THE IRISH CONGRESS OF TRADE UNIONS AND THE TECHNICAL, ENGINEERING AND ELECTRICAL UNION v. IRELAND

CINTIMEA SECȚIUNE DECIZIE Nr. 72596/13 CENTRUL IRISH AL UNIUNILOR COMERCIALE și UNIUNII TEHNICALE, ENGINEERIERE ȘI ELECTRICALE împotriva Irlandei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Cincimea Secțiunea), care stă la 2 decembrie 2014 în calitate de comitet compus din: Angelika Nußberger, președinte, Boštjan M. Zupančič, Vincent A. De Gaetano, judecători și Stephen Phillips, grefierul secțiunii, Având în vedere cererea depusă la 6 noiembrie 2013, după ce a deliberat, decide după cum urmează: Reclamanții, Congresul Irlandez al Sindicatului (ICTU) și Uniunea Tehnica, Inginerie și Electricitate (TEEU), sunt două organizații sindicale, ambele cu sediul în Dublin. Ele au fost reprezentate în fața Curții de către dl J. Hendy QC, profesorul S. Fredman QC și dl B. Cooper, barristers practicant în Regatul Unit, precum și de James A. Connolly și Compania, o firmă de avocati din Dublin. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitanți, pot fi rezumate după cum urmează. Primul reclamant este organismul sindical central din Irlanda, cuprinzând 48 de sindicate. Al doilea reclamant este cel mai mare sindicat de inginerie din Irlanda. Până la 9 mai 2013, în legislația irlandeză a existat un mecanism de înregistrare a acordurilor de ocupare a forței de muncă (făcute între un angajator sau un grup al acestuia și un sindicat) din partea III a Legii privind relațiile industriale 1946. În cazul în care acordul îndeplinește anumite condiții prevăzute în lege, Curtea de Munci a fost obligată să înregistreze acordul. Efectul înregistrării a fost de a oferi acordului un efect juridic obligatoriu, în sensul că termenile sale au fost tratate ca fiind încorporate în contractele de muncă ale tuturor lucrătorilor care se află în domeniul său de aplicare, iar nerespectarea termenilor acestuia a fost o infracțiune penală. Al doilea reclamant a fost parte la un acord de ocupare a forței de muncă cu Asociația Contractorilor Electric și Asociația Contractorilor Electric (Irlanda) care acoperă electricienii. Hotărârea a fost înregistrat de Curtea de Muncă la 24 septembrie 1990 și a variat la cererea părților în mai multe ocazii până în 2007. În sectorul contractelor electrice, au existat dezacorduri în partea angajatorului atât cu termenii acordului, cât și cu sistemul de înregistrare în sine. Un alt grup de angajatori, contractanții naționali electrici din Irlanda, împreună cu un număr mare de angajatori individuali din acest sector, au solicitat Tribunalului Muncii în mai 2008 pentru anularea acordului. Acestea au susținut că nu ar trebui să fie obligate de un acord la care nu erau ei înșiși părți, care au fost încheiate de părți că nu considerau reprezentanți și care impune condiții de ocupare a forței de muncă pe care nu le-ar putea permite să le îndeplinească în climatul economic dificil. Tribunalul muncii a respins cererea, într-o hotărâre din 26 februarie 2009. În același timp, au fost instituite proceduri penale împotriva mai multor angajatori pentru nerespectarea termenilor acordului de ocupare a forței de muncă înregistrat. Rezultatele asupra hotărârii Curții de Muncii și a urmăririlor au fost prezentate în fața Curții Înalte, care s-au alăturat trei seturi de proceduri și au pronunțat o singură hotărâre în McGowan și alții c. Curtea de Muncii și alții la 30 iunie 2010. Al doilea reclamant a fost o parte anunțată în cadrul acestei proceduri. Curtea Înaltă a respins provocarea acordului ca fiind din timp. Acesta a respins, în plus, toate motivele avansate pentru revizuirea judiciară a hotărârii Curții de Muncire și, în cele din urmă, a refuzat să ia în considerare contestația constituțională față de partea III a Actului, care prevede înregistrarea acordurilor obligatorii menționate anterior, ținând cont de o astfel de provocare nu ar trebui formulată în cadrul procedurii de revizuire judiciară, ci prin intermediul procedurilor plenare. Hotărârea Curții Înalte a fost apelată la Curtea Supremă. Curtea Supremă și-a pronunțat hotărârea la 9 mai 2013. Primul a fost dacă recurentele au dreptul de a ridica, iar Curtea Supremă să decidă, problema constituțională de bază, în