Partei Die Friesen împotriva Germaniei

Partidul reclamant a fost fondat în 2007 și se află în Aurich. Acesta susține că reprezintă interesele minorității frisiene din Germania, dar limitează activitățile sale politice la Țara Saxoniei Inferioare (Niedersachsen), unde Frișienii de Est se stabilesc în mod tradițional. Partea solicitantă estimează numărul de persoane de origine frisică pe teritoriul Saxoniei Inferioare la aproximativ 100.000 din populația totală de aproximativ 7.900.000. Frisianii au propria lor limbă și identitate culturală care este similară între Frisianii de Vest din Olanda și Frisia de Nord din Țara Schleswig-Holstein, în timp ce Frisianii de Est din Saxonia Inferioară au încetat în principal să-și mai vorbească limba.

Conform Legii electorale a Saxoniei Inferioare (Niedersächsisches Landeswahlgesetz, a se vedea legislația internă relevantă, punctul 16 mai jos), locurile parlamentare – în afară de locurile atribuite candidaților obținând majoritatea voturilor din rândul lor electoral – sunt alocate în cadrul sistemului D’Hondt de reprezentare proporțională. În secțiunea 33 § 3 din Legea electorală, locurile sunt atribuite numai părților care obțin un prag minim de 5% din totalul voturilor exprimate în mod valabil. Acest prag este inclus, de asemenea, în art. 8 § 3 din Constituția Saxoniană Inferioară (a se vedea legislația internă relevantă, punctul 15 de mai jos). Prin scrisoarea din 27 septembrie 2007 către Primul Ministru al Saxoniei Inferioare și prin scrisoarea din 17 decembrie 2007 către Președintele Parlamentului Saxoniei Inferioare, partidul reclamant a solicitat să fie acordată o scutire de la pragul minim pentru alegerile viitoare.

Cererea a fost refuzată. În alegerile din 27 ianuarie 2008, partidul reclamant a atins un total total de 10.069 voturi, în valoare de aproximativ 0,3% din toate voturile exprimate în mod valabil. Indiferent pragul minim, numărul de voturi primite nu ar fi fost suficient pentru a obține un mandat parlamentar. La 6 martie 2008, partidul reclamant a depus o obiecție împotriva validității rezultatului alegerilor. Partea solicitantă a susținut, în special, că a reprezentat interesele populației frisiene care locuiesc în Saxonia Inferioară. Poporul frisian a format o minoritate națională în sensul Convenției-cadru pentru protecția minorităților naționale („Convenția-cadru”, ETS nr. 157, a se vedea documentele Consiliului Europei, punctele 20-23 de mai jos).

Partidul reclamant s-a plâns, în special, că pragul minim a dus la excluderea faptului de la participarea la alegerile parlamentare și a reprezentat un tratament discriminatoriu față de alte partide politice mici care, cel puțin teoretic, au fost capabile să ajungă la acest prag. Partea solicitantă se bazează în continuare pe art. 14 coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenție. 10. La 9 mai 2008, supraveghetorul electoral al Saxoniei Inferioare (Landeswahlleiter), împreună cu Ministerul Internului, a prezentat observații scrise cu privire la obiecție. Ei au considerat, în primul rând, că era îndoială dacă grupul de frișieni se califica ca minoritate națională. În conformitate cu declarația prezentată de guvernul german la semnarea Convenției-cadru, numai danezii cetățeniei germane și membrii poporului sorbian cu cetățenie germană au fost recunoscuți ca minorități naționale în Republica Federală Germania.

În schimb, declarația nu a spus decât că Convenția-cadru se aplică și grupului etnic de frișieni cu cetățenie germană. Prin urmare, din formularea declarației, Frisianii nu s-au calificat ca minoritate națională. Chiar și presupunând că grupul etnic de frișieni are statutul de minoritate națională, acest lucru nu implică neapărat obligația de a scuti părții solicitante de a obține pragul minim de 5% din voturi. Nu exista o astfel de obligație în temeiul Legii de bază sau în temeiul constituției țărilor din Saxonia Inferioară sau în temeiul Convenției-cadru. Nici o astfel de obligație nu ar putea fi derivată din art. 6 § 6 din Legea Electorală Federală (Bundeswahlgesetz), deoarece Länder era competentă să își adopte propriile legi electorale fără a fi obligată de Legea Federală.

