CUARTA SECȚIUNE Cererea nr. 26860/11 Maria KRASNODשBSKA-KAZIKOWSKA și Hanna ČUNIEWSKA împotriva Poloniei depusă la 21 aprilie 2011 DECLARAREA FACTELOR Reclamanții, dna Maria Krasnodębska-Kazikowska și dna Hanna Čuniewska, sunt resortisanți polonezi, care s-au născut în 1942 și, respectiv, 1943 și trăiesc în Warszawa. Ele sunt reprezentate în fața Curții de către dna E. Słotwińska, un avocat care practică în Warszawa. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au prezentat reclamanții, pot fi rezumate după cum urmează. Eforturile reclamanților de a obține compensații pentru daunele cauzate de decizia de expropriare Reclamanții sunt succesori legali ai fostlor proprietari de teren în vecinătatea Varșoviei, numit Willa Janówka, compus din o serie de parcele deținute de mai multe persoane. În 1971, proprietarii de proprietate, E.P. și altor persoane, au fost obligați de o decizie administrativă de a transfera terenurile lor la Trezoreria de Stat fără compensare în cadrul unui sistem mai mare de expropriare. La 30 decembrie 2005, Consiliul local de apel al Autorității de Guvern (Samorzýdowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ) a dat o decizie privind reclamantul și alte trei persoane, succesorii juridici ai celorlalți fosti proprietari expropriați prin decizia din 1971. Declară că decizia din 1971 a fost eliberată în încălcare flagrantă a legii în vigoare în timpul material. În plus, părțile au fost informate că decizia corectivă a dat naștere unei cereri de compensare din partea lor pentru daunele cauzate de decizia inițială ilegală. La 28 august 2006, reclamanții au solicitat compensații pentru daunele cauzate de decizia ilegală din 1971. La 15 mai 2009, Curtea Regională de Varșovia a permis cererea reclamanților și a acordat PLN 64.487 fiecăruia dintre ele. Acesta a susținut că în acest caz s-au îndeplinit condițiile de determinare a răspunderii, și anume un eveniment care constituie o tortă care a cauzat daune și stabilirea unei legături de cauzalitate între evenimentul și daunele. În ceea ce privește o tortă cauzată de deciziile administrative ilegale nu poate fi solicitată decât după o Decizia ulterioară a declarat că decizia administrativă inițială este ilegală, o astfel de decizie corectivă ( decyzja nadzorcza ) a fost dată în cazul reclamanților în 2005. Este necesar să se stabilească ce dispoziții de drept material sunt aplicabile în circumstanțele cazului și cum au determinat începutul și durata perioadei de prescripție. Curtea a remarcat că hotărârea administrativă inițială a fost dată înainte de 1 septembrie 2004. În acea zi, Legea din 17 iunie 2004 de modificare a Codului Civil a intrat în vigoare. Această lege a schimbat fundamental cadrul juridic privind răspunderea civilă a Trezorului de Stat. Abrogat, printre altele, art. 160 din Codul de Procedură Administrativă și a adoptat art. 417 Curtea a fost de părere că aceasta era ultima dispoziție care trebuia aplicată circumstanțelor cazului. În temeiul acestei dispoziții, citiți împreună cu dispozițiile Codului Civil privind răspunderea în tort, perioada de prescripție a început să se execute numai atunci când hotărârea de 30 de ani. Decembrie 2005, confirmarea ilegalității hotărârii inițiale de expropriare, a devenit finală. Perioada de prescripție de trei ani nu a expirat. Trezorul de stat acuzat, reprezentat de primarul din Varșovia, a apelat. La 26 noiembrie 2009, Curtea de Apel din Varșovia a examinat apelul și a respins cererea reclamanților. Acesta a împărtășit concluziile de fapt făcute de instanța inferioară cu privire la existența daunelor și legătura cauzală dintre decizia din 1971 și această daune. Cu toate acestea, a fost de părere că dispozițiile referitoare la răspunderea civilă a statului în tort ar fi trebuit să fie interpretate diferit de instanța de primă instanță, în special în ceea ce privește determinarea perioadei de prescripție. Acesta a observat că, în cadrul regimului comunist, era practic imposibil, din motive politice, să se justifice reclamațiile originare din decizii administrative ilegale sau să se ceară compensații de la Trezoreria de Stat pentru daunele cauzate de astfel de decizii. Iunie 1989, când au fost desfășurate primele alegeri parlamentare parțial libere. De la