circumstanțe în care judecătorul Curții Înalte nu a determinat această chestiune. Cea de-a doua chestiune a fost problema constituțională în ceea ce privește dacă partea III a Legii din 1946 contravine articolului 15.2.1 din Constituție, delegând în instanță Curții de Muncă și părțile la astfel de acorduri acordul de ocupare a forței de muncă înregistrate, cu alte cuvinte, dacă mecanismul prevăzut în Act reprezintă o delegare excesivă și, prin urmare, neconstituțională de competențe legislative. Cu privire la prima chestiune, Curtea Supremă și-a exprimat îndoielile cu privire la validitatea motivelor Curții Înalte pentru a refuza abordarea unui punct care nu a fost în mod corespunzător în fața Curții. Acesta ar expune reclamanții la posibilitatea unei urmăriri penale în curs, precum și la alegerea între reluarea procedurilor sau a unui regim considerat neconstituțional, susținând că, în circumstanțe, refuzarea de a considera această chestiune nu ar fi în conformitate cu administrarea corectă a justiției. În ceea ce privește problema constituțională de fond, Curtea Supremă a remarcat că art. 15.2.1 din Constituție conține termeni foarte clari: „Prin prezenta Oireachtas, puterea unică și exclusivă de a pregăti legile pentru stat este conferită exclusivă (parliament); nici o altă autoritate legislativă nu are puterea de a face legi pentru stat.” Acesta a remarcat natura enfatică a articolului care a fost o afirmație a unui principiu democratic de bază. Întrucât toate puterile provin din popor, singurul organism cu putere de a face legislația obligatorie pentru popor este Oireachtas, care cuprinde reprezentanții aleși ai poporului. Curtea Supremă a examinat apoi jurisprudența internă privind locul reglementării subordonate în cadrul schemei constituționale și a remarcat contrastul dintre aceasta și domeniul de aplicare al competenței acordate în temeiul legii din 1946. Acesta a considerat că amploarea competenței delegate în temeiul Actului care s-a extins la orice problemă care ar putea fi reglementată de un contract (de ocupare a forței de muncă) este de „un tip cel mai fundamental și de mare dimensiune”. Legea care face puterea acordată în temeiul legii a fost acordată persoanelor private un spațiu larg de activitate umană, neidentificate și neidentificabile la momentul adoptării legislației în cauză. Când un angajator a fost supus urmăririi pentru încălcarea unui acord de ocupare a forței de muncă înregistrat, aceasta a constituit o afirmație clară că o parte a legii statului a fost încălcată. În acest caz, dispoziția specifică care se presupune că a încălcat a fost făcută de părțile private la acordul de ocupare a forței de muncă, care a fost înregistrată de Curtea de Muncă. O astfel de conferință de mare dimensiune a autorității legii nu ar putea fi valabil decât dacă procesul de înregistrare de către Curtea muncii a introdus suficiente limitări pentru această putere, astfel încât aceasta să fie nu mai mult decât completarea lacunelor într-un sistem stabilit de statutul părinte. Cu toate acestea, competența Curții de Muncire a fost esențial limitată și negativă, deoarece a fost necesară înregistrarea unui acord după respectarea anumitor criterii legale. În plus, dreptul de a solicita variarea termenilor unui acord de ocupare a forței de muncă înregistrate a fost limitat la părțile originare. Persoanele care fac obiectul termenilor săi nu au nici o poziție de a încerca să-l diferenție și nici Curtea muncii nu au putut iniția un astfel de proces. deține orice capacitate de revizuire a acordurilor făcute de fapt. Odată ce un astfel de acord susține să devină obligatoriu pentru nepartiile acestora în temeiul articolului 30 din lege, acesta a trecut nediscriminat în domeniul legislației care, în temeiul articolului 15, este singura și exclusivă păstrare a Oireachtas Curtea Supremă a permis recursul și a declarat că dispozițiile părții III din Legea din 1946 nu au fost valabile având în vedere dispozițiile articolului 15.2.1 din Constituție. „Potența exclusivă și exclusivă de a formula legi pentru stat este conferită de către Oireachtas: nicio altă autoritate legislativă nu are competența de a face legi pentru stat.” Efectul hotărârii McGowan a fost de a priva acordurile