Karin Andersson și alții împotriva Suediei

Reclamanții dețin proprietatea aproape de Umeå, în apropierea unei zone Natura 2000, rețeaua europeană a zonelor de protecție a naturii înființate în temeiul Directivei UE privind habitatele din 1992 (a se vedea mai jos la punctul 33). Majoritatea dintre acestea locuiesc acolo (în permanență sau pe o perioadă parțială). La 15 octombrie 1999, administrația națională a feroviarului (Banverket; denumită în continuare „NRA”) a aplicat Guvernului pentru autorizare, în temeiul Codului de mediu (Miljöbalken), pentru a construi o secțiune feroviară de 10 km lungă într-o zonă fluvială din nordul Suediei (constituind secțiunea finală a unei căi ferate numite „Botniabanan”, cu o lungime totală de 190 km).

NRA a prezentat unele extinderi alternative ale căilor ferate, toate situate într-un „coridor”, dar a recomandat cel numit „est alternativ”. Construcția feroviară propusă are legătură cu anumite zone care au fost sau au fost de gând să facă parte din Natura 2000. Se pare că șase dintre actualele reclamante dețin case sau terenuri în cadrul „coridorului” menționat: dna Carina Granberg, dna Agneta Holmström, dl Gustaf Härestål, dl Björn Höjer, dna Inga-Britt Höjer și dl Christer Skoog. Proprietatea proprietății dlui Skoog a fost transferată dnei Granberg la 7 ianuarie 2011. Proprietățile celorlalte douăsprezece solicitanți – casele și terenurile în proprietatea lor sau casele deținute situate pe site-uri non-freehold – sunt situate în afara „coridorului”.

Distanța de la proprietățile lor la „coridor” sau întinderea specifică a căii ferate stabilite în procedurile ulteriore variază; casele par să fie situate la 300 – 2500 de metri de distanță, în timp ce cel mai apropiat bucată de teren este situat la aproximativ 50 de metri de „coridor”. La 12 iunie 2003, guvernul, după ce a auzit Comisia Europeană, a acordat cererea și a permis construcția căilor ferate în „coridorul” propus, în condiția ca, printre altele, ANR să adopte un plan feroviar înainte de 1 iulie 2009, precum și un plan specific pentru realizarea măsurilor necesare de compensare a mediului în zonele Natura 2000. Planul privind măsurile de compensare trebuia să fie prezentat guvernului înainte de adoptarea planului feroviar.

Guvernul a declarat, printre altele, că activitatea ar putea fi permisă, în ciuda efectelor dăunătoare asupra mediului într-o zonă Natura 2000, dacă nu există soluții alternative și căile feroviare ar trebui construite din motive de interes public. O serie de proprietari de proprietăți individuale, inclusiv trei dintre reclamanți în acest caz – dna Arrow, dl Bäcklund și dl Osterman – au solicitat Curtea Supremă Administrativă (Regeringsrätten) pentru o revizuire judiciară a cazului și au solicitat ca decizia guvernului să fie anulată. Proprietarii de proprietăți au susținut că decizia contrazice legea suedeză, precum și dreptul aplicabil al Uniunii Europene, inclusiv Directiva Habitats. În primul rând, s-a susținut că decizia contravine reglementării generale din Codul de mediu de pe site care urmează să fie aleasă pentru activități și instalații care pot afecta sănătatea umană sau mediul.

În al doilea rând, au afirmat că decizia Guvernului a încălcat reglementările suedeze privind conservarea naturii nu a luat în considerare locurile alternative relevante pentru calea ferată. 10. La 1 decembrie 2004, Curtea Administrativă Supremă a respins cererile de reexaminare judiciară, deoarece nu a fost posibil să se determine cine ar trebui considerat o parte interesată în această etapă a planului feroviar. Ieșirea exactă a căii ferate nu ar fi fost stabilită până la elaborarea planului feroviar. Până atunci, nu s-ar putea evalua cu certitudine cine ar fi afectat în măsura în care au dreptul de a aduce o acțiune sau ce ar trebui să aibă în vedere interesele lor. În plus, declarând că părțile afectate într-o măsură suficientă de viitorul drum feroviar ar putea obține o revizuire judiciară a deciziei ulterioare de a adopta planul feroviar, instanța a refuzat reclamanții locus standi.

