Moohan împotriva Regatului Unit

Comunicat la 12 ianuarie 2016 PRIMEA SECȚIUNE Cerere nr. 22962/15 și 23345/15 Leslie MOOHAN împotriva Regatului Unit și Andrew GILLON împotriva Regatului Unit DECLARAREA FACTELOR Reclamanților sunt dl Leslie Moohan și dl Andrew Gillon, născuți în 1982 și, respectiv, 1968. Ambele sunt cetățeni britanici și sunt în prezent în detenție. Ele sunt reprezentate în fața Curții de către dl T. Kelly de Taylor & Kelly, o firmă de avocati bazată în Coatbridge. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitanți, pot fi rezumate după cum urmează. La 15 octombrie 2012, guvernele escoțiane și Regatul Unit au semnat un acord („Hotărârea de Edinburgh”) privind un referendum privind independența pentru Scoția („Referendul de independență”).

Ambele guverne au convenit că rezultatul referendumului va fi obligatoriu. La 27 iunie 2013, Parlamentul Scoțian a adoptat Referendumul de Independență din Scoția, care a definit condițiile de eligibilitate pentru vot în referendum. Prizonii condamnați în detenție au fost interziși să voteze. La 8 august 2013 a intrat în vigoare Legea de Independență a Referendumului de Independență din Scoția („Legea de Franșă”).

Reclamanții, care au fost condamnați prizonieri în detenție, au solicitat revizuirea judiciară a Legii franceze, susținând, printre altele, că aceasta este incompatibilă cu drepturile lor în temeiul articolului 10 din Convenție și al articolului 3 din Protocolul nr. 1. Cererile au fost respinse de către Casa Externă a Curții de Sesiune la 19 decembrie 2013 și un recurs a fost respins de către Casa Internă a Curții de Sesiune la 2 iulie 2014. Ambele instanțe au constatat că nici art. 10 și nici art. 3 din Protocolul nr. 1 nu au aplicat referendumului privind independența. La 24 iulie 2014, Curtea Supremă a refuzat apelul reclamanților cu majoritate (cincă judecători la două), rezervând motivele sale.

La 18 septembrie 2014 a avut loc referendumul privind independența. Întrebarea este dacă Scoția ar trebui să fie o țară independentă. Turnul a fost de 80-5%. Electoratul a votat „nu” cu 55% până la 45%. Reclamanții nu au fost eligibile pentru a vota în referendum. La 17 decembrie 2014, Curtea Supremă a pronunțat motivele pentru refuzul recursului. Lord Hodge, depunând opinia principală pentru majoritatea (Lords Neuberger, Clarke și Reed și Lady Hale), a considerat în primul rând argumentele privind aplicabilitatea articolului 3 din Protocolul nr. El a explicat că, în opinia sa, sensul obișnuit al cuvintelor din art. 3 susține ferm punctul de vedere al faptului că semnatarii Convenției s-au angajat să organizeze alegeri periodice la o legislatură democratică aleasă și că nu au avut în vedere referendumul.

Obiectul și scopul articolului era atât de limitat, considerat el, confirmat de jurisprudența consecventă a organelor Convenției care au declarat plângeri privind referendumurile inadmisibile. Lord Hodge a considerat că jurisprudența este „unquivocală” și a concluzionat că nu există nici un sprijin real pentru poziția reclamanților. În special, el a respins sugestiea că există o diferență între un referendum de aderare, în joc în o serie de cazuri decise, și referendumul de secesiune în discuție în prezent, deoarece, în fiecare caz, competențele unui legislator au fost reduse în favoarea altui.

Faptul că referendumul privind independența se referă la o decizie politică foarte importantă a fost, afirmă el, imaterial, deoarece dacă importanța politică constituie un criteriu de includere în art. 3 din Protocolul nr. 1, atunci alegerea Președintelui Federației Ruse ar fi intrat în domeniul său de aplicare, dar Curtea din Anchugov și Gladkov Rusia , nr. 11157/04 și 15162/05 §§§ 54-55 și 54-55, 4 iulie 2013, a constatat că nu. Lord Hodge s-a referit la concluzia Comitetului Națiunilor Unite pentru Drepturile Omului că art. 25 din Pactul Internațional privind Drepturile Civile și Politice (ICCPR) se aplică referendumurilor privind autodeterminarea în Noua Caledonia (a se vedea „Materialul juridic internațional relevant” de mai jos).

