CASE OF MATCZYŃSKI v. POLAND

Reclamantul s-a născut în 1951 și locuiește în Suwałki. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. La 24 iunie 1975, reclamantul a cumpărat prima proprietate agricolă de 4,79 hectare, constituită din 6 parcele situate în Gawrych Ruda, în municipalitatea Suwałki, între lacuri Długie, Okrāgłe și Wigry. Trei clădiri de lemn – o casă, un hambar și o porcină – au fost situate pe una dintre plăcile, nr. 31/1. La 12 ianuarie 1976 a fost creat Parcul peisajului Wigry (Park Krajoblazowy). La 9 octombrie 1979, reclamantul a achiziționat mai multe proprietăți care se extind peste 7,5 hectare în Gawrych Ruda, constituite din trei parcele clasificate ca teren de fermă, nos. 30/3, 30/4 și 30/5. Nu existau clădiri situate pe aceste parcele. 10. La 27 iunie 1988, o poruncă a Consiliului de Miniștri a creat Parcul Național Wigry. Terenul reclamantului a fost încorporat în zona acoperită de parc. 11. Reclamantul a susținut că nu a fost informat cu privire la această încorporare la momentul respectiv și nu a avut nici o modalitate de a contesta această măsură, fie imediat după acțiune, fie după 10 octombrie 1994, atunci când Protocolul nr. 1 la Convenția a intrat în vigoare în ceea ce privește Polonia. 12. Reclamantul și-a împărțit pământul în 64 de parcele mai mici, a vândut unele dintre ele unor terțe părți și a dat unele dintre ele membrilor familiei sale. El deține în prezent comploturi Nos. 142/9, 30/12, 30/13, 30/14, 30/16, 30/17, 30/18, 30/19, 30/20, 30/23, 30/24, 30/25, 30/26, 30/27, 30/28, 30/29, 30/30, 30/31, 30/33, 30/34, 30/36 și 31/36. 13. În 1994, municipalitatea locală a adoptat un nou plan local de dezvoltare a terenurilor. În temeiul acestui plan, plomele reclamantului nu au putut fi utilizate în scopuri de construcție. 14. La 21 septembrie 1999, directorul parcului a informat reclamantul că proprietatea sa a fost situată în zona lacurilor Wigry și Długie în Parcul Național Wigry și că planul de dezvoltare locală a interzis orice construcție în scopuri altele decât menținerea rezervelor de apă de porturi și plaje. 15. La 19 octombrie 1999, directorul parcului a răspuns la propunerea reclamantului de a-și vinde proprietățile în Gawrych Ruda, cu o suprafață totală de 123.300 de metri pătrați, în parc. Directorul a solicitat reclamantului să reevalueze prețul, susținând că prețul propus s-a bazat pe presupunerea că parcelele în cauză ar fi adecvate pentru scopuri de construcție, în timp ce, de fapt, acestea constau exclusiv în pădure și terenuri agricole. De asemenea, reclamantul a fost informat că, având în vedere că parcelele sale erau situate între două lacuri, acestea au căzut în zona de protecție care a extins 200 de metri de malul fiecărui lac și în care nu a fost permisă construcția. 16. Reclamantul a susținut că între 1999 și 2004, patru locuințe au fost construite pe parcele în vecinătatea imediată a terenului său. Guvernul a susținut că directorul parcului național Wigry a acordat consimțământ numai în ceea ce privește extinderea locuințelor existente (supplementarea clădirilor agricole existente). 17. În 1999 și 2000, reclamantul a împărțit plotul nr. 31/1 pe care locuința fermă (siedlisko) a fost localizată și a vândut-o două terțe părți. Noile proprietari au solicitat și au fost acordate permise de dezvoltare a clădirilor care existau deja pe proprietatea achiziționată. 18. La 30 decembrie 2003, planul local de dezvoltare a terenurilor adoptat în 1994 a expirat. 19. La 25 ianuarie 2003, reclamantul a cerut primarului Suwałki să-l informeze cu privire la desemnarea proprietății sale în conformitate cu planul local de dezvoltare a terenurilor din 1994. 20. La 20 februarie 2003, primarul a informat reclamantul că terenurile sale erau situate în limitele Parcului Național Wigry, care intră în parte în zona de protecție a lacului și că nu exista nicio dispoziție privind construcția în acest domeniu. Potrivit planului local de dezvoltare a terenurilor, proprietatea reclamantului constă în zonele forestiere și terenurile agricole pe care s-a recomandat o nouă forestare. 