11. Un judecător a afirmat că problema locus standi în ceea ce privește fiecare reclamant ar trebui să fie investigată în continuare de către instanță pentru a se asigura că interesele individuale au fost luate în considerare, având în vedere caracterul obligatoriu al deciziei guvernului în procedura de planificare a feroviarului ulterior. 12. În 2003 și 2004, NRA a solicitat Consiliului de Administrație al Countyului (länsstyrelsen) din județul Västerbotten un permis de construcție a căilor ferate în zona specifică Natura 2000 și Curtea de Mediu (miljödomstolen) din Umeå pentru autorizații de construire a două poduri. 13. Consiliul de Administrație a statului a acordat un permis de construcție pentru calea ferată prin decizia din 14 octombrie 2004, care a fost ulterior apelat în fața Curții de Mediu 14. Curtea de Mediu a hotărât să examineze în comun cauzele.

Prin hotărâri din 24 mai 2005 și 13 iunie 2005, având în vedere obligația guvernului din 12 iunie 2003 privind permisibilitatea proiectului feroviar, instanța a hotărât să acorde toate permisele solicitate de NRA. 15. La 15 iunie 2006, Curtea de Apel pentru Mediu (Miljööverdomstolen) din Stockholm a anulat hotărârile Curții de Mediu și a trimis cauzele înapoi la această instanță. Curtea de apel a constatat că decizia Guvernului nu a conținut o examinare detaliată a măsurilor necesare pentru compensarea prejudiciului de mediu cauzat de proiectul feroviar și că aceste chestiuni trebuie rezolvate în cadrul determinării cererilor de permis de construcție. 16. La 26 aprilie 2007, Curtea de Mediu a hotărât din nou să acorde permisele solicitate de ARN.

Curtea s-a considerat obligată de decizia Guvernului cu privire la admisibilitatea proiectului feroviar și, prin urmare, și-a limitat examinarea măsurilor de compensare a mediului, astfel cum a indicat decizia Curții de Apel privind mediul. 17. Doi solicitanți – dna Granberg și dl Skoog – au apelat împotriva hotărârii Curții de Mediu în ceea ce privește permisul de construcție a căilor ferate. Toți reclamanții, cu excepția dlui Osterman, au apelat la partea care are legătură cu permisul de construcție a podurilor. 18. Prin hotărârea din 6 decembrie 2007, Curtea de Apel pentru Mediu a afirmat caracterul obligatoriu al deciziei de admisibilitate a Guvernului și a aprobat construcția căilor ferate și a podurilor cu anumite condiții adăugate.

19. La 9 mai 2008, Curtea Supremă (Högsta domstolen) a refuzat concedierea de recurs și, prin urmare, hotărârea Curții de Apel pentru Mediu a devenit finală. 20. La 21 iunie 2005, NRA a adoptat un plan de cale ferată pentru acest domeniu. 21. Douăsprezece solicitanți – cu excepția dnei Holmström, Härestal, Höjer, Höjer, Sjöstedt și Stenlund – au apelat guvernului împotriva planului feroviar. Prin decizia din 28 iunie 2007, Guvernul s-a referit, printre altele, la decizia de 12 iunie 2003, privind admisibilitatea, în ceea ce privește zgomotul și vibrațiile care afectează bucuria proprietăților lor. Acesta a constatat că extinderea specifică aleasă în planul feroviar a fost situată în cadrul „coridorului” autorizat și a respins astfel apelurile.

23. Toate reclamanții și mai mulți cetățeni s-au întors la Curtea Supremă de Administrație și au solicitat ca aceasta, prin intermediul unei examinări judiciare, să ordone anularea hotărârii Guvernului. Ei au susținut, printre altele, că, deși drepturile lor civile au fost afectate de calea ferată planificată, nu au avut aceste drepturi luate în considerare și determinate de o instanță, în încălcarea Convenției. În ceea ce privește locația aleasă a căilor ferate, ei au afirmat, de asemenea, că decizia guvernului este contrară dispozițiilor Codului de mediu și a Directivei UE privind habitatele. 24. La 10 decembrie 2008, Curtea Administrativă Supremă, după ce a avut o audiere în acest caz, a respins petiția, constatând că planul feroviar este în conformitate cu decizia Guvernului din 12 iunie 2003 privind permisibilitatea proiectului feroviar și că procedura de adoptare a planului nu a demonstrat nici o eșeciune.

