Matczyński împotriva Poloniei

Reclamantul s-a născut în 1951 și locuiește în Suwałki. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. La 24 iunie 1975, reclamantul a cumpărat prima proprietate agricolă de 4,79 hectare, constituită din 6 parcele situate în Gawrych Ruda, în municipalitatea Suwałki, între lacuri Długie, Okrāgłe și Wigry. Trei clădiri de lemn – o casă, un hambar și o porcină – au fost situate pe una dintre plăcile, nr. 31/1. La 12 ianuarie 1976 a fost creat Parcul peisajului Wigry (Park Krajoblazowy). La 9 octombrie 1979, reclamantul a achiziționat mai multe proprietăți care se extind peste 7,5 hectare în Gawrych Ruda, constituite din trei parcele clasificate ca teren de fermă, nos.

30/3, 30/4 și 30/5. Nu existau clădiri situate pe aceste parcele. 10. La 27 iunie 1988, o poruncă a Consiliului de Miniștri a creat Parcul Național Wigry. Terenul reclamantului a fost încorporat în zona acoperită de parc. 11. Reclamantul a susținut că nu a fost informat cu privire la această încorporare la momentul respectiv și nu a avut nici o modalitate de a contesta această măsură, fie imediat după acțiune, fie după 10 octombrie 1994, atunci când Protocolul nr. 1 la Convenția a intrat în vigoare în ceea ce privește Polonia. 12. Reclamantul și-a împărțit pământul în 64 de parcele mai mici, a vândut unele dintre ele unor terțe părți și a dat unele dintre ele membrilor familiei sale. El deține în prezent comploturi Nos.

142/9, 30/12, 30/13, 30/14, 30/16, 30/17, 30/18, 30/19, 30/20, 30/23, 30/24, 30/25, 30/26, 30/27, 30/28, 30/29, 30/30, 30/31, 30/33, 30/34, 30/36 și 31/36. 13. În 1994, municipalitatea locală a adoptat un nou plan local de dezvoltare a terenurilor. În temeiul acestui plan, plomele reclamantului nu au putut fi utilizate în scopuri de construcție. 14. La 21 septembrie 1999, directorul parcului a informat reclamantul că proprietatea sa a fost situată în zona lacurilor Wigry și Długie în Parcul Național Wigry și că planul de dezvoltare locală a interzis orice construcție în scopuri altele decât menținerea rezervelor de apă de porturi și plaje. 15. La 19 octombrie 1999, directorul parcului a răspuns la propunerea reclamantului de a-și vinde proprietățile în Gawrych Ruda, cu o suprafață totală de 123.300 de metri pătrați, în parc.

Directorul a solicitat reclamantului să reevalueze prețul, susținând că prețul propus s-a bazat pe presupunerea că parcelele în cauză ar fi adecvate pentru scopuri de construcție, în timp ce, de fapt, acestea constau exclusiv în pădure și terenuri agricole. De asemenea, reclamantul a fost informat că, având în vedere că parcelele sale erau situate între două lacuri, acestea au căzut în zona de protecție care a extins 200 de metri de malul fiecărui lac și în care nu a fost permisă construcția. 16. Reclamantul a susținut că între 1999 și 2004, patru locuințe au fost construite pe parcele în vecinătatea imediată a terenului său. Guvernul a susținut că directorul parcului național Wigry a acordat consimțământ numai în ceea ce privește extinderea locuințelor existente (supplementarea clădirilor agricole existente).

17. În 1999 și 2000, reclamantul a împărțit plotul nr. 31/1 pe care locuința fermă (siedlisko) a fost localizată și a vândut-o două terțe părți. Noile proprietari au solicitat și au fost acordate permise de dezvoltare a clădirilor care existau deja pe proprietatea achiziționată. 18. La 30 decembrie 2003, planul local de dezvoltare a terenurilor adoptat în 1994 a expirat. 19. La 25 ianuarie 2003, reclamantul a cerut primarului Suwałki să-l informeze cu privire la desemnarea proprietății sale în conformitate cu planul local de dezvoltare a terenurilor din 1994. 20. La 20 februarie 2003, primarul a informat reclamantul că terenurile sale erau situate în limitele Parcului Național Wigry, care intră în parte în zona de protecție a lacului și că nu exista nicio dispoziție privind construcția în acest domeniu.

