ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5235/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5235/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de

18 august 2011, reclamanții B.I., G.V.M., D.I.C., D.G.G., V.S., M.V., M.A.,

P.M., D.D., M.O.M., P.A., P.G., Ș.A., A.M. și C.D. au solicitat în

contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Ministrul Finanțelor

Publice ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Ordinului

Ministrului Finanțelor Publice nr. 2336 din 19 iulie 2011 (astfel cum au

precizat la termenul din 11 octombrie 2011), ca efect al constatării

nelegalității acestui ordin pentru încălcarea dispozițiilor art. 15 din

Constituția României, în sensul neretroactivității legii, precum și pentru

imixtiunea unei autorități a statului în atribuțiile puterii judecătorești,

prin aceasta încălcându-se drepturile garantate și ocrotite de constituție,

precum și prin încălcarea dreptului la un termen rezonabil în recuperarea

creanțelor de către creditori și anularea tuturor actelor emise în baza acestui

ordin nelegal, precum și repunerea părților în situația anterioară acestui

ordin; obligarea pârâților la repararea imediată a daunelor produse prin

anularea popririlor, în sensul readucerii banilor în conturile din care au fost

eliberate; obligarea pârâților în solidar la plata de daune morale în cuantum

de câte 100.000 RON pentru fiecare reclamant.

În motivarea cererii,

au arătat că au fost deponenți la FNI, iar urmare a prăbușirii acestui fond au

fost păgubiți cu sume importante de bani. În anul 2000 au formulat plângere

penală care ulterior a fost continuată cu un proces penal, soluționat în anul

2007 de către Tribunalul București, secția a II-a penală, prin sentința penală

nr. 423/2007 în sensul că toți cei peste 132.000 de persoane care au formulat

plângeri penale și s-au constituit părți civile sunt îndreptățiți a primi banii

investiți înapoi de la cei vinovați de săvârșirea faptelor penale sau de la

părțile responsabile civilmente. Dosarul a fost soluționat irevocabil prin decizia

penală nr. 2098/2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, decizie care a

fost redactată în septembrie 2010. După această dată, arată reclamanții, s-au

adresat executorului judecătoresc pentru punerea în executare a sentinței

penale nr. 423/2007. Ulterior, executorul judecătoresc a obținut încuviințarea

executării silite și a procedat la emiterea adresei de înființare a popririi și

a înștiințării terțului poprit și a debitorului.

Reclamanții au arătat

că este nelegal Ordinul MFP nr. 2336/2011, întrucât încalcă principiul

neretroactivității legii, căci prin desființarea tuturor popririlor existente

anterior publicării acestui ordin, dreptul de proprietate al reclamanților

asupra acestor sume de bani a fost grav afectat, de asemenea au apreciat că este

încălcat și art. 44 din Constituție privind garantarea dreptului de proprietate

și principiul separației puterilor în stat în sensul că prin acesta sunt

anulate acte ale unui executor judecătoresc care face parte din puterea

judecătorească și care este continuatorul procesului penal sau civil în faza de

executare silită, doar printr-o hotărâre judecătorească putând fi anulate

actele de înființare a popririlor.

S-a mai arătat prin

acțiunea formulată că drepturile creditorilor recunoscute printr-o hotărâre

judecătorească definitivă și irevocabilă sunt drepturi de creanță și prin

urmare, un bun în sensul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, iar prin ordinul atacat este încălcat art. 6

paragraful 1 din CEDO, dreptul la un proces echitabil fiindu-le răpit prin

anularea efectelor unor titluri executorii și a unor încheieri de încuviințare

a executărilor silite, deci prin desființarea unei etape a procesului civil sau

penal și prin faptul că se dă putere unui terț poprit să anuleze acte de

executare.

Au mai susținut

reclamanți și faptul că au fost încălcate normele de tehnică legislativă

privind emiterea unui astfel de act normativ.

Pârâtul Ministerul

Finanțelor Publice a depus întâmpinare la data de 13 septembrie 2011, prin care

a invocat pe cale de excepție, inadmisibilitatea acțiunii pentru neîndeplinirea

procedurii prealabile și pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Hotărârea instanței

de fond

Prin Sentința nr.

6965 din 22 noiembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția inadmisibilității

acțiunii, s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții B.I., G.V.M.,

D.I.C., D.G.G., V.S., M.V., M.A., P.M., D.D., M.O.M., P.A., P.G., Ș.A., A.M., C.D.,

în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Ministrul

Finanțelor Publice, s-a anulat ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr.