Curtea a considerat că problema de admisibilitate a unui proiect feroviar se află în puterea Guvernului, care trebuie să ia în considerare interesele publice, cum ar fi politica de mediu, industrială, economică și regională. Decizia de admisibilitate a Guvernului a fost obligatorie pentru procedurile ulterioare în instanța respectivă și alte organe de decizie nu a putut examina aspectele care au fost determinate prin această decizie. Astfel, în cadrul procedurii privind permisele de construcție solicitate de ARN, diferitele cazuri ar putea decide cu privire la condițiile și alte detalii, dar nu cu privire la permisibilitatea generală, astfel cum este definită în decizia Guvernului. În mod asemănător, în a treia etapă a procesului de decizie – adoptarea planului feroviar – ar trebui să se decidă numai autoritățile și instanțelor cu privire la locația exactă a căilor feroviare, în zona desemnată de decizia Guvernului.

Guvernul nu a fost obligat să își revizuiască decizia din 12 iunie 2003 privind permisibilitatea proiectului feroviar și desemnarea „coridorului” în care ar putea fi localizată calea ferată. Aceste aspecte nu au putut fi examinate în etapa a treia a procesului de decizie. Curtea Administrativă Supremă a afirmat, de asemenea, că, în cazul în care interesele private sunt afectate de locația unui proiect feroviar, o revizuire judiciară ar putea fi obținută prin petiția instanței în cadrul procedurii împotriva deciziei de admisibilitate a Guvernului. Faptul că instanța, la 1 decembrie 2004, a concluzionat că nu ar putea fi considerat că niciun petitionar individual are locus standi în ceea ce privește decizia de admisibilitate nu l-a obligat să includă în examinarea actuală a adoptării planului feroviar problemele de admisibilitate a proiectului sau locația generală a acestuia.

25. Un judecător a dispus, având în vedere că hotărârea Curții administrative Supreme a încălcat decizia sa din 1 decembrie 2004. Ea a remarcat, printre altele, că adoptarea unui plan feroviar – spre deosebire de permisele de construcție – a avut consecințe directe pentru individ, deoarece a implicat un drept pentru societatea feroviară, în anumite condiții, de a expropia terenurile. În consecință, instanța ar fi trebuit să examineze toate obiecțiile prezentate de recurente, inclusiv afirmația că există locații alternative mai bune pentru calea ferată. Potrivit judecătorului disidente, în decizia sa anterioară, a fost prevăzută, de asemenea, o revizuire judiciară deplină de către instanță.

26. Se constată din observațiile părților în cazul în care cel puțin zece dintre solicitanți (inclusiv șapte cu locuințe sau terenuri situate în afara „coridor”) au primit o formă de compensare ca urmare a construcției feroviare, fie pentru terenul solicitat, fie pentru valoarea rezidențială redusă sau pentru valoarea pieței. Într-un caz, schimbarea la ferestrele de reducere a zgomotului a fost plătită parțial de către ANR. Nu este clar dacă ceilalți solicitanți au solicitat compensații. În vecinătatea anumitor proprietăți, ale căror proprietăți nu au primit compensații, au fost ridicate barierele de zgomot pentru a menține zgomotul de la calea ferată sub valorile țintă aplicabile.

5. The applicants own property close to Umeå, in the vicinity of a Natura 2000 area, the European network of nature protection areas established under the EU Habitats Directive of 1992 (see further below at paragraph 33). Most of them live there (permanently or on a part-time basis). 6. On 15 October 1999, the National Rail Administration (Banverket; hereinafter “the NRA”) applied to the Government for permission, under the Environmental Code (Miljöbalken), to construct a 10 km long railway section in a river area in the north of Sweden (constituting the final section of a railway called “Botniabanan”, the total length of which is 190 km). The NRA presented some alternative railway stretches, all located in a specified “corridor”, but recommended the one named “alternative east”.

