BODOKY v. HUNGARY

Comunicat la 25 august 2015 PRIMEA SECȚIUNE Cerere nr. 58729/11 Tamás BODOKY împotriva Ungariei depusă la 13 septembrie 2011 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, dl Tamás Bodoky, este un național maghiar, născut în 1971 și locuiește în Budapesta. El este reprezentat în fața Curții de către dl Baltay, avocat practicant în Gyal. Faptele cazului, astfel cum a prezentat reclamantul, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul este un jurnalist. În momentul material, el a investigat într-un circuit de curse de motor aproape de lacul Balaton în Ungaria. În acel moment, această investiție a fost dezbătut în mod feroce în mass-media. El a depus o cerere la Banca de Dezvoltare Ungare Ltd, deținută de stat, în temeiul articolelor 19 și 20 din Legea nr. LXIII din 1992 privind protecția datelor personale și publicitatea datelor de interes public („Legea datelor”), în căutarea accesului la studiul de impact asupra investițiii, efectuat de o societate de audit privat. Solicitarea sa a fost refuzată de Banca la 3 La 17 februarie 2010, reclamantul a depus o acțiune civilă în temeiul articolului 21 din Legea nr. LXIII din 1992 cu Curtea Regională de Budapesta. El a susținut că Rezoluția Guvernului nr. 1179/2009 (X.26.) s-a alocat, în sensul investiției, o subvenție bugetară în valoare de 74.7 Milioane de forints maghiari (aproximativ 240,000 euro) și au ordonat Băncii să acorde un împrumut unei societăți private de răspundere limitată responsabilă pentru construcția circuitului de curse. El a susținut că acordarea unei subvenții și a unui împrumut de stat este o chestiune de interes public în sensul articolului 19 alineatul (1) din Legea privind datele și a constituit astfel datele publice. În timp ce procedura civilă era în așteptare, societatea de răspundere limitată în cauză a făcut studiul de impact parțial accesibil publicului pe Internet; totuși, o parte din informațiile conținute în el a fost mascată. În special, punctul 3.2 din raport conține o descriere a diferitelor contracte care urmau să fie încheiate pentru punerea în aplicare a proiectului, din care punctul 3.2.6 privind contractul de opțiune a fost mascat. Pagina 54 conține denumirile – mascat – ale proprietarilor parcelelor de teren în care investiția urma să fie materializată. O nota de subsol de la pagina 57 conținea numele unuia dintre partenerii de afaceri a fost dezvăluită și așa a fost, la pagina 60, cronologia proiectului. Secțiunile mascat-out de la paginile 77 și 88 conțin informații privind strategiile de afaceri ale partenerilor contractanți și informații nelegibile în tabelele de la paginile 88 și 89 referitoare la taxele de serviciu. Un tabel de la pagina 90, mascat, conținea salariul planificat al angajaților. Prin hotărârea din 22 aprilie 2010, Curtea Regională a ordonat reclamantului să elibereze studiul solicitat în termen de 15 zile, cu garanția că anumite informații referitoare la datele cu caracter personal și strategiile de afaceri de la paginile 54, 57 și 80 ar putea rămâne nelegabilă și nedezvăluită. În ceea ce privește restul textelor mascate, instanța a concluzionat că fie acestea constituiau informații publice în mod explicit sau nu au căzut în secret de afaceri. Banca contestată a apelat, susținând în esență că datele solicitate constituiau secret bancar. La 11 noiembrie 2010, Curtea de Apel din Budapesta a anulat hotărârea de primă instanță și a respins acțiunea reclamantului. Potrivit raționării instanței, studiul a constituit un document pregătitor pentru o decizie de către un organism public în sensul articolului 19/A alineatul (2) din Legea privind datele și, după adoptarea deciziei, divulgarea acestuia nu poate fi refuzată decât dacă influențează în mod negativ funcționarea legală și independentă a organismului public. Deoarece datele solicitate au avut legătură cu informațiile referitoare la proprietatea, contactele comerciale și detaliile cu caracter personal ale clienților băncii, divulgația lor ar aduce atingere procesului decizional și funcționării independente ale băncii. Astfel, menținerea secretului bancar a fost un obiectiv legitim urmărit prin restricționarea dreptului constituțional de acces al reclamantului la informațiile publice. Reclamantul a depus o cerere de reexaminare în fața Curții Supreme, menținând că respectarea secretului bancar nu este o excepție legitimă de accesibilitatea informațiilor publice. În hotărârea din 13 aprilie 2011, Curtea Supremă a susținut hotărârea de a doua instanță cu privire la fondurile sale, constatând totuși că baza juridică a restricției nu a fost art. 19/A alineatul (2) din Legea privind datele, ci art. 19 alineatul (3) litera (d) din aceeași, citit coroborat cu art. 55 alineatul (1) din Legea nr. CXII din 1996 privind instituțiile de credit și întreprinderile financiare. Acesta a susținut că, în caz instant, nu a fost relevant faptul că studiul a fost un document pregătitor privind luarea de decizii a unui organism de serviciu public. Informațiile solicitate se referă la datele cu caracter personal, precum și la secretele de afaceri, financiare și alte secrete ale clienților băncii. Astfel, aceasta a căzut în secretul băncii, iar divulgarea sa ar fi subminat încrederea în Banca respondentă și, ca urmare, ar pune în pericol funcționarea sa. Legea internă relevantă Legea privind datele, în vigoare la momentul material, cu condiția ca: „(1) Organele și persoanele care exercită statul ... sarcinile asigură informarea exactă și rapidă a publicului cu privire la aspectele care intră în domeniul lor de aplicare a sarcinilor, în special bugetul statului și al guvernului local și executarea sa, gestionarea proprietăților statului și a guvernului local, utilizarea fondurilor publice și orice acord în acest sens, precum și orice drept special sau exclusiv acordat actorilor de piață, organizații sau persoanelor private. ... (3) Organele menționate la alineatul (1) acordă acces la datele de interes public prelucrate de acestea, cu excepția datelor care sunt clasificate ca secrete de stat sau de serviciu de către organele autorizate să facă acest lucru în temeiul unei Acte [de Parlament], date clasificate în temeiul unui acord internațional încheiat sau date de interes public a căror publicitate este restricționată de o Actă în interesul: a) apărarea națională, b) securitate națională, c) investigație penală și prevenirea crimei, d) politica de stat financiară sau de schimb valutar, e) relații internaționale și relații cu organizații internaționale, f) proceduri judiciare și administrative.” Persoanele care achiziționează orice secret de afaceri sau de bancă trebuie să-i păstreze confidențial fără nici o limitare de timp.” COMPLAINT Reclamantul se plânge că deținerea informațiilor solicitate, sub pretextul secretului bancar, a încălcat drepturile sale în temeiul articolului 10 din Convenție, în sensul că nu a putut exercita rolul său de jurnalist investigativ pentru a informa publicul despre o chestiune de interes general. Întrebări PENTRU PARTE Este afirmația reclamantului de a avea acces la informațiile în cauză acoperite de dreptul la libertate de exprimare, protejat de art. 10 din Convenția (a se vedea Társaság a Szabadságjogokért c. Ungaria , nr. 37374/05, §§§ 35-36, 14 aprilie 2009 și Leander c. Suedia , 26 martie 1987, § 74, Serie A nr. 116)? Dacă da, a existat o ingerință în dreptul său la libertatea de exprimare în sensul acestei dispoziții? În alternativă, se poate susține că asigurarea accesului la informații reprezintă o obligație pozitivă de partea statului în temeiul articolului 10 din Convenție, care obligație nu a fost respectată? În cazul în care răspunsurile la întrebările de mai sus sunt afirmative, interferența / nerespectul pentru obligația pozitivă a fost justificată în temeiul articolului 10 § 2? În cazul în care negarea contestată a accesului ar trebui considerată o interferență cu un drept protejat de art. 10 alineatul (1) a fost că interferența prevăzută de lege? Secretul bancar constituie o excepție legitimă a drepturilor prevăzute în Legea privind datele? A fost interferența / nerespectul pentru obligațiile pozitive justificate în temeiul articolului 10 § 2 din Convenție? În special, în ce măsură sarcinile și responsabilitățile inerente rolului reclamantului în calitate de jurnalist relevant în ceea ce privește cererea sa și marja de apreciere a statului în acest domeniu? Autoritățile interne au evidențiat un echilibru echitabil între interesul publicului în divulgarea informațiilor solicitate și interesul acționat în menținerea confidențialității datelor clienților săi?

