Reclamanții, dna Ekaterina Atanasova Lolova și dna Kalina Iliyanova Popova, sunt resortisanți bulgari, născuți în 1978 și, respectiv, în 1998 și locuiesc în Toronto. Prima reclamantă este mama celui de-al doilea reclamant. Ele au fost reprezentate în fața Curții de către dna S. Razboynikova, avocat practicant la Sofia. Guvernul bulgar („Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dna K. Radkova, a Ministerului Justiției. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părțile, pot fi rezumate după cum urmează. Primul reclamant a dat naștere celui de-al doilea reclamant în 1998 și, la scurt timp după aceea, a încheiat relația cu tatăl copilului, I.P., cu care nu s-a căsătorit niciodată. În 2004, Curtea de District Sofia a confirmat un acord atins între primul reclamant și I.P. Potrivit acordului, primul reclamant a fost de a exercita drepturile parentale legate de educarea și îngrijirea zilnică a copilului, și I.P. a fost de a vedea fiica sa sub un „regim de acces liber”, care include dreptul de a vedea copilul în privat cât de des dorește după informarea mamei și nu mai puțin de două săptămâni pe lună, și 30 de zile în timpul sărbătorilor anuale ale copilului. Primul reclamant s-a căsătorit cu un cetățean bulgar-canadian în Niagara Falls, Ontario, Canada, la 5 septembrie 2007. Ea a părăsit slujba în Bulgaria în aprilie 2008 cu scopul de a se alătura soțului ei în Canada. În două perioade, 30 noiembrie 2007 până la 29 decembrie 2007 și 5 iulie 2008 până la 24 decembrie 2008, primul reclamant a stat în Canada cu soțul ei. În restul timpului, a locuit în Bulgaria cu fiica ei. La 26 martie 2009, primul reclamant s-a stabilit în Canada. La 1 septembrie 2006, prima reclamantă a luat o procedură în fața Curții de District Sofia în temeiul articolului 72 din Codul de Familie 1985. A solicitat o decizie de la instanță, în absența consimțământului tatălui, de a permite copilului să fie eliberat cu un pașaport și de a călători în străinătate să se alăture la ea în Canada. Curtea de District Sofia și-a acordat cererea la 3 iunie 2008. Curtea a constatat că posibilitatea ca cel de-al doilea reclamant să călătorească în străinătate să-și îmbogățească viața și să-și stimuleze dezvoltarea personală. Considerând că refuzul I.P. de a-i permite să călătorească a fost provocat de interesul său personal, care nu ar trebui să poată suporta în mod negativ drepturile copilului, în special deoarece I.P. ar putea căuta protecția drepturilor sale în proceduri judiciare separate. Nu s-a constatat că nimic din personalitatea și dezmemorarea mamei reprezintă un risc pentru bunăstarea copilului. Îndrumată de interesul principal al copilului, Curtea a reamintit Convenția Națiunilor Unite a Drepturilor Copilului, ratificată de Bulgaria, și a susținut că al doilea reclamant are dreptul să se deplaseze liber, inclusiv să părăsească țara sa. 10. După apelul I.P., Curtea din orașul Sofia a confirmat constatările instanței de judecată la 7 mai 2009. Acesta a constatat că, după ce prima solicitantă s-a căsătorit și s-a stabilit în Canada, nu permit fiicei să se alăture la ea, ar împiedica capacitatea mamei de a acționa ca îngrijitoare primară. Acestea au fost condițiile atinse în acordul de judecată din 2004 (a se vedea punctul 5 mai sus), pe care I.P. În timpul perioadelor pe care mama le-a petrecut în Canada, al doilea reclamant a fost îngrijit în principal în Bulgaria de părinții primului solicitant. Când al doilea reclamant a stat la casa I.P., îngrijirea ei zilnică a fost efectuată de mătușă și bunica copilului. Un raport al serviciilor sociale a favorizat călătoria gratuită a celui de-al doilea reclamant cu mama ei și a constatat că atât mama, cât și copilul au legături emoționale puternice între ei. Copilul a cerut în mod specific să locuiască cu mama ei în Canada și să viziteze tatăl ei în Bulgaria în timpul sărbătorii. Hotărârea din 7 mai 2009 a Curții de Oraș Sofia nu a fost apelată și a devenit executiv la 3 iulie 2009 11. La 3 octombrie 2007, primul reclamant a solicitat poliției să elibereze un pașaport fiicei sale. Într-o scrisoare din 5 noiembrie 2007 șeful secțiunii „Hârtii de identitate bulgară” din Departamentul de Poliție Sofia a refuzat să elibereze un pașaport fetei. La 6 martie 2008, Tribunalul Administrativ al orașului Sofia, examinand cererea în temeiul art. 145 din Codul de Procedură Administrativă, a anulat ca fiind ilegal refuzul poliției de a emite pașaportul celui de-al doilea reclamant. Curtea a observat că absența acordului ambilor părinți cu privire la emiterea unui pașaport către copilul lor nu era motive suficiente pentru a justifica un refuz, ci a continuat să spună că poliția ar fi trebuit să fi efectuat o analiză aprofundată a circumstanțelor specifice ale cazului reclamanților, fiind ghidată în evaluarea lor în principal de interesele copilului. În 29 septembrie 2008, Curtea Administrativă Supremă a susținut concluziile Curții Administrative din Sofia City că refuzul poliției din 5 noiembrie 2007 a trebuit să fie anulat ca fiind ilegal. De asemenea, Comisia a remarcat că, cu privire la întrebarea dacă să elibereze sau nu un pașaport unui copil, poliția a beneficiat de discreționare în ceea ce privește luarea deciziilor (оפеративна самостоשтелност) în conformitate cu art. 76 14. Între timp, la 6 iunie 2008, primul reclamant a solicitat din nou un pașaport pentru fiica ei. La 6 august 2008, poliția a refuzat să elibereze un pașaport, referindu-se la faptul că hotărârea Curții de District din Sofia din 3 iunie 2008 privind înlocuirea acordului tatălui nu a fost finală, deoarece I.P. a apelat împotriva acestuia (a se vedea punctul 10 mai sus). 