21. La 16 februarie 2003, reclamantul a solicitat primarului Suwałki să-i plătească o compensare de 149.040 zlotys polonez (PLN) pentru amendamentele aduse planului local de dezvoltare a terenurilor care excluse posibilitatea unei construcții pe proprietatea sa. 22. La 7 martie 2003, primarul a răspuns că cererea reclamantului nu a fost bazată deoarece planul în cauză, care a fost adoptat prin rezoluție a Consiliului Municipal Suwałki la 10 noiembrie 1994, nu a schimbat desemnarea proprietății reclamantului. Planul de dezvoltare obligatoriu anterior nu prevedea nicio construcție pe terenul reclamantului, situat pe zonele agricole cu forestare recomandată. 23. La 21 mai 2002, reclamantul a solicitat acordarea unui permis preliminar de construcție (warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) în ceea ce privește parcelele nos. 30/17 și 30/19. 24. La 24 octombrie 2002, primarul Suwałki a refuzat să acorde permisul solicitat. S-a constatat că dezvoltarea planificată, care constă în construcția unei case și a unei clădiri exterioare, ar fi fost situată prea aproape de malul lacului, într-o zonă în care nu a fost permisă construcția conform planului local de dezvoltare a terenurilor. În plus, directorul parcului național Wigry a exprimat un aviz negativ în ceea ce privește dezvoltarea planificată. 25. Reclamantul a apelat la comitetul de recurs pentru administrația autonomă Suwałki (Samorzādowe Kolegium Odwoławcze). El s-a plâns, printre altele, că a fost tratat într-o manieră discriminatorie, deoarece proprietarii comploturilor adiacente au obținut permise de construcție și au fost în măsură să își dezvolte terenurile. 26. La 20 decembrie 2002, Consiliul a susținut decizia contestată. Consiliul a confirmat că dezvoltarea era inadmisibilă ținând seama de dispozițiile planului local de dezvoltare a terenurilor din 1994, care a interzis în mod expres construcția unor noi clădiri din zona în cauză. În ceea ce privește tratamentul presupus discriminatoriu, Consiliul a constatat că proprietarii unor parcele situate în vecinătate au obținut într-adevăr permise de construcție. Cu toate acestea, unele clădiri au existat anterior pe proprietatea lor, astfel încât permisele utilizate de reclamant nu au fost cele care au avut legătură cu construcții noi. Consiliul nu a găsit niciun tratament discriminatoriu deoarece situația reclamantului era legal și de fapt diferită de cea a vecinilor săi. În ceea ce privește cele două autorizații de construcție acordate celorlalte persoane care locuiesc în apropiere, Consiliul a remarcat, de asemenea, că s-a instituit o procedură, desigur, pentru a declara nule și nule deciziile respective. 27. Reclamantul a depus o plângere împotriva acestei decizii la Curtea Supremă Administrativă (Naccelny Såd Administracyjny). 28. La 17 aprilie 2003, Curtea Administrativă Supremă a respins plângerea reclamantului. Curtea a aprobat raționamentul hotărârii Comitetului de apel pentru administrație independentă și nu a constatat nicio încălcare a legii în procedura administrativă plângută. 29. În ianuarie 2003, reclamantul a prezentat patru cereri care solicită emiterea de autorizații preliminare de construcție a municipiului în ceea ce privește parcelele nos. 30/12, 30/13, 30/16, 30/26 și 30/29. La 10 februarie 2003, primarul Suwałki a ordonat reclamantului să remedieze unele deficiențe în cererile sale. Reclamantul nu a reușit să facă acest lucru și, prin urmare, nu au fost prelucrate. 30. În februarie 2004, reclamantul a solicitat ca municipalitatea să elibereze autorizații preliminare de construcție în ceea ce privește parcelele nos. 30/12, 30/13 și 30/17. Reclamantul a solicitat permisiunea de a-și dezvolta proprietatea prin construirea unei noi clădiri rezidențiale, a unei clădiri exterioare, a unui rezervor septic și a unui fântân, cu acces la drumul public nr. 142. 