Viviani și alții împotriva Italiei

Faptele cauzei, așa cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. 1. Contextul cauzei

Reclamanții locuiesc în diverse municipii situate într-o zonă limitrofă cu Vezuviul, vulcan activ în prezent în repaus situat în apropierea orașului Napoli, în regiunea Campania. Zona în cauză a fost clasificată „roșie" de protecția civilă din cauza riscurilor majore întâmpinate de locuitori în caz de erupție.

Vezuviul este situat la cincisprezece kilometri de centrul orașului Napoli. Istoria vulcanului a fost caracterizată de alternarea perioadelor de activitate eruptivă și perioadelor de repaus.

Din documente istorice, în special din mărturia lui Pliniu Tânărul privind erupția din anul 79 care a distrus orașele Herculaneum și Pompeii, precum și din studii geologice, rezultă că erupțiile Vezuviului au un caracter explosiv cu formarea de avalanșe de gaze și praf care se deplasează rapid pe flancurile vulcanului. Alte erupții importante au avut loc în 472 și în 1631, aceasta din urmă cauzând moartea a mai mult de cinci mii de persoane. Ultima erupție datează din 1944. De atunci, vulcanul se află într-o stare de liniște.

Reclamanții au furnizat numeroase articole de presă și literature științifică atestând că erupția viitoare a Vezuviului este certa și, deși este imposibil în prezent să se stabilească momentul în care va avea loc și să se prevadă intensitatea acesteia, atunci când se va produce, consecințele în condițiile actuale ar fi fără îndoială catastrofale.

Reclamanții au expus că zona roșie, care acoperă o suprafață de două sute de kilometri pătrați, este locuită de aproximativ opt sute de mii de persoane. În acest perimetru, un număr bun de clădiri și locuințe au fost construite abuziv. 2. Versiunile părților privind măsurile de securitate actuale a) Reclamanții

Reclamanții susțin că, în ciuda măsurilor deja adoptate la nivel național (a se vedea paragrafele 12-27 mai jos), niciun plan de securitate detaliat indicând căile de evacuare în caz de accident (erupție sau cutremure de pământ) nu a fost adoptat până în prezent. Ei susțin de asemenea absența oricărei informații privind comportamentul de adoptat în caz de urgență. În plus, niciun sistem de alarmă nici simulări de situații de urgență nu ar fi fost instituite și locuitori nu ar dispune de refugii unde să se adăpostească în caz de necesitate. b) Guvernul

Guvernul a furnizat informații detaliate privind adoptarea și actualizarea unui plan de urgență („Planul Vezuviu"), și ansamblul măsurilor luate la nivel național și local pentru a atenua riscurile derivate dintr-un posibil eveniment vulcanic.

Aceste informații sunt raportate la paragrafele 12-29 mai jos. B. Dreptul și practica internă relevante 1. Dreptul intern relevant a) Legea nr. 225 din 1992 - Instituirea Serviciului național de Protecție civilă Art. 3 – Activități și competențe ale Protecției civile „Activitățile Protecției civile tind la prevenirea și prevenția riscurilor, la ajutorarea populației sinistrate și la orice altă activitate necesară, care nu poate fi amânată, vizând contracararea și depășirea stării de urgență și reducerea riscurilor [derivate din evenimente calamitoare]. (...)" Art. 5 – Starea de urgență (...) „Odată ce au avut loc evenimentele (...), sau în cazul în care sunt imminente, Consiliul Miniștrilor (...), declară starea de urgență stabilind durata acesteia și stabilind extensiunea teritoriului concernat (...)." b) Legea nr. 15 din 4 martie 2009 – Delegare către Guvern tendând la (...) eficacitate și transparență a administrațiilor publice (...)

Art. 4 § 2, litera l), din această lege dispune astfel: „[Guvernul permite] oricărei persoane interesate să aducă o acțiune în justiție împotriva administrațiilor (...) atunci când o leziune a intereselor juridice comune unei pluralități de utilizatori sau consumatori rezultă din încălcarea standardelor de calitate, (...) din omisiunea de a exercita puteri de vigilență, control sau sancționare, din lipsa de respectare a termenelor sau omisiune în emiterea actelor administrative (...)." c) Decretul legislativ nr. 198 din 20 decembrie 2009

Pe baza delegării prevăzute de legea nr. 15 din 4 martie 2009, acest decret prevede în părțile sale relevante: Art. 1 – Condiții ale acțiunii și legitimitate de a acționa „1. (...) Titularii intereselor juridice comune unei pluralități de utilizatori și consumatori pot acționa în justiție (...) împotriva administrațiilor publice (...) atunci când o leziune directă, concretă și actuală a intereselor lor rezultă din lipsa de respectare a termenelor sau omisiune în emiterea actelor administrative (...)." 1 – ter. (...) Președinția Consilului Miniștrilor este exclusă de la aplicarea acestui decret." 2. Studiile și măsurile naționale de prevenire a riscurilor în caz de erupție a) Monitorizarea științifică a Vezuviului

Sistemul de monitorizare a vulcanului este gerat la Napoli de Institutul național de geofizică și vulcanologie (INGV) și de Observatorul Vezuviului (OV), fondat în 1841. Bazat pe un sistem de rețele geofizice și geochimice transmițând date, sistemul INGV-OV furnizează constant informații privind seismicitatea la nivel regional. b) Adoptarea planului de urgență („Planul Vezuviu")

Guvernul a expus că în octombrie 1990, Grupul național de vulcanologie al Centrului național de cercetări, în colaborare cu Prefectura de Napoli, furnizează departamentului Protecției civile un raport intitulat „Scenariul erupției Vezuviului", destinat să instituie măsuri de urgență în caz de erupție.

