Biao împotriva Danemarcei

10. Reclamanții s-au născut, respectiv, în 1971, în Togo și în 1979 în Ghana. Locuiesc în Malmö, Suedia. 11. Primul reclamant a locuit în Togo până la vârsta de 6 ani și din nou scurt de la vârsta de 21 până la 22 de ani. De la vârsta de 6 până la 21 de ani a locuit în Ghana cu unchiul său. A participat la școală acolo timp de zece ani și vorbește limba locală. La 18 iulie 1993, când avea 22 de ani, a intrat în Danemarca și a solicitat azil, care a fost refuzat printr-o decizie finală din 8 martie 1995. 12. Între timp, la 7 noiembrie 1994, s-a căsătorit cu un cetățean danez. Având în vedere căsătoria sa, la 1 martie 1996, în temeiul articolului 9 alineatul (1) litera (ii) din Legea privind extraterestrii (Udlændingeloven) a primit un permis de ședere, care a devenit permanent la 23 septembrie 1997. 13. La 25 septembrie 1998, prima reclamantă și soția sa daneză au divorțat.

14. La 22 aprilie 2002, primul reclamant a dobândit cetățenia daneză. În momentul în care a îndeplinit cerințele prevăzute în circulara relevantă referitoare la durata perioadei de ședere a acestuia (cel puțin nouă ani), vârsta, comportamentul general, achizițiile datorate fondurilor publice și competența lingvistică. 15. La 22 februarie 2003, primul reclamant s-a căsătorit cu al doilea reclamant din Ghana. El s - a întâlnit cu ea în timpul unei din patru vizite efectuate în Ghana în cei cinci ani înainte de căsătoria lor. 16. La 28 februarie 2003, la Ambasada Daneză din Accra, Ghana, al doilea reclamant a solicitat un permis de ședere pentru Danemarca în legătură cu căsătoria sa cu primul reclamant.

În acel moment avea 24 de ani. Ea a declarat că nu a vizitat Danemarca niciodată. Părinții ei locuiau în Ghana. Pe baza formularului de cerere, primul reclamant a susținut că nu a primit nici o educație în Danemarca, dar a participat la diferite cursuri de limbă și cursuri de scurtă durată privind serviciile, îngrijirea clienților, curățarea industrială, igiena și metodele de lucru. Lucrează într-un abator din 15 februarie 1999. Nu avea familie apropiată în Danemarca. El a vorbit și a scris danez. Soții au ajuns să se cunoască reciproc în Ghana și au comunicat între ei în limbile Hausa și Twi. 17. În momentul respectiv, la art. 9, subsecțiunea 7, din Legea privind extraterestrii, reuniunea familiei ar putea fi acordată numai dacă ambii soți aveau peste 24 de ani și legăturile lor agregate cu Danemarca erau mai puternice decât atașarea soților la orice altă țară (așa-numita cerință de atașament).

18. La 1 iulie 2003, Autoritatea pentru extratereștri (Udlændingestirelsen) a refuzat cererea de permis de ședere deoarece a constatat că nu s-a putut stabili că legăturile agregate ale soților cu Danemarca au fost mai puternice decât legăturile lor agregate cu Ghana. 19. În iulie sau august 2003, al doilea reclamant a intrat în Danemarca cu o viză de turism. 20. La 28 august 2003, ea a apelat împotriva deciziei Autorității extraterestre din 1 iulie 2003, la Ministerul pentru Refugiati, Immigrație și Integrare (Ministerul Flygtninge, Indvandrere og Integration). Apelul nu a avut efect suspensiv. 21. La 15 noiembrie 2003, reclamanții s-au mutat în Malmö, Suedia, care, începând cu 1 iulie 2000, a fost conectat la Copenhaga în Danemarca cu un pod de 16 km (Øresundsforbindelsen).

