Comunicat la 14 aprilie 2014 CUARTĂ SECȚIUNE Cerere nr. 30211/09 Ganelin Kostov TASHEVSKI împotriva Bulgariei depusă la 24 martie 2009 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, dl Ganelin Kostov Tashevski, este un național bulgar care s-a născut în 1957 și locuiește în Debelets. El este reprezentat în fața Curții de către dna V. Koeva, avocat practicant în Veliko Tarnovo. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează. În decembrie 2005, reclamantul a cumpărat de la persoane private o parcelă de teren forestier care măsoară aproximativ 53.000 de metri pătrați. A plătit 8.000 lev bulgare (BGN) (echivalentul de 4.090,34 euro (EUR)) pentru parcela. Prin ordinul de 2 mai 2007, primarul Veliko Tarnovo, care a efectuat consultările necesare cu alte autorități, a aprobat un plan de dezvoltare care prevedea construcția de clădiri rezidențiale pe parcela reclamantului. Prin ordinul de 11 decembrie 2007, Agenția Națională Pădurilor a exclus plotul reclamantului din teritoriile forestiere în vederea viitoarei construcții a clădirilor pe el. Reclamantul a plătit Agenției Naționale Pădurilor o taxă de BGN 276 622 (echivalent cu 141.434,58 EUR în ceea ce privește acest lucru. La cererea reclamantului, la 24 martie 2008, primarul Veliko Tarnovo a eliberat un ordin suplimentar de modificare a planului de dezvoltare prin împărțirea parcelei în treizeci de parcele separate. La 21 aprilie 2008, autoritățile locale din pădure au acordat reclamantului treizeci și un permis de închidere a copacilor în parcele nou formate. Nici unul dintre aceste decizii administrative nu a fost contestat legal și toate au devenit finale. Mai târziu, la 27 iunie 2008, un procuror de la Procurorul Regional Veliko Tarnovo a prezentat primarului Veliko Tarnovo o propunere în temeiul articolelor § 2 și 100 din Codul de Procedură Administrativă 2006 (a se vedea punctul 15 mai jos). La 30 iunie 2008, acelasi procuror a prezentat o propunere asemănătoare autorităților locale din pădure, cerând reluarea procedurii privind acordarea permiselor de tăiere a copacului. Ea s-a bazat pe o opinie din mai 2008 a Institutului Botanic de la Academia Bulgară de Științe, care a afirmat că arborele care se taie și se construiesc pe planul reclamantului vor avea un efect negativ asupra a două habitate protejate situate în apropiere și asupra păstrării naturii în ele. Procurorul a susținut că avizul Institutului Botanic constituie un fapt nou descoperit care justifică reluarea procedurii administrative. Reclamantul a fost aparent informat de propunerile procurorului public. El a reținut avocatul, care face reprezentații autorităților administrative în legătură cu propunerile. În iulie 2008, primarul și autoritățile forestiere au respins propunerile procurorului public. Se pare că ei și-au bazat deciziile pe faptul că autoritatea competentă – inspectoratul regional pentru mediu și apă – a fost consultată în cursul procedurilor administrative anterioare și că avizul Institutului Botanic nu a putut fi considerat ca un fapt nou descoperit care solicită reluarea procedurii administrative. 10. La 21 și 23 iulie 2008, procurorul a solicitat o revizuire judiciară a respingerii propunerilor sale prin trimitere la art. 103 § 3 din Codul de Procedură Administrativă 2006 (a se vedea punctul 15 mai jos). Provocațiile sale juridice se referă la ordinele din 2 mai 2007 și 24 martie 2008 ale primarului și la cele treizeci de permise de lichidare a copacului. 11. Reclamantul s-a alăturat procedurii de control judiciar ca parte interesată. El a fost reprezentat de avocat, care i-a acuzat un total de 1 800 BGN (echivalentul de 920.33 EUR în taxele pentru cele trei seturi de proces. 