COMUNIDAD DE REGANTES SANTA MARIA MAGDALENA v. SPAIN

A cincea secție DECIZIE nr. 47928/21 COMUNIDAD DE REGANTES SANTA MARIA MAGDALENA împotriva Spaniei Curții Europene a Drepturilor Omului (a cincea secțiune), care așeză la 4 iulie 2024 în calitate de comitet compus din: Mārtiδš Mits , Președintele María Elósegui, Kateřina Šimáčková , judecători și Martina Keller, grefierul adjunct al secțiunii, având în vedere: cererea (nu. 47928/21) împotriva Regatului Spaniei depusă la Curte în temeiul articolului 34 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale („Convenția”) la 22 septembrie 2021 de către o asociere spaniolă, Comunidad de Regantes Santa María Magdalena („reclamantul”), înregistrată în Jaén în 1978 și reprezentată de dl E.M. Caruz Arcos, un avocat practicant în Sevilla; hotărârea de a anunța cererea către Guvernul spaniol („Guvernul”), reprezentată de agentul lor, dna H.E. Nicolás Martínez, co-agent, reprezentant al Spaniei la Curtea Europeană a Drepturilor Omului; observațiile părților; după deliberare, hotărăște după cum urmează: Cererea se referă la cerințele de admisibilitate pentru o acțiune de anulare în fața instanței administrative. Problema este dacă regulamentul și interpretarea cerințelor de depunere a unei astfel de acțiuni au împiedicat reclamantul să obțină acces la o instanță, în încălcarea articolelor 6 § 1 și 13 din convenție. În 2015, reclamantul, o comunitate de irigare [1] comunitatea de regantes ) a solicitat compensarea pentru răspunderea statului înaintea Audiencia Nacional Reclamantul s-a plâns că statul a făcut o modificare neprevăzută a criteriilor de evaluare pentru acordarea finanțării publice pentru îmbunătățirea infrastructurii de irigare. Reclamantul s-a bazat pe principiile de protecție a așteptărilor legitime, a certitudinii juridice și a interzicerii unui comportament incoherent în detrimentul altor persoane, susținând că acțiunile diferitelor entități publice și private implicate în procedura administrativă au creat o așteptare legitimă de alocare a finanțării reclamantului. A solicitat compensare pentru suma care ar fi trebuit să fie finanțată de stat. Într-o hotărâre din 18 mai 2017, care a fost notificată reclamantului la 14 iunie 2017, Camera Administrativă a Audiencia Nacional , acționând ca instanță de primă instanță, a respins cererea reclamantului de răspundere a statului, datorită lipsei de legături de cauzalitate între acțiunile diferitelor entități publice și private și daunele presupuse. În raționamentul a fost remarcat, printre altele , faptul că un acord semnat cu o entitate privată implicată în procedura administrativă nu a fost aplicabil. La 26 iulie 2017, reclamantul a interzis un recurs asupra punctelor de drept la Curtea Supremă. A contestat evaluarea dovezilor și caracterul proiectului de infrastructură de irigare (fiind doar un upgrade sau, de asemenea, un extindere a infrastructurii de irigare), în timp ce se bazează pe principiul așteptărilor legitime. În plus, reclamantul a susținut o încălcare a dreptului de a prezenta dovezi. Reclamarea a fost declarată inadmisibilă pentru lipsa de interes cazațional obiectiv într-o decizie notificată la 10 septembrie 2018. La 8 octombrie 2018, reclamantul a depus o acțiune de anulare în fața instanței de primă instanță (Audiencia Nacional ), folosind jurisprudența Curții Supreme care stabilește suspendarea termenului legal de 20 de zile pentru a aduce o acțiune de anulare până la notificarea hotărârii privind apelul pe puncte de drept. În acțiune de anulare, reclamantul se plânge de încălcarea principiului coerenței hotărârii Audiencia Nacional . Reclamantul a susținut în special că Audiencia Nacional nu a reușit să decidă despre cauza acțiunii (preterición de la causa petendi ) specificate în reclamația de răspundere a statului, și anume că o așteptare legitimă de finanțare a fost produsă de acțiunile combinate și a aprobarea percepută a diferitelor entități din sectorul public și privat implicate în procedura de finanțare. În înțelegerea reclamantului, Audiencia Nacional A respins reclamația de răspundere a statului din