Communicated on 25 August 2015

FIRST SECTION

Application no. 58729/11

Tamás BODOKY

against Hungary

lodged on 13 September 2011

STATEMENT OF FACTS

The applicant, Mr Tamás Bodoky, is a Hungarian national, who was born in 1971 and lives in Budapest. He is represented before the Court by Mr

L.

Baltay, a lawyer practising in Gyál.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.

The applicant is a journalist. At the material time he investigated into an investment in a motor racing circuit close to Lake Balaton in Hungary. At the time, this investment was fiercely debated in the media. He lodged a request with the State-owned Hungarian Development Bank Ltd, under sections 19 and 20 of Act no. LXIII of 1992 on the Protection of Personal Data and the Publicity of Data of Public Interest (“the Data Act”), seeking access to the impact study on the investment, conducted by a private auditing company.

His request was refused by the Bank on 3

February 2010 on the ground that it concerned information falling under bank secrecy.

On 17 February 2010 the applicant lodged a civil action under section 21 of Act no. LXIII of 1992 with the Budapest Regional Court. He submitted that Government Resolution no. 1179/2009 (X.26.) had earmarked, for the purposes of the investment, a budgetary subsidy in the amount of 74.7

million Hungarian forints (approximately 240,000 euros) and instructed the Bank to grant a loan to a private limited liability company responsible for the construction of the racing circuit. He argued that the granting of a State subsidy and loan was a matter of public interest within the meaning of section 19(1) of the Data Act and thus constituted public data.

