ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3728/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de revizuire înregistrată la data de 01.04.2019, pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, revizuentul A., în contradictoriu cu intimata Agenția Națională de Integritate, a solicitat revizuirea sentinței civile nr. 179/CA/2016 din 19.09.2016 pronunțată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2016 și ca urmare a rejudecării, admiterea acțiunii formulate de reclamant, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii de revizuire revizuentul a arătat, în esență, că prin sentința civilă nr. 179/CA/2016 - P.I. pronunțată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2016, rămasă definitivă prin Decizia nr. 1393/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a respins acțiunea formulată de revizuentul din prezenta cauză împotriva raportului de evaluare prin x/29.03.2016 emis de intimat, prin care s-a reținut existența stării de incompatibilitate în ceea ce-l privește de revizuent.

Revizuentul a mai susținut, în esență, că își întemeiază cererea de revizuire pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004 arătând că sentința a cărei revizuire se cere a fost pronunțată fără a se avea în vedere prevederile art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre, precum și faptul că legislația română este net dezavantajoasă pentru revizuent și nu respectă principiul priorității dreptului Uniunii. Conform susținerilor revizuentului, prin sentința atacată instanța a interpretat dreptul național într-o manieră contrară dreptului european.

Prin sentința nr. 120 din data de 26.06.2019, Curtea de Apel Oradea, secția a II- civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu întrebările preliminare formulate de revizuent și cererea de revizuire formulată de revizuentul A., în contradictoriu cu intimata Agenția Națională de Integritate, împotriva sentinței civile nr. 179/CA/2016 din 19.09.2016 pronunțată de Curtea de Apel Oradea în dosar nr. x/2016. A luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată de către intimată.

Împotriva sentinței nr. 120 din data de 26.06.2019, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A..

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că instanța de fond odată cu respingerea ca inadmisibile a cererii de revizuire și a cererii de sesizare a CJUE, a reținut că:

I. În ceea ce privește cererea de sesizare a CJUE "Conform art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, pe cale de hotărâre preliminară, cu privire la interpretarea și validitatea dreptului Uniunii.

Din interpretarea dispozițiilor art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene precum și din jurisprudența C.J.U.E. în materie rezultă condițiile de admisibilitate ale unei cereri de întrebare preliminară, respectiv relevanța chestiunii de drept cu privire la soluționarea cauzei, condiția ca întrebarea să privească interpretarea și validitatea dreptului Uniunii Europene și condiția ca textul din dreptul UE a cărui interpretare se dorește să nu fie atât de clar încât să nu fie necesară o dezlegare din partea C.J.U.E. (a se vedea în acest sens, spre exemplu, cauza CILFIT C 283/81).

În speță, Curtea constată că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene precum și jurisprudența C.J.U.E pentru formularea unei întrebări preliminare.

Astfel, instanța de control judiciar constată că, așa cum rezultă din interpretarea prevederilor art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene precum Și din jurisprudența C.J.U.E.* obiect al cererii de hotărâre preliminară adresată C.J.U.E. îl pot forma numai interpretarea și validitatea dreptului Uniunii Europene.

Pe cale de consecință, actele juridice emanând de la alte organizații internaționale, distincte de Uniunea Europeană nu intră în sfera celor susceptibile a fi interpretare de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene pe calea procedurii prevăzute de art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

Or, actele juridice de drept al Uniunii Europene sunt cele care provin de la Consiliul U.E., Parlamentul U.E. sau alte instituții ale Uniunii Europene și care fac așadar parte din așa-numitul aquis comunitar.

Instanța constată, în ceea ce privește actul juridic a cărei interpretare se cere, respectiv Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre privind codurile de conduită ale funcționarilor publici că acest act juridic este emis de Comitetul Miniștrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei, adică de o instituției de drept internațional constituită în cadrul organizației internaționale Consiliul Europei, distinctă de Uniunea Europeană.