de ocupare a forței de muncă înregistrate de atunci de orice efect juridic, astfel de acorduri fiind acum obligatorii „numai în onoare”. Numai în cazul în care termenii sunt încorporați explicit sau implicit în contractul individual de ocupare a forței de muncă, pot fi executați ca între părți. Reclamanții au adăugat o declarație în acest sens făcută de ministrul guvernamental în cauză la câteva săptămâni după hotărârea Curții Supreme. Reclamanții au indicat că există 73 de acorduri înregistrate la Curtea de Muncire începând din aprilie 2011. Deși marea majoritate dintre acestea erau acorduri cu un singur angajat, 6 dintre acestea erau în domeniu sectorial, cele mai semnificative care acoperă sectoarele de contractare electrică și construcții. Încă două acorduri privind sectorul de curățare a contractelor și sectorul de securitate privată au fost în curs de înregistrare atunci când legislația a fost anulată. COMPLAINTE Reclamanții se plângeau în temeiul articolului 11 din Convenție că derogarea dispozițiilor legale relevante a fost o încălcare a dreptului lor la libertatea de asociere. Reclamanții au susținut că Statul pârât nu și-a îndeplinit obligația pozitivă de a-și asigura libertatea de a se implica în negocieri colective practice și eficiente, ceea ce reprezintă un element esențial al libertății sindicale protejate de art. 11. Sistemul de înregistrare a acordurilor de ocupare a forței de muncă a fost instituit în 1946 pentru a sprijini negocierea colectivă în sectoarele pieței muncii în care, fără un astfel de sprijin, nu ar exista mijloace reale sau eficiente de a proteja interesele lucrătorilor. Reclamanții au susținut că, pe baza declarațiilor ministeriale cu privire la această chestiune, Guvernul a intenționat să propună legislația de restabilire a sistemului în conformitate cu art. 15.2.1 din Constituție, făcând obiectul înregistrării sub supravegherea parlamentară, susținând că acest lucru ar fi incompatibil cu autonomia necesară a angajatorilor și a sindicatului. art. 11 din Convenție prevede: „1. Oricine are dreptul la libertatea de adunare pașnică și la libertatea de asociere cu alții, inclusiv dreptul de a forma și de a se alătura sindicatelor pentru protecția intereselor sale. Nu se impune nicio restricție în exercitarea acestor drepturi, altele decât cele prevăzute de lege și care sunt necesare într-o societate democratică în interesul securității naționale sau al siguranței publice, pentru prevenirea tulburărilor sau a criminalității, pentru protecția sănătății sau a moralității sau pentru protecția drepturilor și libertăților altora. Prezentul articol nu împiedică impunerea unor restricții legale privind exercitarea acestor drepturi de către membrii forțelor armate, a poliției sau a administrației statului.” În primul rând, Curtea va examina dacă, în conformitate cu art. 35 § 1 din Convenție, reclamanții au epuizat căile de recurs interne în ceea ce privește plângerea lor. În acest sens, constată că primul reclamant nu a fost implicat în orice capacitate în procedura internă descrisă mai sus. În ceea ce privește cel de-al doilea reclamant, Curtea remarcă că aceaceasta a fost o partidă a procedurii în fața Curții Supreme. Deși a fost critică în ceea ce privește raționamentul Curții Supreme, în special în ceea ce privește absența oricărei considerații de către aceasta a libertății de asociere garantate de Convenția și de Constituție, aceasta nu a dat nici o indicație că aceste argumente au fost formulate vreodată în fața Curții Supreme. Ca parte a anunțului, al doilea reclamant ar fi fost în măsură să prezinte instanțelor interne orice îngrijorări, în special în ceea ce privește dreptul său la libertate de asociere pe care l-ar fi putut avea în contextul procedurii în special examinate de instanțe. De la hotărârea Curții Supreme este clar că singura chestiune a dreptului de fond convenită de părți se referă exclusiv la compatibilitatea părții III din Legea din 1946 cu art. 15.2.1 din Constituție. Rezultă că cererea trebuie respinsă în temeiul art. 35 §§ 1 și 4 din Convenția pentru neepuizarea recoursurilor interne. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea inadmisibilă. Stephen Phillips Angelika Nußberger Președintele grefierului

