Zak împotriva Poloniei

Reclamantul, dna Janina, este o națională poloneză care s-a născut în 1923 și trăiește în Częstochowa. Cu concediul președintelui Secțiunii (art. 36 din Regulamentul de procedură) a fost reprezentată în fața Curții de către fiul ei, dl Z. ak. Guvernul polonez („Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dl J. Wołāsiewicz al Ministerului Afacerilor Externe. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Tatăl reclamantului, dl Artur Meklemburg, a fost proprietarul unei proprietăți situate pe colțul străzilor Sosnowa și Chmielna din Varșovia. Reclamantul și fiul său sunt singurii moștenitori ai domnului Meklemburg. În temeiul decretului din 26 octombrie 1945 privind proprietatea și utilizarea terenurilor din Varșovia, proprietatea tuturor terenurilor private a fost transferată în orașul Varșovia.

Decretul a dat fostilor proprietari posibilitatea de a obține o închiriere perpetuă (proprietate temporară după 1946 și, în prezent, utilizarea perpetuă) a parcela naționalizată de teren la cerere. La 12 martie 2001, municipalitatea din Varșovia (Gmina Warszawa) a semnat înaintea unui notar public un contract cu societatea de răspundere limitată Złote Tarasy prin care proprietatea unei parcele de teren din centrul Varșoviai a fost transferată societății de mai sus ca contribuție a Comunității la capitala sa de semințe (aport do kapitalu zakładowego espółki). Terenul în cauză a inclus plățile deținute anterior de tatăl reclamantului. Compania Złote Tarasy a construit un centru comercial pe el.

Municipiul a recunoscut în contract că au existat „credințe de privare” făcute în ceea ce privește terenul în cauză și că procedurile pentru a stabili dacă aceste cereri sunt justificate erau în așteptare. Municipalitatea a declarat, de asemenea, că dispunea de mijloacele financiare necesare pentru a acoperi aceste reclamații. Municipiul a desfășurat negocieri cu reclamantul, sora ei și alte patru moștenitori ai fostlor proprietari ai terenului în cauză. La 24 iunie 2002, reprezentanții municipiului din Varșovia au semnat înaintea unui notar public un acord de așezare prietenos cu patru moștenitori ai terenurilor. Aceștia au acceptat compensația propusă de Comunitate și au convenit să renunțe la orice drept de proprietate sau drept de utilizare perpetuă a terenului în cauză.

Compensația propusă de Municipalitate a fost bazată pe valoarea proprietății, în conformitate cu o evaluare a datelor de 25 septembrie 1999. Reclamantul și sora ei au hotărât să nu semneze acordul deoarece au contestat suma compensației.

Hotărârea din partea sa relevantă se menționează după cum urmează: „Comunitatea din Varșovia este de acord să plătească [patru moștenitori ai fostlor proprietari] compensații pentru prejudiciu material (odszkodowanie) pentru a nu le acorda dreptul de utilizare perpetuă a parcela de terenuri descrise mai sus, la care au fost îndreptate în temeiul articolului 7 § 1 și 2 din decretul din 1945, și a cărui proprietate a fost transferată de Comunitate ca contribuție la societatea de răspundere limitată Złote Tarasy ...” La 22 iulie 2002, reclamantul a depus o cerere civilă la Curtea Regională din Varșovia (Sūd Okręgowy) pentru anularea contractului din 12 martie 2001 prin care terenurile în cauză au fost transferate societății de răspundere limitată Złote Tarasy.

Ei au susținut că contractul și-a încălcat dreptul de a fi acordat o utilizare perpetuă a terenului sau dreptul lor de prevenție. La 10 septembrie 2003, instanța și-a respins acțiunile, constatand că proprietatea proprietății a fost transferată sub forma contribuției municipale la capitalul de semințe al societății de răspundere limitată. Potrivit instanței, o astfel de contribuție nu a putut fi considerată o vânzare a proprietăților în sensul articolului 34 din Legea privind administrarea terenurilor, prin urmare, contractul în cauză a rămas valabil. Un recurs de către reclamant a fost respins la 23 noiembrie 2004 de Curtea de Apel din Varșovia (Sād Apelacyjny). Curtea a fost de acord cu avizul că forma în care municipalitatea a transferat proprietatea terenurilor nu a fost o vânzare în sensul dreptului intern.