2336/2011 și s-au respins celelalte capete de cerere.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut cu privire la excepția

inadmisibilității acțiunii că este nerelevant faptul că cererea de revocare a

fost formulată ulterior sesizării instanței, în condițiile în care, pentru

actele normative, conform art. 7 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, nu

există un termen de formulare a plângerii prealabile, iar scopul urmărit de

legiuitor prin instituirea obligativității plângerii prealabile a fost atins

chiar dacă plângerea a fost depusă ulterior sesizării instanței, în sensul că

autoritatea administrativă a avut posibilitatea să își revoce actul contestat.

Pe fondul cauzei s-a

constatat că prin actul atacat, Ministrul Finanțelor Publice a creat premisele

pentru desființarea unor popriri constituite în executarea unor hotărâri

judecătorești, Ordinul nr. 2336 din 19 iulie 2011 fiind emis, cu un vădit exces

de putere, fiind contrar principiului separației puterilor în stat, aducând

atingere dreptului la un proces echitabil, garantat de art. 6 din CEDO și

dreptului de proprietate, garantat de art. 1 din Protocolul 1 din CEDO.

Totodată, s-a

constatat că popririle desființate ca urmare a normei citate au fost înființate

în executarea unor hotărâri judecătorești, executarea realizându-se în baza

încuviințării instanței de judecată, iar desființarea actelor de executare a

unor hotărâri judecătorești nu putea fi dispusă decât tot de instanța de

judecată, fiind vorba de acte de realizare a justiției.

A mai apreciat

judecătorul fondului că, prin actul atacat se afirmă, în fapt, voința

autorității publice de a ignora actele puterii judecătorești, eludând, prin act

unilateral, dispozițiile C. proc. civ. privitoare la contestația la executare,

fiind încălcat și dreptul la un proces echitabil, reglementat de art. 6 din

Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

De asemenea, Curtea

de Apel a reținut că drepturile conferite de hotărârile judecătorești supuse

executării sunt drepturi de creanță ce se circumscriu noțiunii de bun în sensul

art. 1 din Protocolul 1 la CEDO iar prin desființarea popririlor constituite în

vederea executării creanței se aduce atingere acestui drept care devine, în

acest mod, un drept iluzoriu, fapt care este de natură să înfrângă prevederile

Protocolului 1 la CEDO.

Cu privire la cel

de-al doilea capăt al cererii s-a reținut că nu există proceduri care să facă

posibilă alimentarea de către Ministerul Finanțelor Publice a conturilor

autorităților publice care au dispus desființarea popririlor, astfel că

repararea prejudiciului nu poate fi realizată în natură, prin realimentarea

conturilor, ci doar în echivalent, în măsura în care se dovedește

imposibilitatea executării datoriei din conturile instituțiilor publice

debitoare, motiv pentru care instanța a respins capătul de cerere și cererea

accesorie de acordare a daunelor cominatorii.

Recursul

Împotriva acestei

sentințe a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii

de recurs, în esență pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a arătat

următoarele:

- Instanța de fond nu

a analizat apărările formulate de Ministerul Finanțelor Publice prin

întâmpinare, atât cu privire la excepția inadmisibilității cât și cu privire la

fondul cauzei, încălcând formele de procedură prevăzute sub sancțiunea

nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ.

- Instanța de fond a

pronunțat o hotărâre care nu cuprinde motivele pe care se sprijină, cuprinde

motive contradictorii sau străine de pricină, fiind lipsită de temei legal și

dată cu aplicarea greșită a legii:

- A arătat recurentul

Ministerul Finanțelor Publice că nu este îndeplinită condiția prevăzută de art.

7 din Legea nr. 554/2004 atunci când persoana, care se consideră vătămată

într-un drept recunoscut de lege și într-un interes legitim, se adresează

autorității publice emitente a actului administrativ cu o cerere de revocare a

actului administrativ, după sesizarea instanței de judecată.

În acest sens, se

arată că interpretarea instanței de fond este greșită în raport de dispozițiile

art. 7 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 prin aceea că a considerat

că prin termenul "oricând" se înțelege că plângerea prealabilă poate

fi formulată și după sesizarea instanței".

- Instanța de fond a

constatat greșit că "prin actul atacat Ministerul Finanțelor Publice a

creat premisele pentru desființarea unor popriri constituite în executarea unor

hotărâri judecătorești.

A arătat recurentul

că instanța de fond a ținut seama de faptul că potrivit dispozițiilor art. 1

alin. (1) din O.G. nr. 22/2002, îndeplinirea obligațiilor de plată stabilite

prin titluri executorii în sarcina instituțiilor publice se poate realiza din

sumele aprobate cu această destinație prin bugetele acestora sau, după caz, de

la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectivă.

Cu toate acestea, în cazul începerii procedurii de executare silită a

obligațiilor în discuție, creditorul nu va putea urmări silit sumele destinate

potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare și

funcționare, inclusiv a celor de personal, în scopul îndeplinirii atribuțiilor și

obiectivelor legale, pentru care au fost înființate - sume declarate

neurmăribile prin efectul dispozițiilor art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 22/2002.

