Cererea nr.
56678/09
împotriva Italiei
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secțiunea a patru), ședință pe 8 septembrie 2015 într-o Cameră compusă din
:
Päivi Hirvelä,
președintă,
Guido Raimondi,
George Nicolaou,
Nona Tsotsoria,
Krzysztof Wojtyczek,
Faris Vehabović,
Yonko Grozev,
judecători,
și din Françoise Elens-Passos,
grefieră de secțiune
,
Având în vedere cererea mențională mai sus introdusă pe 21 octombrie 2009,
Având în vedere observațiile prezentate de Statul pârât și cele prezentate în replică de reclamantă,
După deliberare, pronunță următoarea decizie
:
1.
Reclamanta, Cicnus Srl, este o societate cu răspundere limitată italiană cu sediul la Sanremo (Imperia). Ea este reprezentată în fața Curții de către A. Friederich, avocat la Strasbourg.
2.
Guvernul italian («
Guvernul
») a fost reprezentat de agentul acestuia, E. Spatafora, și de co-agentul acestuia, G.M. Pellegrini.
3.
Faptele cauzei, așa cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează.
4
.
Pe 24 decembrie 1982, reclamanta a cumpărat la prețul de 20
000
000 de lire (ITL – aproximativ 10
329 euro (EUR)) un teren «
constructibil în limitele dispozițiilor de urbanism în vigoare
», situat în comuna Sanremo și având o mărime de 979 de metri pătrați (m²).
5
.
Pe 5 decembrie 1984, reclamanta a solicitat obținerea unui permis de construire pe terenul menționat pentru un centru comercial, incluzând birouri și parcări.
6
.
Prin ordonanță din 16 octombrie 1985, municipalitatea Sanremo a respins cererea reclamantei pe motiv că permisul nu era conform dispozițiilor legii regionale nr.
28 din 1976, intitulată «
reguli privind instrumentele de urbanism de execuție și obligații de urbanizare
».
7
.
Reclamanta și-a reînnoit cererea pe baza unui nou proiect. Prin ordonanță din 10 septembrie 1988, municipalitatea a opus o a doua respingere, motivată de dificultăți de accesibilitate a complexului imobiliar.
8
.
La o dată neprecizată, reclamanta a prezentat o a treia cerere de permis de construire. Ea a adus la proiectul ei modificările și completările solicitate de comisia pentru construcții (
commissione edilizia
) a municipalității.
9
.
Prin ordonanță din 17 mai 1990, municipalitatea a respins din nou cererea de permis de construire, indicând că documentația era incompletă.
10
.
Pe 25 septembrie 1990, reclamanta a introdus un recurs în fața tribunalului administrativ regional (în continuare, «
TAR
») din Liguria pentru a obține anularea ordonanței din 17 mai 1990.
11
.
Prin decizie din 17 decembrie 1992, al cărei text a fost depus la cancelarie pe 21 aprilie 1994, TAR-ul a anulat ordonanța litigioasă și a ordonat autorităților administrative să dea execuție deciziei sale.
12
.
TAR-ul a observat în special că respingerea se baza doar pe afirmația că reclamanta nu a urmărit cererile de instrucțiune făcute de municipalitate pe 20 decembrie 1989. Cu toate acestea, din dosarul cauzei reieșea că pe 29 martie 1990, reclamanta avusese depozitate documentele solicitate.
13.
Municipalitatea neinterjizând apel, această decizie a devenit definitivă.
14.
Pe 27 mai 1994, reclamanta a pus municipalitatea în obligația de a se conforma deciziei TAR-ului prin eliberarea permisului de construire litigios.
15
.
Prin ordonanță din 29 iulie 1994, municipalitatea a refuzat să elibereze permisul pe motiv că acesta era contrar Planului general de urbanism (
Piano regolatore generale
, în continuare, «
PRG
»), și că nici un plan detaliat și specific nu exista pentru zona unde se găsea terenul reclamantei.
16.
Reclamanta a introdus un al doilea recurs de anulare în fața TAR-ului.
17
.
Prin decizie din 10 decembrie 1999, al cărei text a fost depus la cancelarie pe 3 martie 2000, TAR-ul a anulat ordonanța din 29 iulie 1994 și a ordonat autorităților administrative să dea execuție deciziei sale.
18
.
TAR-ul a observat că orice decizie de respingere a unui permis de construire se analizează ca o limitare a dreptului proprietarului de a construi pe terenul său (
jus aedificandi
). Prin urmare, aceasta trebuia să indice motivele care împiedecau acordarea autorizației, precum și dispozițiile și/sau datele tehnice cu care se confrunta proiectul de construire. Nu era cazul în ce privește ordonanța din 29 iulie 1994. Într-adevăr, proiectul reclamantei, care prevedea locuri comerciale și parcări în subsol, era conform PRG-ului. Dimensiunile și complexitatea structurii pe care reclamanta dorea să o construiască nu constituiau motive valabile pentru a respinge permisul de construire. În final, comuna nu demonstrase că structura ar fi avut impact negativ asupra teritoriului, și nici un plan detaliat nu era necesar.
19.
Municipalitatea neinterjizând apel, această decizie a devenit definitivă.
20
.
Pe 21 noiembrie 2001, municipalitatea Sanremo s-a declarat gata să elibereze permisul de construire pe care îl solicita reclamanta. Cu toate acestea, aceasta din urmă nu a insistat în cererea sa și nu a îndeplinit formalitățile administrative necesare pentru a obține permisul.
21
.
În 2003, reclamanta a sesizat TAR-ul cu un recurs pentru despăgubire. Ea a susținut că respingerea reiterată și, după spusele ei, neîntemeiată a cererilor sale de permis de construire i-a cauzat o daună financiară considerabilă, pe care o cuantifica la 7
466
706,12 euro (EUR).
22.
Prin decizie din 9 martie 2006, al cărei text a fost depus la cancelarie pe 21
aprilie 2006, TAR-ul din Liguria a admis parțial cererea reclamantei și a ordonat municipalității Sanremo să adopte actele necesare într-un termen de 60 de zile.
23.
TAR-ul a considerat că cererea reclamantei era admisibilă în măsura în care se referea la perioada cuprinsă între 1994 și 2000, perioadă în care municipalitatea refuzase în mod ilegitim și greșit să acorde permisul de construire la care reclamanta avea dreptul. El a indicat că valoarea despăgubirii urma să fie fixată ulterior.
24.
Reclamanta și municipalitatea Sanremo au intertimpat apel.
25
.
Prin decizie din 20 ianuarie 2009, al cărei text a fost depus la cancelarie pe 21 aprilie 2009, Consilul de Stat a admis apelul municipalității și a respins recursul reclamantei.
26
.
Consilul de Stat a observat că proiectul reclamantei prevedea construirea unui imobil în subsol cu șapte etaje, dintre care cinci pentru uz comercial și pentru birouri (cu o suprafață de 3
825 m²), și două pentru parcări (cu o suprafață de 1
650 m²). Înalta era de 23
de metri și volumetria totală de 18
000 de metri cubi (m
3
). Realizarea proiectului presupunea eliminarea unui deal situat în apropiere. art. 24 al PRG-ului indica că fiecare zonă era supusă unui instrument de execuție (
strumento attuativo
) unic, care trebuia să indice un sistem de viabilitate secundară satisfăcând cerințele locale și conectat la sistemul de viabilitate primară. Serviciile de urbanism trebuiau să fie adecvate și diferitele zone trebuiau să fie reorganizate în mod rațional (
razionale riassetto delle singole zone
). Ultimul paragraf al articolului
24 menționat permitea construirea de locuri în subsol pentru uz non-rezidențial (
locali interrati ad uso non residenziale
).