Cu toate acestea, chiar dacă ar fi fost o vânzare și transferul proprietății au fost efectuate în încălcarea articolului 34 din Lege, în orice caz nu a respins contractul din 12 martie 2001 și nu a fost. Singura consecință a încălcării acestor dispoziții a fost o răspundere compensatorie din partea municipiului. La 20 mai 2005, Curtea Supremă a refuzat să audă un recurs de cazare depus de reclamant. La 24 noiembrie 2004, reclamantul a depus o cerere civilă împotriva orașului Varșovia pentru compensare pentru daunele cauzate de decizia din 1975 de respingere a cererii tatălui său de a fi acordată o utilizare perpetuă a terenului și a contractului din 12 martie 2001. La 30 mai 2006, Curtea Regională de Varșovia a pronunțat o hotărâre preliminară (wyrok wstępny) în care a permis cererea.

Acesta a considerat că emiterea cererii de utilizare perpetuă a terenurilor ar fi trebuit să fie examinată înainte ca municipalitatea să transfere proprietatea proprietății către societate. Municipiul a acționat astfel ilegal, deoarece știa că reclamațiile reclamantului erau în așteptare. Municipiul din Varșovia a depus un recurs împotriva hotărârii. La 26 aprilie 2007, Curtea de Apel din Varșovia a permis recursul și a respins cererea reclamantului. Curtea a considerat că până la dreptul la utilizare perpetuă a terenului a fost în cele din urmă determinat de autoritatea administrativă moștenitorii fostilor proprietari nu aveau dreptul la proprietatea în cauză. Numai o decizie administrativă finală ar putea decide dacă au avut sau nu vreo reclamație asupra proprietății.

Astfel, municipalitatea ar putea transfera legal proprietatea terenului în cauză. În plus, procedurile referitoare la cererea de a fi acordată utilizarea perpetuă a terenului au fost în așteptare și, ca urmare, reclamantul ar putea obține încă o utilizare perpetuă a altor parcele de teren sau compensare. Reclamantul a fost, de asemenea, ordonat să ramburseze costurile procedurii în favoarea orașului Varșovia în valoare de 112.000 zloty polonez (PLN). Reclamantul a depus un recurs de casă împotriva hotărârii, dar la 3 aprilie 2008, Curtea Supremă a refuzat să o audă. La 19 octombrie 1948, în conformitate cu termenul prevăzut în secțiunea 7 din decretul din 1946, tatăl reclamantului a depus o cerere în care a solicitat acordarea dreptului de proprietate temporară a terenului.

La 27 ianuarie 1975, primarul Varșovia a respins cererea. La 2 septembrie 1999, reclamantul a depus o cerere de a declara decizia de mai sus nulitate. La 5 aprilie 2000, Consiliul de apel al Autorității de la Varșovia (Samorzādowe Kolegium Odwoławcze) a hotărât să rămână la acțiune. Un recurs al reclamantului a fost respins la 27 decembrie 2000. La 19 martie 2001, Consiliul de apel al Autorității de la Varșovia a hotărât să relueze procedurile. La 21 septembrie 2001, Consiliul de apel al Autorității de la Varșovia a constatat că decizia de mai sus a fost anulată. Ulterior, reclamantul a intervenit în multe ocazii cu Președintele din Varșovia și s-a plâns la un deputat local al Parlamentului că autoritatea administrativă nu a luat nicio acțiune.

La 20 iulie 2007, Președintele din Varșovia a respins cererea reclamantului de utilizare perpetuă a terenurilor. Acesta a stabilit că proprietatea proprietății în cauză a fost transferată societății de răspundere limitată Złote Tarasy, astfel încât reclamantul nu a putut fi acordat dreptul de utilizare perpetuă a acestuia. Reclamantul a apelat. La 14 ianuarie 2008, Consiliul de apel al Autorității de la Varșovia a susținut decizia impugnată. La 20 august 2008, Curtea Administrativă Regională de Varșovia a anulat decizia și a remis cazul. Acesta a considerat că autoritățile administrative ar fi trebuit să examineze dacă reclamantul a îndeplinit cerințele juridice care trebuie acordate dreptul de utilizare perpetuă.