12. În trei decizii finale din 28 octombrie și 15 decembrie 2008 și 1 Iunie 2009, Curtea Administrativă Supremă, ședința în trei formații diferite, a respins provocările juridice ale procurorului public, susținând că apropierea celor două habitate protejate la această trama nu a fost un fapt nou descoperit, ci un fapt cunoscut la momentul în care au fost luate deciziile administrative în cauză. Declarația, formulată în avizul Institutului Botanic, că dezvoltarea propusă ar avea un efect negativ asupra acestor habitate nu a fost făcută în cursul procedurii. Curtea a remarcat, de asemenea, în ceea ce privește argumentele procurorului public cu privire la presupusa ilegalitate a hotărârilor impugnate, că aceasta nu a fost o chestiune care ar putea fi examinată în cadrul procedurilor care se ocupă de existența sau altfel de motive de reluare a procedurii administrative. 13. Cu aceleași hotărâri, Curtea Supremă de Administrație a respins cererile reclamanților de rambursare a taxelor avocaților pe care le-a suportat în cadrul procedurii de reexaminare judiciară. Procurorul nu a fost o parte tipică la aceste proceduri, ceea ce a însemnat că regula generală a articolului 143 din Codul de Procedură Administrativă 2006 în care partea care nu a reușit să suporte costurile părții cu succes (a se vedea punctul 16 de mai jos) nu a putut fi aplicată în cazul în cauză. 83 § 1 alin. (3) din Codul de Procedură Civilă 2008, în temeiul căruia procurorii publici nu au fost obligați să suporte nici un cost de litigiu atunci când au participat la proceduri civile. În decizia din 1 iunie 2009, Curtea Administrativă Supremă a continuat să spună că reclamantul ar putea solicita rambursarea taxelor avocatului său prin intermediul unei cereri de daune în temeiul Legii din 1988 privind daunele. Legea internă relevantă 14. În temeiul articolului 121 § 1 din Constituția din 1991, instanța trebuie să asigure respectarea egalității de arme în cadrul procedurilor judiciare. 15. art. 99 din Codul de Procedură Administrativă 2006 stabilește motivele pentru reluarea procedurilor de adoptare a deciziilor administrative individuale. Aceste motive se referă la deciziile administrative care au devenit finale fără a fi supuse unei revizuiri judiciare. În conformitate cu al doilea paragraf al acelui articol, astfel de decizii administrative pot fi revocate de către autoritatea administrativă care emite sau supraveghează dacă vin la lumină noi fapte sau noi dovezi scrise. art. 100 prevede că reluarea poate fi solicitată de, printre altele, un procuror. Persoanele afectate de decizia administrativă trebuie să se alăture în calitate de părți la procedura de reluare (art. 100 § 1). Refuzul autorității administrative de reluare a procedurii poate fi contestat prin reexaminare judiciară (art. 100 § 3). 16. art. 143 din Codul de Procedură Administrativă 2006 prevede că atunci când o decizie administrativă a fost anulată de o instanță, costurile litigiului – taxele judiciare, taxele unui avocat și alte cheltuieli – trebuie să fie suportate de autoritatea administrativă care a emis decizia. În cazul în care contestarea juridică împotriva deciziei administrative este respinsă de către instanță, partea care a introdus procedurile de reexaminare judiciară trebuie să suporte costurile cealaltă parte. În acest caz, partea pentru care decizia administrativă este favorabilă este în plus dreptul la rambursarea costurilor sale. art. 144 prevede că toate chestiunile care nu sunt abordate în mod specific în Codul de Procedură Administrativă 2006 sunt reglementate de Codul de Procedură Civilă 2008. 17. În temeiul articolului 83 § 1 alineatul (3) din Codul de Procedură Civilă 2008, procurorii publici nu trebuie să suporte nici un cost de litigiu în legătură cu procedurile civile în care participă. 18. Într-o hotărâre interpretativă obligatorie din 16 iulie 2009 (Mart лк. ре Curtea a pus în evidență faptul că regula generală privind atribuirea costurilor în temeiul articolului 143 din Codul de Procedură Administrativă 2006 este, de asemenea, aplicabilă unui procuror public ca parte la procedurile de revizuire judiciară a unei decizii administrative. Curtea a susținut că acest lucru este în conformitate cu principiul egalității de arme consemnat la art. 121 § 1 din Constituție (a se vedea punctul 14 de mai sus); a pune un procuror într-o poziție privilegiată față de alți litigieni în ceea ce privește costurile ar fi în încălcarea acelui articol. 