El a considerat că diferitele cuvinte ale articolului 25 ICCPR, în comparație cu art. 3 din Protocolul nr. 1, explică diferitele interpretații ale domeniului de aplicare a dispozițiilor. El a subliniat că concluzia Curții în Anchugov și Gladkov , citată mai sus, că art. 3 din protocol nu se aplică alegerilor prezidențiale a fost diferit de concluzia atinsă de Comitetul Națiunilor Unite pentru Drepturile Omului în ceea ce privește aplicabilitatea articolului 25 CCPR la astfel de alegeri (a se vedea „Materiale juridice internaționale relevante”, mai jos). Lord Neuberger a fost de acord cu Lordul Hodge din patru motive, pe baza limbii articolului. În primul rând, cuvântul „elecții” nu a fost un cuvânt care acoperă în mod natural un referendum.

În al doilea rând, ar fi absurd dacă ar exista obligația statelor de a ține referendumuri „la intervale rezonabile”. În al treilea rând, cerința ca oamenii să aibă dreptul de a vota „în alegerea legislaturii” nu a sugerat, în mod natural, o alegere în ceea ce privește legislația reglementată. În al patrulea rând, hotărârile acestei Curte au arătat că articolul se aplică numai alegerilor direct eficace. El a încheiat: „50… Există, accept, o atracție inițială în argumentul că, dacă o dispoziție precum A3P1 este menită să se aplice membrii unei legislaturi, atunci ar trebui să fie fortiori. să se aplice, logic, problemei anterioare și, probabil, mai fundamentale, ale existenței sau naturii legislativului în sine.

Cu toate acestea, în afară de faptul că articolul nu se aplică unei astfel de chestiuni de limbaj, nu consider că acest argument poate, de fapt, să reziste la control. Scopul A3P1 este să se asigure că aderarea la orice legislatură națională este subiectul alegerilor care trebuie (i) rezonabile în ceea ce privește frecvența și (ii) pe baza sufragerii universale (sau aproape de universale). Nu există nici un motiv în ceea ce privește practicile sau principiul de ce acest lucru ar trebui să se aplice la un vot pe forma legislativă.” Lady Hale, care a fost de acord cu Lordele Hodge și Neuberger, a adăugat: „53. Dar, de asemenea, sunt de acord cu Lordul Kerr și cu Lordul Wilson că abordarea evolutivă a interpretării Convenției adoptate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului sugerează în mod ferm că ar putea include într - adevăr un referendum ca acesta...

54. Cu toate acestea, deși este clar că A3P1 necesită organizarea de alegeri parlamentare regulate, este de asemenea clar că nu necesită efectuarea unui referendum, chiar și pe o chestiune atât de importantă ca independența scoțiană ...”Lords Kerr și Wilson, disidenți, au considerat că art. 3 din Protocolul nr. 1 aplicat referendumului privind independența. Lord Kerr nu a acceptat faptul că este clar din sensul obișnuit al cuvintelor din acest articol că nu se poate aplica referendumurilor. El a obținut, de asemenea, sprijinul de la trataux préparatoires , care, în opinia sa, a sugerat ca accentul asupra legislaturii nu a fost destinat să constituie o restricție pozitivă a aplicării articolului 3 din Protocolul nr. 1 la alegerile legislative, ci mai degrabă un drept de participare politică care nu se extinde la alegerile executivului.

