SECȚIUNEA 2 Cererea nr. 1986/09 Saverio PETRUZZO și altele împotriva Italiei introduse la 7 ianuarie 2009 EXPOSAT DE FAPTE Reclamanții, a căror listă figurează în anexă, sunt reprezentați de dl Medina, dl Vitone, F. Pietrangeli și dl Petruzzo, și domiciliați la cabinetul acesteia din urmă, cu sediul la Marsala. Faptele cauzei, astfel cum au fost expuse de reclamanți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamanții erau proprietarii unui teren de aproximativ 100 000 m2 situat în municipalitatea Campobello di Mazara (Trapani). Noiembrie 1995, Primăria Campobello di Mazara le-a octoyat un permis de construire a unor clădiri rurale care acoperă o suprafață de 123,43 m2 și au un volum de 370,29 m. La 25 februarie 2000, primăria octoya un nou permis pentru construirea unei clădiri rurale cu un volum de 450,24 . Această clădire din urmă nu a fost niciodată construită. Doar o suprafață de 69,29 m2 și un volum de 225,12 a fost construit pe terenul reclamanților. Reclamanții au fost apoi acuzați de lottizzazione abuziva , pentru construirea de locuințe într-o zonă neurbanizată și în lipsa unui plan de lotiere. Ei au fost rejudecați în fața Tribunalului din Marsala . 20 În septembrie 2000, autoritățile au dispus confiscarea terenului reclamanților. Prin hotărârea din 27 aprilie 2005, tribunalul din Marsala i-a relaxat pe reclamanți și a ordonat restituirea terenului. Pe baza raportului expertului din oficiu, tribunalul a considerat că terenul reclamanților trebuia considerat ca fiind o zonă agricolă verde și o zonă publică verde ( zona zoster averde agricolo e a verde publico ), și, prin urmare, permisele de construcție au respectat limitările existente cu privire la destinația și volumetria operelor. Or, locul de desfășurare abuzivă a fost realizat atunci când construcția a fost afectată de norme obligatorii de planificare. În cazul de față, nu s-a dovedit că acesta era cazul, lucrările construite de reclamanți care au respectat dispozițiile în materie de Volucimetrie și caracteristicile clădirilor în zonă agricolă destinate a fi utilizate la împădurire. Parchetul a făcut apel la această hotărâre. printr-o hotărâre din 22 mai 2007, al cărei text a fost depus la grefă la În iulie 2007, instanța de apel din Palermo a declarat că faptele constitutive ale dreptului de proprietate reproșată reclamanților erau prescrise și a ordonat confiscarea terenului confiscat. În primul rând, instanța de apel a arătat că Ö nu au îndeplinit obligația, luată la obținerea permisului de construcție, Õ a înscris în registrele cadastrului că operele construite erau în legătură cu zonele neconstruite. Reclamanții au construit patru vile mici pe un teren care, astfel cum se indică de către expertul din oficiu și de către cel al parchetului, era o zonă de verdeață a exploatației agricole și, prin urmare, au transformat teritoriul în lipsa unui plan de lotiere sau într-un mod contrar cerințelor generale ale instrumentelor urbanistice în vigoare. Cu intenția de a efectua un lot abuziv putea fi dedus din circumstanța că terenul fusese fracționat treptat în loturi mai mici, fiecare având o referință cadastrală diferită și pe care fuseseră construite construcții destinate exclusiv locuinței. Acest lucru nu a fost permis de autorizația de construcție. În plus, unitățile imobiliare, situate la 500 de metri de mare, fuseseră vândute unor particulari cu o mică bucată de teren, cu mult mai mică decât cea de lacul corespunzător; reclamanții continuau să fie proprietarii restului terenului. Din fotografiile depuse la dosar reiese că operele construite erau facilități turistice sezoniere și că reclamanții efectuaseră o speculație imobiliară. Într-adevăr, într-o zonă verde a exploatației agricole și a zonei ecologice publice Acestea au fost construite doar pentru producția de produse agricole. Reclamanții nu au putut ignora acest lucru, deoarece au cerut un permis de construcție