15. La 28 octombrie 2008, primul reclamant a cerut din nou să fie emis un pașaport fiicei sale, referindu-se la cele două hotărâri ale instanțelor administrative (a se vedea punctele 12 și 13 de mai sus). La 30 octombrie 2008, poliția a informat atât autorităților de frontieră, cât și reclamantul că era în curs o procedură pentru refuzul pașaportului către cel de-al doilea reclamant. La 4 februarie 2009, poliția a refuzat cererea reclamanților din cauza lipsei de consimțământ scris de la tatăl copilului. În acest sens, șeful Direcției de Interne a Sofia a făcut referire la cele mai recente concluzii ale serviciilor sociale că, în timp ce primul reclamant a petrecut timp în Canada, al doilea reclamant a fost bine îngrijit în Bulgaria de către părinții primului solicitant. În plus, el a constatat că plecarea fetei din Bulgaria ar împiedica posibilitatea ca tatălui să exercite în mod eficient drepturile sale de acces și care ar afecta relația sa cu copilul într-un mod ireparabil. Poliția a concluzionat că organismul competent pentru a decide despre relația dintre tatăl și copilul a fost instanța de district relevantă în conformitate cu articolele 72 și 106 din Codul de Familie 1985. 16. După ce hotărârea de a acorda permisiunea călătoriei celui de-al doilea reclamant a devenit finală (a se vedea punctul 10 mai sus), poliția a emis un pașaport copilului la 30 iulie 2009. Ea a obținut o viză și a plecat pentru Canada cu mama sa în decembrie 2009. 17. În ianuarie 2009, primul reclamant a introdus o procedură pentru daune în temeiul Codului de procedură administrativă, în legătură cu Legea 1988 privind răspunderea statului și municipalităților pentru daune („Legea 1988”), în numele ei și fiicei sale. Reclamanții au susținut că amândoi au suferit ca urmare a refuzului ilegal al poliției de a emite un pașaport în ciuda constatărilor instanțelor administrative care au anulat primul refuz. De asemenea, au solicitat daune ca urmare a eșecului ilegal al poliției de a respecta în timp util de decizia finală a Curții administrative Supreme din 29 septembrie 2008. Reclamanții au invocat o încălcare a articolului 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, atât în ceea ce privește acestea, cât și în art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția, în ceea ce privește al doilea reclamant. 18. Curtea administrativă a orașului Sofia a susținut parțial cererea lor la 1 iulie 2009. Curtea a constatat că Hotărârea de Interne a Sofia a trebuit să plătească: (a) aproximativ 1.500 euro (EUR) către primul reclamant și aproximativ 2.500 EUR către al doilea reclamant, pentru prejudicii morale care rezultă din anularea drept ilegală a refuzului de poliție din 5 noiembrie 2007 de a emite pașaportul celui de-al doilea reclamant; și (b) aproximativ 500 EUR pentru prejudicii morale pentru fiecare solicitant, ca urmare a nerespectării ilegale a poliției în cadrul termenului legal de 30 de zile privind cererea de pașaport efectuată la 28 octombrie 2008 (a se vedea punctul 22 de mai jos și 15 de mai sus). Curtea a acordat, de asemenea, aproximativ 100 EUR reclamanților pentru costuri și cheltuieli, care urmează să fie plătite de către Hotărârea de Interne a Sofia. 19. Prin apelul reclamanților și apelul încrucișat de către Hotărârea de Interne a Sofia, la 3 mai 2010, Curtea Supremă de Administrație (SAC) a anulat în întregime decizia instanței inferiore. A constatat că recursul de către reclamanții era inadmisibil, astfel cum a fost depus din timp. În ceea ce privește recursul de către poliție, instanța a observat că prima condiție de aplicare a Actului 1988 nu era prezentă, având în vedere că o instanță nu a anulat un act administrativ ilegal, astfel cum prevede art. 1 din Actul 1988. Apoi a continuat să spună că instanța administrativă inferioară nu a decis chestiunea în locul poliției. În schimb, a returnat cazul autorităților interne cu instrucțiuni privind modul de aplicare a legii. Șeful Direcției Interne de Sofia a dat apoi motive ample pentru refuzul său din 4 februarie 2009 de a emite un pașaport. Reclamanții nu au apelat împotriva acestui refuz. În ceea ce privește a doua condiție în temeiul articolului 1 din Legea 1988, și anume o legătură de cauzalitate dintre eșecul poliției de a decide în timp util pe cererea de pașaport și daunele suferite de solicitanți, instanța a constatat că o astfel de legătură de cauzal a lipsit. Mai exact, atunci când decide să elibereze pașapoarte minorilor, poliția nu a beneficiat de discreție în ceea ce privește modul de aplicare a legii. În schimb, poliția a fost obligată să acționeze în cadrul mandatului de „competențele de subordonat” (ов Aceasta a însemnat că, în procesul decizional, poliția nu a trebuit să analizeze circumstanțele fiecărui caz, ci mai degrabă să verifice dacă condițiile enumerate în drept sunt prezente sau nu. În consecință, SAC a încheiat în decizia sa finală din 3 mai 2010, prejudiciul cauzat reclamanților nu a fost cauzat de refuzul poliției de a emite un pașaport către al doilea reclamant. Poliția a acționat în aplicarea legii. Faptul că un pașaport nu a fost eliberat este în întregime rezultatul nerespectării unei autorizații fie de către tată, fie de către instanța de district relevantă pentru călătoria celui de-al doilea reclamant, conform legii. 