22. Prin Actul nr. 1204 din 27 decembrie 2003, secțiunea 9, subsecțiunea 7, din Legea extraterestră a fost modificată astfel încât cerința de atașament a fost ridicată pentru persoanele care aveau cetățenie daneză timp de cel puțin 28 de ani (denumita regulă de 28 de ani – 28-ars reglen). Persoanele născute sau care au sosit în Danemarca ca copii mici ar putea, de asemenea, să fie scutite de cerința de atașament, cu condiția să locuiască în mod legal acolo de 28 de ani. 23. La 6 mai 2004, reclamanții au avut un fiu. El s-a născut în Suedia, dar este un cetățean danez în virtutea naționalității tatălui său. 24. La 27 august 2004, Ministerul pentru Refugiați, Immigrație și Integrare a susținut decizia Autorității Extraterestre din 1 iulie 2003 de a refuza acordarea celui de-al doilea reclamant un permis de ședere.

Acesta a subliniat faptul că, în practică, persoana care rezidă a fost obligată să rămână în Danemarca timp de aproximativ 12 ani, cu condiția ca s-a făcut un efort de integrare. În cazul anterior, a constatat că legăturile agregate ale reclamanților cu Danemarca nu au fost mai puternice decât legăturile lor cu Ghana și că familia ar putea stabili în Ghana, deoarece aceasta ar necesita doar ca primul reclamant să obțină un loc de muncă acolo. În evaluarea sa, el a remarcat că primul reclamant a intrat în Danemarca în iulie 1993 și a fost un național danez începând cu 22 aprilie 2002. El a avut legături cu Ghana, unde a fost crescut și a fost la școală. A vizitat țara de patru ori în ultimii șase ani.

Al doilea reclamant a locuit întotdeauna în Ghana și a avut o familie acolo. 25. La 18 iulie 2006, în fața Curții Înalte a Danemarcei de Est (Østre Landsret), reclamanții au inaugurat o procedură împotriva Ministerului pentru Refugiați, Imigrație și Integrare și s-au bazat pe art. 8 din Convenție, singur și coroborat cu art. 14 din Convenție, împreună cu art. 5 alin. (2) din Convenția europeană privind naționalitatea. Aceștia au susținut, printre altele, că, atunci când se solicită reuniunea în familie, s-a constituit o discriminare indirectă împotriva acestora, că persoanele care s-au născut cetățeni danezi sunt scutite de cerința de atașare, în timp ce persoanele care au dobândit cetățenia daneză într-un moment ulterior în viață au trebuit să respecte normele de 28 de ani înainte de a fi scutite de cerința de atașare.

În acest caz, primul reclamant nu a putut fi scutit de cerința de atașare până în 2030, după 28 de ani de cetățenie daneză, și după vârsta de 59 de ani. 26. Într-o hotărâre din 25 septembrie 2007, Curtea Înaltă a Danemarcei de Est a constatat în unanimitate că refuzul de a acorda reclamanților reuniune de familie în ceea ce privește regula de 28 de ani și obligația de atașare nu au contravins articolele Convenției sau ale Convenției Europene privind naționalitatea invocată. Acesta a afirmat după cum urmează: „... faptele prezentate în deciziile autorităților de imigrare în acest caz se constată că nu sunt în litigiu. În consecință, [al doilea reclamant], care este național din Ghana, a avut astfel 24 de ani când a solicitat un permis de ședere la 28 februarie 2003, și nu a avut legături cu Danemarca, altele decât căsătoria recentă cu [primul reclamant].

[Al doilea reclamant] a locuit întotdeauna în Ghana și a avut o familie acolo. [Primul reclamant] a avut câteva legături cu Ghana, unde locuia cu unchiul său în timp ce a participat la școală în Ghana timp de zece ani. El a intrat în Danemarca în 1993 la vârsta de 22 de ani și a devenit cetățean danez la 22 aprilie 2002. [Reclamanții] s-au căsătorit în Ghana la 22 februarie 2003 și au trăit în Suedia începând cu 15 noiembrie 2003 cu copilul lor, născut la 6 mai 2004. [Prima reclamantă] a declarat Curtea Înaltă că familia poate stabili legal în Ghana dacă obține un loc de muncă plătit în țara respectivă.