singurul motiv pentru care așteptarea finanțării s-a bazat pe un anumit acord neexecutabil. Pentru solicitant, acest lucru a constituit un eșec de coerență a hotărârii cu cauza de acțiune. La 16 octombrie 2018, Audiencia Nacional a declarat inadmisibilitatea acțiunii de anulare din două motive: în primul rând, a existat un recurs prealabil împotriva hotărârii, și anume, recursul privind punctele de drept; în al doilea rând, acțiunea de anulare a fost depusă din termenul statutar, deoarece hotărârea a fost notificată reclamantului la 14 iunie 2017. apel și presupus: (i) încălcarea principiului coerenței în hotărârea Audiencia Nacional ; (ii) o încălcare a dreptului de acces la o instanță, plângând de decizia de inadmisibilitate privind acțiunea de anulare, care se presupune că este contrar jurisprudenței Curții Supreme menționate mai sus la alineatul (5) privind suspendarea termenului statutar de a aduce o acțiune de anulare. La 23 septembrie 2019 procurorul în fața Curții Constituționale a solicitat revizuirea hotărârii de inadmisibilitate privind apelul amparo ( recurso de investigación ) în ceea ce privește a doua plângere prezentată în apelul amparo. La 10 martie 2021, Curtea Constituțională a confirmat decizia de inadmisibilitate a amparoului recursul, care a declarat că a stat înainte cu privire la o procedură similară și a stabilit o jurisprudență suficientă pentru ca instanța obișnuită să poată decide într-un mod armonizat cu privire la admisibilitatea unei acțiuni de anulare și interconnexiunea sa cu un recurs în așteptare privind punctele de drept. 10. Reclamantul a susținut în fața Curții că lipsa unor norme clare combinate cu un formalism excesiv în interpretarea cerințelor de admisibilitate a recursului privind punctele de drept, acțiunea de anulare și a recursului amparo a împiedicat dreptul de acces la o instanță în temeiul articolului 6 § 1 din Convenție. În plus, s-a bazat pe art. 13 și s-a plâns de inadmisibilitatea combinată a recursului asupra punctelor de drept, a recursului de anulare și a recursului amparo, care și-a frustrat dreptul la un remediu eficace. Guvernul a susținut, în special, că reclamantul nu s-a plâns în legătură cu incoerența hotărârii în fața Curții Supreme. În plus, au susținut că reclamantul a avut un remediu prealabil pentru a se plânge în privința incoerenței, și anume o procedură de completare a hotărârii (Petición declaración o complemento ). În opinia lor, în plus, reclamantul nu a suferit niciun dezavantaj semnificativ. 12. Reclamantul nu este de acord, susținând că a menționat că nu s-a decis asupra cauzei acțiunii din recursul privind punctele de drept și că, în orice caz, o moțiune de supliment nu este un remediu disponibil. În plus, Curtea Supremă nu a putut să se pronunțe asupra încălcării unui drept fundamental datorită caracterului restrictiv al recursului asupra punctelor de drept în temeiul dreptului administrativ. În esență, acesta a susținut că sistemul de apel existente (apendicele privind punctele de drept, acțiunile de anulare și apelul amparo) în vigoare, precum și o interpretare strictă a normelor de acces la o acțiune de anulare, au încălcat dreptul de acces la o instanță și dreptul la un remediu eficace. 13. La început, Curtea observă statutul special și mixt de drept public-privat al reclamantului, o comunitate de irigare. Cu toate acestea, chiar presupunând că este o organizație neguvernamentală în sensul articolului 34 din Convenție și poate, prin urmare, pretinde că este victimă de o încălcare a drepturilor convenției sale, cererea este, în orice caz, inadmisibilă din următoarele motive. 14. Tribunalul consideră că plângerile reclamantei în temeiul articolului 13 ar trebui considerate absorbite de garanțiile prevăzute la art. 6 § 1, care sunt mai stricte decât cele prevăzute la art. 13 (a se vedea Kudła c. Polonia [GC], nr. 30210/96, § 146, CEDH 2000-XI, și Brualla Gómez de la Torre c. Spania , 19 decembrie 1997, § 41, Raporturi de hotărâri și decizii 1997-VIII). 