31. Comunitatea a invitat directorul parcului să își declare poziția în ceea ce privește cererea reclamantului. Directorul a refuzat să acorde consimțământul său proiectului reclamantului. 32. Reclamantul a apelat la Ministrul Mediului (Ministrul Rodowiska), care a anulat decizia și a ordonat reexaminarea cazului. S-a remarcat că decizia atacată s-a bazat pe Legea privind conservarea naturii din 2004, în timp ce ar fi trebuit să se bazeze pe Actul anterior din 1991. 33. La 14 februarie 2005, directorul a refuzat din nou să-și dea consimțământul la cererea reclamantului. Directorul a subliniat valorile istorice și de peisaj ale zonei în cauză și a fost de părere că orice construcție acolo ar avea o influență negativă asupra valorilor unice pe care Parcul Național a trebuit să le protejeze. 34. La 18 februarie 2005, directorul a rectificat baza deciziei sale anterioare. 35. La 22 februarie 2005, reclamantul a apelat la ministrul mediului. 36. La 9 septembrie 2005, ministrul mediului a susținut decizia contestată. 37. Reclamantul a depus un recurs împotriva acestei decizii la Curtea Administrativă Regională de Varșovia (Wojewódzki Sād Administracyjny). 38. La 9 mai 2006, Curtea Administrativă Regională de Varșovia a dat hotărâre, anulând atât decizia contestată, cât și decizia anterioară din 14 februarie 2005, constatând că autoritățile administrative în cauză se bazase pe o bază juridică greșită. Curtea a continuat să spună că hotărârea de primă instanță nu era în conformitate cu hotărârea de al doilea. Primul a refuzat permisiunea reclamantului deoarece terenul în cauză nu a fost dezvoltat și „nu a fost niciodată destinat construcțiilor” și al doilea a conținut în raționarea sa declarația că „există deja alte clădiri în apropiere, care nu justifică acordarea unor permise suplimentare de construcție”. 39. La 3 septembrie 2006 a avut loc o inspecție a parcelelor 30/12, 30/13 și 30/17. 40. La 28 septembrie 2006, directorul Parcului Național Wigry a refuzat din nou să-și dea consimțământul la dezvoltarea planificată. El a considerat că construcția planificată nu a îndeplinit cel puțin una dintre cerințele prevăzute în secțiunea 36 din Legea privind conservarea naturii din 1991, și anume „nu a fost în conformitate cu obiectivele Parcului” (nie służy celom parku), din cauza scopului său comercial, printre altele, având în vedere că reclamantul intenționa să conducă o casă de oaspeți acolo. Directorul a admis că există clădiri în apropierea proprietății reclamantului și că acestea au fost dezvoltate recent. Cu toate acestea, reclamantul a intenționat să construiască pe terenuri nedezvoltate anterior cu aproximativ 500 de metri de largă, care, în opinia directorului, ar afecta negativ peisajul și pe malul lacurilor. 41. Reclamantul a apelat la ministrul mediului. 42. La 29 septembrie 2006 a fost adoptat un nou plan de dezvoltare locală, care a intrat în vigoare la 30 noiembrie 2006. Potrivit planului, nu a fost permisă construirea de clădiri de pe proprietatea reclamantului. 43. În plus, la 25 octombrie 2006, ministrul mediului a răspuns la cererea parlamentară (interpelagja poselska) făcută în numele reclamantului de către J.Z., un membru al Parlamentului polonez. Ministrul a confirmat, printre altele, că planul local de dezvoltare a terenurilor pentru Comunitatea Suwałki, în vigoare înainte de 1994, excludea orice nouă construcție pe ploturile reclamantului. 30/12, 30/13 și 30/17. 44. La 27 decembrie 2006, primarul Suwałki a întrerupt procedura administrativă, având în vedere că intrarea în vigoare a noului plan de dezvoltare locală a făcut ca continuarea procedurii să fie inutile, deoarece, chiar dacă ar fi necesară o decizie privind fondul, ar trebui declarată ineficace (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji). 