El se referă în continuare la necesitatea de a interpreta Convenția ca „instrument viu” și având în vedere obiectivul și scopul acestuia. Obiectul și scopul articolului 3 din Protocol trebuie să contribuie la scopul general al Convenției, astfel cum este exprimat în preambul care prevedea garanția unei „democrație politică eficientă” ca bază pentru toate celelalte drepturi. El a afirmat că este dificil să vedem cum acest scop va fi altul decât frustrat prin împiedicarea garanțiilor aplicabile alegerilor legislative ordinare să se aplice la „aceștia mai fundamentale ale voturilor”. El a fost de părere că un referendum privind dacă o țară ar trebui să devină independentă de ceilalți cu care a fost unită de secole și dacă, în consecință, ar trebui să aibă o formă de guvern radical diferită a fost „cu siguranță asociată intim cu exprimarea de opinie a cetățenilor cu privire la alegerea legislației”.

Prin urmare, având în vedere faptul că un referendum privind dacă Scoția ar fi trebuit să devină o națiune independentă ar fi făcut o diferență critică față de forma guvernului la care cetățenii din Scoția ar fi fost supuși, dreptul de vot în acest referendum ar fi trebuit să fie recunoscut ca un aspect innegabil al dreptului reclamanților în temeiul articolului 3 din Protocolul nr. În ceea ce privește jurisprudența acestei Curți, Lord Kerr a făcut o distincție între referendumuri care au doar un efect asupra competențelor și funcționării unei legislaturi și cele care au determinat în mod necesar tipul de legislatură pe care cetățenii unei țări le-ar avea. Acesta din urmă, a afirmat, „cu siguranta” implică alegerea legislației.

El a continuat: „71… Deciderea dacă Scoția ar trebui să fie independentă este inextricabil legată de întrebarea de ce fel de legislatură va avea; dacă va fi un Parlament suveran sau un Parlament care trebuie să acționeze în intervalul de competențe care îi dezvoltă. Nu consider că Strasbourg se poate spune că și-a făcut față recunoașterii că A3P1 ar trebui să acopere referendumuri care, în realitate, determină alegerea legislativă pentru poporul unei țări.” El a subliniat că singura decizie a organelor Convenției care conținea orice raționament a fost Regatul Unit, nr. 7096/75, Decizia Comisiei din 3 octombrie 1975, Deciziile și rapoartele (DR) 3, p. 165, un caz privind un referendum privind continuarea aderării Regatului Unit la Comunitatea Economică Europeană.

Comisia a identificat două caracteristici ale referendumului care l-au determinat să concludă că art. 3 nu este aplicabil: referendumul este de caracter pur consultativ și nu există nicio obligație juridică de a-l organiza. Lord Kerr a considerat că referendumul privind independența diferă în ambele privințe: guvernele escoțiane și Regatul Unit au convenit că rezultatul referendumului va fi obligatoriu și că Legea privind independența din 2013 impune obligația juridică de a-l organiza (a se vedea „Legea internă relevantă”, mai jos). Lord Kerr a subliniat că partidele politice au luat poziții foarte diferite în ceea ce privește referendumul scoțian și, în această măsură, alegerea făcută de către votant a reflectat predilecția pentru poziția fiecărui.

În plus, a fost remarcat faptul că referendumul privind independența nu implică aprobarea unei decizii deja luate de o legislatură: dimpotrivă, aceasta se referă la alegerea modului de guvernare pentru această țară. El a continuat: „75… Stăpânirea filozofică pentru A3P1 trebuie să fie cu siguranță că cetățenii ar trebui să aibă dreptul de a influența în modul în care trebuie să fie guvernate. Pentru a nega participarea la alegerea puternică dintre cele două forme de guvernare pe care referendumul le-a pus trebuie să le lovească la rădăcina valorilor pe care A3P1 le sunt concepute să le protejeze.” Având în vedere poziția acestei Curte în ceea ce privește importanța vitală a democrației politice eficiente, Lord Kerr a concluzionat că, pentru a constata că alegerea guvernului prin care trebuie să fie hotărâtă, este în afara sferei de protecție prevăzute de Convenția ar fi într-adevăr remarcabilă.