Părțile au apelat împotriva hotărârii și, la 23 septembrie 2008, Curtea Supremă de Administrație a susținut decizia. Procedura este în așteptare în fața președintelui Varșoviei. În temeiul articolului 35 din Codul de Procedură Administrativă („Codul”) din 1960, o autoritate administrativă ar trebui să ia o decizie cu privire la fondul unui caz în termen de două luni. În cazul în care aceste termene nu au fost respectate, autoritatea trebuie, în conformitate cu art. 36 din cod, să informeze părțile cu privire la acest fapt, să explice motivele întârzierii și să stabilească un nou termen. În conformitate cu art. 37 § 1, dacă cazul nu a fost tratat în termenele menționate la articolele 35 și 36, o parte în procedurile administrative poate depune recurs autorității superioare, susținând inactivitatea.

În cazul în care acuzațiile de inactivitate sunt bine fundamentate, autoritatea superioară stabilește un nou termen pentru gestionarea cazului și ordonă o anchetă pentru a determina motivele inactivității și pentru a identifica persoanele responsabile pentru întârziere. Dacă este necesar, autoritatea poate ordona aplicarea măsurilor pentru prevenirea întârzierilor viitoare. La 1 octombrie 1995, a intrat în vigoare Legea din 11 mai 1995 privind Curtea Supremă de Administrație („Legea din 1995”). În temeiul articolului 17 din Legea din 1995 Curtea Supremă de Administrație a fost competentă să examineze plângerile împotriva inactivității din partea unei autorități.

Secțiunea 26 din lege prevede: „Când o plângere care presupune inactivitate din partea unei autorități administrative este bine fondată, Curtea Administrativă Supremă obligă autoritatea respectivă să elibereze o decizie sau să efectueze un act specific sau să confirme, să declare sau să recunoască un drept sau o obligație prevăzut de lege.” Secțiunea 34 din Legea de 1995 stabilește cerința epuizării remediilor disponibile înainte de a depune o plângere la Curtea Administrativă Supremă. În consecință, o plângere privind presupusa inactivitate ar trebui precedată de depunerea unei plângeri cu un organ administrativ de nivel superior, în conformitate cu art. 37 menționat anterior din Codul de Procedură Administrativă.

În conformitate cu art. 30 din Legea din 1995, decizia Curții Supreme de Administrație a ordonat autorității de a pune capăt inactivității sale a fost obligatorie juridică autorității în cauză. Dacă autoritatea nu a respectat decizia, în temeiul articolului 31, instanța ar putea impune o amendă pe aceasta și ar putea însuși să ia o hotărâre cu privire la dreptul sau obligația în cauză. Legea din 1995 a fost abrogată și înlocuită cu Legea din 30 august 2002 privind procedurile în fața instanțelor administrative („Legea din 2002”), care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2004. Secțiunea 3 § 2 din Legea din 2002 conține dispoziții analoge cu art. 17 din Legea din 1995. Acesta prevede că instanța administrativă examinează plângerile de inactivitate din partea autorităților obligate să elibereze o decizie administrativă sau să efectueze proceduri de punere în aplicare.

În temeiul articolului 149, în cazul în care o plângere este bine fundamentată, o instanță administrativă obligă autoritatea în cauză să elibereze o decizie, să efectueze un act specific sau să confirme, să declare sau să recunoască un drept sau o obligație prevăzut de lege.

The applicant, Ms Janina Żak, is a Polish national who was born in 1923 and lives in Częstochowa. With the leave of the President of the Section (Rule 36 of the Rules of Court) she was represented before the Court by her son Mr Z. Żak. The Polish Government (“the Government”) were represented by their Agent, Mr J. Wołąsiewicz of the Ministry of Foreign Affairs. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicant’s father, Mr Artur Meklemburg, was the owner of a property located on the corner of Sosnowa and Chmielna streets in Warsaw. The applicant and her son are the only heirs of Mr Meklemburg. By virtue of the Decree of 26 October 1945 on the Ownership and Use of Land in Warsaw, ownership of all private land was transferred to the City of Warsaw.