Prin ordonanța nr. 2167 din 5 septembrie 1991, Ministrul pentru coordonarea Protecției civile a instituit o Comisie încredințată cu stabilirea riscurilor legate de erupția Vezuviului pentru punerea în aplicare a unui plan de urgență. Aceasta și-a încheiat lucrările în octombrie 1992.

Prin decretul nr. 516 din 9 august 1993, Secretarul de stat adjunct pentru Protecția civilă a instituit o Comisie încredințată cu dezvoltarea unui plan de urgență. Aceasta era compusă din experți, oameni de știință, tehnicieni ai Protecției civile și reprezentanți ai administrațiilor locale.

Obiectivele acestei Comisii erau în special îmbunătățirea sistemului de monitorizare a Vezuviului, realizarea unui studiu de vulnerabilitate seismică și instituirea unor instrumente destinate informării populației locale.

După terminarea lucrurilor acestei Comisii, în 1995, primul document de planificare națională de urgență privind regiunea Vezuviului a fost aprobat („Planul Vezuviu"). Acesta era compus din planuri detaliate, redactate de municipiile situate în zonele riscante, și dintr-un plan general, prevedând modalitățile de intervenție a sistemului național de Protecție civilă prin instituirea strategiilor operaționale și definirea obiectivelor specifice privind fiecare unitate operațională chemată să intervină în caz de apropiere a unui posibil eveniment vulcanic. c) Actualizarea „Planului Vezuviu"

Prin decretul nr. 247 din 1 februarie 1996, o Comisie a fost creată pentru actualizarea planului menționat mai sus. Pe 20 martie 2001, aceasta a publicat un raport furnizând detalii privind tipologia posibilă de erupție și stabilind zonele cu risc ridicat, în special zona roșie, compusă din optsprezece municipii și întinzânduse pe aproximativ două sute de kilometri pătrați. Strategie de intervenție prevedea în special o fază de alertă, ordinul de evacuare, destinat în prioritate zonei roșii, și deplasarea populației în direcția diverselor regiuni înfrățite cu regiunea Campania.

În cadrul acestei actualizări, alte studii au fost efectuate, privind în special vulnerabilitatea seismică a zonei roșii, planificarea fluxurilor de evacuare prin studiul viabilității și realizarea unui sistem informatic cu cartografie digitală, distribuit apoi autorităților locale.

În paralel, mai multe exerciții de simulare a Protecției civile au fost executate în 1996, 1999, 2000 și 2001.

Privitor la informații de furnizat populației în caz de urgență, cursuri de formare pentru profesorii care lucrează în regiunea Vezuviului au fost organizate, cu scopul de a utiliza școlile ca loc de diseminare a informațiilor privind Protecția civilă, cunoștințele legate de riscuri vulcanice și planul de urgență.

Mai mult, după aprobarea raportului de actualizare, o secțiune consacrată planificării regiuni Vezuviului a fost creată pe site-ul Protecției civile.

Ultima Comisie, instituită prin decretul Ministrului de Interne nr. 1821 din 18 iunie 2002, era compusă din patru grupuri încredințate respectiv cu domenii următoare: (i) scenariu de alertă, (ii) drumuri, transporturi și logistică, (iii) informații și educație și (iv) planuri de urgență municipale. d) Studiul din 2006 și simularea „Mesimex"

Un studiu aprofundat privind viabilitatea posibilului exod și modalitățile evacuării a fost elaborat în 2006 de Facultatea de inginerie a transporturilor a Universității „La Sapienza" din Roma, la cererea departamentului Protecției civile. Acest raport este în curs de actualizare în prezent.

De asemenea în 2006, exercițiul de simulare internațional Mesimex (Major emergency simulation exercise), finanțat între alții de Uniunea Europeană, a fost realizat. Experți din diferite țări (Franța, Portugalia, Spania și Suedia) au participat la acest proiect. O sută de locuitori per municipie (dintre acelea care făceau parte din zona roșie) au participat la simulare și au fost primii în zone de „control" create de-a lungul căii de evacuare. e) Revizuirea „Planului Vezuviu" și extinderea zonei roșii

După studiul și simularea din 2006, o revizuire a strategiei operaționale a „Planului Vezuviu" a fost aprobată de departamentul Protecției civile, regiunea Campania, Prefectura și provincia de Napoli și de INGV-OV. De atunci, acest plan a fost constant actualizat.

Pe baza noilor date colectate și a schimburilor cu administrațiile locale, prin decretul nr. 250 din 26 iulie 2013, regiunea Campania a decis extinderea zonei roșii la douăzeci și cinci de municipii situate în provinciile de Napoli și Salerno. Pe 14 februarie 2014, Președintele Consilului Miniștrilor a emis deci o directivă identificând amploarea noului perimetru. f) Gestionarea zonelor urbane

Prin decretul nr. 2139 din 20 iunie 2003, regiunea Campania a aprobat un program de intervenție destinat atenuării riscurilor vulcanice prin ajutoare financiare pentru achiziționarea unei locuințe pentru transferul locuitori în zone altele decât acelea riscante, contracararea expansiunii construcțiilor abuzive și conversiunea clădirilor rezidențiale existente în activități productive.