27
.
În decizia sa din 10 decembrie 1999, TAR-ul estimase că această dispoziție obliga municipalitatea să acorde permisul solicitat de reclamantă și că eroarea administrației nu era excuzabilă. Consilul de Stat nu a împărțit această concluzie. Conform acestuia, art. 24 al PRG-ului trebuia citit în totalitate, această dispoziție exigând în orice caz prezența serviciilor de urbanism necesare și ca orice nou imobil să fie inserat în mod armonios în zona în care era construit. Nu putea fi conchis deci că orice proiect în subsol conferea în mod automat dreptul la eliberarea unui permis de construire.
28
.
Consilul de Stat a subliniat de asemenea că în zona unde se găsea terenul reclamantei, orice nouă ridicare și reestructurare era exclusă, ceea ce dădea de gândit că orice eventual imobil în subsol trebuia să fie destinat utilizării tipice a acestui fel de imobile (parcare, depozit, arie pentru aparate tehnice sau tehnologice). Mai mult, clădirea pe care reclamanta dorea să o construiască nu ar fi fost conectată la sistemul de viabilitate primară, de unde necesitatea unui plan specific.
29
.
În lumina celor de mai sus, Consilul de Stat estimă că nu putea fi reproșat comportament culpabil municipalității Sanremo. Într-adevăr, conform unei jurisprudențe bine stabilite, anularea unui act administrativ nu implica în mod automat existența unei culpe a administrației
; aceasta depindea de o evaluare caz de caz privind încălcarea regulilor acțiunii administrative care decurg din principiile constituționale de imparțialitate, eficiență și transparență, precum și din natura dispozițiilor aplicate în fapt.
30
.
Administrația nefiind culpabilă, nici o despăgubire nu era datorată reclamantei.
31.
Invocând art. 1 al Protocolului nr.
1 la Convenție, reclamanta denunță o atingere la dreptul ei la respectul bunurilor sale.
32.
Reclamanta consideră că a fost victimă a unei ingerințe nejustificate în dreptul ei la respectul bunurilor sale.
Ea invocă art. 1 al Protocolului nr.
1 la Convenție, cu redacția care urmează
:
«
Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectul bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât pentru motiv de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului pe care îl au Statele de a pune în vigoare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa utilizarea bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau a amenzilor.
»
A.
Argumentele părților
1.
Reclamanta
33
.
Conform reclamantei, ingerința de care a fost victimă, constituită din deciziile și atitudinea autorităților, se analizează ca o limitare la disponibilitatea bunurilor sale, care a aruncat-o într-o incertitudine prelungită privind soarta proprietății sale, împiedicând-o să o exploateze. Reclamanta cită, în această privință, hotărârea
Assymomitis c. Grecia
, nr.
67629/01, 14 octombrie 2004).
34.
Reclamanta observă că a trebuit să aștepte mai mult de șaisprezece ani înainte de a obține permisul de construire pe care îl solicita din 5
decembrie 1984 (paragrafele 5 de mai sus), și la care avea dreptul. Dacă proiectul ei de construire a unui centru comercial, birou și parcări era inițial inovator, nu mai era cazul atunci când municipalitatea era în final gata să elibereze permisul. Aceasta a fost foarte prejudiciabilă și în fapt, urmărirea interesului public nu saurait justifica atitudinea autorităților.
35.
Reclamanta estimează că autoritățile nu au dat execuție deciziilor de justiție care îi erau favorabile, și în special sentințelor TAR-ului din 17 decembrie 1992 și 10 decembrie 1999 (paragrafele 11-12 și 17-18 de mai sus), care, conform ei, obligau municipalitatea să acorde permisul. Sprijinindu-se pe hotărârea
Iatridis c. Grecia
(nr.
31107/96, CEDH 1999-II), reclamanta deduce că ingerința denunțată nu avea nici o bază legală.
36.
Mai mult, în decizia sa din 20 ianuarie 2009 (paragrafele 25-30 de
‑
mai sus), Consilul de Stat ar fi refuzat să țină cont de ilegalitățile săvârșite de municipalitatea Sanremo și să indemnizeze dauna suferită de reclamantă. Aceasta din urmă, care nu ar fi putut obține permisul de construire decât în noiembrie 2001 (§20 de mai sus), «
atunci când nu mai avea nici o utilitate nici relevanță
», ar fi fost constrânsă să suporte o sarcină exorbitantă.
2.
Guvernul
37.
Guvernul observă mai întâi că dreptul de a construi pe propriul teren (
jus aedificandi
) nu este absolut, deoarece este subordonat unei autorizații prealabile, permisul de construire. Autoritatea administrativă trebuie în special să verifice dacă proiectul de construire este compatibil cu legislația de urbanism în vigoare. Interesul proprietarului terenului trebuie deci să fie cântărit împotriva interesului public la o utilizare ordonată a teritoriului.
38
.
Guvernul expune în plus că o sentință a TAR-ului anulând refuzul de a acorda un permis de construire nu obligă în mod automatic autoritatea administrativă să elibereze permisul în cauză. Alte obstacole pot în fapt să se opună acestui lucru. În fapt, în sentința sa din 17 decembrie 1992 (paragrafele 11-12 de mai sus), TAR-ul din Liguria a spus că afirmația administrației, conform căreia reclamanta nu fusese prezentat toți documentele necesare, nu era corectă. Era deci vorba despre o anulare a refuzului pe motive formale, ceea ce nu împiedecau administrația să opună un nou refuz pe motive referitoare la respectul regulilor de urbanism. În 1992, TAR-ul nu afirmase că cererea reclamantei satisfăcea la toate cerințele puse de aceste reguli, și era permis municipalității Sanremo să respingă o a doua oară cererea de permis de construire sub condiția ca motivul invocat să nu fie absența documentelor relevante. Conform Guvernului, doar sentința TAR-ului din 10 decembrie 1999 (paragrafele 17-18 de mai sus), stabilind că refuzul administrației nu se baza pe nici un motiv valid, obliga municipalitatea să elibereze permisul, ceea ce era gata să facă în noiembrie 2001 (§20 de
‑
mai sus).
39.
Guvernul constată că primele două cereri de permis au fost respinse din motive pe care reclamanta nu le-a contestat în fața jurisdicțiilor administrative. A treia cerere a fost refuzată pentru lipsă de documente și cererea următoare deoarece municipalitatea considera că proiectul reclamantei se confrunta cu regulile de urbanism în vigoare. În această privință, Guvernul observă că reese din lectura deciziei Consilului de Stat din 20 ianuarie 2009 (paragrafele 25-30 de mai sus) că municipalitatea invoca în special că proiectul litigios implica o excavație considerabilă, susceptibilă de a afecta utilizarea urbanistică a zonei în cauză
; prin urmare, ea putea fi autorizată doar pe baza unui plan detaliat, care cu toate acestea nu exista.
40.
În aceeași decizie, Consilul de Stat nu a criticat interpretarea dată de municipalitate articolului 24 al PRG-ului, și anume că o asemenea dispoziție autorizează permise de construire doar pentru locuri subterane de dimensiuni modeste (a se vedea, în special, paragrafele
27-28 de mai sus). Conform Guvernului, din aceasta ar rezulta că respingerea cererii de permis de construire din 29 iulie 1994 era legală, deoarece se baza pe una din interpretările posibile ale articolului 24 precitat. Consilul de Stat ar fi în esență considerat că sentința TAR-ului din 10 decembrie 1999 se baza pe o interpretare greșită a dispoziției litigioase. În orice caz, municipalitatea era gata să elibereze permisul, și nu se poate conchide că ea refuzase să dea execuție deciziilor de justiție definitive.