Potrivit planului local de dezvoltare a terenurilor, proprietatea reclamantului constă în zonele forestiere și terenurile agricole pe care s-a recomandat o nouă forestare. 21. La 16 februarie 2003, reclamantul a solicitat primarului Suwałki să-i plătească o compensare de 149.040 zlotys polonez (PLN) pentru amendamentele aduse planului local de dezvoltare a terenurilor care excluse posibilitatea unei construcții pe proprietatea sa. 22. La 7 martie 2003, primarul a răspuns că cererea reclamantului nu a fost bazată deoarece planul în cauză, care a fost adoptat prin rezoluție a Consiliului Municipal Suwałki la 10 noiembrie 1994, nu a schimbat desemnarea proprietății reclamantului. Planul de dezvoltare obligatoriu anterior nu prevedea nicio construcție pe terenul reclamantului, situat pe zonele agricole cu forestare recomandată.

23. La 21 mai 2002, reclamantul a solicitat acordarea unui permis preliminar de construcție (warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) în ceea ce privește parcelele nos. 30/17 și 30/19. 24. La 24 octombrie 2002, primarul Suwałki a refuzat să acorde permisul solicitat. S-a constatat că dezvoltarea planificată, care constă în construcția unei case și a unei clădiri exterioare, ar fi fost situată prea aproape de malul lacului, într-o zonă în care nu a fost permisă construcția conform planului local de dezvoltare a terenurilor. În plus, directorul parcului național Wigry a exprimat un aviz negativ în ceea ce privește dezvoltarea planificată. 25. Reclamantul a apelat la comitetul de recurs pentru administrația autonomă Suwałki (Samorzādowe Kolegium Odwoławcze).

El s-a plâns, printre altele, că a fost tratat într-o manieră discriminatorie, deoarece proprietarii comploturilor adiacente au obținut permise de construcție și au fost în măsură să își dezvolte terenurile. 26. La 20 decembrie 2002, Consiliul a susținut decizia contestată. Consiliul a confirmat că dezvoltarea era inadmisibilă ținând seama de dispozițiile planului local de dezvoltare a terenurilor din 1994, care a interzis în mod expres construcția unor noi clădiri din zona în cauză. În ceea ce privește tratamentul presupus discriminatoriu, Consiliul a constatat că proprietarii unor parcele situate în vecinătate au obținut într-adevăr permise de construcție. Cu toate acestea, unele clădiri au existat anterior pe proprietatea lor, astfel încât permisele utilizate de reclamant nu au fost cele care au avut legătură cu construcții noi.

Consiliul nu a găsit niciun tratament discriminatoriu deoarece situația reclamantului era legal și de fapt diferită de cea a vecinilor săi. În ceea ce privește cele două autorizații de construcție acordate celorlalte persoane care locuiesc în apropiere, Consiliul a remarcat, de asemenea, că s-a instituit o procedură, desigur, pentru a declara nule și nule deciziile respective. 27. Reclamantul a depus o plângere împotriva acestei decizii la Curtea Supremă Administrativă (Naccelny Såd Administracyjny). 28. La 17 aprilie 2003, Curtea Administrativă Supremă a respins plângerea reclamantului. Curtea a aprobat raționamentul hotărârii Comitetului de apel pentru administrație independentă și nu a constatat nicio încălcare a legii în procedura administrativă plângută.

29. În ianuarie 2003, reclamantul a prezentat patru cereri care solicită emiterea de autorizații preliminare de construcție a municipiului în ceea ce privește parcelele nos. 30/12, 30/13, 30/16, 30/26 și 30/29. La 10 februarie 2003, primarul Suwałki a ordonat reclamantului să remedieze unele deficiențe în cererile sale. Reclamantul nu a reușit să facă acest lucru și, prin urmare, nu au fost prelucrate. 30. În februarie 2004, reclamantul a solicitat ca municipalitatea să elibereze autorizații preliminare de construcție în ceea ce privește parcelele nos. 30/12, 30/13 și 30/17. Reclamantul a solicitat permisiunea de a-și dezvolta proprietatea prin construirea unei noi clădiri rezidențiale, a unei clădiri exterioare, a unui rezervor septic și a unui fântân, cu acces la drumul public nr. 142. 31. Comunitatea a invitat directorul parcului să își declare poziția în ceea ce privește cererea reclamantului.