Legea regională nr. 21 din 10 decembrie 2003 prevede măsuri similare adăugând posibilitatea locuitori din zona roșie de a obține locuințe sociale pentru a ușura transferul lor în alte municipii. PLÂNGERILE

Invocând art. 2 din Convenție, reclamanții se plâng de faptul că Guvernul ar fi omis să instituie un cadru regulativ și administrativ pentru a proteja viața lor în caz de erupție a Vezuviului sau alte accidente (cum ar fi cutremure de pământ), constând în special în declararea stării de urgență, prevăzută de art. 5 din legea nr. 225 din 1992.

Sub unghiul art. 8 din Convenție, ei denunță absența oricărei informații și campaniile de conștientizare privind riscul pe care îl încurajează și comportamentul de adoptat în caz de erupție sau alte accidente. Ei consideră că dreptul lor la respectarea vieții private a fost lezat.

Sub unghiul art. 8 din Convenție, privitor la dreptul la respectarea vieții private, ei denunță absența oricărei informații privind riscul pe care îl încurajează și comportamentul de adoptat în caz de erupție sau alte accidente. Art. 8 este redactat după cum urmează: „1. Orice persoană are dreptul la respectarea vieții private (...). 2. Nu poate exista ingerință a unei autorități publice în exercitarea acestui drept decât dacă această ingerință este prevăzută de lege și dacă constituie o măsură care, într-o societate democratică, este necesară pentru securitatea națională, siguranța publică, bunăstarea economică a țării, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor penale, protecția sănătății sau a moralei, sau protecția drepturilor și libertăților altora." A. Argumentația părților 1. Guvernul

Guvernul invocă în principiu că reclamanții au omis să ridice plângerile lor în fața autorităților naționale.

În acest context, el clarifică că declararea stării de urgență la care reclamanții se referă nu privește decât situații în care a avut loc un eveniment calamitos (art. 5 din legea nr. 225 din 1992). Această declarare nu este deci o măsură susceptibilă a fi exigibilă din autorități în circumstanțele actuale. Pe de altă parte, în sensul art. 3 din aceeași lege, statul poate adopta măsuri în materia prevenirii riscurilor.

Or, în timp ce se referă în fond la măsurile care au fost deja luate în speță (paragrafe 12-29 mai sus), Guvernul constată că reclamanții pot depune o cerere în fața autorităților interne tendând a obține măsurile de prevenire pe care le consideră necesare și, în caz de tăcere din partea autorităților, să introducă un recurs în fața instanțelor administrative (și anume, tribunalul administrativ regional și Consilul de Stat) cerând condamnarea autorităților solicitate, ordinul de executare a cererii lor și, după caz, repararea prejudiciului suferit.

Mai mult, este loisibil reclamanților sa introducă o „acțiune colectivă" în fața instanțelor administrative, în temeiul art. 4 § 2, litera l, din legea nr. 15 din 4 martie 2009 și decretul legislativ nr. 198 din 20 decembrie 2009.

Cererea ar trebui deci declarată inadmisibilă pentru neepuizarea căilor de recurs interne, în sensul art. 35 § 1 din Convenție, principiul subsidiarității fiind încălcat în speță.

Guvernul susține în plus că Curtea ar trebui declara cererea inadmisibilă în sensul art. 35 § 3 b) din Convenție, deoarece reclamanții nu au suferit niciun prejudiciu semnificativ.

El invocă apoi că aceștia, nefiind fost obiecti ai niciun accident și nefiind suferit niciun leziune concretă la dreptul lor la viață și respectul vieții private, nu au calitatea de victime. Pe lângă aceasta, reclamanții au făcut alegerea conștientă de a locui în locurile lor de reședință, în ciuda alternativelor care le-au fost oferite de autoritățile naționale (a se vedea paragrafe 28-29 mai sus).

Această cerere ar fi altfel abuzivă. Primul reclamant, activ politic la nivel local, a acordat interviuri presei având ca obiect introducerea prezentei cereri. Aceasta nu ar avea deci decât un caracter politic.

Guvernul susține în sfârșitul că utilizarea recursurilor disponibile în dreptul intern este prevăzută de art. 47 din Regulamentul Curții, potrivit căruia reclamanții trebuie să producă o copie a deciziilor privind obiectul cererii lor pentru a permite Curții să evaluate admisibilitatea. În absența acestor informații, cererea nu ar trebui examinată de Curte.

Privitor la fondul cererii, Guvernul se referă la ansamblul informațiilor raportate la paragrafe 12-29 mai sus și concluzionează asupra inadmisibilității acestei din cauza absență manifesta de temei. 2. Reclamanții

Reclamanții observă mai întâi că un recurs obișnuit în fața instanțelor administrative interne ar fi lipsit de eficacitate. Același lucru ar fi valabil pentru o „acțiune colectivă", această cale de recurs neputând fi utilizată împotriva Președinției Consilului Miniștrilor (art. 1 – ter din decretul legislativ nr. 198 din 20 decembrie 2009), singurul organism împotriva căruia ar putea fi introdusă o acțiune de acest tip.