41.
Conform opiniei Guvernului, Curtea nu ar trebui să reexamineze chestiuni referitoare la interpretarea dreptului de a construi al reclamantei. În orice caz, pretenția interesatei ar fi evident neîntemeiată deoarece deciziile administrației vizau apărarea interesului colectiv la o utilizare ordonată a teritoriului și se bazau pe legislația de urbanism relevantă.
B.
Aprecierea Curții
42.
Curtea observă de la început că jurisdicțiile administrative au pronunțat mai multe decizii în cauza reclamantei. Dintre aceste decizii, doar cea a Consilului de Stat a fost depusă la cancelarie mai puțin de șase luni înainte de data introducerii cererii (21 octombrie 2009). Cu toate acestea, decizia în cauză nu se referea la anularea respingerilor cererilor de permis de construire ale reclamantei, ci se referea doar la eventualul drept al interesatei la despăgubire din cauza acestor respingeri reiterate (paragrafele 25-30 de mai sus). Prin urmare, se putea pune întrebarea dacă cererea este tardivă în măsura în care se referă la refuzul de a acorda permisele litigioase.
43.
Cu toate acestea, în circumstanțele particulare ale cauzei prezente, Curtea nu consideră necesară să tranșeze această chestiune deoarece consideră că diferitele proceduri judiciare ale reclamantei trebuie văzute în ansamblul lor și că în orice caz, cererea este inadmisibilă din următoarele motive.
44.
Curtea observă că reclamanta a solicitat, din 5 decembrie 1984 (§5 de mai sus), de patru ori acordarea unui permis de construire pentru un centru comercial pe terenul ei. S-a confruntat cu patru respingeri și nu ar fi putut obține un asemenea permis decât în noiembrie 2001 (paragraful
20 de mai sus), adică aproximativ șaptesprezece ani mai târziu.
45.
Curtea consideră că respingerile reiterate ale cererilor de permis de construire și acordarea tardivă a acestuia constituie o ingerință în dreptul reclamantei la respectul bunurilor sale (a se vedea,
mutatis mutandis
,
Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl c. Italie
(decizie), nr.
75248/01, 13
mai 2004
;
Galtieri c. Italie
(decizie), nr.
72864/01, 24 ianuarie 2006
;
Campanile și alții c.
Italie
(decizie), nr.
32635/05, § 25, 15 ianuarie 2013
;
Contessa și alții c. Italie
(decizie), nr.
11004/05, § 26, 17 septembrie 2013
; și
D'Alba c. Italie
(decizie), nr.
58437/09, § 34, 26 mai 2015). Această ingerință se încadrează în reglementarea utilizării bunurilor, în sensul celui de-al doilea paragraf al articolului 1 al Protocolului nr.
1 la Convenție (
Sporrong și Lönnroth c. Suedia
, 23 septembrie 1982, § 64, seria A nr.
52, și
Hiltunen c.
Finlanda
(decizie), nr.
30337/96, 28 septembrie 1999).
46.
Rămâne de determinat dacă un echilibru corect a fost menținut între cerințele interesului general și salvgardarea drepturilor fundamentale ale individului (
Hiltunen
, decizie precitată
;
Cooperativa La Laurentina c. Italie
, nr.
23529/94, § 95, 2 august 2001
;
Contessa și alții
, decizie precitată, § 28
; și
D'Alba
, decizie precitată, § 36).
47.
În această privință, Curtea consideră că o distincție trebuie să fie făcută între respingerea primelor două cereri ale reclamantei și respingerea celei de a treia și a patru cereri.
48.
Primele două proiecte de dezvoltare imobiliară ale reclamantei au fost respinse de municipalitatea Sanremo pe 16 octombrie 1985 și 10 septembrie 1988, respectiv, cu motiv că nu erau conform regulilor de urbanism și că existau dificultăți de acces la complexul imobiliar vizat (paragrafele 6 și 7 de mai sus). Curtea observă că reclamanta nu a atacat aceste decizii în fața jurisdicțiilor administrative, și deci nu a supus examinării tribunalelor interne legalitatea și relevanța motivelor avansate de municipalitate. În plus, nimic nu permite să se creadă că deciziile din 16 octombrie 1985 și 10
septembrie 1988 erau evident greșite sau arbitrare. În acest privință, Curtea amintește că, într-un domeniu atât de complex și dificil ca planificarea orașelor, statele contractante se bucură de o marjă largă de apreciere pentru a conduce politica lor de urbanism (
Elia S.r.l. c.
Italie
, nr.
;
Terazzi S.r.l. c. Italie
, nr.
27265/95, § 85, 17 octombrie 2002
;
Saliba c. Malta
, nr.
4251/02, § 45, 8
noiembrie 2005
; și
Valico S.r.l. c. Italie
(decizie), nr.
70074/01, 21
martie
2006). În absența unei alegeri evident arbitrare sau iraționale, Curtea nu saurait înlocui propria sa apreciere cu cea a autorităților naționale în ceea ce privește mijloacele cele mai corespunzătoare pentru a atinge, la nivel intern, rezultatele vizate de o asemenea politică (
Galtieri
, decizie precitată
;
Campanile și alții
, decizie precitată, § 31
;
Contessa și alții
, decizie precitată, § 31).
49.
În aceste circumstanțe, Curtea nu poate detecta nici o aparență de încălcare a articolului 1 al Protocolului nr.
1 din cauza respingerii primelor două cereri de permis de construire ale reclamantei.
50.
În ceea ce privește a treia cerere, Curtea observă că aceasta a fost introdusă la o dată neprecizată după septembrie 1988 (§8 de
‑
mai sus), și respingă pentru «
documentație incompletă
» pe 17 mai 1990 (§9 de mai sus). Pe 25 septembrie 1990, reclamanta a sesizat judecătorul administrativ cu un recurs de anulare (§10 de mai sus), și prin sentință din 17 decembrie 1992, al cărei text a fost depus la cancelarie pe 21
aprilie 1994, TAR-ul din Liguria a stabilit că reclamanta producese documentele solicitate de administrație din 29 martie 1990 (paragrafele
11-12 de mai sus).
51.
Reclamanta susține, în esență, că această sentință îi conferea dreptul de a obține permisul de construire litigios. Curtea nu saurait subscrie acestei teze. Ea observă că TAR-ul s-a limitat să spună că motivul invocat de administrație, și anume caracterul pretins incomplet al dosarului, nu era valid. Judecătorul administrativ nu s-a pronunțat cu nici o măsură asupra întrebării dacă, pe fond, cererea de permis trebuia acceptată. De aceea, al patrulea refuz, opus de municipalitate pe 29 iulie 1994, și bazat pe incompatibilitatea proiectului de construire cu PRG-ul (§15 de mai sus), nu era în principiu contrar unei decizii de justiție definitive. Guvernul o subliniază în mod corect (§38 de mai sus). Mai mult, în intențiile municipalității, decizia din 29 iulie 1994 vizau să garanteze o amenajare rațională și ordonată a orașului Sanremo, ceea ce în ochii Curții corespunde unui imperativ al comunităților locale și se încadrează bine în interesul general în sensul celui de-al doilea paragraf al articolului 1 al Protocolului nr.
1.
52.