15. Principiile generale prevăzute la art. 6 § 1 privind accesul la o instanță, inclusiv dreptul de acces la instanțe superioare, au fost rezumate în Zubac c. Croația [GC], nr. 40160/12, §§ 76-99, 5 aprilie 2018. 16. Curtea constată că acțiunea de anulare pe care reclamantul a adus-o în fața Audiencia Nacional este o soluție excepțională pe care părțile legitime sau potențial legitime pot solicita în scris în fața instanțelor, astfel încât deciziile judiciare să fie declarate nule și nule în temeiul unei încălcări a dreptului fundamental (a se vedea Olivares Zúñiga c. Spania , nr. 11/18, § 14, 15 Decembrie 2022). Acesta poate fi acționat numai în cazul în care nu există nici un alt apel obișnuit sau extraordinar sau remediu împotriva deciziei care se consideră că au încălcat un drept fundamental. 17. În cazul în cauză, recursul reclamantului de anulare a fost declarat inadmisibil din două motive: în esență, pentru neepuizarea măsurilor prealabile necesare, cum ar fi recursul privind punctele de drept și, în plus, după cum s-a considerat tardiv. 18. Curtea nu consideră necesară examinarea argumentelor reclamantei cu privire la caracterul tardiv al acțiunii de anulare, deoarece celălalt motiv indicat de Audiencia Nacional a fost de asemenea eliminator și, prin urmare, suficient pentru a preveni examinarea acțiunii de anulare. 19. În ceea ce privește această ultimă analiză privind neepuizarea recursului privind punctele de drept, Curtea observă că reclamantul s-a folosit de acest remediu la 26 iulie 2017, argumentând diverse chestiuni, dar nu în special problema incoerenței hotărârii Audiencia Nacional cu cauza inițială de acțiune (a se vedea punctul 4 mai sus). Audiencia Nacional Refuzând recursul asupra punctelor de drept poate fi înțeles ca indicând această situație. În aceste circumstanțe, Curtea constată că hotărârea Audiencia Nacional – ceea ce presupune că reclamantul nu a urmărit în mod corespunzător un recurs asupra punctelor de drept în ceea ce privește chestiunea pe care a adus-o ulterior în fața Audiencia Nacional – nu a fost arbitraritate, ținând seama, de asemenea, de natura excepțională a acțiunii de anulare (a se vedea punctul 16 de mai sus). În acest moment, Curtea ar reitera faptul că modul în care art. 6 § 1 se aplică instanțelor de recurs sau de cassare depinde de caracteristicile speciale ale procedurii în cauză și trebuie luată în considerare integralitatea procedurii desfășurate în ordinea juridică internă (a se vedea, mutatis mutandis, Brualla Gómez de la Torre , citată mai sus, §§ 37-39) 20. De asemenea, reclamantul a susținut că decizia de inadmisibilitate privind amparoul său recurgerea, combinată cu inadmisibilitatea acțiunii de anulare, și-a agravat plângerile. Curtea reiterează că, având în vedere rolul special jucat de Curtea Constituțională în calitate de instanță de ultima instanță de protecție a drepturilor fundamentale, poate fi acceptat, de asemenea, că procedurile înainte de a fi mai formale (a se vedea Arribas Antón c. Spania, nr. 16563/11, § 50, 20 ianuarie 2015). În acest caz, Curtea Constituțională a refuzat să se ocupe de cazul reclamantului în esență, din motivul pentru care ambiguitățile procedurale pe care le-a susținut au fost deja suficient de elucidate. 21. Prin urmare, Curtea este convinsă că modalitatea în care instanțele superioare spaniole au tratat apelurile reclamanților nu indică nicio încălcare a dreptului său de acces la o instanță sau de a divulga orice indiciu că procedura a fost altfel incorectă. În aceste circumstanțe, nu este justificat să examineze motivele suplimentare de inadmisibilitate sugerate de Guvern. 22. Rezultă că cererea este, vădit nefondată în sensul articolului 35 § 3 litera (a), și trebuie respinsă, în conformitate cu art. 35 § 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea declara în unanimitate cererea inadmisibilă. Efectuată în engleză și notificată în scris la 29 august 2024. Martina Keller Mārtićš Mits Președintele adjunct al grefierului [1] Reclamantul este o „comunitate de irigare”, o asociație de persoane care, pe un teritoriu și în anumite condiții, sunt autorizate să utilizeze apă de domeniu public în scopul irigației terenurilor agricole.