20. În conformitate cu art. 72 din Codul Familiei 1985, în vigoare până la 1 octombrie 2009, drepturile și obligațiile parentale au fost exercitate de ambii părinți, precum și separat de fiecare părinte. În cazul în care părinții nu sunt de acord, instanța de district relevantă a rezolvat dezacordul după auzirea ambilor părinți și, dacă este necesar, a copilului. Decizia instanței a fost supusă recursului. 21. În conformitate cu noul Cod Familie 2009, art. 123 § 2 prevede că drepturile și obligațiile parentale sunt exercitate în urma unui acord între părinți. Dacă părinții nu sunt de acord, acestea ar putea pune chestiunea în fața instanței de district a căror hotărâre este supusă recursului. art. 127 din Codul de familie 2009 prevede că, în cazurile în care părinții nu trăiesc împreună, dacă nu sunt de acord cu întrebările legate de copil, dezacordul va fi hotărât de instanța de district a cărei decizie este supusă recursului. Începând cu 21 decembrie 2010, un nou articol 127a prevede în mod specific că întrebările legate de călătoria unui minor în străinătate și de eliberarea documentelor de identitate trebuie să fie hotărât în comun de ambii părinți. Dacă părinții nu sunt de acord, problema va fi rezolvată de instanța de district al locului de reședință al minorului. 22. Potrivit secțiunii 45, astfel cum a fost formulat la momentul evenimentelor, o cerere de eliberare a pașaportului sau a unui alt document de identitate pentru un minor a fost depusă „în persoană” (adăugată în 2007) și de către părinții sau tutori ai minorului. Poliția trebuie să elibereze un pașaport în termen de 30 de zile de la o astfel de cerere (punctul 48). 23. În conformitate cu secțiunea 23 alineatul (2), în vigoare în 2006, fiecare cetățean bulgar are dreptul de a părăsi țara, inclusiv cu un card de identitate, și de a reîntoarce trecerea frontierelor Bulgariei cu statele membre ale Uniunii Europene. 24. În conformitate cu secțiunea 33, ca în vigoare din 2004, fiecare cetățean bulgar are dreptul de a părăsi țara și de a reveni la ea cu un pașaport. Acest drept este supus numai la limitele necesare pentru protecția securității naționale, a ordinului public, a sănătății oamenilor sau a drepturilor și libertăților altora. 25. Potrivit secțiunii 76 alin. (9), poliția poate refuza să permită unui minor să părăsească țara în absența consimțământului scris al părinților săi. În cazul în care părinții nu sunt de acord, Codul de familie 2009 prevede în mod specific între 16 octombrie 2009 și 21 decembrie 2010 că această chestiune a fost decisă în conformitate cu art. 123 § 2 din Codul de familie 2009; începând cu 21 decembrie 2010, această chestiune trebuie decisă în conformitate cu art. 127a din Codul de familie 2009. 26. Secțiunea 11 alineatul (8), adoptată în 2007, cu condiția ca, în cazurile în care a lipsit autorizarea unui părinte pentru emiterea pașaportului către un minor, o astfel de cerere să fie depusă împreună cu una dintre următoarele documente: o decizie judiciară care permite emiterea unui pașaport care devenise executoriu; o decizie judiciară care privează părintele lipsă a drepturilor sale parentale; sau, un certificat de deces al părintelui care nu și-a dat acordul. 27. În conformitate cu art. 145 § 1, actele administrative individuale sunt supuse controlului judiciar în ceea ce privește legalitatea lor. Procedurile de control judiciar în ceea ce privește actele administrative sunt proceduri de două instanții (art. 131) și suspendă executarea actelor administrative recursate (art. 166 § 1). 28. În conformitate cu art. 203, persoanele fizice sau juridice pot aduce cereri de compensare pentru daunele cauzate lor prin un act ilegal sau incapacitatea de a acționa de către un organism administrativ, atunci când acest act sau incapacitatea de a acționa au fost anulat de către o instanță. Pentru întrebări care nu sunt reglementate de prezentul cod, se aplică Legea 1988 privind răspunderea statului și municipalităților pentru daune („Legea 1988”). 29. Secțiunea 1 alineatul (1) din Legea 1988 prevede că statul și municipalitățile sunt responsabile pentru daunele cauzate persoanelor private și persoanelor juridice ca urmare a deciziilor, actelor sau omisiunilor ilegale de către autoritățile sau funcționarii lor în îndeplinirea sarcinilor administrative. Secțiunea 4 din Legea 1988 prevede că compensarea este datorată pentru toate daunele care reprezintă rezultatul direct și proxim al actului ilegal sau omisiei. Răspunderea statului este strictă, adică nici o vină nu este necesară de către funcționarii publici în comisia actelor ilegale. 