Reclamanta a atacat apoi acest al patrulea refuz în fața TAR-ului din Liguria, obținând câștig de cauză. În sentința sa din 10 decembrie 1999, al cărei text a fost depus la cancelarie pe 3 martie 2000 (paragrafele 17-18 de
‑
mai sus), judecătorul administrativ estimă că proiectul imobiliar al reclamantei nu se confrunta,
per se
, cu dispozițiile PRG-ului, în mod corespunzător interpretate, și că nici un plan detaliat nu era necesar pentru a acorda permisul litigios. Municipalitatea s-a declarat apoi (pe 21 noiembrie 2001 – §20 de mai sus) gata să se conformeze sentinței TAR-ului, ce a devenit între timp definitivă. Sub rezerva îndeplinirii formalităților administrative relevante, reclamanta ar fi putut atunci obține permisul pe care îl solicita. Deși lungă și complexă, procedura administrativă a avut deci un rezultat favorabil interesatei.
53.
Curtea observă de asemenea că în momentul cumpărării terenului (pe 24
decembrie 1982 – §4 de mai sus), nimic nu garantiza reclamantei că ar putea realiza proiectul ei de construire a unui centru comercial. Într-adevăr, chiar dacă trebuie considerat o facultate inerentă dreptului de proprietate, o
jus aedificandi
poate fi limitată din motive de utilitate publică precise și actuale, printre care se numără respectul regulilor de urbanism. Contractul de vânzare o indica în plus în mod explicit. Reclamanta trebuia deci să știe că realizarea unui proiect de anvergură, cum ar fi construirea unui centru comercial incluzând birouri și parcări în subsol, era supusă aprecierii prealabile, de către municipalitate, a conformității acestuia cu dispozițiile PRG-ului, și acest lucru în cadrul unei proceduri administrative complexe, susceptibilă de a conduce la sesizarea jurisdicțiilor administrative (a se vedea,
mutatis mutandis
,
Contessa și alții
, decizie precitată, § 30).
54.
Curtea observă că deciziile de respingere a cererii de permis de construire nu au atras dreptul la compensație pentru reclamantă. Într-adevăr, recursul în despăgubire al interesatei a fost respins de Consilul de Stat, înalta instanță italiană estimând, în esență, că nici o culpă nu putea fi imputată administrației, ținând seama, în special, de complexitatea dispozițiilor PRG-ului, care se prestau unor interpretări diferite (paragrafele 25-30 de mai sus). Atunci când o măsură reglementând utilizarea bunurilor este în cauză, absența indemnizației este unu din elementele care trebuie luate în considerare pentru a stabili dacă un echilibru corect a fost respectat, dar că această absență nu saurait, singură, să constituie o încălcare a articolului 1 al Protocolului nr.
1 la Convenție (a se vedea următoarele decizii precitate
:
Galtieri
;
Campanile și alții
, § 32
;
Contessa și alții
, § 32
; și
D'Alba
, § 38
; a se vedea de asemenea,
mutatis mutandis
,
Katte Klitsche de la Grange c.
Italie
, 27
octombrie 1994, §§
47-48, seria A nr.
293-B
;
Predil Anstalt c. Italie
(decizie), nr.
31993/96, 14
martie 2002
; și
Tiralongo și Carbe c. Italie
(decizie), nr.
4686/06, § 45, 27
noiembrie 2012, unde Curtea afirmă că absența indemnizației pentru interdicții de construire care duraseră cinci ani nu era de natură să rupă echilibrul dintre interesele colectivității și ale proprietarului). Trebuie să se țină cont de asemenea de faptul că funcția de decizie încredințată jurisdicțiilor servește tocmai să disipeze îndoielile care ar putea subsista privind interpretarea normelor (a se vedea,
mutatis mutandis
,
Kafkaris
c. Cipru
[GC], nr.
21906/04, § 141, CEDH 2008, și
Previti c. Italie
(decizie), nr.
45291/06, § 280, 8 decembrie 2009). Or, circumstanța că administrația a urmat una din aceste interpretări, non-evident arbitrare, nu saurait în mod automat conferi particularul dreptul la despăgubire, chiar și când interpretarea în cauză a fost ulterior răsturnată de judecătorul administrativ.
55.
Mai mult, în măsura în care proporționalitatea unei ingerințe cu dreptul unui proprietar la respectul bunurilor sale poate depinde de asemenea de existența garanțiilor procedurale care permit să se asigure că punerea în aplicare a unei politici și efectele sale pentru proprietar nu sunt nici arbitrare nici imprevizibile (a se vedea,
mutatis mutandis
,
Immobiliare Saffi c. Italie
, nr.
;
Campanile și alții
, decizie precitată, § 34
;
Contessa și alții
, decizie precitată, § 33
; și
D'Alba
, decizie precitată, § 39), Curtea observă că în fapt, reclamanta a putut sesiza TAR-ul din Liguria cu recururi de anulare a deciziilor prin care, pe 17 mai 1990 și 29 iulie 1994, municipalitatea Sanremo respinguse cererile sale de permis de construire. Această jurisdicție era competentă să cunoască a cauzei în fapt și în drept, și nimic nu dovedește că apreciase faptele și elementele dreptului intern în mod arbitrar. Mai mult, TAR-ul a anulat la de două ori ordonanțele litigioase, acceptând recursurile reclamantei (paragrafele 11-12 și 17
‑
18 de mai sus).
56.
Sigur, procedurile interne care condusese la acordarea permisului s-au întins pe numeroase ani. Cu toate acestea, Curtea amintește că, în măsura în care încălcarea presupusă a dreptului de proprietate este strâns legată de durata unei proceduri și constituie o consecință indirectă a acestei, «
legea Pinto
» permite solicitarea unei decizii care se poate încadra în logica jurisprudenței Curții privind art. 1 al Protocolului nr.
1 la Convenție (
Capestrani c. Italie
(decizie), nr.
46617/99, 27 ianuarie 2005
;
Recupero c. Italie
(decizie), nr.
77713/01, 17 martie 2005
;
De Filippo c. Italie
(decizie), nr.
72112/01, 27 martie 2007
;
Contessa și alții
, decizie precitată, §
34
; și
D'Alba
, decizie precitată, § 41). În fapt, reclamanta a sesizat TAR-ul și Consilul de Stat cu o cerere în despăgubire pentru respingerea reiterată a cererilor sale de permis de construire (§21 de
‑
mai sus), dar nu a introdus un recurs conform «
legii Pinto
» (a se vedea,
mutatis mutandis
,
Contessa și alții
, decizie precitată, § 35, și
D'Alba
, decizie precitată, § 42).
57.
În final, Curtea observă că cauza prezentă se deosebește de cauza
Assymomitis
(hotărâre precitată, §§ 52-57), invocată de reclamantă (§33 de mai sus), unde actele și omisiunile administrației pusese în cauză un permis de construire deja acordat, ceea ce condusese la o oprire a lucrărilor timp de șase ani și patru luni.
58.
Ținând seama de circumstanțele particulare care înconjoară cererile de permis de construire ale reclamantei, și având procedat la o apreciere globală a faptelor cauzei, Curtea conchide că ingerința litigioasă nu a încălcat echilibrul corect care trebuie să existe, în materia reglementării utilizării bunurilor, între interesul public și interesul privat. În particular, reclamanta nu a fost constrânsă să suporte o sarcină excesivă și exorbitantă.
59.