19. Secțiunea 1 alineatul (1) din Legea 1988 privind răspunderea statului și municipalităților pentru prejudicii prevede că statul este responsabil pentru daunele suferite de persoane fizice sau juridice ca urmare a deciziilor, acțiunilor sau omisiunilor ilegale ale funcționarilor publici, comitete în cursul sau în legătură cu acțiunile administrative. Secțiunea 2 alineatele (1) și (2), astfel cum a fost modificată, prevede răspunderea autorităților de investigare și a inculpare și instanțelor în mai multe situații enumerate: detenție ilegală sau privare de libertate în încălcarea articolului 5 § 1 din Convenție sau a articolului 5 §§ 2-4 din Convenție; depunerea acuzațiilor penale, în cazul în care procedurile sunt ulterior întrerupte pentru anumite motive sau în cazul în care acuzatul este achitat; condamnarea sau impunerea unei penalități administrative în cazul în care condamnarea sau penalitatea sunt anulată ulterior; tratament medical obligatoriu sau măsuri obligatorii impuse de o instanță, în cazul în care decizia sa în acest sens este anulată; deținerea unei sentințe peste și peste durata prescrisă; utilizarea ilegală a mijloacelor speciale de supraveghere; și prejudiciul cauzat persoanelor fizice prin decizii judiciare în temeiul Legei privind activele nelegitime. 2012. Secțiunea 2b, adăugat în decembrie 2012, prevede răspunderea statului în ceea ce privește procedurile judiciare nerazonabile lungi. Reclamantul se plânge în temeiul articolului 6 § 1 din Convenție că procedurile au fost nejustificate și în încălcarea cerinței egalității armelor și că judecătorii nu au fost independenți și imparțiali deoarece au refuzat să ordone rambursarea taxelor avocatului suportate de el. 21. Reclamantul plânge în continuare, în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1, că a fost privat de costurile pe care le așteptase să le recupereze, fără ca această măsură să fie prevăzută de lege, și că hotărârile instanțelor de a favoriza procurorul public în ceea ce privește costurile nu erau justificate. 22. În sfârșit, reclamantul se plânge în temeiul articolului 13 din Convenție că nu a avut un remediu intern eficace în ceea ce privește aspectele de mai sus, deoarece Legea de 1988 privind răspunderea pentru prejudicii nu a fost aplicabilă în cazul său. 6 § 1 din Convenție, având în vedere că el a fost în măsură să păstreze consilierul în cadrul procedurii, că acest consilier i-a acuzat taxe care nu erau excesive, iar reclamantul a beneficiat de o reprezentare adecvată și a avut succes în final în cadrul procedurii (a se vedea mutatis mutandis Schrieder v. Danemarca (dec.), nr. 32085/96, 6 aprilie 2000; Dmitrijevs v. Letonia (dec.), nr. 62390/00, 7 noiembrie 2002; și Ognyan Asenov v. Bulgaria , nr. 38157/04 , § 44, 17 februarie 2011)? art. 6 § 1 din Convenție se aplică procedurii în acest caz, având în vedere faptul că atât procedurile dinainte de autoritățile administrative, cât și cele de revizuire judiciară a deciziilor lor se referă la întrebarea dacă procedurile inițiale de eliberare a deciziilor administrative impugnate ar trebui reluate? În acest caz, reclamantul a avut o audiere echitabilă în determinarea drepturilor și obligațiilor sale civile, astfel cum este necesar în temeiul articolului respectiv? În special, a fost obligația de egalitate a armelor respectată având în vedere incapacitatea reclamantului de a recupera taxele avocatului pe care le-a suportat în cadrul procedurii (a se vedea Stankiewicz c. Polonia, nr. 46917/99, ECHR 2006-VI)? În sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1 a existat o interferență cu bucuria pașnică a posesiunii reclamantului, în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1? Dacă este cazul, a fost refuzul instanțelor interne de a ordona procurorului să suporte taxele avocatului suportate de reclamantul prevăzut de lege? Care a fost scopul legitim urmărit? Reclamantul dispune de un remediu intern eficient în ceea ce privește presupusa încălcare a drepturilor sale în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1, conform articolului 13 din Convenție?
