FERREIRA BASTO v. PORTUGAL

Reclamantul, dna Maria Adelina Ferreira Basto, este o națională portugheză, născută în 1954 și locuiește în Porto. Ea a fost reprezentată în fața Curții de către dl J. Dinis, un avocat practicant în Porto. Reclamantul este proprietarul unui restaurant din Porto. În momentul în care restaurantul a fost operat cu o licență de sănătate și siguranță (alvará sanitario). La 22 noiembrie 1993, trei inspectori de la Hotărârea Generală pentru Asistență Primară (Direção-Geral de Cuidados de Saúde Primários) au efectuat o inspecție a restaurantului reclamantului în timpul ora de prânz, când restaurantul era aglomerat. În timpul inspecției, unul dintre inspectorii s-a adresat public soțului reclamantului și a susținut că restaurantul nu a îndeplinit standardele legale de sănătate și siguranță și, prin urmare, ar trebui închis. Potrivit reclamantului, din cauza criticilor respective, restaurantul a pierdut clienții. La o dată neespecificată în 1995, reclamantul a interzis o acțiune împotriva statului în fața Curții Administrative de la Porto (Tribunal Administrativo do Porto) cerând daune pentru conducerea inspectorilor de sănătate. Statul a fost reprezentat de Procuratura Generală (Ministério Público) în cursul procedurii. În sensul articolului 28 din Legea nr. 387-B/87 din 29 decembrie, Biroul Procurorului General a fost solicitat să elibereze un aviz cu privire la cererea reclamantului. La 27 septembrie 1996, aceasta a considerat că cererea ar trebui refuzată din cauza venitului zilnic mediu al reclamantului, menționând după cum urmează: „Reclamantul recunoaște că are un venit zilnic mediu de 30.000.00 escudos portughezi (PTE), care era anterior PTE 60.000.00. În consecință, salariul său lunar depășește sumele considerate constituie o presupunere a necesității economice, potrivit legislatorului. Prin urmare, sunt de părere că cererea de asistență juridică a reclamantului ar trebui refuzată.” 7. În hotărârea din 23 august 1998, Curtea Administrativă Porto a susținut că conducerea celor trei inspectori ai Direcției Generale pentru Asistență Primară în timpul inspecției impugate a fost ilegală și a cauzat daune reclamantului. În plus, aceasta a acordat reclamantului PTE 350.000.00 (1.745.79 euro (EUR)) în ceea ce privește prejudiciile morale și o sumă în ceea ce privește prejudiciile materiale care au rămas să fie determinate în cursul procedurii de executare a hotărârii. La o dată necunoscută, Biroul Procurorului General a interzis un recurs împotriva hotărârii la Curtea Supremă Administrativă (Supremo Tribunal Administrativo). La 9 aprilie 2002, Curtea Supremă a respins recursul. Într-o dată necunoscută, reclamantul a inaugurat o procedură în fața Curții Administrative Porto pentru executarea hotărârii Curții Supreme de Administrație și calculul sumei care urmează să fie atribuite în ceea ce privește prejudiciile materiale. Ea a solicitat daune de 603.004,40 EUR, corespunzător pierderilor pecuniare care se presupune că au suferit ca urmare a comportamentului inspectorilor de la data inspecției până la momentul în care a fost introdusă acțiunea. 10. La 26 februarie 2004, Procuratura Generală a contestat suma pretinsă de reclamant ca excesiv. Acesta a susținut că orice prejudiciu material ar trebui să se limiteze la pierderea suportată ca urmare a reducerii venitului zilnic al reclamantului, în conformitate cu faptele care au fost stabilite de instanța de primă instanță și în conformitate cu hotărârea Curții administrative supreme din 9 aprilie 2002. 11. La 19 octombrie 2009, Curtea Administrativă Porto a adoptat o decizie în care a acordat reclamantului 9,010,50 EUR în ceea ce privește prejudiciile materiale. Decizia instanței interne s-a bazat pe dovezile furnizate de părți, și anume reclamantul, precum și pe o evaluare expertă solicitată de instanță pentru estimarea prejudiciului suferit. 12. Reclamantul a apelat împotriva deciziei în fața Curții Supreme de Administrație, contestand suma acordată. Ea a susținut că declarațiile martorilor și dovezile furnizate au fost evaluate greșit. De asemenea, ea a contestat legalitatea refuzului instanței de primă instanță de a acorda o cerere pe care a depus-o pentru clarificarea evaluării experților în cursul procedurii în fața instanței de primă instanță. Reclamantul s-a plâns, de asemenea, că Biroul Procurorului General a fost autorizat să aibă două poziții juridice contradictorii în cadrul procedurii fără a suferi nicio sancțiune, făcând trimitere la avizul său privind solicitarea de asistență juridică în cadrul procedurii de tortă și faptul că a contestat suma pe care a solicitat-o pentru prejudiciu material. 