a clădirilor rurale. Cu toate acestea, orice activitate de construcție sa a fost oprită în timpul sechestrării terenului, care a avut loc la 20 septembrie 2000. El a menționat că aceaceasta a fost prescrisă. Deoarece aceasta a stabilit existența elementelor constitutive ale locului de destinație abuzivă, în ciuda prescrierii, instanța de apel a dispus confiscarea terenului. Potrivit Curții de Casație, este vorba despre o sancțiune administrativă, care trebuia să fie impusă de instanța penală chiar și în cazul în care a fost achitată, cu excepția cazului în care a fost făcută pentru achitare pentru absența unor fapte delictuoase (pe care a făcut-o el nu susținând). Ea a decăzut din lacuiul operei în cauză și nu putea fi reținută decât în prezența unui act administrativ care să permită transportul. Reclamanții s-au asigurat că terenul lor se afla într-o zonă albă, adică într-o zonă care nu era reglementată de dispoziții de urbanism și că, în orice caz, având în vedere complexitatea dispozițiilor interne relevante, nu ar fi putut fi identificate niciun element de natură juridică în conduita lor. Prin hotărârea din 27 mai 2008, al cărei text a fost depus la grefă la 8 iulie 2008, Curtea de Casație, considerând că instanța de apel a motivat în mod logic și corect toate punctele controversate, a determinat reclamanții să le îndeplinească. Aceasta a subliniat faptul că, în temeiul articolului 44 alineatul (2) din Codul construcțiilor (a se vedea mai jos, sub mai jos, dreptul și practica internă relevante .) dreptul și practica internă relevante Dreptul și practica internă relevante în materie de lotiere abuzivă și confiscare a operelor construite ilegal sunt rezumate în Sud Fondi S.r.l. și în alte state membre ale Italiei, n 750990/01, §§ 49-66, 20 ianuarie 2009. În conformitate cu art. 10 alineatul (1) din Decretul prezidențial nr 380 din 2001 (în continuare, Codul construcțiilor) Noile construcții, printre altele, analizează în intervenții de transformare urbanistică și necesită un permis de construcție. La art. 30 alin. (1) din același decret se citește astfel În momentul în care începem lucrările care conduc la o transformare urbanistică (...) a terenurilor în cauză cu încălcarea normelor urbanistice (...) fără autorizația necesară (...). La art. 44 alin. (2) din Codul construcției, intitulat " sancțiuni penale" se citește astfel. Hotărârea definitivă a judecătorului penal de stabilire a faptului că a avut loc un transfer abuziv impune confiscarea terenurilor din lotis în mod abuziv și a operelor construite în mod abuziv. În urma confiscării, terenurile sunt achiziționate de drept și fără costuri la patrimoniul primăriei pe teritoriul căruia a avut loc loteria. Hotărârea definitivă constituie un titlu pentru transcrierea imediată în registrele imobiliare. GRIFS Invocând art. 7 din Convenție, reclamanții se plâng că au fost condamnați la o sentință la închisoare (confiscarea terenului și a operelor construite) prevăzută de dispoziții care nu au îndeplinit criteriile de accesibilitate și previzibilitate prevăzute de jurisprudența Curții și în pofida lipsei unei constatări a vinovăției; în primul rând, aceștia constată că confiscarea în cauză este efectuată într-o singură analiză; În sensul articolului 7 din Regulamentul (CE) nr. În al doilea rând, reclamanții menționează că dispozițiile care reglementează locul de desfășurare abuzivă nu sunt clare. Pentru a construi o clădire, unui particular trebuie să i se acorde un permis de construcție de către primărie. Acest permis poate fi, în cazurile prevăzute de lege, indirect În sensul că nu poate fi acordat decât după aprobarea unui plan de lotiere. Or, la art. 30 alin. (1) din Codul de Construcție ar fi o dispoziție : Aceasta riscă să se aplice chiar și în cazul în care persoana particulară a obținut un permis de construcție pe care primăria nu l-a supus aprobării preventive a unui plan de