În această privință, Curtea amintește că a deja considerat conforme cu interesul general și proporționale restricțiile aduse facultății de a construi impuse, respectiv, de un nou PRG, pentru a proteja imobile având valoare istorică sau culturală, pentru a crea spații verzi publice și pentru construirea de locuințe cu chirie moderată (a se vedea următoarele decizii precitate
:
Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl
;
Galtieri
;
Campanile și alții
; și
D'Alba
).
60.
De aceea, această pretenție este evident neîntemeiată și trebuie respingă în aplicarea articolului 35 §§ 3 a) și 4 al Convenției.
Din aceste motive, Curtea, cu unanimitate,
Declară
cererea inadmisibilă.
Întocmit în limba franceză și transmis prin scris pe 1
octombrie 2015.
Françoise Elens-Passos
Päivi Hirvelä
Grefieră
Președintă
Requête n
o
56678/09
contre l’Italie
La Cour européenne des droits de l’homme (quatrième section), siégeant le 8 septembre 2015 en une Chambre composée de
:
Päivi Hirvelä,
présidente,
Guido Raimondi,
George Nicolaou,
Nona Tsotsoria,
Krzysztof Wojtyczek,
Faris Vehabović,
Yonko Grozev,
juges,
et de Françoise Elens-Passos,
greffière de section
,
Vu la requête susmentionnée introduite le 21 octobre 2009,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
1.
La requérante, Cicnus Srl, est une société à responsabilité limitée italienne ayant son siège à Sanremo (Imperia). Elle est représentée devant la Cour par M
e
2.
Le gouvernement italien («
le Gouvernement
») a été représenté par son agent, M
me
3.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
4
.
Le 24 décembre 1982, la requérante acheta au prix de 20
000
000 lires (ITL – environ 10
329 euros (EUR)) un terrain «
constructible dans les limites des dispositions urbanistiques en vigueur
», sis dans la commune de Sanremo et mesurant 979 mètres carrés (m²).
5
.
Le 5 décembre 1984, la requérante sollicita l’octroi d’un permis de construire sur ledit terrain un centre commercial, incluant des bureaux et des parkings.
6
.
Par un arrêté du 16 octobre 1985, la municipalité de Sanremo rejeta la demande de la requérante au motif que le permis n’était pas conforme aux dispositions de la loi régionale n
o
28 de 1976, intitulée «
règles en matière d’instruments urbanistiques d’exécution et obligations d’urbanisation
».
7
.
La requérante réitéra sa demande sur la base d’un nouveau projet. Par un arrêté du 10 septembre 1988, la municipalité opposa un deuxième rejet, motivé par les difficultés d’accessibilité du complexe immobilier.
8
.
À une date non précisée, la requérante présenta une troisième demande de permis de construire. Elle apporta à son projet les modifications et intégrations sollicitées par la commission pour la construction (
commissione edilizia
) de la municipalité.
9
.
Par un arrêté du 17 mai 1990, la municipalité rejeta encore une fois la demande de permis de construire, indiquant que la documentation était incomplète.
10
.
Le 25 septembre 1990, la requérante introduisit un recours devant le tribunal administratif régional (ci-après, le «
TAR
») de la Ligurie afin d’obtenir l’annulation de l’arrêté du 17 mai 1990.
11
.
Par un jugement du 17 décembre 1992, dont le texte fut déposé au greffe le 21 avril 1994, le TAR annula l’arrêté litigieux et ordonna aux autorités administratives de donner exécution à sa décision.
12
.
Le TAR observa notamment que le rejet se fondait uniquement sur l’affirmation selon laquelle la requérante n’avait pas donné suite aux demandes d’instruction faites par la municipalité le 20 décembre 1989. Cependant, il ressortait du dossier que le 29 mars 1990, la requérante avait déposé les documents sollicités.
13.
La municipalité n’ayant pas interjeté appel, ce jugement devint définitif.
14.
Le 27 mai 1994, la requérante enjoignit à la municipalité de se conformer au jugement du TAR en délivrant le permis de construire litigieux.
15
.
Par un arrêté du 29 juillet 1994, la municipalité refusa de délivrer le permis au motif qu’il était contraire au Plan général d’urbanisme (
Piano regolatore generale
, ci-après, le «
PRG
»), et qu’aucun plan détaillé et spécifique n’existait pour la zone où se trouvait le terrain de la requérante.
16.
La requérante introduisit un deuxième recours en annulation devant le TAR.
17
.
Par un jugement du 10 décembre 1999, dont le texte fut déposé au greffe le 3 mars 2000, le TAR annula l’arrêté du 29 juillet 1994 et ordonna aux autorités administratives de donner exécution à sa décision.
18
.
Le TAR observa que toute décision de rejet d’un permis de construire s’analysait en une limitation du droit du propriétaire de bâtir sur son terrain (
jus aedificandi
). Dès lors, elle devait indiquer les raisons qui empêchaient l’octroi de l’autorisation, ainsi que les dispositions et/ou les données techniques auxquelles le projet de construction se heurtait. Tel n’était pas le cas en ce qui concernait l’arrêté du 29 juillet 1994. En effet, le projet de la requérante, qui prévoyait des locaux commerciaux et des parkings en sous-sol, était conforme au PRG. Les dimensions et la complexité de la structure que la requérante souhaitait bâtir n’étaient pas des raisons valables pour refuser le permis de construire. Enfin, la commune n’avait pas démontré que la structure aurait eu un impact négatif sur le territoire, et aucun plan détaillé n’était nécessaire.
19.
La municipalité n’ayant pas interjeté appel, ce jugement devint définitif.
20
.
Le 21 novembre 2001, la municipalité de Sanremo se déclara prête à délivrer le permis de construire que la requérante sollicitait. L’intéressée n’insista cependant pas dans sa demande et n’accomplit pas les formalités administratives nécessaires pour obtenir le permis.
21
.
En 2003, la requérante saisit le TAR d’un recours en dédommagement. Elle allégua que le rejet réitéré et, selon elle, infondé de ses demandes de permis de construire lui avait causé un préjudice financier important, qu’elle chiffrait à hauteur de 7
466
706,12 euros (EUR).
22.
Par un jugement du 9 mars 2006, dont le texte fut déposé au greffe le 21
avril 2006, le TAR de la Ligurie accueillit partiellement la demande de la requérante et ordonna à la municipalité de Sanremo d’adopter les actes nécessaires dans un délai de 60 jours.
23.
Le TAR considéra que la demande de la requérante était recevable dans la mesure où elle concernait la période allant de 1994 à 2000, pendant laquelle la municipalité avait illégitimement et de manière fautive refusé d’octroyer le permis de construire auquel la requérante avait droit. Il indiqua que le montant du dédommagement devait être fixé ultérieurement.
24.
La requérante et la municipalité de Sanremo interjetèrent appel.
25
.
Par une décision du 20 janvier 2009, dont le texte fut déposé au greffe le 21 avril 2009, le Conseil d’État accueillit l’appel de la municipalité et rejeta le recours de la requérante.
26
.
Le Conseil d’État observa que le projet de la requérante prévoyait la construction d’un bâtiment en sous-sol de sept étages, dont cinq pour usage commercial et pour des bureaux (d’une superficie de 3
825 m²), et deux pour des parkings (d’une superficie de 1
650 m²). La hauteur était de 23
mètres et la volumétrie totale de 18
000 mètres cubes (m
3
). La réalisation du projet présupposait l’élimination d’une colline située à proximité. L’article 24 du PRG indiquait que chaque zone était soumise à un instrument d’exécution (
strumento attuativo
) unique, qui aurait dû indiquer un système de viabilité secondaire satisfaisant aux exigences locales et connecté au système de viabilité primaire. Les services urbanistiques devaient être adéquats et les différentes zones devaient être réorganisées de manière rationnelle (
razionale riassetto delle singole zone
). Le dernier paragraphe de l’article
24 précité permettait la construction de locaux en sous-sol pour un usage non résidentiel (
locali interrati ad uso non residenziale
).