Lordul Wilson a fost de acord cu Lordul Kerr. El a considerat că redactorii articolului 3 din Protocol nu au avut în minte un referendum de secesiune, dar că, dacă ar fi avut-o în minte, ei ar fi prevăzut în mod expres că dreptul de a vota în ea intră în ambitul său. El a explicat: „93… [W]hat este intrigante este faptul că redactoarele se aprind pe o expresie – „alegerea legislaturii” – care se întâmplă, după cum am explicat, să fie o descriere deosebit de adecvată a exercițiului în care alegătorii scoțiani au fost implicați în 18 septembrie. Da, indirect și generic, s-ar putea spune, de asemenea, că au ales „legislatorii” lor, dar pe orice opinie ei au ales „legislatura” lor ...” În ceea ce privește jurisprudența organelor Convenției, el a declarat: „102.

Domnul avocat a susținut că există o linie clară și constantă de hotărâri de către CEDH că A3P1 nu se aplică referendumurilor. Acest lucru este adevărat. Dar este prea glib. Pentru instanța nu a avut ocazia de a lua în considerare aplicarea A3P1 la un referendum de secesiune ... 103. Majoritatea instanței consideră că jurisprudența CEDH este ... „unquivocal”. Sunt motivat să spun că nu sunt de acord. Nu există nici o decizie a CEDH în punctul ...” În ceea ce privește aplicabilitatea articolului 10, Curtea Supremă a constatat în unanimitate că nu se aplică.

Lord Hodge, cu care au fost de acord celelalte justiții, a remarcat că organele Convenției au constatat în repetate rânduri că art. 10 nu protejează dreptul de vot sau alte drepturi deja garantate prin art. 3 din Protocolul nr. 1 ca lex specialis În orice caz, el a considerat că nu există nimic în jurisprudența acestei Curte pentru a sugera că o cerere în temeiul art. 10 va conferi un drept mai larg de participare politică prin vot decât cel protejat prin art. 3 din Protocolul nr. 1 Legea internă relevantă Legea privind independența din 2013 a instituit obligația juridică de a organiza referendumul privind independența. Referendum de independență scoțiană Legea de franchiză 2013 stabilește condițiile de eligibilitate pentru a vota în cadrul referendumului de independență.

Efectul actului a fost că o persoană condamnată a fost legal incapabilă de a vota în cadrul referendumului de independență dacă el a fost, la data referendumului, deținut într-o instituție penală în conformitate cu sentința impusă. C. Materiale relevante ale Consiliului Europei În 2005 Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a adoptat recomandarea 1704 (2005) privind referendumul: către bunele practici în Europa. Adunarea Parlamentară a explicat că referendumul este unul dintre instrumentele care au permis cetățenilor să participe la procesul decizional politic. Acesta a remarcat că în ultimii ani, s-a înregistrat o creștere a numărului de referendumuri organizate în statele membre ale Consiliului Europei.

Acesta a recomandat utilizarea referendumurilor ca mijloc de consolidare a legitimității democratice a deciziilor politice, de consolidare a responsabilității instituțiilor reprezentative, de creștere a deschiderii și transparenței luarii deciziilor și de stimulare a implicării directe a electoratului în procesul politic. Codul de bune practici al Comisiei de la Veneția în referendumul, adoptat de Congresul Autorităților Locale și Regionale din Rezoluția 235 (2007), declară că orice privare a dreptului de vot în referendumuri trebuie să se bazeze pe incapacitatea mentală sau pe o condamnare penală pentru o infracțiune gravă și trebuie să respecte principiul proporționalității.

D. Materiale juridice internaționale relevante art. 25 ICCPR prevede: „Fiecare cetățen are dreptul și posibilitatea, fără distincția menționată la art. 2 și fără restricții irazonabile: (a) să participe la desfășurarea afacerilor publice, direct sau prin intermediul reprezentanților liberi aleși; (b) să voteze și să fie aleși la alegerile periodice autentice, care se efectuează prin sufragerie universală și egală și care se desfășoară prin vot secret, garantând libera exprimare a voinței electorilor; (c) să aibă acces la serviciul public în țara sa, în condiții generale de egalitate.” art. 2 implică o angajare de a respecta drepturile CCPR fără distincție de niciun fel. În Observația generală 25 (57), Comitetul pentru Drepturile Omului a explicat că drepturile prevăzute la art. 25 sunt legate de dreptul la autodeterminare.