FIFTH SECTION

DECISION

Application no. 47928/21

COMUNIDAD DE REGANTES SANTA MARIA MAGDALENA

against Spain

The European Court of Human Rights (Fifth Section), sitting on 4

July 2024 as a Committee composed of:

Mārtiņš Mits

, President

,

María Elósegui,

Kateřina Šimáčková

, judges

,

and Martina Keller,

Deputy

Section Registrar,

Having regard to:

the application (no.

47928/21) against the Kingdom of Spain lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) on 22 September 2021 by a Spanish association, Comunidad de Regantes Santa María Magdalena (“the applicant”), registered in Jaén in 1978 and represented by Mr

E.M.

Caruz Arcos, a lawyer practising in Sevilla;

the decision to give notice of the application

to the Spanish Government (“the Government”), represented by their Agent, Mrs H.E. Nicolás Martínez, co-agent, Representative of Spain to the European Court of Human Rights;

the parties’ observations;

Having deliberated, decides as follows:

SUBJECT MATTER OF THE CASE

1.

The application concerns the admissibility requirements for an action for annulment before an administrative court. The issue in the case is whether the regulation and interpretation of the requirements to lodge such an action prevented the applicant from obtaining access to a court, in breach of Articles

6 § 1 and 13 of the Convention.

2.

In 2015 the applicant, an irrigation community

[1]

(

comunidad de regantes

) claimed compensation for State liability before the

Audiencia Nacional

. The applicant complained that the State had made an unforeseeable change in the assessment criteria for granting of public funding for an upgrade of irrigation infrastructure. The applicant relied on the principles of protection of legitimate expectations, legal certainty and the prohibition of inconsistent behaviour to the detriment of others, claiming that the actions of the different public and private entities involved in the administrative procedure had created a legitimate expectation that the applicant would be allocated funding. It

claimed compensation for the amount that should have been financed by the State.

3.

In a judgment of 18 May 2017, which was notified to the applicant on 14 June 2017, the Administrative Chamber of the

Audiencia Nacional

, acting as a first-instance court, rejected the applicant’s claim for State liability, due to a lack of causal link between the actions of the different public and private entities and the alleged damage. In the reasoning it was noted,

inter alia

, that one agreement signed with a private entity involved in the administrative procedure was not enforceable.

4.

On 26 July 2017 the applicant lodged an appeal on points of law with the Supreme Court. It contested the assessment of evidence and the nature of the irrigation infrastructure project (whether it was only an upgrade or also an enlargement of the irrigation infrastructure), while relying on the principle of legitimate expectations. In addition, the applicant alleged a breach of the right to present evidence. The appeal was declared inadmissible for lack of objective cassational interest in a decision notified on 10 September 2018.