Directorul a refuzat să acorde consimțământul său proiectului reclamantului. 32. Reclamantul a apelat la Ministrul Mediului (Ministrul Rodowiska), care a anulat decizia și a ordonat reexaminarea cazului. S-a remarcat că decizia atacată s-a bazat pe Legea privind conservarea naturii din 2004, în timp ce ar fi trebuit să se bazeze pe Actul anterior din 1991. 33. La 14 februarie 2005, directorul a refuzat din nou să-și dea consimțământul la cererea reclamantului. Directorul a subliniat valorile istorice și de peisaj ale zonei în cauză și a fost de părere că orice construcție acolo ar avea o influență negativă asupra valorilor unice pe care Parcul Național a trebuit să le protejeze. 34. La 18 februarie 2005, directorul a rectificat baza deciziei sale anterioare.

35. La 22 februarie 2005, reclamantul a apelat la ministrul mediului. 36. La 9 septembrie 2005, ministrul mediului a susținut decizia contestată. 37. Reclamantul a depus un recurs împotriva acestei decizii la Curtea Administrativă Regională de Varșovia (Wojewódzki Sād Administracyjny). 38. La 9 mai 2006, Curtea Administrativă Regională de Varșovia a dat hotărâre, anulând atât decizia contestată, cât și decizia anterioară din 14 februarie 2005, constatând că autoritățile administrative în cauză se bazase pe o bază juridică greșită. Curtea a continuat să spună că hotărârea de primă instanță nu era în conformitate cu hotărârea de al doilea. Primul a refuzat permisiunea reclamantului deoarece terenul în cauză nu a fost dezvoltat și „nu a fost niciodată destinat construcțiilor” și al doilea a conținut în raționarea sa declarația că „există deja alte clădiri în apropiere, care nu justifică acordarea unor permise suplimentare de construcție”.

39. La 3 septembrie 2006 a avut loc o inspecție a parcelelor 30/12, 30/13 și 30/17. 40. La 28 septembrie 2006, directorul Parcului Național Wigry a refuzat din nou să-și dea consimțământul la dezvoltarea planificată. El a considerat că construcția planificată nu a îndeplinit cel puțin una dintre cerințele prevăzute în secțiunea 36 din Legea privind conservarea naturii din 1991, și anume „nu a fost în conformitate cu obiectivele Parcului” (nie służy celom parku), din cauza scopului său comercial, printre altele, având în vedere că reclamantul intenționa să conducă o casă de oaspeți acolo. Directorul a admis că există clădiri în apropierea proprietății reclamantului și că acestea au fost dezvoltate recent.

Cu toate acestea, reclamantul a intenționat să construiască pe terenuri nedezvoltate anterior cu aproximativ 500 de metri de largă, care, în opinia directorului, ar afecta negativ peisajul și pe malul lacurilor. 41. Reclamantul a apelat la ministrul mediului. 42. La 29 septembrie 2006 a fost adoptat un nou plan de dezvoltare locală, care a intrat în vigoare la 30 noiembrie 2006. Potrivit planului, nu a fost permisă construirea de clădiri de pe proprietatea reclamantului. 43. În plus, la 25 octombrie 2006, ministrul mediului a răspuns la cererea parlamentară (interpelagja poselska) făcută în numele reclamantului de către J.Z., un membru al Parlamentului polonez. Ministrul a confirmat, printre altele, că planul local de dezvoltare a terenurilor pentru Comunitatea Suwałki, în vigoare înainte de 1994, excludea orice nouă construcție pe ploturile reclamantului.

30/12, 30/13 și 30/17. 44. La 27 decembrie 2006, primarul Suwałki a întrerupt procedura administrativă, având în vedere că intrarea în vigoare a noului plan de dezvoltare locală a făcut ca continuarea procedurii să fie inutile, deoarece, chiar dacă ar fi necesară o decizie privind fondul, ar trebui declarată ineficace (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji). 45. Între timp, prin rezoluție din 29 iunie 2005 – înainte de elaborarea planului local de dezvoltare – Consiliul Municipal al Comunității Suwałki a adoptat un cadru de orientări de politică de planificare locală (studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy) care prevede ca parcelele care aparțin reclamantului să devină teren pădure și că nicio construcție nu ar putea fi efectuată pe acestea.