Communicated on 14 April 2014
Application no. 30211/09
Ganelin Kostov TASHEVSKI
against Bulgaria
lodged on 24 March 2009
1.
The applicant, Mr Ganelin Kostov Tashevski, is a Bulgarian national who was born in 1957 and lives in Debelets. He is represented before the Court by Ms V. Koeva, a lawyer practising in Veliko Tarnovo.
A.
The circumstances of the case
2.
The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.
3.
In December 2005 the applicant bought from private persons a plot of forestry land measuring around 53,000 square metres. He paid 8,000
Bulgarian levs (BGN) (the equivalent of 4,090.34 euros (EUR)) for the plot.
4.
By order of 2 May 2007, the mayor of Veliko Tarnovo, having carried out the required consultations with other authorities, approved a development plan that envisaged the construction of residential buildings on the applicant’s plot. By order of 11 December 2007, the National Forests Agency excluded the applicant’s plot from the forestry territories in view of the future construction of buildings on it. The applicant paid the National Forest Agency a fee of BGN 276,622 (equivalent to EUR 141,434.58) in respect of that.
5.
At the applicant’s request, on 24 March 2008 the mayor of Veliko
Tarnovo issued an additional order amending the development plan by dividing the plot into thirty separate plots. On 21 April 2008 the local forest authorities granted the applicant thirty-one permits for tree felling in the newly formed plots.
6.
None of those administrative decisions was legally challenged and they all became final.
7.
Later, on 27 June 2008 a public prosecutor at the Veliko Tarnovo Regional Public Prosecutor’s Office submitted a proposal under Articles
99
2.and 100 of the Code of Administrative Procedure 2006 (see
paragraph 15 below) to the mayor of Veliko Tarnovo. She sought re
‑
opening of the administrative proceedings concerning the approval and amendment of the development plan. On 30 June 2008 the same prosecutor submitted a similar proposal to the local forest authorities, seeking re
‑
opening of the proceedings concerning the granting of the tree felling permits. She relied on a May 2008 opinion of the Botanical Institute at the Bulgarian Academy of Sciences that said that tree felling and construction on the applicant’s plot would have a negative effect on two protected habitats situated nearby and the preservation of nature in them. The prosecutor claimed that the Botanical Institute’s opinion constituted a newly discovered fact that warranted re-opening of the administrative proceedings.
8.
The applicant was apparently informed of the public prosecutor’s proposals. He retained counsel, who made representations to the administrative authorities in relation to the proposals.
9.
In July 2008 the mayor and the forest authorities rejected the public prosecutor’s proposals. It appears that they based their decisions on the fact the competent authority – the regional inspectorate for environment and water – had been consulted in the course of the earlier administrative proceedings, and that the Botanical Institute’s opinion could not be regarded as a newly discovered fact calling for re-opening of the administrative proceedings.
10.
