fața tribunalelor administrative competente (a se vedea hotărârea Curții Supreme din 24 septembrie 2002, Țările de Jos raportează lege 2003, nr. 80). 42. Într-o decizie din 9 martie 2005, Raporturile Legii Administrative 2005, nr. 251, Diviziunea Competenței Administrative a Consiliului de Stat a respins un recurs interzis împotriva desemnării unei majorități a centrului orașului Den Helder ca zonă de risc de securitate vineri și sâmbătă seară. În ceea ce privește identificarea ordinului de desemnare ca legislație delegată (besluit van algemene strikking), acesta a considerat că persoanele care doresc să conteste o astfel de ordonanță trebuie să demonstreze un interes individual care să le distingă suficient de de alții. Acesta a remarcat faptul că reclamantul nu a rezistat, nu a lucrat sau a exercitat o afacere în acest domeniu; nu a fost obligat pentru niciun alt motiv să rămână acolo pentru nici o perioadă de timp; și nici nu are dreptul la bunuri imobile în acest domeniu. Având în vedere, în special, momentul în care ordinul de desemnare a fost în vigoare, a declarat că recurentea a fost rezidentă de mulți ani din Den Helder; a ieșit în zona în cauză; și a fost înclinată să viziteze prietenii și familiile nu erau suficiente pentru a-i distinge interesele individuale de cele ale altora. 43. În plus, nicio încălcare a articolului 8 din Convenție sau a articolului 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție s-a putut constata, deoarece nu exista nicio certitudine că reclamantul va fi căutat vreodată și, în orice caz, nu era necesar ca reclamantul să fie în zona în cauză în ceea ce privește regularitatea; prin urmare, orice ingerință în drepturile sale era atât de incertă încât nu putea fi considerată o consecință rezonabil previzibilă a ordinului de desemnare. În acest sens, nici în sensul articolului 13 din Convenție nu exista nici o „punere argumentală” 44. În decizia sa menționată mai sus din 9 noiembrie 2005 (Raporturi privind legea administrativă 2006, nr. 90), Divizia de Jurisdicție Administrativă a permis un recurs de către Burgomasterul Utrecht împotriva suspendării unei hotărâri de desemnare de către judecătorul de măsuri provizorii (voorzieningenrechter) în așteptarea reexaminării ordinului cu privire la fondul său. Acesta a constatat că Burgomaster a avut o marjă largă de apreciere în evaluarea necesității unui astfel de ordin după consultarea procurorului public. El a fost obligat să echilibraze interesele implicate, inclusiv ordinea publică împotriva vieții private individuale, unul împotriva altuia. Ordinul de desemnare ar trebui să fie limitat în timp și în zonă la ceea ce este necesar pentru a menține ordinea publică. Alegerile Burgomasterului trebuiau să fie corect motivate și proporționale cu interferența cu viața privată a oricărui prezent în zona în cauză. 45. În acest caz, aceste cerințe au fost îndeplinite, având în vedere frecvența incidentelor care implică utilizarea armelor de foc în zona și numărul de arme găsite în cursul căutărilor anterioare. Deși cercetările au constituit o ingerință în dreptul la respectarea „vieții private” în sensul articolului 8 din Convenție, având în vedere marja de apreciere a autorităților interne, Burgomaster ar putea considera în mod rezonabil astfel de măsuri în urmărirea intereselor siguranței publice și prevenirea tulburărilor sau a criminalității pentru a răspunde la „nevoia socială de presă” și pentru a îndeplini cerințele de proporționalitate.