Pe de altă parte, reclamanții cer instituirea unor măsuri de amploare și adecvate a fi implementate de diferite administrații, inclusiv stabilirea unui plan de urgență. Procedura administrativă de epuizare vizată de Guvern ar fi deci excesiv complexă.

Reclamanții indică, mai mult, că sunt victime ale încălcărilor pe care le susțin deoarece încurajează un risc concret datorat apropierii reședinței lor cu vulcanul.

Privitor la fond, reclamanții observă că măsurile luate până în prezent de Guvern nu ar fi decât teoretice. De plus, nu ar fi fost destinatari ai oricărei informații privind comportamentul de adoptat în caz de erupție. B. Aprecierea Curții

Curtea reamintește în principiu că mecanismul de salvgardare instituit de Convenție revête, și aceasta este primordial, un caracter subsidiare în raport cu sistemele naționale de garanție a drepturilor omului. Curtea are răspunderea de a supraveghea respectarea de către Statele contractante a obligațiilor lor derivând din Convenție. Ea nu trebuie să se substituie Statelor contractante, cărora le revine să se asigure că drepturile și libertățile fundamentale consacrate de Convenție sunt respectate și protejate la nivel intern. Regula epuizării căilor de recurs interne se bazează pe ipoteza, reflectată în art. 13 din Convenție, cu care prezintă afinități strânse, că ordinea internă oferă un recurs efectiv privind presupusa încălcare. Ea este deci o parte indispensabilă a funcționării acestui mecanism de protecție (Vučković și alții c. Serbie [MC], nr. 17153/11, § 69, 25 martie 2014).

Curtea consideră apoi că conform art. 35 § 1 din Convenție, ea nu poate fi sesizată decât după epuizarea căilor de recurs interne. Orice reclamant trebuie să fi dat instanțelor interne ocazia pe care această dispoziție o are în vedere în principiu Statele contractante, și anume a evita sau a redresa presupusele încălcări împotriva lor. Dispoziții art. 35 § 1 nu prescriu totuși epuizarea decât a recurilor la o dată relativ la încălcările incriminate, disponibile și adecvate. Ele trebuie să existe la un grad suficient de certitudine nu doar în teorie ci și în practică, fără care le lipsesc eficacitatea și accesibilitatea dorite; îi revine Statului pârât să demonstreze că aceste cerințe sunt îndeplinite (a se vedea, printre alte, McFarlane c. Irlanda [MC], nr. 31333/06, § 107, 10 septembrie 2010, Mifsud c. Franța (dec.) [MC], nr. 57220/00, § 15, CEDO 2002-VIII și Leandro Da Silva c. Luxemburg, nr. 30273/07, §§ 40 și 42, 11 februarie 2010).

În prezenta cauză, Curtea observă că, potrivit Guvernului, era loisibil reclamanților să introducă o cerere specifică în fața autorităților interne tendând a obține măsurile de prevenire pe care le consideră necesare. În caz de tăcere, ei ar putea sesiza instanțele administrative, și anume tribunalul administrativ regional și Consilul de Stat.

În plus, reclamanții ar fi putut se prevale de o „acțiune colectivă", în temeiul art. 4 § 2, litera l, din legea nr. 15 din 4 martie 2009 și decretul legislativ nr. 198 din 20 decembrie 2009.

Curtea observă că reclamanții s-au limitat la a afirma în manieră generală că un recurs în fața instanțelor administrative se ar dovedi excesiv complex în speță.

De plus, privitor la posibilitatea de a introduce o „acțiune colectivă", Curtea nu poate decât consta că Președinția Consilului Miniștrilor nu este singurul organism susceptibil de asemenea sesizare. Decretul legislativ nr. 198 din 20 decembrie 2009 și, în termeni similari, legea nr. 15 din 4 martie 2009, prevedeau într-adevăr că acest recurs poate fi introdus „împotriva administrațiilor publice (...) atunci când o leziune directă, concretă și actuală a [...] intereselor [comune unei pluralități de utilizatori sau consumatori] rezultă din lipsa de respectare a termenelor sau omisiune în emiterea actelor administrative (...)." (paragrafe 10-11 mai sus).

În lumina celor de mai sus, excepția Guvernului trată din neepuizarea căilor de recurs interne trebuie să fie admisă și cererea trebuie deci să fie respingă, în sensul art. 35 §§ 1 și 4 din Convenție.

Această concluzie scutește Curtea de a examina alte excepții de inadmisibilitate ridicate de Guvern. Din aceste motive, Curtea, la majoritate, Declară cererea inadmisibilă. Redactat în limba franceză apoi comunicat în scris pe 16 aprilie 2015. Françoise Elens-Passos Päivi Hirvelä Grefier Președintă ANEXĂ Rodolfo VIVIANI s-a născut în 1966, locuitor la Barra (Napoli) Francesco BARTIROMO s-a născut în 1977, locuitor la Portici (Napoli) Valentina BILGINI s-a născut în 1984, locuitor la Napoli Anna BOTTONE s-a născut în 1984, locuitor la Pompei (Napoli) Livia CASCIANO s-a născut în 1981, locuitor la Scafati (Salerno) Luigi COSTABILE s-a născut în 1956, locuitor la Pomigliano d'Arco (Napoli) Elena GUASTAFERRO s-a născut în 1987, locuitor la Torre del Greco (Napoli) Anna IUPPARIELLO s-a născut în 1986, locuitor la Napoli Pierluigi RAZZANO s-a născut în 1976, locuitor la San Giorgio a Cremano (Napoli) Antonietta SALVATI s-a născut în 1988, locuitor la Napoli Giacinto Maria SERRAPICA s-a născut în 1984, locuitor la Torre Annunziata (Napoli) Rosa STORNO BOCCIA s-a născut în 1985, locuitor la San Gennaro Vesuviano (Napoli)