acea dată, perioada de prescripție de zece ani prevăzută de art. 442 din Codul Civil a început să se execute. decizia de declarare a deciziei de expropriare inițială ilegală și a instituit o procedură de compensare înainte de 4 iunie 1999, atunci când s-a încheiat perioada de prescripție de zece ani. Ea a susținut, în special, că hotărârea atacată a încălcat art. 77 din Constituția din 1997, în măsura în care a garantat dreptul la compensare pentru daunele cauzate de stat. Ea a susținut, de asemenea, că cazul a susținut o chestiune juridică semnificativă în măsura în care au existat elemente divergente de jurisprudență în ceea ce privește interpretarea dispozițiilor juridice care reglementează răspunderea civilă a statului pentru deciziile administrative luate înainte de 1 septembrie 2004, care au fost declarate ilegale după această dată. La 21 octombrie 2010, Curtea Supremă a refuzat să dispună de recursul de casare al reclamanților, susținând că nu a ridicat nicio problemă juridică semnificativă. Eforturile altor persoane afectate de decizia de expropriare inițială de a obține compensații În paralel cu cazul reclamanților, A.C., succesor al unui alt proprietar exproporționat prin aceeași decizie administrativă din 1971 și acoperit de aceeași decizie corectivă din 30 decembrie 2005, a solicitat compensații în cadrul procedurilor civile. Ea a depus reclamația la 30 august 2006 la Curtea Regională de Varșovia. Prin hotărârea din 30 septembrie 2010, Curtea Regională de Varșovia a permis cererea ei și a acordat compensația în valoare de 110.187 PLN, care a povestit în scurt timp diferitele opinii exprimate de diferite instanțe, inclusiv de Curtea Supremă, în ceea ce privește modul în care au fost interpretate dispozițiile referitoare la răspunderea statului în ceea ce privește deciziile administrative ilegale din trecut. Acesta nu este de acord cu punctul de vedere exprimat de Curtea Supremă în una dintre aceste hotărâri în care Curtea Supremă a susținut că perioada de prescripție de zece ani a început să decurgă la data în care hotărârea ilegală devenise legală, dar, ulterior, funcționarea sa a rămas până la 5 iunie 1989. Curtea regională a fost de părere că, în cazul în cauză, cele trei Perioada de prescripție a anului a început să decurgă atunci când decizia din 30 decembrie 2005 declarând decizia ilegală din 1971 a devenit finală. La 8 ianuarie 2010, Președintele Curții Supreme a solicitat ca Camera Civilă a acestei instanțe să adopte o rezoluție de către o bancă compusă de șapte judecători pentru a răspunde la o întrebare juridică cu privire la legea susținută care reglementează cererile de compensare în ceea ce privește daunele cauzate de deciziile administrative emise înainte de 1 septembrie 2004, în cazul în care ilegalitatea hotărârile au fost declarate prin intermediul unei hotărâri administrative adoptate după data respectivă. El a remarcat că două elemente au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Supreme și, de asemenea, alte instanțe în ceea ce privește legea susținută, în contextul unor dificultăți grave în ceea ce privește domeniul temporal și consecințele Legii din 17 iunie 2004, care au intrat în vigoare la 1 Septembrie 2004. Aceste divergențe au afectat în mod decisiv drepturile de compensare care rezultă din partea persoanelor care au primit în trecut decizii administrative ilegale. O parte a jurisprudenței a susținut opinia că perioada de prescripție de trei ani determinată de articolul anterior 160 din Codul de Procedură Administrativă a început să se execute atunci când este declarată ilegalitatea deciziei inițiale după 1 septembrie 2004. Cealaltă parte a jurisprudenței prevedea că art. 417 din Codul Civil luat împreună cu dispozițiile acelui Cod care reglementează legea tortului ar trebui aplicată, cu cele zece termen-limită de prescripție anului pentru reclamația de compensare care începe să se desfășoare fie la 4 iunie 1989, fie atunci când a fost dată decizia ilegală. În plus, au existat decizii judiciare care au interpretat dispozițiile aplicabile în mod diferit, în special în ceea ce privește data în care a marcat începutul perioadei de prescripție. La 24 august 2010, Camera Civilă a Curții Supreme, în calitate de bancă a șapte judecători, a