45. Între timp, prin rezoluție din 29 iunie 2005 – înainte de elaborarea planului local de dezvoltare – Consiliul Municipal al Comunității Suwałki a adoptat un cadru de orientări de politică de planificare locală (studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy) care prevede ca parcelele care aparțin reclamantului să devină teren pădure și că nicio construcție nu ar putea fi efectuată pe acestea. 46. La 22 noiembrie 2005, reclamantul a solicitat ca municipalitatea să rectifice o încălcare a ordinului juridic, în măsura în care orientările reflectaseră poziția directorului Parcului Național de a impune o interdicție asupra tuturor proiectelor de construcție pe planul său. El a susținut că această măsură constituie o expropriare de facto fără niciun drept la compensare și, prin urmare, a încălcat Constituția în măsura în care aceasta din urmă garantează dreptul la bucuria pașnică a bunurilor proprii. 47. Întrucât municipalitatea a refuzat să-și acorde cererea, el a depus o plângere Curții Administrative Regionale din Białystok, contestand licența orientărilor de politică de planificare locală. El a susținut că orientările i-au afectat direct situația. Nu numai că i-au făcut imposibilă realizarea unor proiecte de construcție, ci și a restrâns în mod serios drepturile sale de proprietate în măsura în care au devenit iluzorii. Orientările i-au provocat un dezavantaj grav, deoarece el nu a putut să construiască o cabană și a trebuit să închiriere spațiu de depozitare de la vecinii săi. Restricțiile nu au corespuns la nevoile sociale presante, deoarece ferma sa nu a fost situată pe teritoriul virgin. Erau șase ferme în apropiere, toate acestea cu locuințe și gunoi, terenul era folosit în scopuri agricole, era un drum și o alimentare electrică, iar instalarea unui sistem de canalizare a fost planificată în viitor. 48. Prin hotărârea din 6 iulie 2006, Curtea Administrativă Regională Białystok și-a respins recursul. Curtea a abordat în primul rând argumentul municipalității potrivit căruia orientările de politică nu erau o măsură administrativă individuală adresată unei particulare și capabilă să-și afecteze interesele juridice și care, prin urmare, nu puteau fi contestate în fața unei instanțe administrative. Curtea a constatat că, în ciuda faptului că, în esență, este un instrument de politică adresat în principal altor organisme municipale și care le ghidează în punerea în aplicare a politicii de planificare locală, acestea au afectat situația juridică a reclamantului într-o măsură suficientă pentru a susține că are un interes juridic în contestarea legii lor în cadrul procedurilor judiciare. Acest lucru s-a întâmplat deoarece adoptarea unor astfel de orientări ar influența neapărat rezultatul procedurilor viitoare în care persoanele fizice ar putea solicita adoptarea unor măsuri care intră în domeniul de aplicare al politicii de planificare locală. 49. Curtea a afirmat, de asemenea, că autoritatea municipală de a impune restricții asupra persoanelor fizice în ceea ce privește exercitarea drepturilor lor de proprietate a fost determinată de legile aplicabile, inclusiv de cele care reglementează protecția mediului. Cu toate acestea, această autoritate nu a fost absolută, deoarece municipiul a fost, de asemenea, obligat să respecte interesul public, să-l evalueze împotriva intereselor private relevante în procesul de planificare și dezvoltare a terenurilor, să acționeze în mod rațional și să respecte principiul proporționalității. 50. În acest caz, Legea privind conservarea naturii din 2004 prevedea obligația municipalității – la adoptarea orientărilor – să ia în considerare poziția directorului Parcului Național care, în ceea ce privește parcele de teren situate în limitele parcurilor naționale și a cartierului cel mai apropiat (otulina), a fost obligatorie pentru municipalitate. 