The proposed railway construction concerned certain areas which were or were going to be part of Natura 2000. 7. It appears that six of the present applicants own houses or land within the mentioned “corridor”: Ms Carina Granberg, Ms Agneta Holmström, Mr Gustaf Härestål, Mr Björn Höjer, Ms Inga-Britt Höjer, and Mr Christer Skoog. Ownership of Mr Skoog’s property was transferred to Ms Granberg on 7 January 2011. The properties of the other twelve applicants – houses and land in their ownership or owned houses located on non-freehold sites – are situated outside the “corridor”. The distance from their properties to the “corridor” or the specific stretch of the railway fixed in later proceedings vary; the houses appear to be situated 300 – 2500 metres away whereas the closest piece of land is located about 50 metres from the “corridor”.

8. On 12 June 2003 the Government, after having heard the European Commission, granted the application and allowed the construction of the railway in the proposed “corridor” under the condition, inter alia, that the NRA adopt a railway plan before 1 July 2009 and also a specific plan for the realisation of the necessary environmental compensation measures in the Natura 2000 areas. The plan on compensation measures had to be presented to the Government before the railway plan was adopted. The Government stated, inter alia, that the activity could be permitted, despite its harmful effect on the environment in a Natura 2000 area, if there were no alternative solutions and the railway had to be constructed for reasons of public interest.

9. A number of individual property owners, including three of the applicants in the present case – Ms Bring, Mr Bäcklund and Mr Osterman – petitioned the Supreme Administrative Court (Regeringsrätten) for a judicial review of the case and requested that the Government’s decision be quashed. The property owners claimed that the decision contradicted Swedish law as well as applicable European Union law, including the Habitats Directive. It was argued, firstly, that the decision contravened the general rule in the Environmental Code on the site to be chosen for activities and installations that may affect human health or the environment. This aspect allegedly had a direct and clear bearing on their civil rights.

Secondly, they asserted that the Government’s decision violated Swedish regulations on nature conservation by failing to consider relevant alternative sites for the railway. 10. On 1 December 2004 the Supreme Administrative Court dismissed the petitions for a judicial review because it was not possible to determine who should be considered an interested party at that stage of the railway planning. The exact route of the railway would not be established until the railway plan had been drawn up. Until then, it could not be assessed with any certainty who would be affected to the extent that they were entitled to bring an action or what account should be taken of their interests. Further stating that the parties affected to a sufficient extent by the future railway would be able to obtain a judicial review of the later decision to adopt the railway plan, the court refused the petitioners locus standi.

11. One judge dissented, finding that the issue of locus standi in respect of each petitioner should be further investigated by the court in order to ensure that the individual interests were taken into account, having regard to the binding character of the Government’s decision in the later railway planning proceedings. 12. In 2003 and 2004 the NRA applied to the County Administrative Board (länsstyrelsen) in the County of Västerbotten for a permit to construct the railway in the specific Natura 2000 area and to the Environmental Court (miljödomstolen) in Umeå for permits to build two bridges. 13. The County Administrative Board granted a construction permit for the railway by a decision of 14 October 2004, which was subsequently appealed against to the Environmental Court.

14. The Environmental Court decided to examine the cases jointly. By judgments of 24 May 2005 and 13 June 2005, considering itself bound by the Government’s decision of 12 June 2003 on the permissibility of the railway project, the court decided to grant all the permits requested by the NRA. 15. On 15 June 2006 the Environmental Court of Appeal (Miljööverdomstolen) in Stockholm quashed the Environmental Court’s judgments and referred the cases back to the latter instance. The appellate court found that the Government’s decision had not contained a detailed examination of measures necessary to compensate for environmental harm caused by the railway project, and that these issues had to be settled as part of the determination of the construction permit requests.