The decree gave the former owners the opportunity to obtain a perpetual lease (temporary ownership after 1946 and currently perpetual use) of the nationalised plot of land on request. On 12 March 2001 the Warsaw Municipality (Gmina Warszawa) signed before a public notary a contract with the Złote Tarasy limited liability company by virtue of which the ownership of a plot of land in the centre of Warsaw was transferred to the above company as the Municipality’s contribution to its seed capital (aport do kapitalu zakładowego spółki). The land in question included the plot previously owned by the applicant’s father. The Złote Tarasy company constructed a shopping centre on it. The Municipality acknowledged in the contract that there had been “reprivatisation claims” made in respect of the land in question and that proceedings to ascertain whether these claims were justified were pending.

The Municipality further stated that it had the financial means necessary to cover these claims. The Municipality conducted negotiations with the applicant, her sister and four other heirs of former owners of the land in question. On 24 June 2002 the representatives of the Warsaw Municipality signed before a public notary a friendly settlement agreement with four heirs of the owners of the land. They accepted the compensation proposed by the Municipality and agreed to waive any rights in respect of ownership or right to perpetual use of the land in question. The compensation proposed by the Municipality had been based on the value of the property according to an assessment of 25 September 1999. The applicant and her sister decided not to sign the agreement because they contested the amount of compensation.

The agreement in its relevant part reads as follows: “the Warsaw Municipality agrees to pay [to four heirs of the former owners of the land] compensation for pecuniary damage (odszkodowanie) for not granting them the right of perpetual use of the plot of land described above, to which they were entitled under section 7 § 1 and 2 of the 1945 Decree, and the ownership of which was transferred by the Municipality as a contribution to the Złote Tarasy limited liability company ...” On 22 July 2002 the applicant lodged a civil claim with the Warsaw Regional Court (Sąd Okręgowy) for annulment of the contract of 12 March 2001 by which the land in question had been transferred to the Złote Tarasy limited liability company.

They claimed that the contract had breached their right to be granted perpetual use of the land or their pre-emptive right thereto. On 10 September 2003 the court dismissed their action, finding that the ownership of the property had been transferred in the form of the Municipality’s contribution to the seed capital of the limited liability company. According to the court such a contribution could not be considered as a sale of the property within the meaning of section 34 of the Law on Land Administration, thus the contract in question remained valid. An appeal by the applicant was dismissed on 23 November 2004 by the Warsaw Court of Appeal (Sąd Apelacyjny). The court agreed with the opinion that the form in which the Municipality had transferred the ownership of the land had not been a sale within the meaning of the domestic law.

However, even if it was a sale and the transfer of the ownership had been carried out in breach of section 34 of the Law, in any event it had not rendered the contract of 12 March 2001 null and void. The only consequence of a breach of these provisions was a compensatory liability on the part of the Municipality. On 20 May 2005 the Supreme Court refused to hear a cassation appeal lodged by the applicant. On 24 November 2004 the applicant lodged a civil claim against the City of Warsaw for compensation for damage caused by the decision of 1975 dismissing her father’s claim to be granted perpetual use of the land and the contract of 12 March 2001. On 30 May 2006 the Warsaw Regional Court gave a preliminary judgment (wyrok wstępny) in which it allowed the claim.

It considered that the issue of the applicant’s claim to be granted perpetual use of the land should have been examined before the Municipality had transferred the ownership of the property to the company. The Municipality thus acted illegally, as it had known that the applicant’s claims were pending. The Warsaw Municipality lodged an appeal against the judgment. On 26 April 2007 the Warsaw Court of Appeal allowed the appeal and dismissed the applicant’s claim. The court considered that until the right to perpetual use of the land had finally been determined by the administrative authority the heirs of the former owners had no right to the property in question. Only a final administrative decision could decide whether or not they had any claim to the property.