solicitat ca compoziția deplină a acesteia să adopte o rezoluție care să clarifice chestiunile prezentate de cererea Președintelui ( III CZP 4/10) ). A remarcat că această chestiune a generat discrepanțe serioase în jurisprudența, inclusiv în jurisprudența Curții Supreme. Având în vedere importanța chestiunilor implicate și faptul că hotărârile și rezoluțiile anterioare ale Curții Supreme nu au reușit să introducă uniformitate în practică judiciară, a fost solicitată o rezoluție a Camerei Civile a Curții care stătea în calitate de bancă completă. La 31 martie 2011, Camera Civilă a Curții Supreme, care a stat ca bancă completă, a adoptat o rezoluție (III CZP 112/10). Termenul de trei ani în care să solicite compensarea pentru daune cauzate de o decizie administrativă ilegală dată înainte de 1 septembrie 2004 a început să se execute de la data deciziei de corectare. Această decizie nu are nicio influență asupra cazului reclamanților deoarece este res iudicata legislația internă și practicile relevante Compensarea pentru daune cauzate de decizii administrative ilegale art. 155 din Codul de Procedură Administrativă permite modificarea sau anularea oricărei decizii administrative finale în orice moment, în cazul în care este necesar în interesul general sau individual, dacă acest lucru nu este interzis de dispoziții juridice specifice. În special, în conformitate cu art. 156, un final hotărârea administrativă este supusă anulării dacă a fost eliberată de o autoritate care nu are competență sau dacă nu are o bază juridică sau contrar legislației aplicabile. art. 160 din Codul de Procedură Administrativă, după caz înainte de 1 septembrie 2004, citiți în partea sa relevantă: „O persoană care a suferit pierdere din cauza emiterii unei decizii în mod contrar articolului 156 § 1 sau din cauza anulării unei astfel de decizii are o cerere de compensare pentru daune reale, cu excepția cazului în care a fost responsabil pentru circumstanțele menționate în prezenta dispoziție.” Decizia administrativă în ceea ce privește reclamația de compensare ar putea fi apelată la o instanță civilă. art. 417 § 1 din Codul civil prevede: „Troarea de stat, sau [în cazul în care poate fi] o entitate autoguvernamentală sau o altă persoană juridică responsabilă pentru exercitarea autorității publice, este responsabilă pentru orice daune (szkoda) cauzate de un act ilegal sau omisiune [comisă] în legătură cu exercitarea autorității publice.” art. 417 din Codul, care a intrat în vigoare la 1 Septembrie 2004, prevede că atunci când daunele au fost cauzate prin o decizie ilegală și finală, o cerere de compensare în ceea ce privește daunele cauzate de o astfel de decizie poate fi luată după declararea ilegală a unei astfel de decizii în cadrul unei proceduri separate. 1 din Convenție, că procedurile în fața instanțelor interne au fost nejustificate, faptul că același set de fapte ar putea da naștere la evaluări juridice diferite de la o instanță la alta a fost încălcarea principiului coerenței juridice. 1 la Convenție și se plâng că legislația internă a creat, de partea lor, dreptul la obținerea unei compensații pentru daunele cauzate de o decizie administrativă ilegală, care a apărut atunci când ilegalitatea a fost confirmată prin intermediul unei decizii corective ulterioare. Cu toate acestea, ei nu au primit nimic deoarece instanțele au interpretat dispozițiile contradictorii și confuze ale dreptului intern într-un mod care a declarat cererea lor prescrisă. Reclamanții au fost astfel privați de dreptul la compensare ca urmare a calității rele a legii. Acestea subliniază faptul că calitatea proastă a legii a fost subliniată în cazul lor prin faptul că un succesor al fostului proprietar al terenurilor acoperite de aceleași decizii administrative a primit compensații, în ciuda faptului că circumstanțele cazului au fost identice. Chiar și presupunând că interferența a fost legală, refuzul de a le acorda compensare pentru daunele cauzate de decizia administrativă manifestament ilegală a impus o sarcină excesivă reclamanților. în ceea ce privește acțiunile similare în fața instanțelor de recurs, privind atribuirea compensației în ceea ce privește daunele cauzate de deciziile administrative ilegale din care s-a administrat înainte