27
.
Dans son jugement du 10 décembre 1999, le TAR avait estimé que cette disposition obligeait la municipalité à octroyer le permis sollicité par la requérante et que l’erreur de l’administration n’était pas excusable. Le Conseil d’État ne partagea pas cette conclusion. Selon lui, l’article 24 du PRG devait être lu dans son intégralité, cette disposition exigeant en tout cas la présence des services urbanistiques nécessaires et que tout nouveau bâtiment fût inséré de manière harmonieuse dans la zone où il était construit. On ne pouvait donc pas parvenir à la conclusion que tout projet en sous-sol donnait automatiquement droit à la délivrance d’un permis de construire.
28
.
Le Conseil d’État souligna également que dans la zone où se trouvait le terrain de la requérante, toute nouvelle élévation et restructuration était exclue, ce qui amenait à penser que tout éventuel bâtiment en sous-sol devait être destiné à l’usage typique de ce genre d’immeubles (parking, dépôt, aire pour appareils techniques ou technologiques). Par ailleurs, l’édifice que la requérante souhaitait bâtir n’aurait pas été connecté au système de viabilité primaire, d’où la nécessité d’un plan spécifique.
29
.
À la lumière de ce qui précède, le Conseil d’État estima qu’on ne pouvait pas reprocher un comportement fautif à la municipalité de Sanremo. En effet, selon une jurisprudence bien établie, l’annulation d’un acte administratif n’impliquait pas automatiquement l’existence d’une faute de l’administration
; celle-ci dépendait d’une évaluation au cas par cas quant à la violation des règles de l’action administrative découlant des principes constitutionnels d’impartialité, efficacité et transparence, ainsi que de la nature des dispositions appliquées en l’espèce.
30
.
L’administration n’étant pas fautive, aucun dédommagement n’était dû à la requérante.
GRIEF
31.
Invoquant l’article 1 du Protocole n
o
1 à de la Convention, la requérante dénonce une atteinte à son droit au respect de ses biens.
32.
La requérante considère avoir été victime d’une ingérence injustifiée dans son droit au respect de ses biens.
Elle invoque l’article 1 du Protocole n
o
1 à de la Convention, ainsi libellé
:
«
Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes.
»
A.
Arguments des parties
1.
La requérante
33
.
Selon la requérante, l’ingérence dont elle a été victime, constituée par les décisions et l’attitude des autorités, s’analyse en une limitation à la disponibilité de ses biens, qui l’a plongée dans une incertitude prolongée quant au sort de sa propriété, l’empêchant de l’exploiter. La requérante cite, à cet égard, l’arrêt
Assymomitis c. Grèce
, n
o
67629/01, 14 octobre 2004).
34.
La requérante observe qu’elle a dû attendre plus de seize ans avant d’obtenir le permis de construire qu’elle sollicitait depuis le 5
décembre 1984 (paragraphe 5 ci-dessus), et auquel elle avait droit. Si son projet de construction de centre commercial, bureaux et parkings était initialement innovant, tel n’était plus le cas quand la municipalité était finalement prête à délivrer le permis. Ceci a été très préjudiciable et en l’espèce, la poursuite de l’intérêt public ne saurait justifier l’attitude des autorités.
35.
La requérante estime que les autorités n’ont pas donné exécution aux décisions de justice qui lui étaient favorables, et en particulier aux jugements du TAR des 17 décembre 1992 et 10 décembre 1999 (paragraphes 11-12 et 17-18 ci-dessus), qui, selon elle, obligeaient la municipalité à octroyer le permis. S’appuyant sur l’arrêt
Iatridis c. Grèce
(n
o
31107/96, CEDH 1999-II), la requérante en déduit que l’ingérence dénoncée n’avait aucune base légale.
36.
De plus, dans sa décision du 20 janvier 2009 (paragraphes 25-30 ci
‑
dessus), le Conseil d’État aurait refusé de tenir compte des illégalités commises par la municipalité de Sanremo et d’indemniser le préjudice subi par la requérante. Cette dernière, qui n’aurait pu obtenir le permis de construire qu’en novembre 2001 (paragraphe 20 ci-dessus), «
alors qu’il n’avait plus aucune utilité ni pertinence
», aurait été contrainte de supporter une charge exorbitante.
2.
Le Gouvernement
37.
Le Gouvernement observe tout d’abord que le droit de construire sur son propre terrain (
jus aedificandi
) n’est pas absolu, puisqu’il est soumis à une autorisation préalable, le permis de construire. L’autorité administrative doit notamment vérifier si le projet de construction est compatible avec la législation urbanistique en vigueur. L’intérêt du propriétaire du terrain doit donc être mis en balance avec l’intérêt public à une utilisation ordonnée du territoire.
38
.
Le Gouvernement expose de surcroît qu’un jugement du TAR annulant le refus d’octroyer un permis de construire n’oblige pas automatiquement l’autorité administrative à délivrer le permis en question. D’autres obstacles peuvent en effet s’y opposer. En l’espèce, dans son jugement du 17 décembre 1992 (paragraphes 11-12 ci-dessus), le TAR de la Ligure a dit que l’allégation de l’administration, selon laquelle la requérante n’avait pas présenté tous les documents nécessaires, n’était pas correcte. Il s’agissait donc d’une annulation du refus pour des raisons formelles, ce qui n’empêchait pas l’administration d’opposer un nouveau refus pour des raisons liées au respect des règles d’urbanisme. En 1992, le TAR n’avait pas affirmé que la demande de la requérante satisfaisait à toutes les exigences posées par ces règles, et il était loisible à la municipalité de Sanremo de rejeter une deuxième fois la demande de permis de construire à condition que la raison invoquée ne fût pas l’absence des documents pertinents. Selon le Gouvernement, seul le jugement du TAR du 10 décembre 1999 (paragraphes 17-18 ci-dessus), établissant que le refus de l’administration ne se fondait sur aucun motif valable, obligeait la municipalité à délivrer le permis, ce qu’elle était prête à faire en novembre 2001 (paragraphe 20 ci
‑
dessus).
39.
Le Gouvernement note que les deux premières demandes de permis ont été rejetées pour des raisons que la requérante n’a pas contesté devant les juridictions administratives. La troisième demande a été refusée pour manque de documents et la demande suivante car la municipalité estimait que le projet de la requérante se heurtait aux règles d’urbanisme en vigueur. À cet égard, le Gouvernement observe qu’il ressort d’une lecture de la décision du Conseil d’État du 20 janvier 2009 (paragraphes 25-30 ci-dessus) que la municipalité excipait notamment que le projet litigieux impliquait une excavation importante, susceptible d’affecter l’usage urbanistique de la zone concernée
; dès lors, elle pouvait être autorisée seulement sur la base d’un plan détaillé, qui cependant n’existait pas.
40.