Nu se poate face confuzie între Consiliul European, Consiliul U.E., și Consiliul Europei, toate cele trei entități, deși au o denumire semantic apropiată în limba română, fiind distincte unele de altele iar Consiliul Europei nefiind o instituție a Uniunii Europene, spre deosebire de Consiliul U.E., ci reprezentând o organizație internațională distinctă de Uniunea Europeană.

În aceste condiții, este evident că actele emise sub egida Consiliului Europei, cum este Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre, nu intră în sfera actelor de drept U.E., neputând așadar forma obiect al unei cererii de întrebare preliminară întemeiată pe prevederile art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Prin urmare, instanța va respinge ca inadmisibilă cererea de sesizare a CJ.U.E. cu întrebările preliminare formulate de revizuent."

II. Cu privire la cererea de revizuire, instanța a reținut în motivare astfel:

"Potrivit art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, "constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunțarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată".

Din interpretarea acestei dispoziții legale rezultă că o condiție esențială de admisibilitate a oricărei cerere de revizuire întemeiată pe prevederile speciale ale art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ o constituie invocarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene.

În speță, instanța constată că revizuentul invocă încălcarea acestui principiu prin prisma pretinsei nerespectări a dispozițiilor art. 13 din Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre privind codurile de conduită ale funcționarilor publici.

Or, așa cum s-a arătat anterior, actele juridice de drept al Uniunii Europene sunt cele care provin de la Consiliul UE., Parlamentul UE. sau alte instituții ale Uniunii Europene și care fac așadar parte din așa-numitul aquis comunitar.

Instanța constată, în ceea ce privește actul juridic a cărei interpretare se cere, respectiv Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre că acest act juridic este emis de Comitetul Miniștrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei, adică de o instituției de drept internațional constituită în cadrul organizației internaționale Consiliul Europei, distinctă de Uniunea Europeană.

Instanța reține că cererea de revizuire formulată pleacă de la o confuzie pe care o face revizuentul între Consiliul European, Consiliul U.E., și Consiliul Europei. Or, așa cum s-a arătat, toate cele trei entități, deși au o denumire semantic apropiată în limba română, sunt distincte unele de altele iar Consiliul Europei nu este o instituție a Uniunii Europene, spre deosebire de Consiliul UE., ci reprezintă o organizație internațională distinctă de Uniunea Europeană.

În aceste condiții, este evident că actele emise sub egida Consiliului Europei cum este Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre, nu intră în sfera actelor de drept U.E., neputând așadar forma obiect al unei cereri de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Constatând că nu este îndeplinită condiția de admisibilitate privind invocarea încălcării unei prevederi din dreptul Uniunii Europene, instanța reține că cererea de revizuire formulată este inadmisibilă, nemaifiind necesar a se cerceta celelalte condiții de admisibilitate ale unei astfel de cereri."

Raportându-ne la cele de mai sus, hotărârea recurată este criticabilă cel puțin sub un aspect, pe care instanța de judecată a cererii de revizuire nu 1-a avut în vedere, aspect care se referă la puterea juridică a unei astfel de recomandări, deoarece recomandările, în cazul de față Recomandarea R10 din 2000, sunt acte oficiale adoptate de instituții europene, publicate apoi în Jurnalul Uniunii Europene și deci opozabile erga-omnes.

În sens larg, lato-sensu, apreciază că trebuie să fie avute în vedere și să li se dea eficiență juridică deoarece un act normativ, un act juridic este adoptat pentru a produce efecte juridice și nu doar pentru simpla sa adoptare spre a reglementa un domeniu și fără a i se da aplicabilitate și eficiență juridică.

Recomandările pot fi utile pentru clarificarea unor probleme de drept, în mod formal iar recomandările, formulate de către Consiliu și Comisie, sunt de cele mai multe ori invitații adresate Statelor Membre de a-și modifica legislația națională și de a o adapta unui cadru general propus, de cele mai multe ori, recomandările preced acte cu caracter obligatoriu ale Comunității (regulament, directivă, decizie).

Trebuie observat că articolul 211 TCE conferă Comisiei competența de a formula recomandări sau opinii în domeniile prevăzute de tratat, nu numai unde este prevăzut expres acest lucru, ci și atunci când consideră necesar.