Thus the Municipality could legally transfer the ownership of the land in question. Moreover, the proceedings concerning the request to be granted perpetual use of the land had been pending and as a result the applicant might still obtain perpetual use of another plot of land or compensation. The applicant was also ordered to reimburse the costs of the proceedings to the City of Warsaw in the amount of 112,000 Polish zlotys (PLN). The applicant lodged a cassation appeal against the judgment but on 3 April 2008 the Supreme Court refused to hear it. On 19 October 1948, in accordance with the time-limit provided in section 7 of the 1946 Decree, the applicant’s father lodged an application in which he sought to be granted the right of temporary ownership of the land.

On 27 January 1975 the Mayor of Warsaw dismissed the application. On 2 September 1999 the applicant lodged a request for the above decision to be declared null and void. On 5 April 2000 the Warsaw Self-Government Board of Appeal (Samorządowe Kolegium Odwoławcze) decided to stay the proceedings. An appeal by the applicant was dismissed on 27 December 2000. On 19 March 2001 the Self-Government Board of Appeal decided to resume the proceedings. On 21 September 2001 the Warsaw Self-Government Board of Appeal found the above decision null and void. Subsequently, the applicant intervened on many occasions with the President of Warsaw and complained to a local Member of Parliament that the administrative authority was taking no action.

On 20 July 2007 the President of Warsaw dismissed the applicant’s request for perpetual use of the land. It established that the ownership of the property in question had been transferred to the Złote Tarasy limited liability company, thus the applicant could not be granted the right of perpetual use of it. The applicant appealed. On 14 January 2008 the Warsaw Self-Government Board of Appeal upheld the impugned decision. On 20 August 2008 the Warsaw Regional Administrative Court quashed the decision and remitted the case. It considered that the administrative authorities should have examined whether the applicant had fulfilled the legal requirements to be granted the right of perpetual use. The issue that the ownership of the land had been transferred was of a secondary nature.

The parties appealed against the judgment and on 23 September 2008 the Supreme Administrative Court upheld the decision. The proceedings are pending before the President of Warsaw. Under Article 35 of the Code of Administrative Procedure (“the Code”) of 1960 an administrative authority should give a decision on the merits of a case within two months. If those time-limits have not been complied with, the authority must, under Article 36 of the Code, inform the parties of that fact, explain the reasons for the delay and fix a new timelimit. Pursuant to Article 37 § 1, if the case has not been handled within the time-limits referred to in Articles 35 and 36, a party to administrative proceedings can lodge an appeal to the higher authority, alleging inactivity.

In cases where the allegations of inactivity are well-founded, the higher authority fixes a new term for handling the case and orders an inquiry in order to determine the reasons for the inactivity and to identify the persons responsible for the delay. If need be, the authority may order that measures be applied to prevent future such delays. On 1 October 1995, the Law of 11 May 1995 on the Supreme Administrative Court (“the 1995 Act”) entered into force. Under section 17 of the 1995 Act the Supreme Administrative Court was competent to examine complaints against inactivity on the part of an authority.

Section 26 of the Act provided: “When a complaint alleging inactivity on the part of an administrative authority is well-founded, the Supreme Administrative Court shall oblige that authority to issue a decision, or to perform a specific act, or to confirm, declare, or recognise a right or obligation provided for by law.” Section 34 of the 1995 Act set out the requirement of the exhaustion of available remedies before lodging a complaint with the Supreme Administrative Court. Accordingly, a complaint concerning alleged inactivity should be preceded by the lodging of a complaint with an administrative organ of a higher level, pursuant to the abovementioned Article 37 of the Code of Administrative Procedure.

Pursuant to section 30 of the 1995 Act, the decision of the Supreme Administrative Court ordering an authority to put an end to its inactivity was legally binding on the authority concerned. If the authority did not comply with the decision, the court could, under section 31, impose a fine on it and might itself give a ruling on the right or obligation in question. The 1995 Act was repealed and replaced by the Law of 30 August 2002 on Proceedings before Administrative Courts (“the 2002 Act”) which entered into force on 1 January 2004. Section 3 § 2 of the 2002 Act contains provisions analogous to section 17 of the 1995 Act. It provides that administrative courts examine complaints of inactivity on the part of authorities obliged to issue an administrative decision or to carry out enforcement proceedings.

Under section 149, if a complaint is wellfounded, an administrative court shall oblige the authority concerned to issue a decision, to perform a specific act, or to confirm, declare, or recognise a right or obligation provided for by law.