Dans la même décision, le Conseil d’État n’a pas critiqué l’interprétation donnée par la municipalité à l’article 24 du PRG, à savoir que ladite disposition n’autorisait des permis de construire que pour des locaux enterrés de dimensions modestes (voir, notamment, les paragraphes
27-28 ci-dessus). Selon le Gouvernement, il en découlerait que le rejet de la demande de permis de construire du 29 juillet 1994 était légal, puisqu’il était basé sur l’une des possibles interprétations de l’article 24 précité. Le Conseil d’État aurait en substance considéré que le jugement du TAR du 10 décembre 1999 se fondait sur une interprétation erronée de la disposition litigieuse. De toute manière, la municipalité était prête à délivrer le permis, et on ne saurait conclure qu’elle ait refusé de donner exécution à des décisions de justice définitives.
41.
De l’avis du Gouvernement, la Cour ne devrait pas réexaminer les questions relatives à l’interprétation du droit de construire de la requérante. En tout état de cause, le grief de l’intéressée serait manifestement mal fondé car les décisions de l’administration visaient à sauvegarder l’intérêt collectif à un usage ordonné du territoire et étaient fondées sur la législation urbanistique pertinente.
B.
Appréciation de la Cour
42.
La Cour observe d’emblée que les juridictions administratives ont rendu plusieurs décisions dans l’affaire de la requérante. Parmi ces décisions, seul celle du Conseil d’État a été déposée au greffe moins de six mois avant la date d’introduction de la requête (21 octobre 2009). Cependant, la décision en question ne portait pas sur l’annulation des rejets des demandes de permis de construire de la requérante, mais concernait uniquement l’éventuel droit à dédommagement de l’intéressée en raison de ces rejets réitérés (paragraphes 25-30 ci-dessus). Dès lors, la question pourrait se poser de savoir si la requête est tardive dans la mesure où elle porte sur le refus d’octroyer les permis litigieux.
43.
Néanmoins, dans les circonstances particulières de la présente affaire, la Cour n’estime pas nécessaire de trancher cette question car elle considère que les différentes procédures judiciaires de la requérante doivent être vues dans leur globalité et qu’en tout état de cause, la requête est irrecevable pour les raisons suivantes.
44.
La Cour note que la requérante a, depuis le 5 décembre 1984 (paragraphe 5 ci-dessus), sollicité à quatre reprises l’octroi d’un permis de construire un centre commercial sur son terrain. Elle s’est heurtée à quatre refus et n’aurait pu obtenir ledit permis qu’en novembre 2001 (paragraphe
20 ci-dessus), soit environ dix-sept ans plus tard.
45.
La Cour considère que les rejets réitérés des demandes de permis de construire et l’octroi tardif de celui-ci constituent une ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens (voir,
mutatis mutandis
,
Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl c. Italie
(déc.), n
o
75248/01, 13
mai 2004
;
Galtieri c. Italie
(déc.), n
o
72864/01, 24 janvier 2006
;
Campanile et autres c.
Italie
(déc.), n
o
32635/05, § 25, 15 janvier 2013
;
Contessa et autres c. Italie
(déc.), n
o
11004/05, § 26, 17 septembre 2013
; et
D’Alba c. Italie
(déc.), n
o
58437/09, § 34, 26 mai 2015). Cette ingérence relève de la réglementation de l’usage des biens, au sens du deuxième paragraphe de l’article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention (
Sporrong et Lönnroth c. Suède
, 23 septembre 1982, § 64, série A n
o
52, et
Hiltunen c.
Finlande
(déc), n
o
30337/96, 28 septembre 1999).
46.
Il reste à déterminer si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (
Hiltunen
, décision précitée
;
Cooperativa La Laurentina c. Italie
, n
o
23529/94, § 95, 2 août 2001
;
Contessa et autres
, décision précitée, § 28
; et
D’Alba
, décision précitée, § 36).
47.
À cet égard, la Cour considère qu’une distinction doit être faite entre le rejet des deux premières demandes de la requérante et le rejet de la troisième et quatrième demande.
48.
Les deux premiers projets de développement immobilier de la requérante ont été rejetés par la municipalité de Sanremo les 16 octobre 1985 et 10 septembre 1988 respectivement, au motif qu’ils n’étaient pas conformes aux règles d’urbanisme et qu’il y avait des difficultés d’accès au complexe immobilier envisagé (paragraphes 6 et 7 ci-dessus). La Cour note que la requérante n’a pas attaqué ces décisions devant les juridictions administratives, et n’a donc pas soumis à l’examen des tribunaux internes la légitimité et la pertinence des raisons avancées par la municipalité. De plus, rien ne permet de penser que les décisions des 16 octobre 1985 et 10
septembre 1988 étaient manifestement erronées ou arbitraires. À cet égard, la Cour rappelle que, dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement des villes, les États contractants jouissent d’une grande marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique (
Elia S.r.l. c.
Italie
, n
o
;
Terazzi S.r.l. c. Italie
, n
o
27265/95, § 85, 17 octobre 2002
;
Saliba c. Malte
, n
o
4251/02, § 45, 8
novembre 2005
; et
Valico S.r.l. c. Italie
(déc.), n
o
70074/01, 21
mars
2006). En l’absence de choix manifestement arbitraire ou déraisonnable, la Cour ne saurait substituer sa propre appréciation à celle des autorités nationales quant aux moyens les plus appropriés pour achever, au niveau interne, les résultats visés par cette politique (
Galtieri
, décision précitée
;
Campanile et autres
, décision précitée, § 31
;
Contessa et autres
, décision précitée, § 31).
49.
Dans ces circonstances, la Cour ne saurait déceler aucune apparence de violation de l’article 1 du Protocole n
o
1 du fait du rejet de deux premières demandes de permis de construire de la requérante.
50.
Pour ce qui est de la troisième demande, la Cour relève qu’elle a été introduite à une date non précisée après septembre 1988 (paragraphe 8 ci
‑
dessus), et rejetée pour «
documentation incomplète
» le 17 mai 1990 (paragraphe 9 ci-dessus). Le 25 septembre 1990, la requérante a saisi le juge administratif d’un recours en annulation (paragraphe 10 ci-dessus), et par un jugement du 17 décembre 1992, dont le texte a été déposé au greffe le 21
avril 1994, le TAR de la Ligurie a établi que la requérante avait produit les documents sollicités par l’administration dès le 29 mars 1990 (paragraphes
11-12 ci-dessus).
51.
La requérante soutient, pour l’essentiel, que ce jugement lui conférait le droit à obtenir le permis de construire litigieux. La Cour ne saurait souscrire à cette thèse. Elle relève que le TAR s’est borné à dire que le motif invoqué par l’administration, à savoir le caractère prétendument incomplet du dossier, n’était pas valable. Le juge administratif ne s’est aucunement prononcé sur la question de savoir si, sur le fond, la demande de permis devait être acceptée. Il s’ensuit que le quatrième refus, opposé par la municipalité le 29 juillet 1994, et fondé sur l’incompatibilité du projet de construction avec le PRG (paragraphe 15 ci-dessus), n’était en principe pas contraire à une décision de justice définitive. Le Gouvernement le souligne à juste titre (paragraphe 38 ci-dessus). De plus, dans les intentions de la municipalité, la décision du 29 juillet 1994 visait à garantir un aménagement rationnel et ordonné de la ville de Sanremo, ce qui aux yeux de la Cour répond à un impératif des communautés locales et rentre bien dans l’intérêt général au sens du paragraphe 2 de l’article 1 du Protocole n
o
1.
52.