FIFTH SECTION

DECISION

Application no. 72596/13

THE IRISH CONGRESS OF TRADE UNIONS and THE TECHNICAL, ENGINEERING AND ELECTRICAL UNION

against Ireland

The European Court of Human Rights (Fifth Section), sitting on 2

December 2014 as a Committee composed of:

Angelika Nußberger,

President,

Boštjan M. Zupančič,

Vincent A. De Gaetano,

judges,

and Stephen Phillips,

Section Registrar,

Having regard to the above application lodged on 6 November 2013,

Having deliberated, decides as follows:

THE FACTS

The applicants, the Irish Congress of Trade Unions (ICTU) and the Technical, Engineering and Electrical Union (TEEU), are two trade union organisations, both based in Dublin. They were represented before the Court by Mr J. Hendy QC, Professor S. Fredman QC and Mr B. Cooper, barristers practicing in the United Kingdom, and by James A. Connolly and Company, a firm of solicitors in Dublin.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the applicants, may be summarised as follows.

The first applicant is the central trade union body in Ireland, encompassing 48 trade unions. The second applicant is the largest engineering union in Ireland.

Until 9 May 2013, there was a mechanism in Irish law to register employment agreements (made between an employer or a group thereof and a trade union) contained in Part III of the Industrial Relations Act 1946. If the agreement satisfied certain conditions stipulated in the Act, the Labour Court was obliged to register the agreement. The effect of registration was to give the agreement binding legal effect, in that its terms were treated as incorporated into the employment contracts of all workers within its scope, and an employer’s failure to respect its terms was a criminal offence.

The second applicant was party to an employment agreement with the Electrical Contractors Association and the Association of Electrical Contractors (Ireland) covering electricians. The agreement was registered by the Labour Court on 24 September 1990, and varied at the request of the parties on a number of occasions until 2007.

Within the electrical contracting sector there was disagreement on the employer side both with the terms of the agreement and with the system of registration itself. Another employer group, the National Electrical Contractors of Ireland, along with a large number of individual employers in the sector, applied to the Labour Court in May 2008 to cancel the agreement. They argued that they should not be bound by an agreement to which they were not themselves party, which had been concluded by parties that they did not regard as representative, and which imposed employment conditions that they could not afford to meet in the difficult economic climate. The second applicant and the other signatories to the agreement opposed this application. The Labour Court rejected the application, in a determination dated 26 February 2009.

Around the same time, criminal proceedings were instituted against several employers for failure to observe the terms of the registered employment agreement.

Challenges to the Labour Court’s determination and to the prosecutions were brought before the High Court which joined three sets of proceedings and delivered a single judgment in

McGowan and Others v. The Labour Court and Others

on 30 June 2010. The second applicant was a notice party in these proceedings. The High Court rejected the challenge to the agreement as out of time. It further rejected all of the grounds advanced for judicial review of the Labour Court’s determination. Finally, it declined to consider the constitutional challenge to Part III of the Act, which provided for the registration of the aforesaid binding agreements, taking the view such a challenge should not be raised in judicial review proceedings but by way of plenary proceedings.

The High Court’s judgment was appealed to the Supreme Court. The Supreme Court delivered its judgment on 9 May 2013. It noted that all the parties to the appeal had agreed to narrow the issues required to be addressed by the Supreme Court to two. The first was whether the appellants were entitled to raise, and the Supreme Court to decide, the core constitutional issue, in circumstances where the High Court judge did not determine that issue. The second issue was the constitutional question as to whether Part III of the 1946 Act contravened Article 15.2.1 of the Constitution by delegating the making, variation and cancellation of registered employment agreements to the Labour Court and the parties to such agreements, in other words, whether the mechanism provided for under the Act represented an excessive and therefore, unconstitutional, delegation of legislative powers.

On the first issue, the Supreme Court expressed its doubts as to the validity of the High Court’s ground for declining to address a point that was otherwise properly before the Court. It noted that for the Supreme Court to decline to hear and determine the matter would mean requiring the parties to incur substantial costs. It would expose the plaintiffs to the possibility of ongoing criminal prosecution as well as to choosing between recommencing proceedings or submitting to a regime which they considered to be unconstitutional. It held that, in the circumstances, to decline to consider that issue would not be consistent with the proper administration of justice.

On the substantive constitutional issue, the Supreme Court noted that Article 15.2.1 of the Constitution contained very clear terms: “The sole and exclusive power of making laws for the State is hereby vested in the

Oireachtas

(parliament); no other legislative authority has power to make laws for the State”. It noted the emphatic nature of the article which was an assertion of a core democratic principle. Since all power comes from the people, the only body with power to make legislation binding upon the people is the

Oireachtas

, which comprises the chosen representatives of the people. The Supreme Court then examined domestic jurisprudence on the place of subordinate regulation within the constitutional scheme and noted the contrast between that and the scope of the power afforded under the 1946 Act. It considered that the breadth of the power delegated under the Act which extended to any matter that could be regulated by a contract (of employment) was of a “most fundamental and far-reaching kind”. The law making power granted under the Act was granted over a broad area of human activity to private persons, themselves unidentified and unidentifiable at the time of the passage of the legislation in question. When an employer was the subject of prosecution for breach of a registered employment agreement, that amounted to a clear allegation that a part of the law of the State had been breached. In such a case, the particular provision allegedly breached had been made by private parties to the employment agreement, which had been registered by the Labour Court.