46. La 22 noiembrie 2005, reclamantul a solicitat ca municipalitatea să rectifice o încălcare a ordinului juridic, în măsura în care orientările reflectaseră poziția directorului Parcului Național de a impune o interdicție asupra tuturor proiectelor de construcție pe planul său. El a susținut că această măsură constituie o expropriare de facto fără niciun drept la compensare și, prin urmare, a încălcat Constituția în măsura în care aceasta din urmă garantează dreptul la bucuria pașnică a bunurilor proprii. 47. Întrucât municipalitatea a refuzat să-și acorde cererea, el a depus o plângere Curții Administrative Regionale din Białystok, contestand licența orientărilor de politică de planificare locală.

El a susținut că orientările i-au afectat direct situația. Nu numai că i-au făcut imposibilă realizarea unor proiecte de construcție, ci și a restrâns în mod serios drepturile sale de proprietate în măsura în care au devenit iluzorii. Orientările i-au provocat un dezavantaj grav, deoarece el nu a putut să construiască o cabană și a trebuit să închiriere spațiu de depozitare de la vecinii săi. Restricțiile nu au corespuns la nevoile sociale presante, deoarece ferma sa nu a fost situată pe teritoriul virgin. Erau șase ferme în apropiere, toate acestea cu locuințe și gunoi, terenul era folosit în scopuri agricole, era un drum și o alimentare electrică, iar instalarea unui sistem de canalizare a fost planificată în viitor.

48. Prin hotărârea din 6 iulie 2006, Curtea Administrativă Regională Białystok și-a respins recursul. Curtea a abordat în primul rând argumentul municipalității potrivit căruia orientările de politică nu erau o măsură administrativă individuală adresată unei particulare și capabilă să-și afecteze interesele juridice și care, prin urmare, nu puteau fi contestate în fața unei instanțe administrative. Curtea a constatat că, în ciuda faptului că, în esență, este un instrument de politică adresat în principal altor organisme municipale și care le ghidează în punerea în aplicare a politicii de planificare locală, acestea au afectat situația juridică a reclamantului într-o măsură suficientă pentru a susține că are un interes juridic în contestarea legii lor în cadrul procedurilor judiciare.

Acest lucru s-a întâmplat deoarece adoptarea unor astfel de orientări ar influența neapărat rezultatul procedurilor viitoare în care persoanele fizice ar putea solicita adoptarea unor măsuri care intră în domeniul de aplicare al politicii de planificare locală. 49. Curtea a afirmat, de asemenea, că autoritatea municipală de a impune restricții asupra persoanelor fizice în ceea ce privește exercitarea drepturilor lor de proprietate a fost determinată de legile aplicabile, inclusiv de cele care reglementează protecția mediului. Cu toate acestea, această autoritate nu a fost absolută, deoarece municipiul a fost, de asemenea, obligat să respecte interesul public, să-l evalueze împotriva intereselor private relevante în procesul de planificare și dezvoltare a terenurilor, să acționeze în mod rațional și să respecte principiul proporționalității.

50. În acest caz, Legea privind conservarea naturii din 2004 prevedea obligația municipalității – la adoptarea orientărilor – să ia în considerare poziția directorului Parcului Național care, în ceea ce privește parcele de teren situate în limitele parcurilor naționale și a cartierului cel mai apropiat (otulina), a fost obligatorie pentru municipalitate. 51. Curtea a remarcat că reclamantul nu a avut niciodată dreptul de a-și dezvolta proprietatea, ceea ce înseamnă că adoptarea orientărilor strategice de planificare locală nu l-a privat de niciun drept. Planul adoptat în 1994 nu prevedea utilizarea terenului reclamantului în scopuri de construcție. Acesta prevedea doar ca proprietarii să își mențină clădirile în condiții tehnice bune.

52. În acest caz, restricțiile impuse reclamantului au fost în conformitate cu legile aplicabile și nu au încălcat drepturile individuale ale reclamantului. În măsura în care s-a referit la proiectele de construcții privind parcelele învecinate, această chestiune nu s-a înscris în cadrul prezentului caz, în care numai licitudinea măsurilor impuse acestuia ar putea fi examinată. 53. Reclamantul a depus o cassare împotriva acestei hotărâri în fața Curții Supreme de Administrație. El susține în esență că măsurile reclamate au încălcat art. 64 § 3 din Constituție (a se vedea punctul 59 de mai jos) și că acestea au constituit o restricție excesivă a drepturilor sale de proprietate. 54. La 2 februarie 2007, Curtea Administrativă Supremă și-a respins recursul de cassare.