On 21 and 23 July 2008 the public prosecutor sought judicial review of the rejection of her proposals by reference to Article 103 § 3 of the Code of Administrative Procedure 2006 (see paragraph 15 below). Her legal challenges concerned the two mayor’s orders of 2 May 2007 and 24 March 2008 and the thirty-one tree felling permits. The courts opened three separate sets of judicial review proceedings.
11.
The applicant joined those judicial review proceedings as an interested party. He was represented by counsel, who charged him a total of BGN
1,800 (the equivalent of EUR 920.33) in fees for the three sets of proceedings.
12.
In three final decisions of 28 October and 15 December 2008 and 1
June 2009, the Supreme Administrative Court, sitting in three different formations, dismissed the public prosecutor’s legal challenges. It held that the proximity of the two protected habitats to the plot was not a newly discovered fact, but a fact that had been well-known at the time when the administrative decisions at issue had been made. The assertion, made in the Botanical Institute’s opinion, that the proposed development would have a negative effect on those habitats had not been made out in the course of the proceedings. The court also noted, in relation to the public prosecutor’s arguments concerning the alleged unlawfulness of the impugned decisions, that that was not an issue that could be examined in proceedings dealing with the existence or otherwise of grounds to re-open the administrative proceedings.
13.
With the same decisions the Supreme Administrative Court dismissed the applicant’s claims for reimbursement of the counsel’s fees that he had incurred in the judicial review proceedings. It held that in such proceedings the public prosecutor played a special role as guarantor of legality. The prosecutor was not a typical party to those proceedings, which meant that the general rule of Article 143 of the Code of Administrative Procedure 2006 that the unsuccessful party was to bear the successful party’s costs (see paragraph 16 below) could not be applied in the case at hand. The rule that governed the point at issue was that laid down in Article
83 § 1 (3) of the Code of Civil Procedure 2008, under which public prosecutors were not obliged to bear any litigation costs when taking part in civil proceedings. In the decision of 1 June 2009 the Supreme Administrative Court went on to say that the applicant could seek reimbursement of his counsel’s fees by way of a claim for damages under the State and Municipalities Liability for Damage Act of 1988.
B.
Relevant domestic law
14.
Under Article 121 § 1 of the Constitution of 1991, the courts must ensure observance of equality of arms in judicial proceedings.
15.
Article 99 of the Code of Administrative Procedure 2006 sets out the grounds for re-opening of proceedings for the adoption of individual administrative decisions. Those grounds concern administrative decisions which have become final without having been subjected to judicial review. Under the second paragraph of that Article, such administrative decisions can be revoked by the issuing or the supervising administrative authority if new facts or new written evidence comes to light. Article 100 provides that re-opening can be sought by, among others, a public prosecutor. The persons affected by the administrative decision have to be joined as parties to the proceedings for re-opening (Article 100 § 1). The administrative authority’s refusal to re-open the proceedings can be challenged by way of judicial review (Article 100 § 3).
16.
Article 143 of the Code of Administrative Procedure 2006 provides that where an administrative decision has been quashed by a court, the costs of the litigation – court fees, fees of one counsel, and other expenses – must be borne by the administrative authority that has issued the decision. If the legal challenge against the administrative decision is dismissed by the court, the party that has brought the judicial review proceedings must bear the other party’s costs. In that latter case, the party for which the administrative decision is favourable is in addition entitled to the reimbursement of its costs. Article 144 provides that all issues not specifically addressed in the Code of Administrative Procedure 2006 are governed by the Code of Civil Procedure 2008.
17.
Under Article 83 § 1 (3) of the Code of Civil Procedure 2008, public prosecutors do not have to bear any litigation costs in connection with civil proceedings in which they take part.
18.