5.

On 8 October 2018 the applicant lodged an action for annulment with the first-instance court (the

Audiencia Nacional

), using the Supreme Court’s case-law that establishes the suspension of the statutory 20-day time-limit to bring an action for annulment until the decision on the appeal on points of law is notified to the claimant. In the action for annulment, the applicant complained about a breach of the principle of consistency in the judgment of the

Audiencia Nacional

. The applicant argued in particular that the

Audiencia Nacional

had failed to decide on the cause of action (

preterición de la causa petendi

) specified in the State liability claim, namely that a legitimate expectation of funding had been produced by the combined actions and the perceived approvals of the different public and private sector entities involved in the funding procedure. In the applicant’s understanding, the

Audiencia Nacional

rejected the State liability claim for the sole reason that the expectation of funding had been based on a particular non-enforceable agreement. For the applicant, this amounted to a failure of consistency of the judgment with the cause of action.

6.

On 16 October 2018 the

Audiencia Nacional

declared the inadmissibility of the action for annulment for two reasons: firstly, there had been a prior remedy against the judgment, namely, the appeal on points of law; secondly, the action for annulment had been lodged out of the statutory time-limit because the judgment had been notified to the applicant on 14

June 2017.

7.

The applicant lodged an

amparo

appeal and alleged: (i) a violation of the principle of consistency in the judgment of the

Audiencia Nacional

; (ii) a violation of the right to access to a court, complaining of the inadmissibility decision on the action for annulment as being allegedly contrary to the Supreme Court’s case-law cited above in paragraph 5 on the suspension of the statutory time-limit to bring an action for annulment. The

amparo

appeal was declared inadmissible for lack of constitutional relevance.

8.

On 23 September 2019 the prosecutor before the Constitutional Court requested that the inadmissibility decision on the

amparo

appeal be reviewed (

recurso de súplica

) with regard to the second complaint raised in the

amparo

appeal.

9.

On 10 March 2021 the Constitutional Court confirmed its inadmissibility decision of the

amparo

appeal, stating that it had ruled before on a similar case and established sufficient case-law for the ordinary courts to be able to decide in a harmonised manner on the admissibility of an action for annulment and its interconnexion with a pending appeal on points of law.

10.

The applicant alleged before the Court that the lack of clear rules combined with an excessive formalism in interpreting the admissibility requirements of the appeal on points of law, the action for annulment and the

amparo

appeal hindered its right of access to a court under Article

6 §

1 of the Convention. Furthermore, it relied on Article 13 and complained about the combined inadmissibility of the appeal on points of law, the action for annulment and the

amparo

appeal, which frustrated its right to an effective remedy.

THE COURT’S ASSESSMENT

11.

The Government submitted in particular that the applicant had failed to complain about the inconsistency of the judgment before the Supreme Court. Furthermore, they argued that the applicant had had a prior remedy to complain about the inconsistency, namely a motion to supplement the judgment (

petición de aclaración o complemento

). In their view, moreover, the applicant had suffered no significant disadvantage.

12.

The applicant disagreed, arguing that it had mentioned the failure to decide on the cause of action in the appeal on points of law and that in any event a motion to supplement was not an available remedy. Furthermore, the Supreme Court could not rule on the breach of a fundamental right due to the restricted nature of the appeal on points of law under administrative law. In

essence, it argued that the existing system of appeals (appeal on points of law, action for annulment and amparo appeal) currently in force, along with a strict interpretation of the rules of access to an action for annulment breached its right of access to a court and the right to an effective remedy.

13.

At the outset, the Court notes the special, mixed public-private-law status of the applicant, an irrigation community. However, even assuming that it is a non-governmental organisation within the meaning of Article 34 of the Convention and can thus claim to be a victim of a violation of its Convention rights, the application is in any case inadmissible for the following reasons.