lotiere și lasă, în esență, instanței penale dreptul de a aprecia, ulterior, dacă, în speță, un astfel de plan era necesar. Experimentele prezentate în cadrul procesului reclamanților au fost contradictorii în această privință, iar judecătorii de primă instanță și de a doua instanță au ajuns la concluzii contrare. Invocând art. 1 din Protocolul nr. 1, reclamanții se plâng de confiscarea terenurilor lor, care analizează privarea de proprietate. Ei susțin că aceasta nu a avut o bază legală suficientă, dat fiind că determinarea tipului de autorizare necesară pentru a construi variază în funcție de interpretarea juridică a instanțelor, care este incertă și schimbătoare. În plus, art. 44 alineatul (2) din Codul construcțiilor nu prevede că confiscarea poate fi efectuată în absența unei condamnări penale pentru posesiune abuzivă. Dimpotrivă, în conformitate cu principiile generale ale sistemului juridic italian, nici o pedeapsă secundară, cum ar fi confiscarea, nu ar trebui să fie aplicată atunci când . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . În lipsa unei legi care prevede în mod explicit confiscarea, nu ar fi legal pentru Curtea de Casație să estimeze că aceasta trebuie să fie aplicată în mod obligatoriu de către instanța penală ori de câte ori stabilește existența unui lot abuziv și chiar în lipsa unei condamnări. În ceea ce privește proporționalitatea măsurii, reclamanții susțin că au acționat cu bună credință, pe baza permisului care le-a fost acordat și subliniază că terenurile lor au fost achiziționate de către administrație, adică de către subiectul care, prin acordarea permisului de construcție, i-a determinat să creadă că au dreptul de a construi. Invocând art. 6 din Convenție, reclamanții se plâng de lipsa proporționalității În acest sens, ei observă că confiscarea a afectat nu numai solurile pe care au fost construite presupusele clădiri abuzive (adică o suprafață de aproximativ 270 m2), ci și întregul lor teren (adică o suprafață de aproximativ 100 000 m2). Italia 759090/01, § 85, 20 ianuarie 2009) aplicată reclamantului, era prevăzută printr-o lege accesibilă și previzibilă în sensul articolului 7 din convenție, având în vedere în special faptul că instanța de apel din Palermo a constatat prescrierea dreptului de proprietate asupra lotării abuzive, având în vedere principiile dezvoltate de Curte în sudul Fondi menționat anterior, §§ 115-118, confiscarea a fost efectuată într-o sancțiune arbitrară Reclamanții au fost privați de teren din motive de interes public și în condițiile prevăzute de lege, în sensul art. 1 din Protocolul nr În special, ingerința autorității publice în domeniul dreptului la respectarea bunurilor era legal În sensul jurisprudenței Curții (a se vedea în special și mutatis mutandis Sud Fondi citată anterior, §§ 136 137) În orice caz, având în vedere faptul că confiscarea a afectat nu numai loturile pe care au fost construite construcțiile abuzive (și anume o suprafață aproximativă de 270 m2), ci toate terenurile (și anume o suprafață aproximativă de 100 m2). (a se vedea, în special, mutatis mutandis Sud Fondi, §§ 140 141) Anexa Saverio PETRUZZO este un resortisant italian născut în 1944 cu reședința la Campobello di Mazara (Trapani) Angelica NORRITO este o resortisantă italiană născută în 1974, rezidentă în Campobello di Mazara Ninfa COGNATA este o resortisantă italiană născută în 1947, rezidentă în Campobello di Mazara Clementina NIGRO este o resortisantă italiană născută în 1948, rezidentă în Campobello di Mazara Domenico PELLICANE este un resortisant italian născut în 1949, rezident în Santa Ninfa (Trapani).
Requête n
o
1986/09
Saverio PETRUZZO et autres
contre l’Italie
introduite le 7 janvier 2009
Les requérants, dont la liste figure en annexe, sont représentés par M
es
P.
Medina, M. Vitone, F. Pietrangeli et M.L.
Petruzzo, et domiciliés auprès du cabinet de cette dernière, sis à Marsala.