In a binding interpretative decision of 16 July 2009 (тълк. реш. № 4 от 16 юли 2009 г. по тълк. д. № 2/2009 г., ВАС, ОСК) the Supreme Administrative Court dealt with the question whether in the case of an unsuccessful legal challenge to an administrative decision by a public prosecutor that prosecutor has to bear the other party’s costs. The court made it plain that the general rule concerning the award of costs under Article 143 of the Code of Administrative Procedure 2006 was equally applicable to a public prosecutor as party to proceedings for judicial review of an administrative decision. The court held that this was consistent with the principle of equality of arms enshrined in Article 121 § 1 of the Constitution (see paragraph 14 above); to put a public prosecutor in a privileged position
vis-à-vis
other litigants in relation to costs would be in breach of that Article.
19.
Section 1(1) of the State and Municipalities Liability for Damage Act 1988 provides that the State is liable for damage suffered by individuals or legal persons as a result of unlawful decisions, actions or omissions by civil servants, committed in the course of or in connection with administrative action. Section 2(1) and (2), as amended, provides for liability of the investigating and the prosecuting authorities and the courts in several enumerated situations: unlawful detention or deprivation of liberty in breach of Article 5 § 1 of the Convention or Article 5 §§ 2-4 of the Convention; the bringing of criminal charges, if the proceedings are later discontinued on certain grounds or if the accused is acquitted; conviction or imposition of an administrative penalty if the conviction or penalty are later set aside; compulsory medical treatment or compulsory measures imposed by a court, if its decision in that respect is quashed; serving of a sentence over and above its prescribed duration; unlawful use of special surveillance means; and damage caused to individuals by judicial decisions under the Forfeiture of Unlawfully Acquired Assets Act 2012. Section 2b, added in December 2012, provides for liability of the State in respect of unreasonably lengthy judicial proceedings.
20.
The applicant complains under Article 6 § 1 of the Convention that the proceedings were unfair and in breach of the requirement of equality of arms and that the judges were not independent and impartial because they refused to order reimbursement of the counsel’s fees incurred by him.
21.
The applicant further complains under Article 1 of Protocol No. 1 that he was deprived of the costs he had reasonably expected to recoup, without that measure being provided for by law, and that the courts’ decisions to favour the public prosecutor in relation to the costs was not justified.
22.
Lastly, the applicant complains under Article 13 of the Convention that he did not have an effective domestic remedy in respect of the above matters as the State and Municipalities Liability for Damage Act of 1988 was not applicable to his case.
1.
Can the applicant be regard a victim of an alleged violation of Article
6 § 1 of the Convention, given that he was able to retain counsel in the proceedings, that that counsel charged him fees which were not excessive, and the applicant benefited from adequate representation and was eventually successful in the proceedings (see,
mutatis mutandis
,
Schrieder v. Denmark
(dec.), no. 32085/96, 6 April 2000;
Dmitrijevs v. Latvia
(dec.), no.
62390/00, 7 November 2002; and
Ognyan Asenov v. Bulgaria
, no.
38157/04, § 44, 17 February 2011)?
2.
Is Article 6 § 1 of the Convention applicable to the proceedings in the case in view of the fact that both the proceedings before the administrative authorities and those for judicial review of their decisions concerned the question whether the initial proceedings for the issuing of the impugned administrative decisions should be re-opened?
3.
If so, did the applicant have a fair hearing in the determination of his civil rights and obligations, as required under that Article? In particular, was the requirement of equality of arms respected in view of the inability for the applicant to recoup the counsel’s fees that he had incurred in the proceedings (see
Stankiewicz v. Poland
, no. 46917/99, ECHR 2006-VI)?
4.
Was there an interference with the applicant’s peaceful enjoyment of his possessions, within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1? If so, was the domestic courts’ refusal to order the public prosecutor to bear the counsel’s fees incurred by the applicant provided for by law? What was the legitimate aim pursued? Did the interference impose an excessive individual burden on the applicant?
5.
Did the applicant have at his disposal an effective domestic remedy in respect of the alleged violation of his rights under Article
1
of
Protocol
No.
1, as required by Article 13 of the Convention?