art. 1 ICCPR a garantat poporului dreptul de a determina liber statutul lor politic și de a alege forma constituției sau a guvernului lor; art. 25 a garantat dreptul persoanelor fizice de a participa la acele procese care constituie conducerea afacerilor publice. Cetățenii au participat direct la conducerea afacerilor publice atunci când au exercitat competența în calitate de membri ai organelor legislative sau deținând biroul executiv. Comitetul a continuat: „6…

Cetățenii participă, de asemenea, direct la desfășurarea afacerilor publice atunci când își aleg sau își modifică constituția sau decid chestiunile publice printr-un referendum sau alt proces electoral realizat în conformitate cu alin. (b)” a adăugat că, în cazul în care s-a stabilit o participare directă, nu ar trebui făcută distincție în ceea ce privește participarea la motivele menționate în art. Gillot v. Franța (Comunicație nr. 932/2000, 15 iulie 2002) Comitetul pentru Drepturile Omului a acceptat că o plângere privind referendumul organizat în Noua Caledonia ca parte a unui proces de autodeterminare intră în domeniul de aplicare al articolului 25. În Federația Rusă Yevdokimov și Rezanov (Comunicație nr. 1410/2005, 21 martie 2011) Comitetul pentru Drepturile Omului a constatat că art. 25 se aplică în cazul în care plângerea se referă la alegerile prezidențiale.

COMPLAINT Reclamanții se plâng în temeiul articolului 10 din Convenție și în conformitate cu art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenție că au fost supuse unei „prohibiții de blocare” privind votul în cadrul referendumului privind independența. Referința privind independența scoțiană a avut loc la 18 septembrie 2014 intră în domeniul de aplicare al articolului 3 din Protocolul nr. 1? Dacă este cazul, interdicția privind eligibilitatea deținutelor condamnate de a vota, astfel cum a fost prevăzută în Legea Franchizei (a se vedea Hirst c. Regatul Unit (n. 2) [GC], nr. 74025/01, CEDH 2005 IX)? Referința privind independența scoțiană a avut loc la 18 septembrie 2014 intră în domeniul de aplicare al articolului 10 din Convenție?

Dacă este cazul, interzicerea eligibilității deținuților condamnați la vot, astfel cum se prevede în Legea francismului, justificată în temeiul articolului 10 § 2. În special, această interdicție poate fi considerată „necesar în societatea democratică”?

Communicated on 12 January 2016

FIRST SECTION

Application no. 22962/15 and 23345/15 Leslie MOOHAN against the United Kingdom and Andrew GILLON against the United Kingdom

STATEMENT OF FACTS

The applicants are Mr Leslie Moohan and Mr Andrew Gillon, born in 1982 and 1968 respectively. Both are British nationals and are currently in detention. They are represented before the Court by Mr T. Kelly of Taylor & Kelly, a firm of solicitors based in Coatbridge. A. The circumstances of the case The facts of the case, as submitted by the applicants, may be summarised as follows. On 15 October 2012 the Scottish and United Kingdom Governments signed an agreement (“the Edinburgh Agreement”) on a referendum on independence for Scotland (“the independence referendum”). Both Governments agreed that the result of the referendum would be binding. On 27 June 2013 the Scottish Parliament passed the Scottish Independence Referendum Franchise Bill defining the eligibility conditions for voting in the referendum.

Convicted prisoners in detention were prohibited from voting. On 8 August 2013 the Scottish Independence Referendum Franchise Act (“the Franchise Act”) entered into force. The applicants, who were convicted prisoners in detention, petitioned for judicial review of the Franchise Act. They argued, inter alia , that it was incompatible with their rights under Article 10 of the Convention and Article 3 of Protocol No. 1. The petitions were dismissed by the Outer House of the Court of Session on 19 December 2013 and an appeal was refused by the Inner House of the Court of Session on 2 July 2014. Both courts found that neither Article 10 nor Article 3 of Protocol No. 1 applied to the independence referendum.