A.
Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants étaient les propriétaires d’un terrain d’environ 100
000
m² sis dans la commune de Campobello di Mazara (Trapani). Le 30
novembre 1995, la mairie de Campobello di Mazara leur octroya un permis de construire des bâtiments ruraux couvrant une surface de 123,43 m² et ayant un volume de 370,29 m
3
. Le 25 février 2000, la mairie octroya un nouveau permis pour la construction d’un bâtiment rural ayant un volume de 450,24
m
3
. Ce dernier bâtiment ne fut jamais construit. Seule une construction d’une surface de 69,29
m² et d’un volume de 225,12
m
3
fut bâtie sur le terrain des requérants.
Les requérants furent ensuite accusés de lotissement abusif (
lottizzazione abusiva
) pour avoir bâti des habitations dans une aire non urbanisée et en l’absence d’un plan de lotissement. Ils furent renvoyés en jugement devant le tribunal de Marsala.
Le 20
septembre 2000, les autorités ordonnèrent la saisie du terrain des requérants.
Par un jugement du 27
avril 2005, le tribunal de Marsala relaxa les requérants et ordonna la restitution du terrain.
Sur la base du rapport de l’expert commis d’office, le tribunal estima que le terrain des requérants devait être considéré comme «
zone verte agricole
» et «
zone verte publique
» (
zona a verde agricolo e a verde pubblico
), et que, par conséquent, les permis de construire avaient respecté les limitations existantes quant à la destination et à la volumétrie des œuvres. Or, l’infraction de lotissement abusif était réalisée lorsque la construction se heurtait à des règles de planification contraignantes. En l’espèce, il n’avait pas été prouvé que tel était le cas, les œuvres bâties par les requérants ayant respecté les dispositions en matière de volumétrie et des caractéristiques des bâtiments en zone agricole destinés à l’habitation.
Le parquet interjeta appel de ce jugement.
Par un arrêt du 22 mai 2007, dont le texte fut déposé au greffe le
19
juillet 2007, la cour d’appel de Palerme déclara que les faits constitutifs de l’infraction reprochée aux requérants étaient prescrits et ordonna la confiscation du terrain saisi.
La cour d’appel observa tout d’abord que les requérants n’avaient pas satisfait à l’obligation, prise lors de l’obtention du permis de construire, d’inscrire dans les registres du cadastre que les œuvres bâties étaient en corrélation avec les aires non édifiées. Les requérants avaient construit quatre petites villas sur un terrain qui, comme indiqué par l’expert commis d’office et par celui du parquet, était une «
zone verte agricole
» et «
zone verte publique
». Ils avaient donc opéré une transformation du territoire en l’absence d’un plan de lotissement ou bien de manière contraire aux prescriptions générales des instruments urbanistiques en vigueur. L’intention de procéder à un lotissement abusif pouvait être déduite de la circonstance que le terrain avait été progressivement fractionné en des lots plus petits, chacun ayant une référence cadastrale différente et sur lesquels avaient été bâties des constructions destinées uniquement à l’habitation. Ceci n’était pas autorisé par le permis de construire. Des plus, les unités immobilières, situées à 500 mètres de la mer, avaient été vendues à des particuliers avec un petit morceau de terrain, de surface bien inférieure à celle de l’aire correspondante. Les requérants continuaient à être les propriétaires du restant du terrain.
Il ressortait des photographies versées au dossier que les œuvres bâties étaient des installations touristiques saisonnières et que les requérants avaient réalisé une spéculation immobilière. En effet, dans une «
zone verte agricole
» et «
zone verte publique
» on pouvait construire seulement des maisons rurales ou des bâtiments pour la production de produits agricoles. Les requérants ne pouvaient pas ignorer cela, car ils avaient demandé un permis de construire des «
bâtiments ruraux
». Ils avaient donc commis l’infraction de lotissement abusif.
Cependant, toute activité de construction s’était arrêtée lors de la saisie du terrain, survenue le 20 septembre 2000. Il s’ensuivait que l’infraction était prescrite.