30. Curtea Supremă de Cassare a stat într-o hotărâre din 2001 privind o cerere de eliberare a pașaportului către un minor (реь. Nr. 21 от 30.01.2001 ש. Nr. 4252/2007, V δ. о.; оδр. Nr. 396 от 18.11.2008 ש. на δ δо δо δ. δр. Nr. 1672/2008, III δ. о.; реот 19.12.2008 δ. на δ δо δо δр. Nr. 2871/2007; о ор. Nr. 84 от 16.02.2009 на δ о.) Curtea Supremă de Cassare și-a reafirmat concluziile că întrebările legate de călătoria minorilor în străinătate au trebuit să fie hotărâte în mod specific de către instanțele civile în conformitate cu art. 72 din Codul de familie 1985, și nu de către poliție în urma procedurii administrative în temeiul articolului 76 alineatul (9) din Legea privind documentele de identitate din Bulgaria (a se vedea punctele 22 și 27 de mai sus). În acest sens, cea mai înaltă instanță națională s-a referit la practica sa constantă în ceea ce privește întrebările legate de exercitarea drepturilor parentale. În două dintre deciziile menționate mai sus (a se vedea ре о.) Curtea Supremă de Casare a anulat concluziile în contravenție cu două instanțe regionale (a se vedea punctul 31 de mai jos). 31. Două instanțe regionale deținute în 2007 și, respectiv, 2008 că afirmațiile în temeiul articolului 72 din Codul de familie 1985 erau inadmisibile deoarece exista o procedură administrativă suficientă pentru obținerea unui pașaport pentru un minor chiar în cazul în care unul dintre părinții nu era de acord (a se vedea ре Nu 220/2008). 32. Într-o coloana juridică, publicată la 9 iunie 2003 într-un ziar zilnic cu circulație națională numită „24 ore”, un judecător judecător al districtului Sofia a informat că o cerere în temeiul articolului 72 din Codul de familie 1985, care solicită permisiunea pentru călătoria unui minor în străinătate cu un singur părinte, a fost inadmisibilă și că calea corectă de soluționare a chestiunii a fost prin procedura administrativă în temeiul Legii privind documentele de identitate bulgară din 1998. 33. Convenția este în vigoare pentru Bulgaria la 1 august 2003. Este prevăzută după cum urmează: „Obiectele prezentei Convenții sunt: (a) pentru a asigura returnarea rapidă a copiilor eliminați sau reținuți în mod incorect în orice stat contractant; și (b) pentru a se asigura că drepturile de custodie și de acces în temeiul legii unui stat contractant sunt respectate în mod eficace în celelalte state contractante.” „Retragerea sau reținerea copilului trebuie să fie considerate injustificate în cazul în care: (a) este încălcarea drepturilor de custodie atribuite unei persoane, unei instituții sau a oricărui alt organ, fie în comun, fie singur, în temeiul legii statului în care copilul a fost rezident în mod obișnuit imediat înainte de îndepărtare sau reținere; și (b) la momentul îndepărtării sau reținerii acestor drepturi au fost exercitate, fie în comun, fie în mod legal, fie în temeiul unui acord, dar în temeiul acestui stat.” Convenția a fost ratificată de Bulgaria la 3 iunie 1991 și prevede următoarele: „1. În toate acțiunile referitoare la copii, întreprinse de instituții publice sau private de bunăstare socială, de instanțe de drept, de autoritățile administrative sau de organisme legislative, interesul superior al copilului este o considerație principală.” „1. În conformitate cu obligația statelor părți în temeiul articolului 9, alineatul (1), cererile de către un copil sau părinții săi de a intra sau de a părăsi un stat parte în scopul reunificării familiale sunt tratate de către statele părți într-o manieră pozitivă, umană și rapidă. Statele părți se asigură, de asemenea, că prezentarea unei astfel de cereri nu implică consecințe negative pentru reclamanții și pentru membrii familiei lor. Un copil al cărui părinți locuiesc în diferite state are dreptul de a menține periodic, cu excepția unor circumstanțe excepționale relații personale și contacte directe cu ambii părinți. În acest scop și în conformitate cu obligația statelor părți în temeiul articolului 9, alineatul (1), statele părți respectă dreptul copilului și al părinților săi de a părăsi orice țară, inclusiv al lor, și de a intra în propria țară. Dreptul de a părăsi orice țară este supus numai la restricțiile prevăzute de lege și care sunt necesare pentru a proteja securitatea națională, ordinea publică (ordre public), sănătatea publică sau moralitatea publică sau drepturile și libertățile altor persoane și sunt în concordanță cu celelalte drepturi recunoscute în prezenta convenție.” „1. Statele Părți folosesc cele mai bune eforturi pentru a asigura recunoașterea principiului că ambii părinți au responsabilități comune în ceea ce privește educarea și dezvoltarea copilului. Părinții sau, după caz, tutorii legali, au responsabilitatea principală pentru educarea și dezvoltarea copilului. Interesul cel mai bun al copilului va fi preocuparea lor de bază.”