16. On 26 April 2007 the Environmental Court decided anew to grant the permits requested by the NRA. The court considered itself bound by the Government’s decision as to the permissibility of the railway project and thus limited its examination to the environmental compensation measures, as indicated by the decision of the Environmental Court of Appeal. 17. Two applicants – Ms Granberg and Mr Skoog – appealed against the Environmental Court’s judgment in so far as it concerned the permit for the railway construction. All applicants except Mr Osterman appealed against the part which concerned the permit to construct the bridges. 18. By a judgment of 6 December 2007 the Environmental Court of Appeal affirmed the binding nature of the Government’s permissibility decision and approved the construction of the railway and the bridges with certain added conditions.

19. On 9 May 2008 the Supreme Court (Högsta domstolen) refused leave to appeal and, thus, the Environmental Court of Appeal’s judgment became final. 20. On 21 June 2005 the NRA adopted a railway plan for the area in question. 21. Twelve applicants – all but Ms Holmström, Mr Härestål, Mr Höjer, Ms Höjer, Mr Sjöstedt and Mr Stenlund – appealed to the Government against the railway plan. They essentially complained of the specific stretch of the railway, invoking, inter alia, nuisance such as noise and vibrations affecting the enjoyment of their property. 22. By a decision of 28 June 2007 the Government referred to its decision on permissibility of 12 June 2003. It found that the specific stretch chosen in the railway plan was situated within the permitted “corridor” and thus rejected the appeals.

23. All of the applicants and several other petitioners turned to the Supreme Administrative Court and requested that it, by way of a judicial review, order the quashing of the Government’s decision. They claimed, inter alia, that, although their civil rights were affected by the planned railway, they had not had these rights considered and determined by a court, in violation of the Convention. As to the chosen location of the railway, they also asserted that the Government’s decision was contrary to provisions of the Environmental Code and the EU Habitats Directive. 24. On 10 December 2008 the Supreme Administrative Court, after having held a hearing in the case, rejected the petition, finding that the railway plan was in line with the Government’s decision of 12 June 2003 on the permissibility of the railway project and that the proceedings for the adoption of the plan did not demonstrate any failings.

The court considered that the question of permissibility of a railway project was within the power of the Government, which had to take into account public interests such as environmental, industrial, economic and regional policy. The Government’s permissibility decision was binding for the subsequent proceedings in that courts and other decision-making bodies could not examine issues that had been determined by that decision. Thus, in the proceedings concerning the construction permits requested by the NRA, the various instances could decide on conditions and other details but not on the general permissibility as defined in the Government’s decision. Similarly, in the third stage of the decision process – the adoption of the railway plan – it was for the authorities and courts to decide only on the precise location of the railway, within the area designated by the Government’s decision.

The Government had not been obliged to review its decision of 12 June 2003 on the permissibility of the railway project and the designation of the “corridor” in which the railway could be located. These issues could not be examined in the third stage of the decision process. The Supreme Administrative Court further stated that, if private interests were affected by the location of a railway project, judicial review could be obtained by petitioning the court in proceedings against the Government’s permissibility decision. The fact that the court, on 1 December 2004, had concluded that no individual petitioner could be considered to have locus standi in relation to the permissibility decision did not compel it to include in its current examination of the adoption of the railway plan the issues of permissibility of the project or its general location.

25. One judge dissented, considering that the Supreme Administrative Court’s judgment contravened its decision of 1 December 2004. She noted, inter alia, that the adoption of a railway plan – as opposed to the construction permits – had direct consequences for the individual as it entailed a right for the railway company, under certain conditions, to expropriate land. Consequently, the court, in the instant case, should have examined all the objections presented by the appellants, including the claim that there were better alternative locations for the railway. According to the dissenting judge, a full judicial review had also been foreseen by the court in its earlier decision.

26. It appears from the parties’ observations in the case that at least ten of the applicants (including seven with houses or land situated outside the “corridor”) have received some form of compensation as a consequence of the railway construction, either for land requisitioned or for reduced residential value or market value. In one case, the change to noise-reducing windows was partly paid by the NRA. It is not clear whether the other applicants requested compensation. In the vicinity of some properties, whose owners have not received compensation, noise barriers have been erected in order to keep the noise from the railway below the applicable target values.