Privilegiile de care a beneficiat Partidul Danez al Minorității din Landul Schleswig-Holstein nu au permis concluzii suplimentare, deoarece protecția și promovarea minorității daneze au fost prescrise de constituția țării respective. În sfârșit, și asumând din nou statutul minoritar al grupului etnic de frișieni, s-a pus la îndoială dacă partidul reclamant va califica ca parte a minorității naționale frisiene. Evaluarea acestei întrebări nu doar depindea de viziunea părții în sine, ci de o evaluare generală a tuturor circumstanțelor factuale și juridice. 11. La 2 februarie 2009, Comitetul Parlamentar pentru alegerile (Wahlprüfungsausschuss) a organizat o audiere publică cu privire la obiecția părții candidate.

12. La 19 februarie 2009, Parlamentul Saxonia Inferioară a respins obiecția părții solicitante ca fiind nefondată. Având în vedere observațiile formulate de supravegherea alegerilor în comun cu Ministerul Internului, Parlamentul a considerat că o obligație de a scuti partea solicitantă de pragul minim nu poate fi nici derivată din Constituția Saxoniei Inferioare, nici din dreptul federal sau internațional. Acesta a urmat faptul că obiecția reclamantului era nefondată. 13. La 6 aprilie 2009, reclamantul a depus o plângere la Curtea Constituțională a Saxoniei Inferioare (Niedersächsischer Staatsgerichtshof). Partidul reclamant a solicitat Curții Constituționale să anuleze decizia parlamentară din 19 februarie 2009 și să declare invalid rezultatul alegerilor din 27 ianuarie 2008; sau, în alternativa, să declare inconstituțional art. 33 § 3 din Legea electorală.

14. La 30 aprilie 2010, Curtea Constituțională a Saxoniei Inferioare a respins plângerea părții reclamante ca fiind nefondată. Curtea Constituțională a observat, la început, că dispozițiile relevante nu au permis o scutire de pragul minim pentru minoritățile naționale. Curtea Constituțională a mai considerat că pragul minim interferează cu principiul egalității de vot. Această interferență a fost justificată deoarece a urmărit obiectivul legitim de a proteja funcționarea parlamentului ales. Lucrările parlamentare în cadrul unei democrații impun ca parlamentele să rămână capabile să ia decizii și că nu au fost inhibate în activitatea lor prin participarea partidelor splinter. Curtea Constituțională a făcut apel la jurisprudența Curții Constituționale Federale cu privire la pragul minim 5%.

În temeiul Legii de bază nu exista obligația de a scuti părțile minorităților naționale de pragul de 5%. Este adevărat că anumite legi electorale prevăd astfel de scutiri. Acest lucru a fost, în special, cazul legii electorale federale, care prevedea o scutire pentru partidele minorităților naționale, precum și pentru Legile electorale ale Länder din Brandenburg și Schleswig-Holstein, prevăzând scutiri pentru partidele Sorbianului și, respectiv, minorităților daneze. Cu toate acestea, ambele Länder au acordat minorităților naționale drepturi speciale în constituțiile lor respective. Nu s-au putut găsi astfel de dispoziții în Constituția Tărâmului Saxonia Inferioară. Curtea Constituțională Federală a declarat dispoziția respectivă în Legea Electorală Federală constituțională, chiar dacă Legea Fundamentală nu conține drepturi speciale pentru minoritățile naționale.

Cu toate acestea, Curtea Constituțională Federală a subliniat, de asemenea, că legislatorul beneficiază de o marjă de apreciere în acest sens. Curtea Constituțională Inferioară Saxonia a considerat în cele din urmă că presupusul drept nu poate fi derivat nici din Convenția Europeană pentru Drepturile Omului, nici din Convenția-cadru. Convenția europeană privind drepturile omului nu conține drepturi speciale pentru minoritățile naționale. Având în vedere formularea articolului 15 din Convenția-cadru, instanța a considerat că această dispoziție nu conține nicio obligație de a scuti minoritățile naționale de pragul minim, ci a lăsat întrebarea indecisă în ceea ce privește modul de a crea condițiile necesare participării efective a persoanelor aparținând minorităților naționale în afacerile publice.