În primul rând, a susținut că opinia instanței inferioare a faptului că municipalitatea a fost obligată să asigure poziția directorului și a fost legată de aceaceasta a fost corectă. Drepturile lui 55, au acționat în conformitate cu legile aplicabile, au fost corecte. Modul în care municipiul își exercitase competențele nu a depășit limitele definite de protecția constituțională a proprietăților. Această concluzie a fost consolidată de faptul că planurile reclamantului nu erau în nici un caz deja supuse construcțiilor în cadrul planului adoptat în 1994. Curtea a continuat să afirme: „Cu toate acestea, instanța a împărtășit concluziile apelului de cassare că soluțiile adoptate în orientările politicii de planificare sunt capabile să încalce interesul juridic al reclamantului, având în vedere că el și-a exprimat dorința de a schimba utilizarea la care plățile sale au fost introduse până în prezent prin urmărirea proiectelor de construcție pe acestea.

Faptul că, în temeiul instrumentelor de planificare anterioare privind terenul său, reclamantul a fost, de asemenea, împiedicat să se construiască pe ea poate demonstra doar că situația sa juridică nu s-a schimbat, dar nu înseamnă că interesul său, ca proprietar, nu a fost încălcat, având în vedere că nu poate aduce proiectele sale la realizare.” 56. În măsura în care reclamantul a susținut că măsura reclamată nu a fost justificată deoarece un număr de locuințe au fost construite pe parcele vecine, instanța a remarcat că această opoziție a mers la substanța poziției formulate de directorul Parcului Național. Acesta nu a putut fi examinat în cadrul procedurii, deoarece se referă numai la licența orientărilor-cadru.

57. La 8 aprilie 2009, reclamantul a scris directorului Parcului Național, propunend ca situația să fie stabilită prin vânzarea la Parcul de patru parcele sale (Nus. 30/28, 30/29, 30/30, 30/31) pe malul lacului Wigry, pentru un preț care trebuie determinat de un expert, în schimbul acordului directorului de a schimba orientările. 58. Într-o scrisoare din 23 aprilie 2009, directorul a respins propunerea reclamantului. El s-a referit la istoria de planificare a plăcilor sale și la regulamentul de planificare care a desemnat terenul reclamantului pentru forestare. El a reiterat că chiar și pe baza planului de 1994, care s-a expirat la 31 decembrie 2003, nu s-a permis nici o construcție pe planuri nr. 30/12 și 30/13.

Situația nu s-a schimbat după adoptarea noului plan. În ceea ce privește propunerea reclamantului de a vinde unele dintre parcele sale Park, directorul a susținut că Parcul este în general interesat de a cumpăra parcele pe teritoriul său și a făcut-o atâta timp cât mijloacele sale financiare le sunt permise. Cu toate acestea, el a afirmat că nu s-a putut cumpăra comploturile în schimbul amendamentelor la planul de dezvoltare locală.

5. The applicant was born in 1951 and lives in Suwałki. 6. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. 7. On 24 June 1975 the applicant bought his first agricultural property of 4.79 hectares consisting of 6 plots situated in Gawrych Ruda, in the municipality of Suwałki, between lakes Długie, Okrągłe and Wigry. Three wooden buildings – a house, a barn and a pigsty – were situated on one of the plots, no. 31/1. 8. On 12 January 1976 the Wigry Landscape Park (Park Krajobrazowy) was created. 9. On 9 October 1979 the applicant bought further property extending over 7.5 hectares in Gawrych Ruda, consisting of three plots classified as farmland, nos. 30/3, 30/4 and 30/5.

There were no buildings situated on these plots. 10. On 27 June 1988 an ordinance by the Council of Ministers created the Wigry National Park. The applicant’s land was incorporated into the area covered by the park. 11. The applicant submitted that he had not been informed about this incorporation at the time and had not had any means of challenging this measure, either immediately following the action or after 10 October 1994, when Protocol No. 1 to the Convention entered into force in respect of Poland. 12. The applicant divided his land into 64 smaller plots, sold some of them to third parties and gave some of them to various members of his family. He currently owns plots Nos. 142/9, 30/12, 30/13, 30/14, 30/16, 30/17, 30/18, 30/19, 30/20, 30/23, 30/24, 30/25, 30/26, 30/27, 30/28, 30/29, 30/30, 30/31, 30/33, 30/34, 30/36 and 31/36.