Literatura de specialitate a apreciat că aceste acte pot avea un efect persuasiv, atunci când sunt menționate într-o hotărâre a Curții Europene de Justiție iar instanțele naționale sunt obligate să le urmeze dacă interpretează dreptul comunitar, atunci când indică scopul legislației comunitare.

De altfel, potrivit interpretărilor date cu privire la forța juridică a legislației europene s-a făcut o clasificare cu privire la evidențierea funcțiilor pe care actele uniunii le pot avea, iar o prima funcție s-a considerat a fi cea interpretativă, acest lucru însemnând faptul că ele pot fi utilizate în vederea unei corecte interpretări și aplicări a normelor europene.

Poziția CJUE, cu privire la instrumentele juridice care nu sunt obligatorii, adică recomandarea în cazul de față, este că o astfel de recomandare poate avea un rol semnificativ în procesul de interpretare a unui regulament (a se vedea cauza C-149/73 Otto Witt KGcHouptzollamt Hamburg-Ericus, Hotatarea din 12 decembrie 1973, cauza cll3/75, Giardano Frecassetti c Administratione dellefinanze dello Statao, Hotatarea din 15 iunie 1976) care trebuie luate în considerare atât de instanțele Uniunii Europene cât și de instanțele naționale ale statelor membre.

La început, Curtea Europenă de Justiție s-a dovedit rezervată în a acorda efecte juridice instrumentelor care nu aveau caracter obligatoriu, cum ar fi recomandarea, însă ulterior, Curtea și-a extins opinia și a apreciat că în sens larg recomandările trebuie avute în vedere la judecarea cauzelor atât de către instanțele europene cât și de către instanțele naționale ale statelor membre, sens în care solicită instanței de recurs să aibă în vedere practica C.J.U.E. din cauza C-367/98, Comisia Comunităților Europene c. Republicii Portugheze, Hotărârea din 4 iunie 2002; C.J.U.E., cauza C-483/99, Comisia Comunităților Europene c. Republicii Franceze, Hotărârea din 4 iunie 2002; C.J.U.E., cauza C-503/99, Comisia Comunităților Europene c. Regatului Belgiei, Hotărârea din 4 iunie 2002.

Mai mult decât atât, recomandările și celelalte acte ale UE care nu ar avea aplicabilitate și caracter obligatoriu, contribuie totuși la implementarea unor dispoziții obligatorii și sunt de natură să dea naștere unor așteptări legitime ale destinatarilor acestora și chiar pot sta la baza atragerii răspunderii delictuale ale instituțiilor Uniunii Europene emitente așa după cum reține și literatura juridică de specialitate.

Instanța de judecată a cererii de revizuire nu a făcut altceva decât să rețină în motivare că există o confuzie între instituțiile uniunii și astfel a reținut în mod greșit că, deși au o denumire semantic apropiată în limba română, toate cele trei entități Consiliul European, Consiliul U.E., și Consiliul Europei sunt distincte unele de altele, iar Consiliul Europei nu este o instituție a Uniunii Europene, spre deosebire de Consiliul U.E., ci reprezintă o organizație internațională distinctă de Uniunea Europeană.

Or, atunci când instanța în motivare a reținut că inclusiv practica judiciară la nivelul uniunii europene nu dă efect juridic unei astfel de recomandări, în cazul de față Recomandarea R 10 din 2000, în mod cert nu cunoaște și nu cunoștea practica judiciară a CJUE reprezentată de Cauza C 322 din 2008 Salvatore Grimaldi împotriva Fonds des maladies profesionnelles având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare privind interpretarea Recomandării Comisiei pentru statele membre din 23 iulie 1962 privind adoptarea unei liste europene a bolilor profesionale (JO 1962, 80, p. 2188) și a Recomandării 66/462 a Comisiei din 20 iulie 1966 privind condițiile de despăgubire a persoanelor care suferă de boli profesionale (JO 1966, 147, p. 2696), în lumina articolului 189 al cincilea paragraf din Tratatul CEE.