On 24 July 2014 the Supreme Court refused the applicants’ appeal by majority (five justices to two), reserving its reasons. On 18 September 2014 the independence referendum took place. The question was whether Scotland should be an independent country. Turnout was eighty-five per cent. The electorate voted “no” by fifty-five per cent to forty-five per cent. The applicants were not eligible to vote in the referendum. On 17 December 2014 the Supreme Court handed down its reasons for refusing the appeal.

Lord Hodge, delivering the leading opinion for the majority (Lords Neuberger, Clarke and Reed and Lady Hale), considered first the arguments concerning the applicability of Article 3 of Protocol No. 1. He explained that, in his view, the ordinary meaning of the words in Article 3 strongly supported the view that the signatories to the Convention had undertaken to hold periodic elections to a democratically-elected legislature and that they did not have referendums in mind. That the object and purpose of the Article was so limited was, he considered, confirmed by the consistent case-law of the Convention organs which had declared complaints concerning referendums inadmissible. Lord Hodge found the case-law to be “unequivocal” and concluded that there was no real support for the applicants’ position.

In particular, he rejected the suggestion that there was a difference between an accession referendum, at stake in a number of the decided cases, and the secession referendum at issue in the present applications, since in each case the powers of one legislature were reduced in favour of another. The fact that the independence referendum concerned a very important political decision was, he said, immaterial since if political importance was a criterion for inclusion in Article 3 of Protocol No. 1 then the election of the President of the Russian Federation would have come within its scope but the Court in Anchugov and Gladkov v. Russia , nos. 11157/04 and 15162/05, §§ 54-55 and 54-55, 4 July 2013, had found that it did not.

Lord Hodge referred to the finding of the United Nations Human Rights Committee that Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights (“ICCPR”) applied to referendums on self-determination in New Caledonia (see “Relevant international legal material”, below). He considered that the different wording of Article 25 ICCPR, when compared with Article 3 of Protocol No. 1, explained the different interpretations of the scope of the provisions. He highlighted that the Court’s conclusion in Anchugov and Gladkov , cited above, that Article 3 of the Protocol did not apply to Presidential elections was different to the conclusion reached by the United Nations Human Rights Committee as to the applicability of Article 25 ICCPR to such elections (see “Relevant international legal materials”, below).

Lord Neuberger agreed with Lord Hodge for four reasons, based on the language of the Article. First, the word “elections” was not a word that naturally covered a referendum. Second, it would be absurd if there was an obligation on States to hold referendums “at reasonable intervals”. Third, the requirement that people were entitled to vote “in the choice of the legislature” did not naturally suggest a choice as to which legislature governed. Fourth, decisions of this Court indicated that the Article applied only to directly effective elections. He concluded: “50… There is, I accept, some initial attraction in the argument that, if a provision such as A3P1 is meant to apply to the membership of a legislature, then it ought a fortiori to apply to the logically anterior, and arguably more fundamental, issue of the existence or nature of the legislature itself.

However, quite apart from the fact that the article does not apply to such an issue as a matter of language, I do not consider that this argument can in fact withstand scrutiny. The purpose of A3P1 is to ensure that the membership of any national legislature is the subject of elections which must be (i) reasonable in terms of frequency, and (ii) on the basis of universal (or close to universal) suffrage. There is no reason in terms of practice or principle why this should apply to a vote on the form of the legislature.” Lady Hale, who agreed with Lords Hodge and Neuberger, added: “53.

But I also agree with Lord Kerr and Lord Wilson that the evolutive approach to the interpretation of the Convention adopted by the European Court of Human Rights strongly suggests that it might indeed encompass a referendum such as this ... 54. However, while it is clear that A3P1 requires the holding of regular parliamentary elections, it is also clear that it does not require the holding of a referendum, even on such an important issue as Scottish independence ...” Lords Kerr and Wilson, dissenting, considered that Article 3 of Protocol No. 1 applied to the independence referendum. Lord Kerr did not accept that it was plain from the ordinary meaning of the words of that Article that it could not apply to referendums.