13. In 1994 a new local land development plan was adopted by the local municipality. Under this plan the applicant’s plots could not be used for construction purposes. 14. On 21 September 1999 the Director of the Park informed the applicant that his property was located in the zone of the Lakes Wigry and Długie in the Wigry National Park and that the local development plan prohibited any construction for purposes other than maintaining the water reserves of harbours and beaches. 15. On 19 October 1999 the Director of the Park responded to a proposal from the applicant to sell his properties in Gawrych Ruda, comprising a total surface area of 123,300 square metres, to the Park. The Director asked the applicant to reassess the price, arguing that the proposed price had been based on the assumption that the plots concerned would be suitable for construction purposes, whereas they in fact consisted exclusively of forest and farmland.

The applicant was also informed that, since his plots were situated between two lakes, they fell within the protection zone which extended 200 metres out from the shore of each lake and within which no construction was allowed. 16. The applicant submitted that from 1999 to 2004 four dwellings had been built on plots in the immediate vicinity of his land. The Government submitted that the Director of the Wigry National Park had given consent only with regard to the expansion of existing dwellings (supplementation of the existing farm buildings). 17. In 1999 and 2000 the applicant divided plot No. 31/1 on which the farm dwelling (siedlisko) was located and sold it to two third parties. The new owners requested and were granted permits to develop the buildings which already existed on the acquired property.

18. On 30 December 2003 the local land development plan adopted in 1994 expired. 19. On 25 January 2003 the applicant asked the Mayor of Suwałki to inform him of the designation of his property according to the 1994 local land development plan. 20. On 20 February 2003 the Mayor informed the applicant that his land was situated within the limits of the Wigry National Park, falling partly within the lake protection zone and that there was no provision for construction thereon. According to the local land development plan, the applicant’s property consisted of forest area and farmland on which further afforestation was recommended. 21. On 16 February 2003 the applicant asked the Mayor of Suwałki to pay him compensation amounting to 149,040 Polish zlotys (PLN) for amendments made to the local land development plan which had excluded the possibility of any construction on his property.

22. On 7 March 2003 the Mayor replied that the applicant’s request was ill-founded because the plan in question, which had been adopted by resolution of the Suwałki Municipal Council on 10 November 1994, had not changed the designation of the applicant’s property. The previous binding development plan did not provide for any construction on the applicant’s land, which was situated on agricultural areas with recommended afforestation. 23. On 21 May 2002 the applicant requested that a preliminary construction permit (warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) be granted in respect of plots nos. 30/17 and 30/19. 24. On 24 October 2002 the Mayor of Suwałki refused to grant the permit requested.

It was found that the planned development, consisting of the construction of a house and an outbuilding, would have been situated too close to the lake shore, in an area in which no construction was allowed according to local land development plan. Moreover, the Director of the Wigry National Park had voiced a negative opinion as regards the planned development. 25. The applicant appealed to the Suwałki Self-Government Board of Appeal (Samorządowe Kolegium Odwoławcze). He complained, among other things, that he had been treated in a discriminatory manner because owners of the adjacent plots had obtained building permits and had been able to develop their land. 26. On 20 December 2002 the Board upheld the challenged decision.

The Board confirmed that the development was inadmissible taking into consideration the provisions of the 1994 local land development plan which expressly prohibited construction of any new buildings in the area concerned. As regards the allegedly discriminatory treatment, the Board found that the owners of some plots situated in the neighbourhood had indeed obtained building permits. However, some buildings had previously existed on their property, so the permits relied on by the applicant were not ones that concerned new constructions. The Board did not find any discriminatory treatment because the applicant’s situation had been legally and factually different from that of his neighbours. As regards the two building permits granted to the other persons living in the vicinity, the Board further noted that proceedings had been instituted as a matter of course to declare the respective decisions null and void.

27. The applicant lodged a complaint against this decision with the Supreme Administrative Court (Naczelny Sąd Administracyjny). 28. On 17 April 2003 the Supreme Administrative Court dismissed the applicant’s complaint. The Court endorsed the reasoning of the SelfGovernment Board of Appeal’s decision and found no breach of law in the administrative proceedings complained of. 29. In January 2003 the applicant submitted four applications requesting that the municipality issue preliminary construction permits with regard to plots nos. 30/12, 30/13, 30/16, 30/26 and 30/29. On 10 February 2003 the Mayor of Suwałki ordered the applicant to rectify some shortcomings in his applications. The applicant failed to do so and, consequently, they were not processed.