51. Curtea a remarcat că reclamantul nu a avut niciodată dreptul de a-și dezvolta proprietatea, ceea ce înseamnă că adoptarea orientărilor strategice de planificare locală nu l-a privat de niciun drept. Planul adoptat în 1994 nu prevedea utilizarea terenului reclamantului în scopuri de construcție. Acesta prevedea doar ca proprietarii să își mențină clădirile în condiții tehnice bune. 52. În acest caz, restricțiile impuse reclamantului au fost în conformitate cu legile aplicabile și nu au încălcat drepturile individuale ale reclamantului. În măsura în care s-a referit la proiectele de construcții privind parcelele învecinate, această chestiune nu s-a înscris în cadrul prezentului caz, în care numai licitudinea măsurilor impuse acestuia ar putea fi examinată. 53. Reclamantul a depus o cassare împotriva acestei hotărâri în fața Curții Supreme de Administrație. El susține în esență că măsurile reclamate au încălcat art. 64 § 3 din Constituție (a se vedea punctul 59 de mai jos) și că acestea au constituit o restricție excesivă a drepturilor sale de proprietate. 54. La 2 februarie 2007, Curtea Administrativă Supremă și-a respins recursul de cassare. În primul rând, a susținut că opinia instanței inferioare a faptului că municipalitatea a fost obligată să asigure poziția directorului și a fost legată de aceaceasta a fost corectă. Drepturile lui 55, au acționat în conformitate cu legile aplicabile, au fost corecte. Modul în care municipiul își exercitase competențele nu a depășit limitele definite de protecția constituțională a proprietăților. Această concluzie a fost consolidată de faptul că planurile reclamantului nu erau în nici un caz deja supuse construcțiilor în cadrul planului adoptat în 1994. Curtea a continuat să afirme: „Cu toate acestea, instanța a împărtășit concluziile apelului de cassare că soluțiile adoptate în orientările politicii de planificare sunt capabile să încalce interesul juridic al reclamantului, având în vedere că el și-a exprimat dorința de a schimba utilizarea la care plățile sale au fost introduse până în prezent prin urmărirea proiectelor de construcție pe acestea. Faptul că, în temeiul instrumentelor de planificare anterioare privind terenul său, reclamantul a fost, de asemenea, împiedicat să se construiască pe ea poate demonstra doar că situația sa juridică nu s-a schimbat, dar nu înseamnă că interesul său, ca proprietar, nu a fost încălcat, având în vedere că nu poate aduce proiectele sale la realizare.” 56. În măsura în care reclamantul a susținut că măsura reclamată nu a fost justificată deoarece un număr de locuințe au fost construite pe parcele vecine, instanța a remarcat că această opoziție a mers la substanța poziției formulate de directorul Parcului Național. Acesta nu a putut fi examinat în cadrul procedurii, deoarece se referă numai la licența orientărilor-cadru. 57. La 8 aprilie 2009, reclamantul a scris directorului Parcului Național, propunend ca situația să fie stabilită prin vânzarea la Parcul de patru parcele sale (Nus. 30/28, 30/29, 30/30, 30/31) pe malul lacului Wigry, pentru un preț care trebuie determinat de un expert, în schimbul acordului directorului de a schimba orientările. 58. Într-o scrisoare din 23 aprilie 2009, directorul a respins propunerea reclamantului. El s-a referit la istoria de planificare a plăcilor sale și la regulamentul de planificare care a desemnat terenul reclamantului pentru forestare. El a reiterat că chiar și pe baza planului de 1994, care s-a expirat la 31 decembrie 2003, nu s-a permis nici o construcție pe planuri nr. 30/12 și 30/13. Situația nu s-a schimbat după adoptarea noului plan. În ceea ce privește propunerea reclamantului de a vinde unele dintre parcele sale Park, directorul a susținut că Parcul este în general interesat de a cumpăra parcele pe teritoriul său și a făcut-o atâta timp cât mijloacele sale financiare le sunt permise. Cu toate acestea, el a afirmat că nu s-a putut cumpăra comploturile în schimbul amendamentelor la planul de dezvoltare locală.