He also derived support from the travaux préparatoires , which in his view suggested that the focus on legislatures was not intended to be a positive restriction of the application of Article 3 of Protocol No. 1 to legislative elections only, but rather a right of political participation that did not extend to elections of the executive. He further referred to need to interpret the Convention as a “living instrument” and in light of its object and purpose. The object and purpose of Article 3 of the Protocol must, he considered, be to contribute to the overall purpose of the Convention as expressed in the preamble which envisaged the guarantee of an “effective political democracy” as the foundation for all other rights.

He said that it was difficult to see how that purpose would be other than frustrated by preventing the safeguards applicable to ordinary legislative elections from applying to “this most fundamental of votes”. He was of the view that a referendum on whether a country should become independent of others with which it had been united for centuries and whether, in consequence, it should have a radically different form of government was “surely intimately associated with citizens’ expression of opinion about the choice of legislature”.

Thus, given that a referendum as to whether Scotland should become an independent nation would have made a critical difference to the form of government to which citizens in Scotland would be subject, the right to vote in this particular referendum should have been recognised as an undeniable aspect of the applicants’ right under Article 3 of Protocol No. 1. As to the case-law of this Court, Lord Kerr drew a distinction between referendums which merely had an effect on the powers and operation of a legislature and those which necessarily determined the type of legislature that citizens of a country would have. The latter, he said, “surely” involved the choice of legislature. He continued: “71…

Deciding whether Scotland should be independent is inextricably bound up with the question of what sort of legislature it will have; whether it will be a sovereign Parliament or one which must act within the range of powers devolved to it. I do not consider that Strasbourg can be said to have set its face against recognising that A3P1 should cover referendums that, in effect, determine the choice of legislature for a country’s people.” He pointed out that the only decision of the Convention organs which contained any reasoning was X. v. the United Kingdom , no. 7096/75, Commission decision of 3 October 1975, Decisions and Reports (DR) 3, p. 165, a case concerning a referendum on the United Kingdom’s continued membership of the European Economic Community.

The Commission had identified two features of that referendum which had led it to conclude that Article 3 was not applicable: the referendum was of a purely consultative character, and there was no legal obligation to organise it. Lord Kerr considered that the independence referendum differed in both respects: the Scottish and United Kingdom Governments had agreed that the result of the referendum would be binding and the Scottish Independence Referendum Act 2013 imposed the legal obligation to organise it (see “Relevant domestic law”, below). Lord Kerr emphasised that the political parties took up markedly different positions on the Scottish referendum and, to that extent, the choice made by the voter reflected his predilection for the stance of each.

It was further noteworthy that the independence referendum did not involve the endorsement of a decision already taken by a legislature: on the contrary, it concerned the choice of the mode of government for that country. He continued: “75… The philosophical underpinning for A3P1 must surely be that citizens should be entitled to have influence in how they are to be governed. To deny them participation in the stark choice between the two forms of government that the referendum posed must strike at the root of the values which A3P1 are designed to protect.” Given this Court’s position as to the vital importance of effective political democracy, Lord Kerr concluded that to find that the choice of government by which one was to be ruled lay outside the sphere of protection that the Convention provided would be remarkable indeed.

Lord Wilson agreed with Lord Kerr. He considered that the drafters of Article 3 of the Protocol did not have in mind a secession referendum but that, had they had it in mind, they would have expressly provided that a right to vote in it fell within its ambit. He explained: “93… [W]hat is intriguing is that the drafters alighted upon a phrase – ‘choice of the legislature’ – which happens, as I have explained, to be a particularly apt description of the exercise in which Scottish voters were engaged on 18 September. Yes, indirectly and generically, they might also be said to have been choosing their ‘legislators’ but on any view they were choosing their ‘legislature’ ...” As to the case-law of the Convention organs, he said: “102.

The Lord Advocate contended that there is a clear and constant line of determinations by the ECtHR that A3P1 does not apply to referenda. This is true. But it is too glib. For the court has never had occasion to consider the application of A3P1 to a secession referendum ... 103. The majority of the court considers that the case law of the ECtHR is ... ‘unequivocal’. I am driven to say that I totally disagree. There is no decision of the ECtHR in point ...” On the question of the applicability of Article 10, the Supreme Court unanimously found that it did not apply.