După aceea, părțile contractante au beneficiat de o marjă largă de apreciere în acest sens. În Germania, participarea minorităților naționale la viața publică era deja garantată de sistemul constituțional. Prin includerea pragului de 5% în Constituția Țărilor Saxoniei Inferioare fără a prevedea o scutire, Adunarea Constituțională a dat prioritate funcționării parlamentului cu privire la acordarea privilegiilor minorităților naționale. Prin urmare, Curtea Constituțională din Saxonia Inferioară nu a considerat necesar să se determine dacă Frisianii au calificat ca minoritate națională și dacă partidul reclamant a calificat ca partid politic al acestei minorități naționale.

5. The applicant party was founded in 2007 and is based in Aurich. It claims to represent the interests of the Frisian minority in Germany but limits its political activities to the Land of Lower Saxony (Niedersachsen) where the East Frisians traditionally settle. The applicant party estimates the number of people of Frisian origin within the territory of Lower Saxony at about 100,000 out of the total population of approximately 7,900,000. The Frisians have their own language and cultural identity which is similar among the West Frisians in the Netherlands and the North Frisians in the Land of Schleswig-Holstein, while the East Frisians in Lower Saxony have mainly stopped speaking their language.

6. Under the Electoral Law of Lower Saxony (Niedersächsisches Landeswahlgesetz, see relevant domestic law, paragraph 16 below), parliamentary seats – apart from those seats attributed to the candidates obtaining the majority of the votes in their constituency – are allocated under the D’Hondt system of proportional representation. Under section 33 § 3 of the Electoral Law, seats are attributed only to parties which obtain a minimum threshold of 5% of the total of votes validly cast. This threshold is also included in Article 8 § 3 of the Lower Saxonian Constitution (see relevant domestic law, paragraph 15 below). 7. By letter of 27 September 2007 to the Prime Minister of Lower Saxony and by letter of 17 December 2007 to the President of the Lower Saxony Parliament, the applicant party asked to be granted an exemption from the minimum threshold for the upcoming elections.

The request was refused. 8. In the elections of 27 January 2008, the applicant party attained an overall total of 10,069 votes, amounting to approximately 0.3% of all votes validly cast. Irrespective of the minimum threshold, the number of votes received would not have been sufficient to obtain a parliamentary mandate. 9. On 6 March 2008 the applicant party lodged an objection against the validity of the election result. The applicant party submitted, in particular, that it represented the interests of the Frisian people residing in Lower Saxony. The Frisian people formed a national minority within the meaning of the Framework Convention for the Protection of National Minorities (“the Framework Convention”, ETS No. 157, see Council of Europe documents, paragraphs 20-23 below).

The applicant party complained, in particular, that the minimum threshold resulted in their factual exclusion from participating in the parliamentary elections and amounted to discriminatory treatment visàvis other small political parties which were, at least theoretically, capable of reaching that threshold. The applicant party further relied on Article 14 in conjunction with Article 3 of Protocol No. 1 to the Convention. 10. On 9 May 2008, the Election Supervisor of Lower Saxony (Landeswahlleiter), jointly with the Ministry of the Interior, submitted written comments on the objection. They considered, firstly, that it was doubtful whether the group of Frisians qualified as a national minority.

Under the declaration submitted by the German Government when signing the Framework Convention, only the Danes of German citizenship and members of the Sorbian people with German citizenship were recognised as national minorities in the Federal Republic of Germany. Conversely, the declaration merely stated that the Framework Convention also applied to the ethnic group of Frisians with German citizenship. It was thus clear from the wording of the declaration that the Frisians did not qualify as a national minority. Even assuming that the ethnic group of Frisians had the status of a national minority, this did not necessarily entail the obligation to exempt the applicant party from obtaining the minimum threshold of 5% of the votes.