Etant donné qu’elle avait établi l’existence des éléments constitutifs de l’infraction de lotissement abusif, en dépit de la prescription, la cour d’appel ordonna la confiscation du terrain. Selon la Cour de cassation, il s’agissait d’une sanction administrative, qui devait être infligée par le juge pénal même s’il y avait eu acquittement, exception faite pour l’acquittement pour l’absence de faits délictueux (
perché il fatto non sussiste
). Elle découlait de l’illégalité de l’œuvre bâtie et ne pouvait être révoquée qu’en présence d’un acte administratif autorisant le lotissement.
Les requérants se pourvurent en cassation. Ils alléguèrent que leur terrain se trouvait dans une «
zone blanche
», c’est-à-dire une aire non règlementée par des dispositions d’urbanisme et qu’en tout cas, au vue de la complexité des dispositions internes pertinentes, aucun élément intentionnel n’aurait pu être décelé dans leur conduite.
Par un arrêt du 27 mai 2008, dont le texte fut déposé au greffe le 8
juillet 2008, la Cour de cassation, estimant que la cour d’appel avait motivé de manière logique et correcte tous les points controversés, débouta les requérants de leur pourvoir. Elle souligna que puisqu’il avait été établi qu’il y avait eu lotissement abusif, même si l’infraction était prescrite, les terrains en question devaient être confisqués aux termes de l’article 44 § 2 du code de la construction (voir ci-après, sous «
le droit et la pratique internes pertinents
»).
B.
Le droit et la pratique internes pertinents
Le droit et la pratique internes pertinents en matière de lotissement abusif et de confiscation des œuvres illégalement bâties sont résumés dans
Sud
Fondi S.r.l. et autres c.
Italie
, n
o
75909/01, §§ 49-66, 20 janvier 2009.
Aux termes de l’article 10 § 1 du décret présidentiel n
o
380 de 2001 (ci
‑
après, le «
code de la construction
»), les nouvelles constructions, entre autres, s’analysent en des interventions de transformation urbanistique et nécessitent d’un permis de construire. L’article 30 § 1 du même décret se lit ainsi
:
«
Il y a lotissement abusif de terrains lorsqu’on commence des œuvres entraînant une transformation urbanistique (...) des terrains en question en violation des règles urbanistiques (...) sans l’autorisation nécessaire (...).
»
L’article 44 § 2 du code de la construction, intitulé «
sanctions pénales
», se lit ainsi
:
«
Le jugement définitif du juge pénal établissant qu’il y a eu lotissement abusif ordonne la confiscation des terrains abusivement lotis et des œuvres abusivement bâties. Suite à la confiscation, les terrains sont acquis de droit et sans frais au patrimoine de la mairie sur le territoire de laquelle le lotissement a eu lieu. Le jugement définitif constitue titre pour la transcription immédiate dans les registres immobiliers.
»
1.
Invoquant l’article 7 de la Convention, les requérants se plaignent d’avoir été condamnés à une «
peine
» (la confiscation du terrain et des œuvres bâties) prévue par des dispositions qui ne répondaient pas aux critères d’accessibilité et de prévisibilité voulus par la jurisprudence de la Cour et en dépit de l’absence d’un constat de culpabilité.
Ils observent tout d’abord que la confiscation litigieuse s’analyse en une «
peine
» au sens de l’article 7 car elle est infligée par le juge pénal et constitue une «
peine accessoire
» découlant de la commission de l’infraction de lotissement abusif.
Les requérants notent ensuite que les dispositions prévoyant l’infraction de lotissement abusif ne sont pas claires. Afin d’édifier un bâtiment, un particulier doit se voir octroyer un permis de construire par la mairie. Ce permis peut, dans les cas prévus par la loi, être «
indirect
», dans le sens qu’il ne peut être octroyé qu’après l’approbation d’un plan de lotissement. Or, l’article 30 § 1 du code de la construction serait une disposition «
vague
»
: elle risque de s’appliquer même lorsque le particulier a obtenu un permis de construire que la mairie n’a pas subordonné à l’approbation préventive d’un plan de lotissement et laisse, en substance, au juge pénal le droit d’apprécier, à posteriori, si en l’espèce un tel plan était nécessaire. Les expertises produites dans le cadre du procès des requérants étaient contradictoires sur ce point, et les juges de première et deuxième instance sont parvenus à des conclusions opposées.