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. 1. Le contexte de l’affaire

Les requérants résident dans différentes communes situées dans une zone limitrophe au Vésuve, volcan actif actuellement en sommeil situé à proximité de la ville de Naples, dans la Région Campanie. La zone en cause a été classée « rouge » par la Protection civile en raison des risques majeurs encourus par ses habitants en cas d’éruption.

Le Vésuve est situé à quinze kilomètres du centre-ville de Naples. L’histoire du volcan a été caractérisée par l’alternance de périodes d’activité éruptive et des périodes de repos.

Il ressort de documents historiques, en particulier du témoignage de Pline le Jeune relatif à l’éruption de l’an 79 qui détruisit les villes d’Ercolano et de Pompei, ainsi que d’études géologiques, que les éruptions du Vésuve ont un caractère explosif avec formation d’avalanches de gaz et de poussières dévalant rapidement les flancs du volcan. D’autres éruptions importantes eurent lieu en 472 et en 1631, cette dernière ayant causé la mort de plus de cinq-mille personnes. La dernière éruption date de 1944. Depuis, le volcan se trouve dans un état de quiescence.

Les requérants ont fourni de nombreux articles de presse et de littérature scientifique attestant que l’éruption du Vésuve dans le futur est certaine et, bien qu’il soit impossible à l’heure actuelle d’établir le moment où celle-ci aura lieu et d’en prévoir l’intensité, lorsqu’elle se produira, ses conséquences, dans les conditions actuelles, seraient sans doute catastrophiques.

Les requérants exposent que la zone rouge, qui couvre une surface de deux-cents kilomètres carrés, est habitée par environ huit-cent-mille personnes. Dans ce périmètre, un bon nombre de bâtiments et d’habitations ont été construits abusivement. 2. Les versions des parties concernant les mesures de sécurité actuelles a) Les requérants

Les requérants affirment que, malgré les mesures déjà adoptées au niveau national (voir les paragraphes 12-27 ci-dessous), aucun plan de sécurité détaillé indiquant les voies de fuite en cas d’accident (éruption ou tremblements de terre) n’a été adopté jusqu’à présent. Ils allèguent également l’absence de toute information concernant le comportement à tenir en cas d’urgence. En outre, aucun système d’alarme ni des simulations d’états d’urgence n’auraient été mis en place et les habitants ne disposeraient pas de refuges où se mettre à l’abri en cas de nécessité. b) Le Gouvernement

Le Gouvernement a fourni des informations détaillées concernant l’adoption et la mise à jour d’un plan d’urgence (« le Plan Vésuve »), et l’ensemble des mesures prises au niveau national et local afin de mitiger les risques dérivant d’un éventuel évènement volcanique.

Ces informations sont reportées aux paragraphes 12-29 ci-dessous. B. Le droit et la pratique internes pertinents 1. Le droit interne pertinent a) La loi n o 225 de 1992 - Institution du Service national de la Protection civile Article 3 – Activités et compétences de la Protection civile « Les activités de la Protection civile tendent à la prévision et à la prévention des risques, au secours des populations sinistrées et à toute autre activité nécessaire, qui ne saurait être différée, visant à contrer et à surmonter l’état d’urgence et à réduire les risques [dérivant d’évènements calamiteux]. (...) » Article 5 – L’état d’urgence (...) « Une fois les événements (...) s’étant vérifiés, ou au cas où ils sont imminents, le Conseil des Ministres (...), déclare l’état d’urgence en fixant la durée de celui-ci et en établissant l’extension du territoire concerné (...). » b) Loi n o 15 du 4 mars 2009 – Délégation au Gouvernement tendant (...) à l’efficacité et à la transparence des administrations publiques (...)

L’article 4 § 2, lettre l), de cette loi dispose ainsi : « [Le Gouvernement permet] à toute personne intéressée d’agir en justice à l’encontre des administrations (...) lorsque une atteinte des intérêts juridiques communs à une pluralité d’usagers ou de consommateurs résulte de la violation des standards de qualité, (...) de l’omission d’exercer des pouvoirs de vigilance, de contrôle ou de sanction, du manque de respect de délais ou d’omission dans la délivrance d’actes administratifs (...). » c) Décret législatif n o 198 du 20 décembre 2009

Sur la base de la délégation prévue par la loi n o 15 du 4 mars 2009, ce décret prévoit ainsi dans ses parties pertinentes : Article 1 – Conditions de l’action et légitimité à agir « 1. (...) Les titulaires des intérêts juridiques communs à une pluralité d’usagers et de consommateurs peuvent agir en justice (...) à l’encontre des administrations publiques (...) lorsqu’une atteinte directe, concrète et actuelle de leurs intérêts résulte du manque de respect des délais ou de l’omission dans la délivrance d’actes administratifs (...). 1 – ter . (...) La Présidence du Conseil des Ministres est exclue de l’application du présent décret. » 2. Les études et les mesures nationales de prévention des risques en cas d’éruption a) Le monitorage scientifique du Vésuve