1.The applicants, Ms Ekaterina Atanasova Lolova and Ms Kalina Iliyanova Popova, are Bulgarian nationals, who were born in 1978 and 1998 respectively and live in Toronto. The first applicant is the mother of the second applicant. They were represented before the Court by Ms S. Razboynikova, a lawyer practising in Sofia. 2. The Bulgarian Government (“the Government”) were represented by their Agent, Ms K. Radkova, of the Ministry of Justice. 3. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. 4. The first applicant gave birth to the second applicant in 1998 and shortly thereafter ended her relationship with the child’s father, I.P., to whom she was never married. 5. In 2004 the Sofia District Court confirmed an agreement reached between the first applicant and I.P. According to the agreement, the first applicant was to exercise the parental rights related to the upbringing and daily care of the child, and I.P. was to see his daughter under a “free access regime”, which included the right to see the child in private as often as he wished after informing the mother and not less than two weekends a month, and 30 days during the child’s annual holidays. 6. The first applicant got married to a Bulgarian-Canadian citizen in Niagara Falls, Ontario, Canada, on 5 September 2007. She left her job in Bulgaria in April 2008 with a view to joining her husband in Canada. 7. During two periods, 30 November 2007 to 29 December 2007 and 5 July 2008 to 24 December 2008, the first applicant stayed in Canada with her husband. During the rest of the time, she lived in Bulgaria with her daughter. On 26 March 2009, the first applicant settled in Canada. 8. On 1 September 2006 the first applicant brought proceedings before the Sofia District Court under Article 72 of the Family Code 1985. She sought a decision from the court, in the absence of the father’s consent, to allow the child to be issued with a passport and to travel abroad to join her in Canada. 9. The Sofia District Court granted her claim on 3 June 2008. The court found that the possibility for the second applicant to travel abroad would enrich her life and stimulate her personal development. It considered that I.P.’s refusal to allow her to travel was provoked by his personal interest which should not be allowed to bear negatively on the child’s rights, especially since I.P. could seek protection of his rights in separate court proceedings. Nothing in the mother’s personality and demeanour was found to represent a risk for the child’s well-being. Guided by the primary interest of the child, the court recalled the United Nations Convention on the Rights of Children, which was ratified by Bulgaria, and held that the second applicant had the right to move about freely, including to leave her country. 10. Upon an appeal by I.P., the Sofia City Court confirmed the lower court’s findings on 7 May 2009. It found that, as the first applicant had married and settled in Canada, not allowing the daughter to join her there would impede the mother’s ability to act as her primary carer. Those were the terms reached in the 2004 court agreement (see paragraph 5 above), which I.P. had not sought to amend at any time. During the periods which the mother had spent in Canada, the second applicant had been primarily cared for in Bulgaria by the first applicant’s parents. When the second applicant had stayed at I.P.’s house, her daily care had been carried out by the child’s aunt and grandmother. A report by the social services favoured the second applicant’s free travel with her mother and found that both mother and child had strong emotional ties to each other. The child had specifically asked to live with her mother in Canada and to visit her father in Bulgaria during the holidays. The decision of 7 May 2009 of the Sofia City Court was not appealed against and became enforceable on 3 July 2009. 11. On 3 October 2007 the first applicant requested the police to issue a passport to her daughter. In a letter of 5 November 2007 the head of the “Bulgarian Identity Papers” section in the Sofia Police Department refused to issue a passport to the girl. He referred to the absence of a document giving the father’s consent. 12. The first applicant applied for judicial review, challenging the police refusal. On 6 March 2008, the Sofia City Administrative Court, examining the application under Article 145 of the Code of Administrative Procedure, quashed as unlawful the police refusal to issue a passport to the second applicant. The court observed that the absence of both parents’ agreement to the issuing of a passport to their child was not sufficient grounds to justify a refusal. It went on to say that the police should have carried out an in-depth analysis of the specific circumstances of the applicants’ case, being guided in their assessment primarily by the interests of the child. The court returned the case to the police with specific instructions as to how to apply the law when examining the applicant’s request. 