Se arată că, deși

prin întâmpinare pârâtul a redat dispozițiile art. V din O.U.G. nr. 4/2011,

potrivit cărora "Dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 22/2002, aprobată

cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările și completările

ulterioare, precum și cu completările aduse prin prezenta ordonanță de urgență,

se aplică și cauzelor în curs de judecată ori de executare silită", din

considerentele hotărârii rezultă că instanța de fond a ignorat aceste

dispoziții legale.

Instanța de fond s-a

limitat să redea dispozițiile art. 10 din Ordinul ministrului finanțelor

publice nr. 2336/2011, fără însă a face analiza acestui act administrativ în

raport de conținutul actului normativ în baza căruia a fost emis, respectiv

O.G. nr. 22/2002, astfel cum a fost modificată și completată prin O.U.G. nr.

4/2011, aprobată prin Legea nr. 92/2011.

- Se mai arată de

recurent că nu se află în niciuna din ipotezele care determină existența

excesului de putere, nu poate fi reținută nici încălcarea principiului

separației puterilor de stat și imixtiunea în puterea judecătorească, de vreme

ce Ordinul nr. 2336/2011 reglementează punerea în aplicare a prevederilor art.

1 din O.G. nr. 22/2002 și este în acord cu dispozițiile art. V din O.U.G. nr.

4/2011.

În acest sens, arată

recurentul că instanța de fond în mod greșit a reținut că prin norma contestată

se tinde tocmai la inactivarea unei hotărâri judecătorești prin blocarea

executării ei prin emiterea unui act administrativ.

- În fine, s-a mai

arătat de recurent că instanța de fond nu a ținut seama de dispozițiile legale

cuprinse în O.G. nr. 22/2002 și O.U.G nr. 4/2011, deoarece ar fi observat că

Ordinul nr. 2336/2011 emis de Ministrul Finanțelor Publice este în acord cu

acestea, în situația contrară instanța de fond s-a pronunțat în mod indirect și

cu privire la acestea, ceea ce reprezintă o depășire a puterii judecătorești.

În drept, cererea de

recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 7, pct. 9, art. 304

1

C. proc. civ.

Procedura în fața

instanței de recurs

Reclamanții-intimați

au formulat întâmpinare la cererea de recurs și au solicitat respingerea

acesteia ca nefondată.

Au arătat reclamanții

că instanța de fond a analizat atât apărările reclamantei cât și ale pârâtei,

s-a pronunțat atât pe excepția inadmisibilității invocată de pârât cât și pe

fondul cauzei în conformitate cu prevederile art. 261 C. proc. civ.

Reclamanții au mai

arătat că instanța de fond în mod corect a aplicat legea internă și

internațională.

Instanța de fond a

făcut o analiză și un paralelism atât între dispozițiile Constituției României

cât și ale Convenției precum și ale normelor procedurale civile care se referă

la executarea silită și a constatat în urma analizării acestui conglomerat

legislativ faptul că dispozițiile ordinului ministrului finanțelor 2336/2011

sunt în vădită contradicție cu toate normele mai sus citate prin acest ordin

aducându-se o gravă atingere separației puterilor în stat precum și normelor

care guvernează executarea silită. Instanța de fond a analizat toate aspectele

de fapt și de drept invocate în cauză motivând soluția adoptată prin prisma

dispozițiilor legale anterior motivate.

Considerentele și

soluția instanței de recurs

Înalta Curte

analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente precum

și în conformitate cu prevederile art. 304

1

C. proc. civ., constată

că aceasta este fondată, în cauză urmând a se face aplicarea art. 304 pct. 9 C.

proc. civ., pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează:

- În ceea ce privește

motivul de recurs vizând încălcarea normelor de procedură prevăzute sub

sancțiunea nulității de art. 105 C. proc. civ., se reține că nu este fondat.

Nu se poate spune că

instanța de fond nu a analizat apărările formulate de Ministerul Finanțelor

Publice prin întâmpinare, aceasta pronunțându-se atât asupra excepției

inadmisibilității cât și asupra chestiunilor de fond.

Înalta Curte

apreciază că instanța de fond a îndeplinit condițiile prevăzute de art. 261 C.

proc. civ. În jurisprudență se consideră că judecătorul nu trebuie să răspundă

în mod special tuturor argumentelor invocate de părți, fiind suficient ca din

întregul hotărârii să rezulte că a răspuns acestor argumente în mod implicit.

- În ceea ce privește

excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii

prealabile.

Îndeplinirea

procedurii prealabile este o condiție de admisibilitate a acțiunii în

contencios administrativ a cărei neîndeplinire are ca efect respingerea

acțiunii ca inadmisibilă.