30. In February 2004 the applicant requested that the municipality issue preliminary construction permits in respect of plots nos. 30/12, 30/13 and 30/17. The applicant sought permission to develop his property by constructing a new residential building, an outbuilding, a septic tank and a well, with access to public road no. 142. 31. The municipality invited the Park Director to state his position with regard to the applicant’s request. The Director declined to give his consent to the applicant’s project. 32. The applicant appealed to the Environment Minister (Minister Środowiska), who quashed the decision and ordered that the case be reexamined. It was noted that the contested decision had been based on the Conservation of Nature Act of 2004, while it should have been based on the earlier Act of 1991. 33. On 14 February 2005 the Director again refused to give his consent to the applicant’s request.

The Director emphasised the historical and landscape values of the area in question and was of the opinion that any construction there would have a negative influence on the unique values on the landscape which the National Park had to protect. 34. On 18 February 2005 the Director rectified the basis for his previous decision. 35. On 22 February 2005 the applicant appealed to the Environment Minister. 36. On 9 September 2005 the Environment Minister upheld the challenged decision. 37. The applicant lodged an appeal against this decision with the Warsaw Regional Administrative Court (Wojewódzki Sąd Administracyjny). 38. On 9 May 2006 the Warsaw Regional Administrative Court gave judgment, quashing both the challenged decision and the preceding decision of 14 February 2005, finding that the administrative authorities concerned had relied on the wrong legal basis.

The Court went on to say that the first-instance decision had not been consistent with the second-instance decision. The first refused the applicant permission because the land in question had not been developed and “had never been intended for construction purposes” and the second contained in its reasoning the statement that “there were already other buildings in the vicinity, which did not justify granting further construction permits”. 39. On 3 September 2006 an inspection of the plots 30/12, 30/13 and 30/17 took place. 40. On 28 September 2006 the Director of the Wigry National Park again refused to give his consent to the planned development.

He considered that the planned construction failed to fulfil at least one of the requirements laid down in Section 36 of the 1991 Act on Conservation of Nature, namely “it was not consistent with the aims of the Park” (nie służy celom parku), because of its commercial purpose, amongst other things, given that the applicant was intending to run a guesthouse there. The Director admitted that there were buildings in the close vicinity of the applicant’s property and that they had recently been developed. However, the applicant intended to build on previously undeveloped land some 500 metres wide which, in the Director’s view, would negatively affect the landscape and the lakeshore. 41. The applicant appealed to the Environment Minister.

42. On 29 September 2006 a new local development plan was adopted, which came into force on 30 November 2006. According to the plan, no construction of any buildings on the applicant’s property was allowed. 43. Additionally, on 25 October 2006 the Environment Minister replied to the parliamentary query (interpelacja poselska) made on behalf of the applicant by J.Z., a member of the Polish Parliament. The Minister confirmed, among other things, that the local land development plan for the Suwałki Municipality, in force before the 1994, had excluded any new construction on the applicant’s plots nos. 30/12, 30/13 and 30/17. 44. On 27 December 2006 the Mayor of Suwałki discontinued the administrative proceedings taking the view that the entry into force of the new local development plan rendered continuation of the proceedings pointless since, even if a decision on the merits were to be given, it would have to be declared ineffectual (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji).

45. In the meantime, by resolution of 29 June 2005 – before the local development plan was drawn up – the Municipal Council of the Suwałki Municipality adopted framework local planning policy guidelines (studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy) which provided that the plots belonging to the applicant were to become forest land and that no construction could be carried out on them. 46. On 22 November 2005 the applicant requested that the municipality rectify a breach of legal order in so far as the guidelines had reflected the National Park’s Director’s position that a ban on all construction projects should be imposed on his plot. He submitted that this measure amounted to de facto expropriation without any entitlement to compensation and consequently breached the Constitution in so far as the latter guarantees the right to the peaceful enjoyment of one’s possessions.

47. As the municipality refused to grant his request, he submitted a complaint to the Regional Administrative Court in Białystok, contesting the lawfulness of the local planning policy guidelines. He argued that the guidelines directly affected his situation. Not only had they made it impossible for him to pursue any construction projects, they also seriously restricted his ownership rights to such an extent that they became illusory. The guidelines inflicted a serious disadvantage on him in that he was unable to build a shed and had to rent storage space from his neighbours. The restrictions did not correspond to any pressing social need as his farm was not located in virgin territory. There were six farms in the vicinity, all of them with dwellings and sheds, the land was being used for agricultural purposes, there was a road and a power supply, and the installation of a sewage system was planned in the future.