Lord Hodge, with whom the other justices agreed, noted that the Convention organs had repeatedly found that Article 10 did not protect the right to vote or other rights already secured by Article 3 of Protocol No. 1 as the lex specialis . In any event, he considered that there was nothing in this Court’s case-law to suggest that a claim under Article 10 would confer a wider right of political participation by voting than that protected by Article 3 of Protocol No. 1. B. Relevant domestic law The Scottish Independence Referendum Act 2013 imposed the legal obligation to organise the independence referendum. The Scottish Independence Referendum Franchise Act 2013 set out the conditions for eligibility to vote in the independence referendum.

The effect of the Act was that a convicted person was legally incapable of voting in the independence referendum if he was, on the date of the referendum, detained in a penal institution in pursuance of the sentence imposed on him. C. Relevant Council of Europe materials In 2005 the Parliamentary Assembly of the Council of Europe adopted recommendation 1704 (2005) on referendums: towards good practices in Europe. The Parliamentary Assembly explained that referendums were one of the instruments which enabled citizens to participate in the political decision-making process. It noted that in recent years, there had been an increase in the number of referendums held in Council of Europe Member States.

It recommended the use of referendums as a means of reinforcing the democratic legitimacy of political decisions, enhancing the accountability of representative institutions, increasing the openness and transparency of decision-making and stimulating the direct involvement of the electorate in the political process. The Venice Commission Code of Good Practice in Referendums, adopted by the Congress of Local and Regional Authorities in Resolution 235 (2007), declares that any deprivation of the right to vote in referendums must be based on mental incapacity or a criminal conviction for a serious offence and must observe the proportionality principle.

D. Relevant international legal materials Article 25 ICCPR provides: “Every citizen shall have the right and the opportunity, without any of the distinctions mentioned in article 2 and without unreasonable restrictions: (a) To take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives; (b) To vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors; (c) To have access, on general terms of equality, to public service in his country.” Article 2 involves an undertaking to respect ICCPR rights without distinction of any kind.

In General Comment 25 (57), the Human Rights Committee explained that the rights in Article 25 were related to the right to self-determination. Article 1 ICCPR guaranteed peoples the right to freely determine their political status and choose the form of their constitution or Government; Article 25 guaranteed the right of individuals to participate in those processes which constituted the conduct of public affairs. Citizens participated directly in the conduct of public affairs when they exercised power as members of legislative bodies or by holding executive office. The Committee continued: “6…

Citizens also participate directly in the conduct of public affairs when they choose or change their constitution or decide public issues through a referendum or other electoral process conducted in accordance with paragraph (b).” It added that where direct participation was established, no distinction should be made as regards participation on the grounds mentioned in Article 2 and no unreasonable restrictions should be imposed. In Gillot v. France (Communication No. 932/2000, 15 July 2002) the Human Rights Committee accepted that a complaint concerning referendums in New Caledonia organised as part of a self-determination process fell within the scope of Article 25. In Yevdokimov and Rezanov v. Russian Federation (Communication No. 1410/2005, 21 March 2011) the Human Rights Committee found that Article 25 applied where the complaint concerned Presidential elections.

COMPLAINT The applicants complain under Article 10 of the Convention and under Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention that they were subject to a “blanket ban” on voting in the independence referendum.

QUESTIONS TO THE PARTIES

1. Did the referendum on Scottish independence held on 18 September 2014 fall within the scope of Article 3 of Protocol No. 1? 2. If so, did the prohibition on convicted prisoners’ eligibility to vote as set out in the Franchise Act breach that Article (see Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], no. 74025/01, ECHR 2005 ‑ IX)? 3. Did the referendum on Scottish independence held on 18 September 2014 fall within the scope of Article 10 of the Convention? 4. If so, was the prohibition on convicted prisoners’ eligibility to vote as set out in the Franchise Act justified under the terms of Article 10 § 2. In particular, can that prohibition be regarded as having been “necessary in a democratic society”?