Reclamanții au

formulat plângerea prealabilă la data de 6 septembrie 2011, ulterior

introducerii acțiunii la instanța de contencios, iar la data de 22 noiembrie

2011 instanța de fond prin sentința civilă recurată a respins excepția

inadmisibilității.

Înalta Curte constată

că potrivit art. 7 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 "În cazul

actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată

oricând".

Se apreciază că raționamentul

instanței de fond în situația de speță este corect, având în vedere că la data

pronunțării asupra excepției, pârâta nu își îndeplinise obligația de a rezolva

reclamația, finalitatea prevederilor legale, care instituie procedura

prealabilă administrativă era îndeplinită, autoritatea publică a avut

posibilitatea să analizeze legalitatea sau oportunitatea actului emis.

Scopul plângerii

prealabile nu trebuia să fie restrângerea accesului celui în cauză la justiție,

această prevedere instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a

actului administrativ atacat prin reexaminarea lui de către organul emitent sau

de organul ierarhic superior.

În ceea ce privește

fondul cauzei, motivul referitor la greșita apreciere a instanței de fond a

premiselor pentru desființarea unor popriri constituite în executarea unor

hotărâri judecătorești.

Înalta Curte

apreciază că instanța de fond a ignorat prevederile art. 1 din O.G. nr. 22/2002

astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 4/2011, privind modalitățile de

îndeplinire, pe calea executării silite ori prin alte modalități admise de lege

a obligațiilor stabilite prin titluri executorii în sarcina instituțiilor

publice.

În conformitate cu

prevederile art. 1 din O.G. nr. 22/2002 - modificată prin O.U.G. nr. 4/2011 -

privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea Autorității pentru

Valorificarea Activelor Statului și pentru executarea obligațiilor de plată ale

instituțiilor și autorităților publice stabilite prin titluri executorii,

aprobata prin Legea nr. 92/2011, are următorul conținut:

"(1) Creanțele

stabilite prin titluri executorii în sarcina instituțiilor și autorităților

publice se achită din sumele aprobate cu această destinație prin bugetele

acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează

obligația de plată respectivă.

Din prevederile art.

10 din Anexa I la Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 2336/2011 rezultă

că desființarea indisponibilizărilor vizează exclusiv categoriile de sume în

care se încadrează art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002 și art. 452 alin. (2)

C. proc. civ., aceste sume fiind neconstituite din încasări ulterioare sau din

creditele bugetare deschise și repartizate ulterior până la îndestularea

creanței.

- Și motivele de

recurs vizând greșita reținere de către instanța de fond a excesului de putere

și încălcarea principiului separației puterilor în stat sunt fondate.

Apreciază Înalta

Curte că din dispozițiile legale în baza cărora a fost emis actul

administrativ, respectiv O.G. nr. 22/2002, modificată și completată prin O.U.G.

nr. 4/2011 - se evidențiază necesitatea adoptării unor măsuri care să asigure

pe de o parte evitarea blocării instituțiilor publice debitoare, realizarea

adecvată și eficientă a atribuțiilor acestora și buna funcționarea administrației

publice, iar pe de altă parte, respectarea dreptului creditorului la executarea

în termen rezonabil a hotărârii judecătorești (așa cum rezultă din preambulul

O.U.G. nr. 4/2011).

Prin urmare, pentru a

evita blocarea activității instituției publice, pentru a menține echilibrele

bugetare, pentru respectarea angajamentelor interne și internaționale în ceea

ce privește nivelul deficitului bugetar, legiuitorul a prevăzut că nu se pot

achita creanțele stabilite prin hotărâri judecătorești, în sarcina instituțiilor

și autorităților publice.

Contrar celor

reținute de instanța de fond, Înalta Curte apreciază că prin actul

administrativ dedus judecății nu s-au depășit competențele prevăzute de lege și

nici nu s-au încălcat drepturi și libertăți, aceste prevederi arătate mai sus

au o justificare obiectivă și necesară în contextul socio-economic actual,

nefiind o încălcare a prevederilor art. 6 CEDO (baza de executare a hotărârii

judecătorești) și nici art. 1 din protocolul 1 la CEDO.

Temeiul juridic al

soluției adoptate în recurs

Față de cele arătate

mai sus, constatând că sentința de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea

greșită a legii, în temeiul art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 5 C.

proc. civ., se va admite recursul, se va modifica sentința recurată în sensul

că se va respinge acțiunea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Ministerul Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr. 6965 din 22

noiembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința

recurată și respinge acțiunea formulată de intimații-reclamanți B.I., G.V.M.,

D.I.C., D.G.G., V.S., M.V., M.A., P.M., D.D., M.O.M., P.A., P.G., S.A., A.M. și

C.D. ca nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 14 mai 2013.

Procesat de GGC

- AM