Le système de monitorage du volcan est géré à Naples par l’Institut national de géophysique et de volcanologie (INGV) et par l’Observatoire du Vésuve (OV), fondé en 1841. Basé sur un système de réseaux géophysiques et géochimiques transmettant des données, le système INGV-OV fournit constamment des informations concernant la sismicité au niveau régional. b) L’adoption du plan d’urgence (« le Plan Vésuve »)

Le Gouvernement expose qu’en octobre 1990, le Groupe national de volcanologie du Centre national des recherches, en collaboration avec la Préfecture de Naples, fournit au département de la Protection civile un rapport intitulé « Scénario de l’éruption du Vésuve », destiné à mettre en place des mesures d’urgence en cas d’éruption.

Par ordonnance n o 2167 du 5 septembre 1991, le Ministre pour la coordination de la Protection civile institua une Commission chargée d’établir les risques liés à l’éruption du Vésuve en vue de la mise en place d’un plan d’urgence. Celle-ci termina ses travaux en octobre 1992.

Par décret n o 516 du 9 août 1993, le Secrétaire d’État adjoint pour la Protection civile institua une Commission chargée de développer un plan d’urgence. Celle-ci était composée d’experts, de scientifiques, de techniciens de la Protection civile ainsi que de représentants des administrations locales.

Les objectifs de cette Commission étaient notamment l’amélioration du système de surveillance du Vésuve, la réalisation d’une étude de vulnérabilité sismique ainsi que la mise en place d’instruments destinés à l’information de la population locale. 17. À l’issue des travaux de cette Commission, en 1995, le premier document de planification nationale d’urgence concernant la région du Vésuve fut approuvé (« le Plan Vésuve »). Celui-ci se composait de plans détaillés, rédigés par les municipalités situées dans les zones à risque, et d’un plan général, prévoyant les modalités d’intervention du système national de Protection civile par la mise en place de stratégies opérationnelles et la définition d’objectifs spécifiques concernant chaque unité opérationnelle appelée à intervenir en cas d’approche d’un éventuel événement volcanique. c) La mise à jour du « Plan Vésuve »

Par décret n o 247 du 1 er février 1996, une Commission fut créée afin de mettre à jour le plan mentionné ci-dessus. Le 20 mars 2001, celle-ci publia un rapport fournissant des détails quant à la typologie d’éruption possible et établissant les zones à haut risque, notamment la zone rouge, composée de dix-huit municipalités et s’étendant sur environ deux cents kilomètres carrés. La stratégie d’intervention prévoyait notamment une phase d’alerte, l’ordre d’évacuation, destiné en priorité à la zone rouge, et l’éloignement de la population en direction de différentes régions jumelées avec la Région Campanie.

Dans le cadre de cette mise à jour, d’autres études furent menées, concernant notamment la vulnérabilité sismique de la zone rouge, la planification de flux d’évacuation à travers l’étude de la viabilité et la réalisation d’un système informatique avec cartographie digitale, distribué ensuite aux autorités locales.

Parallèlement, plusieurs exercices de simulation de la Protection civile furent exécutés en 1996, 1999, 2000 et 2001.

Quant aux informations à fournir à la population en cas d’urgence, des cours de formation pour les enseignants travaillant dans la région du Vésuve furent organisés, dans le but d’utiliser les écoles comme lieu de diffusion d’informations concernant la Protection civile, les connaissances liées aux risques volcaniques et le plan d’urgence.

En outre, à la suite de l’approbation du rapport de mise à jour, une section consacrée à la planification de la région du Vésuve fut créée sur le site Internet de la Protection civile.

La dernière Commission, instituée par décret du Ministre de l’Intérieur n o 1821 du 18 juin 2002, était composée de quatre groupes chargés respectivement des domaines suivants : (i) scénario d’alerte, (ii) routes, transports et logistique, (iii) information et éducation et (iv) plans d’urgence municipaux. d) L’étude de 2006 et la simulation « Mesimex »

Une étude approfondie concernant la viabilité du possible exode et les modalités d’évacuation fut élaborée en 2006 par la Faculté d’ingénierie des transports de l’Université « la Sapienza » de Rome, à la demande du département de la Protection civile. Ce rapport fait l’objet d’une mise à jour à l’heure actuelle.

Toujours en 2006, l’exercice de simulation international Mesimex ( Major emergency simulation exercise ), financé entre autres par l’Union européenne, fut réalisé. Des experts de différents pays (France, Portugal, Espagne et Suède) prirent part à ce projet. Une centaine d’habitants par municipalité (parmi celles faisant partie de la zone rouge) participèrent à la simulation et furent accueillis dans des zones « de contrôle » créées tout au long de la voie d’évacuation. e) La révision du « Plan Vésuve » et l’élargissement de la zone rouge 26. À la suite de l’étude et de la simulation de 2006, une révision de la stratégie opérationnelle du « Plan Vésuve » fut approuvée par le département de la Protection civile, la région Campanie, la Préfecture et la province de Naples et par le INGV-OV. Depuis, ce plan a été constamment mis à jour.