de 1 septembrie 2004, au avut rezultate diferite (a se vedea, printre altele, Beian c. România (n. 1) , nr. 30658/05, CEDH 2007 XIII (extracții); și Iordan Iordanov și alții c. Bulgaria , nr. 23530/02, 2 iulie 2009; Perez Arias c. Spania , nr. 32978/03, § 25, 28 iunie 2007; Beian (n. , citat mai sus, §§ 40; Ștefan și Ștef România , nos. 24428/03 și 26977/03, §§ 36, 27 ianuarie 2009)? Principiul de securitate juridică, astfel cum a fost dezvoltat în jurisprudența Curții în interpretarea articolului 6 din Convenție, a fost respectat de instanțe interne? A existat vreo interferență cu bucuria pașnică a poseselor reclamanților, în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1? Această interferență a respectat cerințele prezentei dispoziții (a se vedea Plechanow c. Polonia , nr. 22279/04, 7 iulie 2009; Norbert Sikorski c. Polonia , nr. 7599/0522 octombrie 2009)?
Application no. 26860/11
Maria KRASNODĘBSKA-KAZIKOWSKA and Hanna ŁUNIEWSKA
against Poland
lodged on 21 April 2011
The applicants, Ms Maria Krasnodębska-Kazikowska and Ms Hanna Łuniewska, are Polish nationals, who were born in 1942 and 1943 respectively and live in Warszawa. They are represented before the Court by Ms E. Słotwińska, a lawyer practising in Warszawa.
A.
The circumstances of the case
The facts of the case, as submitted by the applicants, may be summarised as follows.
1.
The applicants’ efforts to obtain compensation for damage caused by the expropriation decision
The applicants are legal successors of former owners of land in the vicinity of Warsaw, called Willa Janówka, composed of a number of plots owned by several persons.
In 1971 the then owners of the property, E.P. and other persons, were obliged by an administrative decision to transfer their land to the State Treasury without compensation within the framework of a larger expropriation scheme.
On 30 December 2005 the Local Self-Government Board of Appeal (
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie
) gave a decision concerning the applicant and three other persons, legal successors of the other former owners expropriated by the 1971 decision. It declared that the 1971 decision had been issued in flagrant breach of law in force at the material time. The parties were further informed that the corrective decision gave rise to a compensation claim on their part for damage caused by the original unlawful decision.
On 28 August 2006 the applicants sought compensation for damage caused by the unlawful decision given in 1971.
On 15 May 2009 the Warsaw Regional Court allowed the applicants’ claim and awarded PLN 64,487 to each of them. It held that the conditions determining liability in tort, namely an event amounting to a tort which caused damage and the establishment of a causal link between the event and the damage, were met in the case. In respect of a tort caused by unlawful administrative decisions compensation could be sought only after a
subsequent decision declared that the original administrative decision was unlawful. Such a corrective decision (
decyzja nadzorcza
) had been given in the applicants’ case in 2005.
It was necessary to determine which provisions of substantive law were applicable in the circumstances of the case and how they determined the beginning and length of the prescription period. The court noted that the original administrative decision was given before 1 September 2004. On that date the Law of 17 June 2004 amending the Civil Code had entered into force. This law had fundamentally changed the legal framework concerning civil liability of the State Treasury. It abrogated,
inter alia
, Article
160 of the Code of Administrative Procedure and enacted Article 417
1
of the Civil Code (see Relevant domestic law). The court was of the view that it was the latter provision which should be applied to the circumstances of the case. Under this provision, read together with the provisions of the Civil Code on liability in tort, the prescription period had started to run only when the decision of 30
December 2005, confirming the unlawfulness of the original expropriation decision, became final. The prescription period of three years had not therefore expired.
The defendant State Treasury, represented by the Warsaw Mayor, appealed.