Such a far-reaching conferral of law-making authority could only be valid if the process of registration by the Labour Court introduced sufficient limitations on this power so that it was no more than the filling in of gaps in a scheme established by the parent statute. However, the Labour Court’s power was essentially limited and negative since it was required to register an agreement once it complied with certain statutory criteria. Moreover, the right to apply for variation of the terms of a registered employment agreement was limited to the original parties. Persons subsequently subject to its terms had no standing to seek to vary it nor could the Labour Court initiate such a process. Neither did the

Oireachtas

retain any capacity for review of the agreements actually made. Once such an agreement purported to become binding upon non-parties thereto pursuant to section 30 of the Act, it passed unmistakably into the field of legislation which, pursuant to Article 15, is the sole and exclusive preserve of the

Oireachtas

.

The Supreme Court allowed the appeal and declared that the provisions of Part III of the 1946 Act were invalid having regard to the provisions of Article 15.2.1 of the Constitution.

B.

Relevant domestic law and practice

Article 15.2.1 of the Constitution provides:

“The sole and exclusive power of making laws for the State is hereby vested in the Oireachtas: no other legislative authority has power to make laws for the State.”

The effect of the

McGowan

judgment was to deprive then-existing registered employment agreements of all legal effect, such agreements now being binding “in honour only”. It is only where the terms are explicitly or implicitly incorporated into the individual employment contract that they may be enforced as between the parties. The applicants appended a statement to this effect made by the relevant Government Minister some weeks after the Supreme Court judgment.

The applicants indicated that there were 73 agreements registered with the Labour Court as of April 2011. While the great majority of these were single-employer agreements, 6 of them were sectoral in scope, the most significant ones covering the electrical contracting and construction sectors. Two more agreements, concerning the contract cleaning and private security sectors were in the process of registration when the legislation was struck down.

COMPLAINT

The applicants complained under Article 11 of the Convention that the striking down of the relevant statutory provisions was a violation of their right to freedom of association.

THE LAW

The applicants contended that the respondent State had failed to discharge its positive obligation to secure their freedom to engage in practical and effective collective bargaining, this being an essential element of trade union freedom protected by Article 11. The system for registering employment agreements was introduced in 1946 so as to support collective bargaining in sectors of the labour market where, without such support, there would be no real or effective means to protect workers’ interests. That system had been struck down and not replaced. The applicants submitted that, based on ministerial statements on the issue, the Government intended to propose legislation to re-establish the system in a manner consistent with Article 15.2.1 of the Constitution by making registration subject to parliamentary oversight. They argued that this would be incompatible with the requisite autonomy of employers and trade unions.

Article 11 of the Convention provides:

“1.

Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association with others, including the right to form and to join trade unions for the protection of his interests.

2.

No restrictions shall be placed on the exercise of these rights other than such as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals or for the protection of the rights and freedoms of others. This Article shall not prevent the imposition of lawful restrictions on the exercise of these rights by members of the armed forces, of the police or of the administration of the State.”

The Court will first consider whether, as required by Article 35 § 1 of the Convention, the applicants have exhausted domestic remedies in relation to their complaint. In this regard, it notes that the first applicant was not involved in any capacity whatsoever in the domestic proceedings described above.

Regarding the second applicant, the Court notes that it was a notice party to the proceedings before the Supreme Court. While it was critical of the reasoning of the Supreme Court, in particular of the absence of any consideration by it of freedom of association as guaranteed by the Convention and the Constitution, it gave no indication that such arguments were ever raised by it before the Supreme Court. As a notice party, the second applicant would have been in a position to indicate to the domestic courts any concerns, particularly in relation to its right to freedom of association that it may have had within the context of the proceedings specifically under consideration by the courts. It is clear from the judgment of the Supreme Court that the sole question of substantive law agreed by the parties related exclusively to the compatibility of Part III of the 1946 Act with Article 15.2.1 of the Constitution.

It follows that the application must be rejected under Article 35 §§ 1 and

4 of the Convention for non-exhaustion of domestic remedies.

For these reasons, the Court unanimously

Declares

the application inadmissible.

Stephen Phillips

Angelika Nußberger

Registrar

President