While the civil proceedings were pending, the limited liability company in question made the impact study partly accessible to the public on the Internet; nonetheless, part of the information contained in it was masked out. In particular, point 3.2 of the report contained a description of the various contracts that were to be concluded for the implementation of the project, out of which point 3.2.6 on the option contract was masked out. Page 54 contained the names – masked out – of the owners of the plots of land where the investment was to be materialised. A footnote on page 57 contained the name of one of the business partners was made illegible and so was, on page 60, the timeline of the project. Masked-out sections on pages 77 and 88 contained information on the business strategies of the contracting partners, and unreadable information in the tables on pages 88 and 89 related to service charges. A table on page 90, masked out, contained the planned salary of employees.

By a judgment of 22 April 2010 the Regional Court ordered the respondent to release the requested study within 15 days, with the proviso that certain information concerning personal data and the business strategies on pages 54, 57 and 80 could remain unreadable and undisclosed. As to the remainder of the masked-out texts, the court concluded that they either explicitly constituted public information or did not fall under business secrecy.

The respondent Bank appealed, arguing in essence that the requested data constituted bank secrecy. On 11 November 2010 the Budapest Court of Appeal overturned the first-instance judgment and dismissed the applicant’s action. According to the court’s reasoning, the study constituted a preparatory document for a decision by a public-sector body within the meaning of section 19/A (2) of the Data Act and, once the decision had been taken, its disclosure could only be refused if it negatively influenced the lawful and independent functioning of the public-sector body. Since the requested data concerned information about the ownership, business contacts and personal details of the Bank’s clients, their disclosure would prejudice the respondent Bank’s independent decision-making and functioning. Thus, the maintenance of bank secrecy was a legitimate aim pursued by restricting the applicant’s constitutional right of access to public information.

The applicant lodged a petition for review with the Supreme Court maintaining that respect for bank secrecy was not a legitimate exception from the accessibility of public information.

In its judgment of 13 April 2011 the Supreme Court upheld the second-instance judgment on its merits, finding nonetheless that the legal basis for the restriction was not section 19/A (2) of the Data Act, but section 19 (3) point d) of the same, read in conjunction with section 55 (1) of Act no. CXII of 1996 on Credit Institutions and Financial Enterprises. It held that, in the instant case, it was irrelevant that the study had been a preparatory document relating to the decision-making of a public service body. The requested information concerned the personal data as well as the business, financial and other secrets of the Bank’s clients. Thus it fell under bank secrecy, and its disclosure would have undermined confidence in the respondent Bank and, as a consequence, put its functioning at risk.

B.

Relevant domestic law

The Data Act, as in force at the material time, provided as follows:

Section 19

“(1)

Organs and persons exercising State ... duties shall secure the exact and rapid informing of the public about matters falling within their scope of duties, in particular State and local government budget and its execution, the management of State and local government property, use of public funds and any agreement in this respect, and any special or exclusive right granted to market actors, private organisations or persons.

...

(3)

The organs mentioned in paragraph (1) shall grant access to the data of public interest processed by them, except for those data which are classified as State or service secrets by organs authorised to do so under an Act [of Parliament], classified data under a concluded international agreement, or data of public interest the publicity of which is restricted by an Act in the interest of:

a) national defence,

b) national security,

c) criminal investigation and crime prevention,

d) financial or foreign exchange State-policy,

e) international relations and relations with international organisations,

f) judicial and administrative proceedings.”

Act no. CXII of 1996 on Credit Institutions and Financial Enterprises provides as follows:

Section 55

“(1)

Persons acquiring any business or bank secrets must keep them confidential without any time limitation.”

COMPLAINT

The applicant complains that the withholding the information sought, under the pretext of bank secrecy, infringed his rights under Article 10 of the Convention, in that he could not exercise his role as an investigative journalist to inform the public of a matter of general interest.

QUESTIONS TO THE PARTIES

1.

Is the applicant’s claim to have access to the information in question covered by the right to freedom of expression, protected by Article 10 of the Convention (see

Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary

, no.

37374/05, §§ 35-36, 14 April 2009; and

Leander v. Sweden

, 26 March 1987, § 74, Series A no. 116)?

2.

If so, has there been an interference with his right to freedom of expression within the meaning of this provision? In the alternative, can it be argued that the securing of access to information represents a positive obligation on the State’s side under Article 10 of the Convention, which obligation was not respected?

3.

If the answers to the above questions are in the affirmative, was the interference / non-respect for positive obligation justified in terms of Article

10 § 2?

4.

In the event that the disputed denial of access should be viewed as an interference with a right protected by paragraph 1 of Article 10, was that interference prescribed by law? Does bank secrecy constitute a legitimate exception to the rights provided in the Data Act?

5.

Was the interference / non-respect for the positive obligations justified in terms of Article 10 § 2 of the Convention? In particular, to what extent are the duties and responsibilities inherent in the applicant’s role as a journalist relevant to his claim and the State’s margin of appreciation in this field? Did the domestic authorities strike a fair balance between the interest of the public in the disclosure of the information sought and respondent’s interest in keeping its clients’ data confidential?