On 26 November 2009 the Warsaw Court of Appeal examined the appeal and dismissed the applicants’ claim. It shared the findings of fact made by the lower court as to the existence of damage and the causal link between the 1971 decision and that damage. However, it was of the view that the provisions concerning the State’s civil liability in tort should have been interpreted differently by the first-instance court, in particular as to the determination of the prescription period. It observed that under the communist regime it was practically impossible for political reasons to vindicate claims originating in unlawful administrative decisions or to seek compensation from the State Treasury for damage in tort caused by such decisions. The earliest possibility for doing so had arisen as from 4
June 1989 when the first partially free parliamentary elections were held. It was from that date that the prescription period of ten years provided for by Article 442 of the Civil Code had started to run. The applicants should have availed themselves of the available remedy, i.e. they should have obtained a
decision declaring the original expropriation decision unlawful and had instituted compensation proceedings prior to 4 June 1999 when the ten
‑
year prescription period had come to an end.
The applicant appealed. She argued, in particular, that the contested judgment was in breach of Article 77 of the 1997 Constitution in so far as it guaranteed the right to compensation for damage caused by the State. She further submitted that the case raised a significant legal issue in so far as there were divergent strands of case-law regarding the interpretation of legal provisions governing the State’s civil liability for administrative decisions given prior to 1 September 2004 which were declared unlawful after that date.
On 21 October 2010 the Supreme Court refused to entertain the applicants’ cassation appeal, holding that it did not raise any significant legal issue.
2.
The efforts of other persons affected by the original expropriation decision to obtain compensation
Parallel to the applicants’ case, A.C., a successor of another owner expropriated by the same administrative decision given in 1971 and covered by the same corrective decision of 30 December 2005, sought compensation in civil proceedings. She lodged her claim with the Warsaw Regional Court on 30 August 2006.
By a judgment of 30 September 2010 the Warsaw Regional Court allowed her claim and awarded her compensation in the amount of PLN
110,187. It recounted briefly the different views expressed by different courts, including the Supreme Court, as to the manner in which the
provisions concerning the State’s liability in tort for unlawful administrative decisions given in the past were interpreted. It disagreed with the view expressed by the Supreme Court in one of these decisions where the Supreme Court had held that the ten-year prescription period had started to run on the date when the unlawful decision become lawful, but its running was subsequently stayed until 5 June 1989. The Regional Court was of the view that in the case under examination, the three
‑
year prescription period had started to run when the decision of 30 December 2005 declaring the 1971 decision unlawful had become final.
3.
Further case-law developments
On 8 January 2010 the President of the Supreme Court requested the Civil Chamber of that court to adopt a resolution by a bench composed of seven judges to answer a legal question as to the substantive law governing compensation claims in respect of damage caused by administrative decisions issued before 1 September 2004 where the unlawfulness of the
decisions was declared by way of an administrative decision given after that date. He noted that two strands had developed in the case
‑
law of the Supreme Court and also other courts as to the applicable substantive law against a background of serious difficulties concerning the temporal scope and consequences of the Law of 17 June 2004 which had entered into force on 1
September 2004. These divergences decisively affected the compensation rights arising on the part of persons who had in the past received unlawful administrative decisions. One strand of the case
‑
law supported the view that the prescription period of three years determined by the former Article
160 of the Code of Administrative Procedure started to run when the unlawfulness of the original decision was declared after 1
September 2004. The other strand of the case-law stipulated that Article
417
1
of the Civil Code taken together with the provisions of that Code governing the law of tort should be applied, with the ten
‑
year prescription time-limit for the compensation claim starting to run either on 4
June 1989 or when the unlawful decision had been given. In addition, there were also judicial decisions which interpreted the applicable provisions differently, in particular as to the date marking the beginning of the prescription period.
On 24 August 2010 the Civil Chamber of the Supreme Court, sitting as a bench of seven judges, requested the full composition of that Chamber to adopt a resolution clarifying the issues raised by the President’s request (
III
). It noted that the issue had given rise to serious discrepancies in the case-law, including that of the Supreme Court itself. Considering the importance of the issues involved and the fact that previous decisions and resolutions of the Supreme Court had failed to bring uniformity into judicial practice, a resolution by the Civil Chamber of the Court sitting as a full bench was called for.