48. By a judgment of 6 July 2006 the Białystok Regional Administrative Court dismissed his appeal. The court first addressed the municipality’s argument that the policy guidelines were not an individual administrative measure addressed to a particular individual, and capable of affecting his legal interests, and which therefore could not be challenged before an administrative court. The court found that, despite being essentially a policy instrument addressed primarily to other municipal bodies and guiding them in the implementation of local planning policy, they affected the applicant’s legal situation to a degree sufficient to hold that he had a legal interest in challenging their lawfulness in judicial proceedings.

This was so because the adoption of such guidelines would necessarily influence the outcome of future proceedings in which individuals might seek the adoption of measures falling within the scope of the local planning policy. 49. The court further stated that the municipality’s authority to impose on individuals restrictions regarding the exercise of their property rights was determined by the applicable laws, including those regulating environmental protection. This authority was not absolute, however, as the municipality was also obliged to respect the public interest, to weigh it against the relevant private interests in the process of land planning and development, to act rationally and to respect the principle of proportionality.

50. In the present case, the Law on Nature Conservation of 2004 provided for an obligation for the municipality – when adopting the guidelines – to take due note of the position of the Director of the National Park which, in so far as it concerned plots of land situated within the limits of national parks and their nearest neighbourhood (otulina), was binding on the municipality. 51. The court noted that the applicant had never had a right to develop his property, meaning that the adoption of the framework local planning policy guidelines had not deprived him of any rights. The plan adopted in 1994 did not provide for the applicant’s land to be used for construction purposes. It only provided for the owners to maintain their buildings in good technical condition.

52. In the present case the restrictions imposed on the applicant were in compliance with the applicable laws and did not breach the applicant’s individual rights. In so far as he had referred to construction projects on neighbouring plots, this issue did not fall within the ambit of the present case, in which only the lawfulness of the measures imposed on him could be examined. 53. The applicant lodged a cassation against this judgment with the Supreme Administrative Court. He essentially argued that the measures complained of were in breach of Article 64 § 3 of the Constitution (see paragraph 59 below) and that they amounted to an excessive restriction of his ownership rights. 54. On 2 February 2007 the Supreme Administrative Court dismissed his cassation appeal.

Firstly it held that the lower court’s view that the municipality was obliged to ascertain the Director’s position, and was bound by it, was correct. 55’s rights, had acted in compliance with the applicable laws, was correct. The manner in which the municipality had exercised its powers did not go beyond the limits defined by the constitutional protection of property. This conclusion was reinforced by the fact that the applicant’s plots were in any event not already subject to construction under the plan adopted in 1994. The court went on to state: “However, the court shared the conclusions of the cassation appeal that solutions adopted in the planning policy guidelines are capable of breaching the applicant’s legal interest, given that he had expressed his wish to change the use to which his plots had hitherto been put by pursuing construction projects on them.

The fact that under the previous planning instruments concerning his land the applicant was also prevented from building on it can demonstrate only that his legal situation has not changed, but is not tantamount to saying that his interest as an owner has not been breached, given that he cannot bring his projects to fruition.” 56. In so far as the applicant argued that the measure complained of was not justified because a number of dwellings had been constructed on neighbouring plots, the court noted that this objection went to the substance of the position formulated by the Director of the National Park. It could not be examined in the proceedings as they were concerned only with the lawfulness of the framework guidelines.

57. On 8 April 2009 the applicant wrote to the Director of the National Park, proposing that the situation be settled by way of the sale to the Park of four of his plots (Nos. 30/28, 30/29, 30/30, 30/31) on the Wigry lake shore, for a price to be determined by an expert, in return for the Director’s agreement to change the guidelines. 58. In a letter of 23 April 2009 the Director rejected the applicant’s proposal. He referred to the planning history of his plots and the planning regulation which designated the applicant’s land for afforestation. He reiterated that even on the basis of the 1994 plan, which had expired on 31 December 2003, no construction had been allowed on plots no. 30/12 and 30/13.

The situation did not change after adoption of the new plan. As regards the applicant’s proposal to sell some of his plots to the Park, the Director submitted that the Park was generally interested in buying up plots on its territory and did so as long as its financial means allowed. However, he stated that it was not possible to buy the plots in return for amendments to the local development plan.