13. Hotărârea Curții Supreme a fost adoptată la 23 septembrie și notificată reclamantului la 30 septembrie 2010.14 În hotărârea sa, Curtea Supremă a susținut că avizul expertului a fost neconclusiv și a considerat că suma atribuită pe contul respectiv nu a fost suficient de justificată. De asemenea, a remarcat că avizul expertului a fost solicitat în temeiul unei dispoziții juridice care nu erau aplicabile cazului în cauză. Prin urmare, Curtea Supremă a respins evaluarea expertului și a efectuat o nouă evaluare a dovezilor pentru a evalua amploarea prejudiciului suferit de solicitant. Cu privire la declarațiile martorilor și la dovezile furnizate, și anume de către solicitant, instanța superioară a considerat că nu a putut stabili o pierdere din suma reclamată de către solicitant. Prin urmare, Curtea Supremă a hotărât că prejudiciile materiale ar trebui calculate pe baza capitalului propriu (juízo de equidade), ținând cont de faptele care au fost stabilite în cursul procedurii. În consecință, a acordat reclamantului 9 000 EUR în ceea ce privește prejudiciu material, care urmează să fie plătite de stat. 15. În momentul material, ajutorul juridic a fost reglementat prin Legea-Decret nr. 387-B/87 din 29 decembrie 1987. Solicitările de asistență judiciară au fost hotărâte de către autoritatea judiciară responsabilă cu procedura pentru care au fost depuse. În conformitate cu art. 28 Biroul Procurorului General a fost solicitat să prezinte un aviz în acest sens. 16. În hotărârea nr. 287/99.0TABJA-B.E1-A.S1 din 16 decembrie 2010, Curtea Supremă a considerat posibilitatea de a concilia o discrepanță între două poziții discordante ale Biroului Procurorului General, atunci când acționează în calitate de procuror public în proceduri penale. Hotărârea Curții Supreme care urmărește armonizarea abordării judiciare a acestei întrebări (acórdão de fixação de jurisprudência) conține următoarele pasaje: „Oficiul Procurorului General, care presupune, în orice etapă a procedurii, o poziție juridică cu privire la inocencea sau vina acuzatului, nu poate modifica ulterior poziția sa, susținând o judecată mai bună, în detrimentul posibil al poziției inculpatului. ... În consecință, în mod inexorabil, rezultă că intervențiile procedurale contradictorii și contradictorii care nu sunt o cerere de adevăr și justiție, dar care provin numai de nevoia de a exprima opinii subiective, sunt inadmisibile. ... Având în vedere dispozițiile combinate ale articolelor 48-53 și 401 din Codul de Procedură Penală, Procuratura Generală nu are nici un interes de a face apel împotriva deciziilor care sunt conforme cu poziția sa deținută anterior în cadrul procedurii.”

The applicant, Ms Maria Adelina Ferreira Basto, is a Portuguese national, who was born in 1954 and lives in Porto. She was represented before the Court by Mr J. Dinis, a lawyer practising in Porto. 1. The applicant is the owner of a restaurant in Porto. At the relevant time the restaurant was operating with a health and safety licence (alvará sanitário). 2. On 22 November 1993 three inspectors from the General-Directorate for Primary Healthcare (Direção-Geral de Cuidados de Saúde Primários) conducted an inspection of the applicant’s restaurant during the lunch hour, when the restaurant was crowded. 3. During the inspection, one of the inspectors publicly addressed the applicant’s husband and claimed that the restaurant did not meet statutory health and safety standards and should therefore be closed down. 4. According to the applicant, on account of that criticism the restaurant lost clients. 5. On an unspecified date in 1995 the applicant brought a tort action against the State before the Porto Administrative Court (Tribunal Administrativo do Porto) seeking damages for the conduct of the health inspectors. The State was represented by the Attorney General’s Office (Ministério Público) during the course of the proceedings. 6. In order to bring the proceedings before the Porto Administrative Court, the applicant applied for legal aid. Pursuant to section 28 of LawDecree no. 387-B/87 of 29 December, the Attorney General’s Office was called upon to issue an opinion on the applicant’s request. On 27 September 1996 the latter considered that the request should be refused on grounds of the applicant’s average daily income, stating as follows: “The plaintiff admits that she has an average daily income of 30,000.00 Portuguese escudos (PTE), which had previously been PTE 60,000.00. Her monthly salary exceeds, therefore, the amounts considered to constitute a presumption of economic need, according to the legislator. I am therefore of the opinion that the plaintiff’s legal aid request should be refused.” 7. In its judgment of 23 August 1998 the Porto Administrative Court held that the conduct of the three inspectors from the Directorate-General for Primary Healthcare during the impugned inspection had been illegal and had caused damage to the applicant. Furthermore, it awarded the applicant PTE 350,000.00 (1,745.79 euros (EUR)) in respect of non-pecuniary damage and an amount in respect of pecuniary damage that remained to be determined during the proceedings for the enforcement of the judgment. 