14.

The Court considers that the applicant’s complaints under Article

13 should be considered to be absorbed by the safeguards of Article 6

Kudła v. Poland

[GC], no. 30210/96, §

146, ECHR 2000-XI, and

Brualla Gómez de la Torre v. Spain

, 19

December 1997, § 41,

Reports of Judgments and Decisions

1997-VIII).

15.

The general principles under Article 6 § 1 regarding access to a court including the right to access to the superior courts have been summarised in

Zubac v. Croatia

[GC], no. 40160/12, §§ 76-99, 5 April 2018.

16.

The Court notes that the action for annulment that the applicant brought before the

Audiencia Nacional

is an exceptional remedy which legitimate or potentially legitimate parties may request in writing before the courts so that judicial decisions be declared null and void on the grounds of a violation of a fundamental right (see

Olivares Zúñiga v. Spain

, no.

11/18, §

14, 15

December 2022). It can only be actioned if there is no other ordinary or extraordinary appeal or remedy against the decision that is considered to have violated a fundamental right.

17.

In the present case, the applicant’s action for annulment was declared inadmissible for two reasons: in essence, for non-exhaustion of the requisite prior remedies such as the appeal on points of law and, additionally, as it was deemed belated.

18.

The Court does not consider it necessary to examine the applicant’s arguments concerning the belated character of the action for annulment, because the other ground indicated by the

Audiencia Nacional

was equally eliminatory and hence alone sufficient to prevent the examination of the action for annulment.

19.

Turning to this latter consideration regarding the non-exhaustion of the appeal on points of law, the Court observes that the applicant availed itself of this remedy on 26 July 2017, arguing various matters but not specifically the problem of inconsistency of the

Audiencia Nacional

’s judgment with the original cause of action (see paragraph 4 above). The

Audiencia Nacional

’s rejection by way of referring to the appeal on points of law can be understood as pointing to this state of affairs. In these circumstances, the Court finds that the

Audiencia Nacional

’s ruling – which implied that the applicant had not properly pursued an appeal on points of law in regard to the matter that it subsequently brought before the

Audiencia Nacional

– was devoid of arbitrariness, also taking into account the exceptional nature of the action for annulment (see paragraph 16 above). At this juncture, the Court would reiterate that the manner in which Article 6 § 1 applies to courts of appeal or of cassation depends on the special features of the proceedings concerned and account must be taken of the entirety of the proceedings conducted in the domestic legal order (see,

mutatis mutandis, Brualla Gómez de la Torre

, cited above, §§ 37-39)

.

20.

The applicant further submitted that the inadmissibility decision on its

amparo

appeal, combined with the inadmissibility of the action for annulment, compounded its grievances. The Court reiterates that in view of the special role played by the Constitutional Court as the court of last resort for the protection of fundamental rights, it can also be accepted that proceedings before it may be more formal (see

Arribas Antón v. Spain

, no.

16563/11, § 50, 20 January 2015). In the present case, the Constitutional Court declined to deal with the applicant’s case in essence for the reason that the procedural ambiguities it alleged had already been sufficiently elucidated.

21.

The Court is therefore satisfied that the manner in which the Spanish superior courts dealt with the applicant’s appeals does not indicate any appearance of a violation of its right to access to a court or disclose any indication that the proceedings were otherwise unfair. In these circumstances, it is not warranted to examine the further grounds of inadmissibility suggested by the Government.

22.

It follows that the application is manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a), and must be rejected, pursuant to Article

35 §

4 of the Convention.

For these reasons, the Court, unanimously,

Declares

the application inadmissible.

Done in English and notified in writing on 29 August 2024.

Martina Keller

Mārtiņš Mits

Deputy Registrar

President

[1]

The applicant is an “irrigation community”, an association of persons who, within a territory and under certain conditions, are allowed to make use of public domain water for the purpose of irrigation of agricultural lands.