On 31 March 2011 the Civil Chamber of the Supreme Court, sitting as a full bench, adopted a resolution (III CZP 112/10). It acknowledged that the applicable provisions had given rise to serious difficulties and to divergent interpretations in judicial practice. It held that in situations similar to that of the appellants, former Article 160 of the Code of Administrative Procedure was applicable. The three-year time-limit within which to claim compensation for damage caused by an unlawful administrative decision given prior to 1 September 2004 started to run from the date of the correcting decision.
This decision has no bearing on the applicants’ case as it is
res iudicata
.
B.
Relevant domestic law and practice
Compensation for damage caused by unlawful administrative decisions
Article
155 of the Code of
Administrative Procedure permits the amendment or annulment of any final
administrative decision at any time where necessary in the general or individual interest, if this is not prohibited by specific legal provisions. In particular, pursuant to Article
156, a final
administrative decision is subject to annulment if it has been issued by an authority which had no jurisdiction, or if it is without a legal basis or contrary to the applicable laws.
Article
160 of the Code of
Administrative Procedure, as applicable prior to 1
September 2004, read in its relevant part:
“A person who has suffered loss on account of the issuing of a decision in a manner contrary to Article 156 § 1 or on account of the annulment of such a decision shall have a claim for compensation for actual damage, unless he has been responsible for the circumstances mentioned in this provision.”
An
administrative decision in respect of the compensation claim could be appealed to a civil court.
Article
417 § 1 of the Civil Code provides:
“The State Treasury, or [as the case may be] a self-government entity or other legal person responsible for exercising public authority, shall be liable for any damage (szkoda) caused by an unlawful act or omission [committed] in connection with the exercise of public authority.”
Article
417
1
§
2
of the Code, which entered into force on 1
September 2004, provides that when damage had been caused by way of an unlawful and final decision, a compensation claim in respect of damage caused by such a decision can be made after the unlawfulness of such decision has been declared in separate proceedings.
The applicants complain, invoking Article
6 §
1 of the Convention, that the proceedings before the domestic courts had been unfair. The fact that the same set of facts could give rise to differing legal assessments from one court to another was in breach of the principle of legal consistency.
The applicants further refer to Article
1 of Protocol No.
1 to the Convention and complain that the domestic law created on their part an entitlement to obtain compensation for damage caused by an unlawful administrative decision, arising when the unlawfulness was confirmed by way of a subsequent corrective decision. However, they did not receive anything because the courts interpreted the conflicting and confusing provisions of domestic law in a way which declared their claim prescribed. The applicants were thus deprived of their right to compensation as a result of the bad quality of the law. They emphasise that the bad quality of the law has been highlighted in their case by the fact that a successor of a former owner of land covered by the same administrative decisions received compensation, despite the fact that the circumstances of the case were identical. Even assuming that the interference was lawful, the refusal to award them compensation for damage caused by the manifestly unlawful administrative decision imposed an excessive burden on the applicants.
1.
Have the applicants had a fair hearing in the determination of their civil rights and obligations, in accordance with Article 6 § 1 of the Convention
in so far as similar actions before the courts of appeal, concerning the award of compensation in respect of damage caused by unlawful administrative decisions given before 1
September 2004, had different outcomes (see, among other authorities,
Beian v. Romania (no. 1)
, no.
‑
XIII (extracts); and
Iordan Iordanov and Others v.
Bulgaria
, no.
23530/02, 2
July 2009;
Perez Arias v.
Spain
, no.
32978/03, §
25, 28
June 2007;
Beian
(no.
1)
, cited above, §§
34
‑
40;
Ștefan and Ștef
v.
Romania
, nos.
24428/03 and 26977/03, §§
33
‑
36, 27
January 2009)?
Was the principle of legal certainty, as developed in the Court’s case
‑
law in the interpretation of Article
6 of the Convention, complied with by the domestic courts?
2.
Has there been an interference with the applicants’ peaceful enjoyment of possessions, within the meaning of Article
1 of Protocol
No.
1? Has that interference complied with the requirements of this provision (see
Plechanow v.
Poland
, no.
22279/04, 7
July 2009;
Norbert Sikorski v.
Poland
, no.
7599/0522 October 2009)?