Astfel, CJUE, în această cauză a statuat "pronunțându-se cu privire la întrebarea care i-a fost adresată de Tribunal du travail din Bruxelles, prin hotărârea din 28 octombrie 1988, hotărăște: În lumina articolului 189 al cincilea paragraf din Tratatul CEE, Recomandarea Comisiei din 23 iulie 1962 privind adoptarea unei liste europene a bolilor profesionale și Recomandarea 66/462 din 20 iulie 1966 privind condițiile de despăgubire a persoanelor care suferă de boli profesionale, nu pot prin ele însele să confere justițiabililor drepturi de care aceștia să se poată prevala în fața instanțelor naționale. Cu toate acestea, instanțele naționale au obligația de a lua în considerare recomandările în vederea soluționării litigiilor care le sunt prezentate în special atunci când acestea pot explica interpretarea altor dispoziții naționale sau comunitare, Schockweiler Mancini O'Higgins."

Mai mult decât atât, solicită să se aibă în vedere faptul că și Curtea Constituțională a României a reținut, aplicat și menționat în motivarea unor decizii trimiteri la recomandări, în acest sens fiind Decizia nr. 757 din 23 noiembrie 2017, unde curtea face trimitere și motivează soluția cu referire directa la Recomandarea 19 din 2000.

Ca atare, instanța de judecată a cererii de revizuire a făcut o judecare fără a ține cont de această hotărâre a CJUE în cauza C 322/88 și de decizii ale Curții Constituționale și astfel, apreciază că este un motiv întemeiat de a formula o cerere de recurs și care în urma rejudecării să conducă la admiterea acestuia cu consecința rejudecării și apoi a admiterii cererii de revizuire cât și a cererii de sesizare a CJUE.

În concluzie, pentru aceste considerente, apreciază că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., sens în care solicită admiterea recursului cu consecința admiterii cererilor.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate nu a formulat întâmpinare, însă prin concluziile scrise depuse la data de 25.02.2020 a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-revizuent, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat și va fi admis.

Pentru a ajunge la această soluție instanța de control judiciar constatată că, prin cererea de revizuire formulată de reclamantul A. s-a solicitat revizuirea sentinței civile nr. 179/CA/2016 din 19.09.2016 pronunțată de Curtea de Apel Oradea - Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2016.

Prin sentința civilă nr. 120 din data de 26.06.2019, pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2019, a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu întrebările preliminare formulate de revizuent și cererea de revizuire formulată de revizuentul A..

Pentru a pronunța această sentință, cu privire la admisibilitatea cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, Curtea de Apel a reținut că pentru formularea unei întrebări preliminare nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, precum și jurisprudența CJUE, deoarece actele juridice emanând de la alte organizații internaționale, distincte de Uniunea Europeană nu intră în sfera celor susceptibile a fi interpretare de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene pe calea procedurii prevăzute de art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. În ceea ce privește actul juridic a cărei interpretare se cere, respectiv Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre privind codurile de conduită ale funcționarilor publici, Curtea de Apel a reținut că acest act juridic este emis de Comitetul Miniștrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei, adică de o instituției de drept internațional constituită în cadrul organizației internaționale Consiliul Europei, distinctă de Uniunea Europeană și, în aceste condiții, este evident că actele emise sub egida Consiliului Europei, cum este Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre, nu intră în sfera actelor de drept U.E., neputând așadar forma obiect al unei cererii de întrebare preliminară întemeiată pe prevederile art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, precum și obiect al unei cereri de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor de recurs.

Criticile formulate de recurentul-revizuent subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, potrivit cărora casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, sunt nefondate și vor fi respinse.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă.

Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanța de control judiciar constată că hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, omițând sau adăugând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Revizuirea reprezintă o cale extraordinară de atac, de retractare, prin intermediul căreia "se poate obține desființarea unei hotărâri judecătorești definitive și reluarea judecării cauzei".