Sur la base des nouvelles données recueillies et des échanges avec les administrations locales, par décret n o 250 du 26 juillet 2013, la Région Campanie décida d’élargir la zone rouge à vingt-cinq municipalités se situant dans les provinces de Naples et Salerne. Le 14 février 2014, le Président du Conseil des Ministres émit donc une directive identifiant l’ampleur du nouveau périmètre. f) La gestion des zones urbaines

Par décret n o 2139 du 20 juin 2003, la région Campanie approuva un programme d’intervention destiné à mitiger les risques volcaniques à travers des aides financières pour l’achat d’un logement en vue du transfert des habitants dans des zones autres que celles à risque, à contrer l’expansion des constructions abusives et à convertir les bâtiments résidentiels existant en activités productives.

La loi régionale n o 21 du 10 décembre 2003 prévoit des mesures similaires en ajoutant la possibilité pour les habitants de la zone rouge d’obtenir des logements sociaux en vue de faciliter leur transfert dans d’autres municipalités. GRIEFS

Invoquant l’article 2 de la Convention, les requérants se plaignent du fait que le Gouvernement aurait omis de mettre en place un cadre règlementaire et administratif en vue de protéger leur vie en cas d’éruption du Vésuve ou d’autres accidents (tels que des tremblements de terre), consistant notamment en la déclaration de l’état d’urgence, prévue par l’article 5 de de la loi n o 225 de 1992.

Sous l’angle de l’article 8 de la Convention, ils dénoncent l’absence de toute information et de campagne de sensibilisation concernant le risque qu’ils encourent et le comportement à tenir en cas d’éruption ou d’autres accidents. Ils estiment que leur droit au respect de leur vie privée a été atteint. EN DROIT

Invoquant l’article 2 de la Convention, les requérants se plaignent du fait que le Gouvernement aurait omis de mettre en place un cadre règlementaire et administratif en vue de protéger leur vie en cas d’éruption du Vésuve. Cet article, dans ses parties pertinentes, stipule : « 1. Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. (...) »

Sous l’angle de l’article 8 de la Convention, quant au droit au respect de leur vie privée, ils dénoncent l’absence de toute information concernant le risque qu’ils encourent et le comportement à tenir en cas d’éruption ou d’autres accidents. L’article 8 est ainsi libellé : « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée (...). 2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien ‑ être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. » A. L’argumentation des parties 1. Le Gouvernement

Le Gouvernement excipe d’emblée que les requérants ont omis de soulever leurs griefs devant les autorités nationales.

Dans ce contexte, il clarifie que la déclaration de l’état d’urgence à laquelle les requérants se réfèrent ne concerne que des situations dans lesquelles un événement calamiteux a eu lieu (article 5 de la loi n o 225 de la loi 1992). Cette déclaration n’est donc pas une mesure susceptible d’être exigée des autorités nationales dans les circonstances actuelles. Par contre, au sens de l’article 3 de la même loi, l’État peut adopter des mesures en matière de prévention des risques.

Or, tout en se référant sur le fond aux mesures qui ont déjà été prises en l’espèce (paragraphes 12-29 ci-dessus), le Gouvernement constate que les requérants peuvent soumettre une demande devant les autorités internes tendant à obtenir les mesures de prévention qu’ils estiment nécessaires et, en cas de silence de la part des autorités, introduire un recours devant les juridictions administratives (à savoir, les tribunal administratif régional et le Conseil d’État) demandant la condamnation des autorités sollicitées, l’ordre d’exécution de leur demande et, le cas échéant, la réparation du préjudice subi.

En outre, il est loisible aux requérants d’introduire une « class action » devant les instances administratives, aux termes de l’article 4 § 2, lettre l, de la loi n o 15 du 4 mars 2009 et du décret législatif n o 198 du 20 décembre 2009.

La requête devrait donc être déclarée irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes, au sens de l’article 35 § 1 de la Convention, le principe de subsidiarité ayant été méconnu en l’espèce.

Le Gouvernement fait valoir en outre que la Cour devrait déclarer la requête irrecevable au sens de l’article 35 § 3 b) de la Convention, les requérants n’ayant subi aucun préjudice important.

Il excipe ensuite que ceux-ci, n’ayant fait l’objet d’aucun accident et n’ayant subi aucune atteinte concrète à leur droit à la vie et au respect de leur vie privée, n’ont pas la qualité de victimes. De surcroît, les requérants ont fait le choix conscient d’habiter dans leur lieux de résidence, malgré les alternatives qui leurs ont été offertes par les autorités nationales (voir les paragraphes 28-29 ci-dessus).

Cette requête serait en autre abusive. Le premier requérant, actif politiquement au niveau local, a accordé des interviews à la presse ayant pour objet l’introduction de la présente requête. Cette dernière n’aurait donc qu’un caractère politique.

La Gouvernement fait valoir enfin que l’utilisation des recours disponibles en droit interne est prévue par l’article 47 du règlement de la Cour, selon lequel les requérants doivent produire une copie des décisions concernant l’objet de leur requête afin de permettre à la Cour d’évaluer la recevabilité de celle-ci. En l’absence desdites informations, la requête ne devrait pas être examinée par la Cour.