2.
Invoquant l’article 1 du Protocole n
o
1, les requérants se plaignent de la confiscation de leurs terrains, qui s’analyse en une privation de propriété. Ils soutiennent que celle-ci n’avait pas une base légale suffisante, étant donné que la détermination du type d’autorisation nécessaire pour bâtir varie selon l’interprétation jurisprudentielle des tribunaux, qui est incertaine et changeante. De plus, l’article 44 § 2 du code de la construction ne prévoit pas que la confiscation puisse être ordonnée en l’absence d’une condamnation pénale pour lotissement abusif. Bien au contraire, selon les principes généraux du système juridique italien, aucune peine accessoire, telle qu’une confiscation, ne devrait être infligée lorsqu’il n’y a pas de peine principale. Faute d’une loi prévoyant de manière explicite la confiscation, il ne serait pas loisible à la Cour de cassation d’estimer que celle-ci doit être obligatoirement appliquée par le juge pénal à chaque fois qu’il établi l’existence d’un lotissement abusif et même en l’absence de condamnation.
Quant à la proportionnalité de la mesure, les requérants affirment avoir agi en bonne foi, sur la base du permis qui leur avait été octroyé et soulignent que leurs terrains ont été acquis par l’administration, c’est-à-dire par le sujet qui, en octroyant le permis de construire, les avait induits à croire qu’ils avaient le droit de bâtir.
3.
Invoquant l’article 6 de la Convention, les requérants se plaignent d’un «
manque de proportionnalité
» de la sanction qui leur a été infligée. Ils observent à cet égard que la confiscation a touché non seulement les sols sur lesquels les constructions prétendument abusives avaient été bâties (soit une surface approximative de 270 m²), mais la totalité de leurs terrains (soit une surface approximative de 100
000 m²).
1.
La «
peine
» de la confiscation (voir
Sud Fondi s.r.l. et autres c. Italie
,
n
o
75909/01, § 85, 20 janvier 2009) infligée au requérants, était-elle prévue par une loi accessible et prévisible au sens de l’article 7 de la Convention, eu égard, notamment, au fait que la cour d’appel de Palerme a constaté la prescription de l’infraction de lotissement abusif
?
2.
Eu égard aux principes développés par la Cour dans
Sud Fondi
précité, §§
115-118, la confiscation s’analysait-elle en une «
sanction arbitraire
»
?
3.
Les requérants ont-ils été privés de leur terrain pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi, au sens de l’article 1 du Protocole n
o
1
?
4.
En particulier, l’ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens était-elle «
légale
» au sens de la jurisprudence de la Cour (voir, notamment et
mutatis mutandis
,
Sud Fondi
précité, §§
136
‑
137)
?
5.
En tout état de cause, ayant égard au fait que la confiscation a touché non seulement les lots sur lesquels les constructions abusives avaient été bâties (soit une surface approximative de 270 m²), mais la totalité des terrains (soit une surface approximative de 100
000 m²) et que ces derniers ont été acquis par l’administration (c’est-à-dire par le sujet qui a autorisé les requérants à bâtir), cette privation a-t-elle imposé aux requérants une charge excessive (voir, notamment et
mutatis mutandis
,
Sud Fondi
précité, §§
140
‑
141)
?
Saverio PETRUZZO est un ressortissant italien né en 1944, résidant à Campobello di Mazara (Trapani)
;
Angelica NORRITO est une ressortissante italienne née en 1974, résidant à Campobello di Mazara
;
Ninfa COGNATA est une ressortissante italienne née en 1947, résidant à Campobello di Mazara
;
Clementina NIGRO est une ressortissante italienne née en 1948, résidant à Campobello di Mazara
;
Domenico PELLICANE est un ressortissant italien né en 1949, résidant à Santa Ninfa (Trapani).