Revizuirea nu implică realizarea unui control judiciar, ci determinarea unei noi judecăți, întemeiată pe unele elemente, ce nu au putut forma obiectul judecății ce a condus la pronunțarea hotărârii care face obiectul căii de atac.

În conformitate cu dispozițiile art. 509 alin. (1) din C. proc. civ., sunt supuse revizuirii hotărârile pronunțate asupra fondului sau care evocă fondul.

Din conținutul acestor prevederi legale rezultă că una dintre condițiile generale de admisibilitate a exercitării acestei căi extraordinare de atac este aceea ca prin hotărârea vizată să se fi rezolvat fondul cauzei.

Or, această condiție este îndeplinită în cauza de față având în vedere că hotărârea (sentința civilă nr. 179/CA/2016 din 19.09.2016 pronunțată de Curtea de Apel Oradea - Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2016) a cărei revizuire se cere a rezolvat fondul cauzei.

O altă condiție esențială de admisibilitate a cererii de revizuire o constituie invocarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, condiție prevăzută de dispozițiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora a fost formulată cererea de revizuire, înregistrată pe rolul instanței de fond.

Înalta Curte constată că deși instanța de primă jurisdicție a reținut că obiect al cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare adresată CJUE îl poate forma numai interpretarea și validitatea dreptului Uniunii Europene, nu a procedat la o verificare concretă a dispozițiilor art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene potrivit cărora:

"(1) Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la: (a) interpretarea tratatelor; (b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii; (2) În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în fața unei instanțe dintr-un stat membru, această instanță poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privință îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre, să ceară Curții să se pronunțe cu privire la această chestiune. (3) În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea" ci s-a limitat a reține că Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre nu intră în sfera actelor susceptibile de a fi interpretate de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene pe calea procedurii prevăzute de articolul sus-menționat.

Concluzionând, Înalta Curte constată că prima instanță a analizat admisibilitatea cererii de sesizare a Curții de Justiție Europene din perspectiva dispozițiilor art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, însă această analiză s-a realizat în raport de emitentul actului juridic indicat de către revizuent, nu prin raportare la conținutul cererii.

De asemenea, se constată că în motivarea hotărârii atacate, instanța de judecată a reținut că nu se poate face confuzie între Consiliul European, Consiliul U.E., și Consiliul Europei, deoarece, deși au o denumire semantic apropiată în limba română, cele trei entități sunt distincte unele de altele, iar Consiliul Europei nu este o instituție a Uniunii Europene, spre deosebire de Consiliul U.E., ci reprezintă o organizație internațională distinctă de Uniunea Europeană.

Această opinie va fi înlăturată deoarece Curtea de Apel nu a avut în vedere că Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniștrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei este un act juridic adoptat pentru a produce efecte juridice.

Recomandările pot fi utile pentru clarificarea unor probleme de drept, în mod formal, iar recomandările, formulate de către Consiliu și Comisie sunt de cele mai multe ori invitații adresate Statelor Membre de a-și modifica legislația națională și de a o adopta unui cadru general propus, iar de cele mai multe ori recomandările preced acte cu caracter obligatoriu ale Comunității (regulament, directivă, decizie).

În acest sens, relevant este faptul că art. 211 TCE conferă Comisiei competența de a formula recomandări sau opinii în domeniile prevăzute de tratat, nu numai acolo unde este prevăzut expres acest lucru, ci și atunci când consideră necesar.

Într-adevăr, la început Curtea Europeană de Justiție a fost rezervată în a acorda efecte juridice instrumentelor care nu aveau caracter obligatoriu, cum ar fi recomandarea din prezenta cauză, însă ulterior, și-a extins opinia și a apreciat în sens larg că recomandările trebuie avute în vedere la judecarea cauzelor atât de către instanțele europene cât și de către instanțele naționale ale statelor membre. În acest sens, este practica C.J.U.E. din cauza C-367/98, Comisia Comunităților Europene c. Republicii Portugheze, Hotărârea din 4 iunie 2002; cauza C-483/99, Comisia Comunităților Europene c. Republicii Franceze, Hotărârea din 4 iunie 2002; cauza C-503/99, Comisia Comunităților Europene c. Regatului Belgiei, Hotărârea din 4 iunie 2002.