La requérante a ensuite attaqué ce quatrième refus devant le TAR de la Ligurie, obtenant gain de cause. Dans son jugement du 10 décembre 1999, dont le texte a été déposé au greffe le 3 mars 2000 (paragraphes 17-18 ci
‑
dessus), le juge administratif a en effet estimé que le projet immobilier de la requérante ne se heurtait pas,
per se
, aux dispositions du PRG, dûment interprétées, et qu’aucun plan détaillée n’était nécessaire pour octroyer le permis litigieux. La municipalité s’est ensuite (le 21 novembre 2001 – paragraphe 20 ci-dessus) déclarée prête à se conformer au jugement du TAR, entre-temps devenu définitif. Sous réserve de remplir les formalités administratives pertinentes, la requérante aurait alors pu obtenir le permis qu’elle sollicitait. Bien que longue et complexe, la procédure administrative a donc eu une issue favorable pour l’intéressée.
53.
La Cour note également qu’au moment de l’achat du terrain (le 24
décembre 1982 – paragraphe 4 ci-dessus), rien ne garantissait à la requérante de pouvoir réaliser son projet de construction d’un centre commercial. En effet, même s’il doit être considéré comme une faculté inhérente au droit de propriété, le
jus aedificandi
peut être limité pour des raisons d’utilité publique précises et actuelles, parmi lesquelles figure le respect des règles d’urbanisme. Le contrat de vente l’indiquait par ailleurs explicitement. La requérante devait donc savoir que la réalisation d’un projet de grande envergure, tel que la construction d’un centre commercial incluant des bureaux et des parkings en sous-sol, était soumise à l’appréciation préalable, par la municipalité, de la conformité de celui-ci avec les dispositions du PRG, et ce dans le cadre d’une procédure administrative complexe, susceptible de conduire à la saisine des juridictions administratives (voir,
mutatis mutandis
,
Contessa et autres
, décision précitée, § 30).
54.
La Cour observe que les décisions de rejet de la demande de permis de construire n’ont pas entraîné de droit à compensation pour la requérante. En effet, le recours en dédommagement de l’intéressée a été rejeté par le Conseil d’État, la Haute juridiction italienne ayant estimé, pour l’essentiel, qu’aucune faute ne pouvait être imputée à l’administration, compte tenu, notamment, de la complexité des dispositions du PRG, qui se prêtaient à des interprétations différentes (paragraphes 25-30 ci-dessus). Lorsqu’une mesure réglementant l’usage des biens est en cause, l’absence d’indemnisation est l’un des éléments à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté, mais que cette absence ne saurait, à elle seule, être constitutive d’une violation de l’article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention (voir les décisions précitées suivantes
:
Galtieri
;
Campanile et autres
, § 32
;
Contessa et autres
, § 32
; et
D’Alba
, § 38
; voir également,
mutatis mutandis
,
Katte Klitsche de la Grange c.
Italie
, 27
octobre 1994, §§
47-48, série A n
o
293-B
;
Predil Anstalt c. Italie
(déc.), n
o
31993/96, 14
mars 2002
; et
Tiralongo et Carbe c. Italie
(déc.), n
o
4686/06, § 45, 27
novembre 2012, où la Cour a affirmé que l’absence d’indemnisation pour des interdictions de construire ayant duré cinq ans n’était pas de nature à rompre l’équilibre entre les intérêts de la collectivité et ceux du propriétaire). Il faut également tenir compte du fait que la fonction de décision confiée aux juridictions sert précisément à dissiper les doutes qui pourraient subsister quant à l’interprétation des normes (voir,
mutatis mutandis
,
Kafkaris
c. Chypre
[GC], n
o
21906/04, § 141, CEDH 2008, et
Previti c. Italie
(déc), n
o
45291/06, § 280, 8 décembre 2009). Or, la circonstance que l’administration ait suivi l’une de ces interprétations, non manifestement arbitraire, ne saurait automatiquement conférer au particulier un droit à dédommagement, même lorsque l’interprétation en question a par la suite été renversée par le juge administratif.
55.
Par ailleurs, dans la mesure où la proportionnalité d’une ingérence avec le droit d’un propriétaire au respect de ses biens peut dépendre également de l’existence de garanties procédurales permettant de veiller à ce que la mise en œuvre d’une politique et ses incidences pour le propriétaire ne soient ni arbitraires ni imprévisibles (voir,
mutatis mutandis
,
Immobiliare Saffi c. Italie
, n
o
;
Campanile et autres
, décision précitée, § 34
;
Contessa et autres
, décision précitée, § 33
; et
D’Alba
, décision précitée, § 39), la Cour relève qu’en l’espèce, la requérante a pu saisir le TAR de la Ligurie de recours en annulation des décisions par lesquelles, les 17 mai 1990 et 29 juillet 1994, la municipalité de Sanremo a rejeté ses demandes de permis de construire. Cette juridiction était compétente pour connaître de l’affaire en fait comme en droit, et rien ne prouve qu’elle ait apprécié les faits et les éléments de droit interne de manière arbitraire. Par ailleurs, le TAR a à deux reprises annulé les arrêtés litigieux, accueillant les recours de la requérante (paragraphes 11-12 et 17
‑
18 ci-dessus).
56.
Certes, les procédures internes ayant conduit à l’octroi du permis se sont étalées sur des nombreuses années. Cependant, la Cour rappelle que, dans la mesure où la violation alléguée du droit de propriété est étroitement liée à la durée d’une procédure et en constitue une conséquence indirecte, la «
loi Pinto
» permet de solliciter une décision qui peut s’inscrire dans la logique de la jurisprudence de la Cour quant à l’article 1 du Protocole n
o
1 à la Convention (
Capestrani c. Italie
(déc.), n
o
46617/99, 27 janvier 2005
;
Recupero c. Italie
(déc.), n
o
77713/01, 17 mars 2005
;
De Filippo c. Italie
(déc.), n
o
72112/01, 27 mars 2007
;
Contessa et autres
, décision précitée, §
34
; et
D’Alba
, décision précitée, § 41). En l’espèce, la requérante a saisi le TAR et le Conseil d’État d’une demande en dédommagement pour le rejet réitéré de ses demandes de permis de construire (paragraphe 21 ci
‑
dessus), mais n’a pas introduit un recours aux termes de la loi «
Pinto
» (voir,
mutatis mutandis
,
Contessa et autres
, décision précitée, § 35, et
D’Alba
, décision précitée, § 42).
57.
Enfin, la Cour note que la présente affaire se distingue de l’affaire
Assymomitis
(arrêt précité, §§ 52-57), invoquée par la requérante (paragraphe 33 ci-dessus), où les actes et omissions de l’administration avaient remis en question un permis de construire déjà octroyé, ce qui avait conduit à un arrêt des travaux pendant six ans et quatre mois.
58.
Eu égard aux circonstances particulières entourant les demandes de permis de construire de la requérante, et ayant procédé à une appréciation globale des faits du cas d’espèce, la Cour conclut que l’ingérence litigieuse n’a pas enfreint le juste équilibre devant régner, en matière de réglementation de l’usage des biens, entre l’intérêt public et l’intérêt privé. En particulier, la requérante n’a pas été contrainte de supporter une charge excessive et exorbitante.
59.
À cet égard, la Cour rappelle qu’elle a déjà considéré comme conformes à l’intérêt général et proportionnelles des restrictions apportées à la faculté de construire imposées, respectivement, par un nouveau PRG, pour protéger des immeubles ayant une valeur historique ou culturelle, pour créer des espaces verts publics et pour la construction d’habitations à loyer modéré (voir les décisions précitées suivantes
:
Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl
;
Galtieri
;
Campanile et autres
; et
D’Alba
).
60.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 1
er
octobre 2015.
Françoise Elens-Passos
Päivi Hirvelä
Greffière
Présidente