13. I.P. appealed against the decision of 6 March 2008. On 29 September 2008 the Supreme Administrative Court upheld the findings of the Sofia City Administrative Court that the police refusal of 5 November 2007 had to be quashed as unlawful. It further noted that, on the question whether or not to issue a passport to a child, the police enjoyed decisionmaking discretion (оперативна самостоятелност) pursuant to section 76 14. In the meantime, on 6 June 2008 the first applicant again applied for a passport for her daughter. On 6 August 2008 the police refused to issue a passport, referring to the fact that the Sofia District Court’s decision of 3 June 2008 in respect of replacing the father’s agreement was not final as I.P. had appealed against it (see paragraph 10 above). 15. On 28 October 2008 the first applicant asked once again that a passport be issued to her daughter, referring to the two judgments of the administrative courts (see paragraphs 12 and 13 above). On 30 October 2008 the police informed both the border authorities and the applicant that a procedure was underway for the refusal of a passport to the second applicant. On 4 February 2009 the police refused the applicants’ request because of the absence of written consent from the child’s father. In doing so, the head of the Sofia Directorate of the Interior referred to the social services’ latest conclusions that, while the first applicant spent time in Canada, the second applicant was well cared for in Bulgaria by the first applicant’s parents. In addition, he found that the girl’s departure from Bulgaria would impede the possibility for the father effectively to exercise his access rights and that would affect his relationship with the child in an irreparable manner. The police concluded that the competent body to decide on the relationship between the father and the child was the relevant district court in accordance with Articles 72 and 106 of the Family Code 1985. 16. After the judgment giving permission to the second applicant’s travel became final (see paragraph 10 above), the police issued a passport to the child on 30 July 2009. She obtained a visa and left for Canada with her mother in December 2009. 17. In January 2009 the first applicant brought proceedings for damages under the Code of Administrative Procedure, as related to the State and Municipalities Responsibility for Damage Act 1988 (“the Act 1988”), on behalf of herself and her daughter. The applicants claimed they had both suffered as a result of the unlawful refusals by the police to issue a passport despite the findings of the administrative courts which had quashed the first refusal. They also claimed damages as a result of the unlawful failure of the police to comply in good time with the final decision of the Supreme Administrative Court of 29 September 2008. The applicants invoked a breach of Article 8 of the European Convention on Human Rights in respect of them both and of Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention in respect of the second applicant. 18. The Sofia City Administrative Court partly upheld their claim on 1 July 2009. The court found that the Sofia Directorate of the Interior had to pay: (a) around 1,500 euros (EUR) to the first applicant and around EUR 2,500 to the second applicant, for non-pecuniary damage stemming from the quashing as unlawful of the police refusal of 5 November 2007 to issue a passport to the second applicant; and (b) around EUR 500 for nonpecuniary damage to each applicant, as a result of the police unlawful failure to decide within the statutory 30-day deadline on the applicant’s request for a passport made on 28 October 2008 (see paragraph 22 below and 15 above). The court also awarded around EUR 100 to the applicants for costs and expenses, to be paid by the Sofia Directorate of the Interior. 19. On appeal by the applicants and cross-appeal by the Sofia Directorate of the Interior, on 3 May 2010 the Supreme Administrative Court (SAC) quashed the lower court’s decision in its entirety. It found that the appeal by the applicants had been inadmissible as lodged out of time. Ruling on the appeal by the police, the court observed that the first condition for the application of the Act 1988 was not present, given that a court had not quashed as unlawful an administrative act as required by section 1 of the Act 1988. It then went on to say that the lower administrative court had not decided the matter in the place of the police. Instead, it had returned the case to the interior authorities with instructions as to how to apply the law. The head of the Sofia Directorate of the Interior had then given ample reasons for his refusal of 4 February 2009 to issue a passport. The applicants had not appealed against that refusal. As to the second condition under section 1 of the Act 1988, namely a causal link between the failure by the police to decide in good time on the request for a passport and the damage suffered by the applicants, the court found that such a causal link was missing. More specifically, when deciding whether to issue passports to minors, the police did not enjoy discretion in respect of how to apply the law. Instead, the police were bound to act within the remit of “subordinate competence” (обвързана компетентност). It