8. On an unknown date the Attorney General’s Office lodged an appeal against the judgment with the Supreme Administrative Court (Supremo Tribunal Administrativo). On 9 April 2002 the Supreme Court dismissed the appeal. 9. On an unknown date the applicant instituted proceedings before the Porto Administrative Court for the enforcement of the Supreme Administrative Court’s judgment and the calculation of the amount to be awarded in respect of pecuniary damage. She claimed damages of EUR 603,004.40, corresponding to the pecuniary losses allegedly suffered as a result of the inspectors’ conduct from the day of the inspection until such time as the action had been brought. 10. On 26 February 2004 the Attorney General’s Office contested the amount claimed by the applicant as excessive. It argued that any pecuniary damages should be limited to the loss sustained as a consequence of the reduction in the applicant’s daily income, in accordance with the facts that had been established by the first-instance court and pursuant to the Supreme Administrative Court’s judgment of 9 April 2002. 11. On 19 October 2009 the Porto Administrative Court adopted a decision in which it awarded the applicant EUR 9,010.50 in respect of pecuniary damage. The domestic court’s decision was based on the evidence provided by the parties, namely the applicant, and on an expert assessment that had been requested by the court to estimate the damage suffered. 12. The applicant appealed against the decision before the Supreme Administrative Court, contesting the amount awarded. She argued that the witnesses’ statements and the evidence provided had been wrongly assessed. She also disputed the legality of the first-instance court’s refusal to grant a request she had lodged for the clarification of the expert assessment during the course of the proceedings before the first-instance court. The applicant further complained that the Attorney General’s Office had been allowed to have two contradictory legal positions in the proceedings without suffering any sanction, by making reference to its opinion on her legal aid request during the tort proceedings and the fact that it had disputed the amount she had claimed for pecuniary damage. 13. The Supreme Court judgment was adopted on 23 September and notified to the applicant on 30 September 2010. 14. In its judgment the Supreme Court held that the expert’s opinion had been inconclusive and considered that the amount awarded on that account had not been sufficiently justified. It further noted that the expert’s opinion had been requested under a legal provision which was not applicable to the case at hand. The Supreme Court, therefore, dismissed the expert’s assessment and made a new assessment of the evidence in order to evaluate the extent of the damage suffered by the applicant. With reference to the witnesses’ statements heard and the evidence provided, namely by the applicant, the higher court considered that it could not establish a loss in the amount claimed by the applicant. Thus, the Supreme Court decided that the pecuniary damages should be calculated on the basis of equity (juízo de equidade), taking into account the facts that had been established in the course of the proceedings. Accordingly, it awarded the applicant EUR 9,000 in respect of pecuniary damage, to be paid by the State. 15. At the material time, legal aid was regulated by Law-Decree no. 387-B/87 of 29 December 1987. Requests for legal aid were decided by the judicial authority in charge of the proceedings for which they had been submitted. Pursuant to section 28 the Attorney General’s Office was called upon to submit an opinion on that regard. 16. In judgment no. 287/99.0TABJA-B.E1-A.S1 of 16 December 2010, the Supreme Court considered the possibility of reconciling a discrepancy between two discordant positions of the Attorney General’s Office, when acting in the capacity of a public prosecutor in criminal proceedings. The Supreme Court’s judgment seeking to harmonise the judicial approach to that question (acórdão de fixação de jurisprudência) contains the following passages: “The Attorney General’s Office, which assumes, at any stage of the proceedings, a legal position as to the innocence or guilt of the accused, cannot subsequently modify its position, claiming a better judgment, to the possible detriment of the defendant’s position. ... Consequently it follows, inexorably, that conflicting and contradictory procedural interventions which are not a demand for truth and justice, but derive solely from the need to express subjective opinions, are inadmissible. ... In view of the combined provisions of Articles 48 to 53 and 401 of the Code of Criminal Procedure, the Attorney General’s Office has no interest in appealing against decisions that are consistent with its previously held position in the proceedings.”