There was no such obligation under the Basic Law or under the constitution of the Land of Lower Saxony or under the Framework Convention. Neither could such an obligation be derived from section 6 § 6 of the Federal Electoral Law (Bundeswahlgesetz), as the Länder were competent to pass their own electoral laws without being bound by the Federal Law. The privileges enjoyed by the Danish Minority Party in the Land of Schleswig-Holstein did not allow any further conclusions, as the protection and promotion of the Danish minority was prescribed by the constitution of the respective Land. Finally, and again assuming the minority status of the ethnic group of Frisians, it was questionable whether the applicant party would qualify as the party of the Frisian national minority.

The assessment of this question did not only depend on the party’s vision of itself, but on an overall assessment of all factual and legal circumstances. 11. On 2 February 2009 the Parliamentary Committee on the Scrutiny of Elections (Wahlprüfungsausschuss) held a public hearing on the applicant party’s objection. 12. On 19 February 2009 the Lower Saxony Parliament rejected the applicant party’s objection as being unfounded. Relying on the submissions made by the Election Supervisor jointly with the Ministry of the Interior, the Parliament considered that an obligation to exempt the applicant party from the minimum threshold could neither be derived from the Constitution of Lower Saxony, nor from Federal or International Law.

It followed that the applicant’s objection was unfounded. 13. On 6 April 2009 the applicant lodged a complaint with the Constitutional Court of Lower Saxony (Niedersächsischer Staatsgerichtshof). The applicant party requested the Constitutional Court to quash the parliamentary decision of 19 February 2009 and to declare the result of the elections held on 27 January 2008 invalid; or, alternatively, to declare section 33 § 3 of the Electoral Law unconstitutional. 14. On 30 April 2010 the Constitutional Court of Lower Saxony rejected the applicant party’s complaint as being unfounded. The Constitutional Court observed, at the outset, that the relevant provisions did not allow for an exemption from the minimum threshold for national minorities.

The Constitutional Court further considered that the minimum threshold interfered with the principle of equality of the vote. This interference was justified because it pursued the legitimate aim of safeguarding the functioning of the elected parliament. Parliamentary work within a democracy necessitated that the parliaments remain able to take decisions and that they were not inhibited in their work by the participation of splinter parties. The Constitutional Court further referred to the case-law of the Federal Constitutional Court regarding the 5% minimum threshold. There was no obligation under the Basic Law to exempt parties of national minorities from the 5% threshold. It was true that certain electoral laws provided for such exemptions.

This was, in particular, the case with the Federal Electoral Law, which provided an exemption for parties of national minorities, and with the Electoral Laws of the Länder of Brandenburg and Schleswig-Holstein, providing for exemptions for the parties of the Sorbian and the Danish minorities, respectively. However, both Länder provided special rights for national minorities in their respective constitutions. No such provisions could be found in the Constitution of the Land of Lower Saxony. The Federal Constitutional Court had declared the respective provision in the Federal Electoral Law constitutional, even though the Basic Law did not contain special rights for national minorities. However, the Federal Constitutional Court had also emphasised that the legislator enjoyed a margin of appreciation in this respect.

The Lower Saxony Constitutional Court finally considered that the alleged right could be derived neither from the European Convention on Human Rights nor from the Framework Convention. The European Convention on Human Rights did not contain any special rights for national minorities. Relying on the wording of Article 15 of the Framework Convention, the court considered that this provision did not contain any obligation to exempt national minorities from the minimum threshold, but left the question undecided as to how to create the conditions necessary for the effective participation of persons belonging to national minorities in public affairs. It followed that the contracting parties enjoyed a wide margin of appreciation in this respect.

In Germany, participation of national minorities in public life was already guaranteed by the constitutional system. By including the 5% threshold in the Constitution of the Land of Lower Saxony without providing for an exemption, the Constitutional Assembly had given precedence to the functioning of the parliament over granting privileges to national minorities. Accordingly, the Lower Saxony Constitutional Court did not find it necessary to determine whether the Frisians qualified as a national minority and whether the applicant party qualified as the political party of this national minority.