meant that, in their decision-making process, the police did not need to analyse the circumstances of each case, but rather only had to check whether the conditions listed in law were present or not. Consequently, the SAC concluded in its final decision of 3 May 2010, the damage caused to the applicants did not stem from the police refusal to issue a passport to the second applicant. The police had acted in application of the law. The fact that a passport had not been issued was entirely the result of the first applicant’s failure to submit either an authorisation by the father or by the relevant district court for the second applicant’s travel, as required by law. 20. According to Article 72 of the Family Code 1985, in force until 1 October 2009, parental rights and obligations were to be exercised by both parents together as well as separately by each parent. In case the parents disagreed, the relevant district court resolved the disagreement after hearing both parents and, if need be, the child. The court’s decision was subject to appeal. 21. Under the new Family Code 2009, Article 123 § 2 provides that parental rights and obligations are exercised following an agreement between the parents. If the parents disagreed, they could bring the matter before the district court whose decision is subject to appeal. Article 127 of the Family Code 2009 provides that, in cases where the parents do not live together, if they disagreed on questions related to the child, the disagreement is to be decided by the district court whose decision is subject to appeal. As of 21 December 2010, a new Article 127a specifically provides that the questions related to a minor’s travel abroad and to the issuing to him or her of identity papers, are to be decided jointly by both parents. If the parents disagreed, the issue is to be settled by the district court of the minor’s place of residence. 22. According to section 45, as worded at the time of the events, an application for the issuing of a passport or another identity document for a minor was to be made “in person” (added in 2007) and by the minor’s parents or guardians. The police have to issue a passport within 30 days of such an application (section 48). 23. According to section 23(2), in force as of 2006, every Bulgarian citizen has the right to leave the country, including with an identity card, and to return crossing the borders of Bulgaria with the member States of the European Union. 24. According to section 33, as in force since 2004, every Bulgarian citizen has the right to leave the country and return to it with a passport. That right is subject only to such limitations as may be necessary for the protection of national security, public order, people’s health or the rights and freedoms of others. 25. According to section 76(9), the police may refuse to allow a minor to leave the country in the absence of a written consent for that of his or her parents. If the parents disagreed, the Family Code 2009 specifically provided between 16 October 2009 and 21 December 2010 that the matter was decided in accordance with Article 123 § 2 of the Family Code 2009; as of 21 December 2010 onwards, the matter is to be decided in accordance with Article 127a of the Family Code 2009. 26. Section 11(8), adopted in 2007, provided that, in cases where the authorisation of one parent for the issuing of passport to a minor was missing, such an application had to be submitted together with one of the following documents: a judicial decision allowing the issuing of a passport which had become enforceable; a judicial decision depriving the missing parent of his or her parental rights; or, a death certificate of the parent who had not given his agreement. 27. According to Article 145 § 1, individual administrative acts are subject to judicial review as regards their lawfulness. Judicial review proceedings in respect of administrative acts are two-instance proceedings (Article 131) and they suspend the enforcement of the appealed administrative acts (Article 166 § 1). 28. According to Article 203, individuals or legal persons may bring claims for compensation for damage caused to them by an unlawful act or failure to act by an administrative body, when that act or failure to act have been quashed by a court. For questions not covered by this Code, the State and Municipalities Responsibility for Damage Act 1988 (“the Act 1988”) is applied. 