În cauza C-322/88 Salvatore Grimaldi împotriva Fonds ses maladiel professionnelles, cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare, formulată de Tribunalul du travail din Bruxelles "Boli profesionale - Efectele unei recomandări" Curtea de Justiție a Uniunii Europene a reținut că "În măsura în care întrebarea preliminară se referă la interpretarea unor recomandări care, în conformitate cu articolul 189 al cincilea paragraf din Tratatul CEE, nu au caracter obligatoriu, este necesar să se considere dacă, în temeiul art. 177 din același tratat, Curtea are competență pentru pronunțarea unei hotărâri, iar în această privință, a concluzionat că art. 177 atribuie Curții competența pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare cu privire la validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile Comunității, fără nicio excepție.

În afară de aceasta, Curtea reținut că deja a pronunțat hotărâri în mai multe rânduri, în cadrul acțiunilor pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare introduse în temeiul art. 177 cu privire la interpretarea unor recomandări adoptate pe baza Tratatului CEE (a se vedea Hotărârea din 15 iunie 1976, Frecassetti/Amministrazione delle Finanze dello Stato, 113/75, Rec. p. 983, și Hotărârea din 9 iunie 1977, Van Ameyde/UCI, 90/76, Rec. p. 1091).

De asemenea, Înalta Curte are în vedere și faptul că recomandările și celelalte acte ale UE care nu au aplicabilitate și caracter obligatoriu, contribuie totuși la implementarea unor dispoziții obligatorii și sunt de natură să dea naștere unor așteptări legitime ale destinatarilor acestora și chiar pot sta la baza atragerii răspunderii delictuale ale instituțiilor Uniunii Europene emitente.

În aceste condiții, este evident că susținerile și mijloacele de apărare pe care revizuentul le-a formulat prin cererea dedusă judecății nu au fost serios examinate, împrejurare ce denotă, în fapt, necercetarea cererii de revizuire din perspectiva motivelor invocate și determină casarea hotărârii recurate, instanța urmând a ține cont de prevederile art. 501 alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora "după casare, instanța de fond va judeca din nou, în limitele casării și ținând seama de toate motivele invocate înaintea instanței a cărei hotărâre a fost casată."

Cu ocazia rejudecării, prima instanță va avea în vedere că, în cadrul procedurii preliminare, rolul Curții este acela de a oferi o interpretare a dreptului Uniunii sau de a se pronunța cu privire la validitatea acestuia, și nu de a aplica acest drept la situația de fapt care face obiectul acțiunii principale, rol ce revine instanței naționale. Altfel spus, Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu este competentă să se pronunțe cu privire la problemele de fapt ivite în cadrul litigiului principal și nici să soluționeze eventualele divergențe de opinii în interpretarea sau aplicarea normelor de drept național.

De asemenea, va avea în vedere că instanțele naționale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcție de particularitățile fiecărei cauze, atât asupra necesității unei întrebări preliminare în vederea soluționării fondului litigiului, cât și asupra pertinenței întrebărilor adresate Curții de Justiție a Uniunii Europene. Curtea de Justiție a Uniunii Europene a recunoscut instanțelor naționale o marjă largă de apreciere a relevanței unei hotărâri preliminare, acestor instanțe revenindu-le obligația de a înainta o cerere preliminară doar atunci când există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare.

Cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu întrebări preliminare trebuie analizată și sub aspectul modului în care au fost formulate întrebările pentru evitarea obținerii din partea Curții de Justiție a Uniunii Europene a unei opinii cu privire la soluționarea în concret a cauzei de către instanța națională, chestiuni ce țin de condițiile de admisibilitate a cererii de revizuire a unei hotărâri întemeiată pe dispozițiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În consecință, având în vedere principiul respectării dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond, pentru asigurarea respectării principiilor fundamentale ale procesului civil.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul A. împotriva sentinței nr. 120 din 26 iunie 2019, pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 22 iulie 2020.