Quant au fond de la requête, le Gouvernement se réfère à l’ensemble des informations reportées aux paragraphes 12-29 ci-dessus et conclut à l’irrecevabilité de celle-ci pour défaut manifeste de fondement. 2. Les requérants

Les requérants relèvent d’abord qu’un recours ordinaire devant les tribunaux administratifs internes serait dépourvu d’efficacité. Il en serait de même pour une « class action », cette voie de recours ne pouvant pas être utilisée à l’encontre de la Présidence du Conseil des Ministres (article 1 – ter du décret législatif n o 198 du 20 décembre 2009), seul organisme à l’encontre duquel une action de ce type pourrait être introduite.

En revanche, les requérants demandent la mise en place de mesures d’envergure et adéquates à mettre en œuvre par différentes administrations, dont l’établissement d’un plan d’urgence. La procédure administrative à épuiser visée par le Gouvernement serait donc excessivement complexe.

Les requérants indiquent, en outre, être victimes des violations qu’ils allèguent car ils encourent un risque concret dû à la proximité de leur résidence avec le volcan.

Quant au fond, les requérants observent que les mesures prises jusqu’à présent par le Gouvernement ne seraient que théoriques. De plus, ils n’auraient été destinataires d’aucune information concernant le comportement à tenir en cas d’éruption. B. L’appréciation de la Cour

La Cour rappelle d’emblée que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revêt, et c’est primordial, un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l’homme. La Cour a la charge de surveiller le respect par les États contractants de leurs obligations découlant de la Convention. Elle ne doit pas se substituer aux États contractants, auxquels il incombe de veiller à ce que les droits et libertés fondamentaux consacrés par la Convention soient respectés et protégés au niveau interne. La règle de l’épuisement des recours internes se fonde sur l’hypothèse, reflétée dans l’article 13 de la Convention, avec lequel elle présente d’étroites affinités, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée. Elle est donc une partie indispensable du fonctionnement de ce mécanisme de protection ( Vučković et autres c. Serbie [GC], n o 17153/11, § 69, 25 mars 2014).

La Cour considère ensuite qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes. Tout requérant doit avoir donné aux juridictions internes l’occasion que cette disposition a pour finalité de ménager en principe aux États contractants, à savoir éviter ou redresser les violations alléguées contre eux. Les dispositions de l’article 35 § 1 ne prescrivent toutefois l’épuisement que des seuls recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’État défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, parmi beaucoup d’autres, McFarlane c. Irlande [GC], n o 31333/06, § 107, 10 septembre 2010, Mifsud c. France (déc.) [GC], n o 57220/00, § 15, CEDH 2002 ‑ VIII et Leandro Da Silva c. Luxembourg , n o 30273/07, §§ 40 et 42, 11 février 2010).

Dans la présente affaire, la Cour observe que, selon le Gouvernement, il était loisible aux requérants d’introduire une demande spécifique devant les autorités internes tendant à obtenir les mesures de prévention qu’ils estiment nécessaires. En cas de silence, ils pourraient saisir les juridictions administratives, à savoir, le tribunal administratif régional et le Conseil d’État.

En outre, les requérants auraient pu se prévaloir d’une « class action », aux termes de l’article 4 § 2, lettre l, de la loi n o 15 du 4 mars 2009 et du décret législatif n o 198 du 20 décembre 2009.

La Cour relève que les requérants se sont limités à affirmer de manière générale qu’un recours devant les juridictions administratives se révélerait excessivement complexe en l’espèce.

De plus, quant à la possibilité d’introduire une « class action », la Cour ne peut que constater que la Présidence du Conseil des Ministres n’est pas le seul organisme susceptible d’une telle saisine. Le décret législatif n o 198 du 20 décembre 2009 et, dans des termes similaires, la loi n o 15 du 4 mars 2009, prévoit en effet que ce recours peut être introduit « à l’encontre des administrations publiques (...) lorsqu’une atteinte directe, concrète et actuelle des [...] intérêts [communs à une pluralité d’usagers ou de consommateurs] résulte du manque de respect des délais ou de l’omission dans la délivrance d’actes administratifs (...). » (paragraphes 10-11 ci-dessus).

Au vu de ce qui précède, l’exception du Gouvernement tirée du non-épuisement des voies de recours internes doit être accueillie et la requête doit donc être rejetée, au sens de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Cette conclusion dispense la Cour d’examiner les autres exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Gouvernement. Par ces motifs, la Cour, à la majorité, Déclare la requête irrecevable. Fait en français puis communiqué par écrit le 16 avril 2015. Françoise Elens-Passos Päivi Hirvelä Greffière Présidente ANNEXE Rodolfo VIVIANI est né en 1966, résidant à Barra (Naples) Francesco BARTIROMO est né en 1977, résidant à Portici (Naples) Valentina BILGINI est née en 1984, résidant à Naples Anna BOTTONE est née en 1984, résidant à Pompei (Naples) Livia CASCIANO est née en 1981, résidant à Scafati (Salerne) Luigi COSTABILE est né en 1956, résidant à Pomigliano d’Arco (Naples) Elena GUASTAFERRO est née en 1987, résidant à Torre del Greco (Naples) Anna IUPPARIELLO est née en 1986, résidant à Naples Pierluigi RAZZANO est né en 1976, résidant à San Giorgio a Cremano (Naples) Antonietta SALVATI est née en 1988, résidant à Naples Giacinto Maria SERRAPICA est né en 1984, résidant à Torre Annunziata (Naples) Rosa STORNO BOCCIA est née en 1985, résidant à San Gennaro Vesuviano (Naples)