29. Section 1(1) of the Act 1988 provides that the State and municipalities are liable for damage caused to private individuals and legal entities as a result of unlawful decisions, acts or omissions by their own authorities or officials while discharging their administrative duties. Section 4 of the Act 1988 provides that compensation is due for all damage which is the direct and proximate result of the unlawful act or omission. The State’s liability is strict, i.e. no fault is required on the part of the civil servants in the commission of the unlawful acts. 30. The Supreme Court of Cassation held in a 2001 decision concerning a request for the issuing of a passport to a minor (реш. № 21 от 30.01.2001 г. на ВКС по гр. д. № 717/2000 г., II г. о.) that all questions related to the exercise of parental rights had to be decided by the relevant district court if the parents could not reach an agreement. In subsequent decisions (реш. от 11.11.2008 г. на ВКС по к. д. № 4252/2007, V г. о.; опр. № 396 от 18.11.2008 г. на ВКС по ч. гр. д. № 1672/2008, III г. о.; реш. № 1200 от 19.12.2008 г. на ВКС по гр. д. № 2871/2007; опр. № 84 от 16.02.2009 на ВКС по ч. гр. д. № 66, IV г. о.) the Supreme Court of Cassation reaffirmed its findings that questions related to the travel of minors abroad had to be decided specifically by the civil courts in accordance with Article 72 of the Family Code 1985, and not by the police following the administrative procedure under section 76(9) of the Bulgarian Identity Documents Act (see paragraphs 22 and 27 above). In doing so, the highest national court referred to its constant practice in respect of questions related to the exercise of parental rights. In two of the above-mentioned decisions (see реш. от 11.11.2008 г. на ВКС по к. д. № 4252/2007, V г. о.; опр. № 396 от 18.11.2008 г. на ВКС по ч. гр. д. № 1672/2008, III г. о.) the Supreme Court of Cassation quashed the findings to the contrary of two regional courts (see paragraph 31 below). 31. Two regional courts held in 2007 and 2008 respectively that claims under Article 72 of the Family Code 1985 were inadmissible because there existed an administrative procedure which was sufficient for obtaining a passport for a minor even where one of the parents disagreed (see реш. на окр. съд Хасково от 26.04.2007 г. по гр. д. № 93/2007; and опр. № 378 от 31.07.2008 г. на окр. съд Габрово по ч. гр. д. № 220/2008). 32. In a legal column, published on 9 June 2003 in a daily newspaper with national circulation called “24 Hours”, a Sofia District Court judge advised that a claim under Article 72 of the Family Code 1985, seeking the permission for a minor’s travel abroad with one parent only, was inadmissible and the correct avenue for settling the matter was via the administrative procedure under the Bulgarian Identity Documents Act 1998. 33. The Convention is in force in respect of Bulgaria as of 1 August 2003. It provides as follows: “The objects of the present Convention are: (a) to secure the prompt return of children wrongfully removed to or retained in any Contracting State; and (b) to ensure that rights of custody and of access under the law of one Contracting State are effectively respected in the other Contracting States.” “The removal or the retention of a child is to be considered wrongful where: (a) it is in breach of rights of custody attributed to a person, an institution or any other body, either jointly or alone, under the law of the State in which the child was habitually resident immediately before the removal or retention; and (b) at the time of removal or retention those rights were actually exercised, either jointly or alone, or would have been so exercised but for the removal or retention.” The rights of custody mentioned in sub-paragraph (a) above may arise in particular by operation of law or by reason of a judicial or administrative decision, or by reason of an agreement having legal effect under the law of that State.” 34. The Convention was ratified by Bulgaria on 3 June 1991. It provides as follows: “1. In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies, the best interests of the child shall be a primary consideration.” “1. In accordance with the obligation of States Parties under article 9, paragraph 1, applications by a child or his or her parents to enter or leave a State Party for the purpose of family reunification shall be dealt with by States Parties in a positive, humane and expeditious manner. States Parties shall further ensure that the submission of such a request shall entail no adverse consequences for the applicants and for the members of their family. 2. A child whose parents reside in different States shall have the right to maintain on a regular basis, save in exceptional circumstances personal relations and direct contacts with both parents. Towards that end and in accordance with the obligation of States Parties under article 9, paragraph 1, States Parties shall respect the right of the child and his or her parents to leave any country, including their own, and to enter their own country. The right to leave any country shall be subject only to such restrictions as are prescribed by law and which are necessary to protect the national security, public order (ordre public), public health or morals or the rights and freedoms of others and are consistent with the other rights recognized in the present Convention.” “1. States Parties shall use their best efforts to ensure recognition of the principle that both parents have common responsibilities for the upbringing and development of the child. Parents or, as the case may be, legal guardians, have the primary responsibility for the upbringing and development of the child. The best interests of the child will be their basic concern.”