De la o hotărâre a Curții Supreme din 13 aprilie 2005, reprodusă la pagina 2086 în rapoartele semenale din Danemarca (Ugeskrift for Retsvæsen) pentru 2005, se constată că art. 8 din Convenția nu impune statelor contractante nicio obligație generală de a respecta alegerile imigranților în ceea ce privește țara lor de reședință în legătură cu căsătoria sau de a autoriza reuniunea familiei. Având în vedere informațiile referitoare la situația [reclamanților] și la legăturile lor cu Ghana, Curtea Înaltă nu constată, în consecință, nicio bază pentru a pune deoparte decizia contestatorului care stabilește că legăturile agregate [reclamanților] cu Ghana au fost mai puternice decât legăturile lor agregate cu Danemarca și că [reclamanții] nu a îndeplinit, prin urmare, cerințele de atașament prevăzute la art. 9 punctul 7 din Legea privind extratereștriile.

În acest sens, Curtea Înaltă constată că refuzul nu a împiedicat [reclamanții] să își exercite dreptul la viața de familie în Ghana sau într-o altă țară decât Danemarca. Faptul că [primul reclamant] poate rezista în Ghana numai dacă obține un loc de muncă plătit se constată că nu conduce la alte evaluări. Prin urmare, Curtea Înaltă consideră că decizia Ministerului nu constituie o încălcare a articolului 8 din Convenție. Deși Curtea Înaltă a susținut că art. 8 din Convenție nu a fost încălcat în acest caz, Curtea Înaltă trebuie să ia în considerare [reclamațiile] afirmația că, în cadrul zonei de fond protejate altfel de art. 8, decizia Ministerului a constituit o încălcare a articolului 14 citit coroborat cu art. 8 din Convenția.

În primul rând, Curtea Înaltă observă că [primul reclamant] rezistă în Danemarca de 11 ani când Ministerul și-a emis decizia. Deși a dobândit naționalitate daneză în 2002, nouă ani după intrarea în Danemarca, el nu a îndeplinit cerința de naționalitate de 28 de ani aplicabilă tuturor resortisanților danezi în temeiul articolului 9, subsecțiunea 7 din Legea privind extracția străină sau daneză. Nici el nu a avut atașamentul comparabil față de Danemarca pe parcursul a 28 de ani, ceea ce va duce în general la o scutire de cerința de atașare în conformitate cu lucrările pregătitoare ale modificării statutare din 2003. Regula de 28 de ani este o relansare, în general, a cerinței de atașament bazată pe un criteriu obiectiv.

Cu toate acestea, în practică, regula poate implica faptul că un resortisan danez de extracție străină va îndeplini numai regula de 28 de ani mai târziu în viață decât ar fi cazul unui resortisan danez de extracție daneză. Prin urmare, atunci când se aplică, regula poate implica o discriminare indirectă. Potrivit raportului explicativ relevant, art. 5 din Convenția Europeană privind naționalitatea trebuie considerat că art. 5 § 1 se referă la condițiile de achiziționare a naționalității, în timp ce art. 5 § 2 se referă la principiul nediscriminării. Potrivit raportului, nu este obligatoriu că statele contractante sunt obligate să respecte în toate situațiile. În acest context, se consideră că art. 5 oferă protecție împotriva discriminării într-o măsură care nu va mai departe de protecția împotriva discriminării oferită de art. 14 din convenție.

Evaluarea dacă refuzul Ministerului a implicat discriminare care constituie o încălcare a articolului 14 citit în conjuncție cu art. 8 din Convenție este considerată în consecință depinde de faptul că diferența de tratament care a avut loc ca urmare a cerinței de atașament, în ciuda naționalității, poate fi considerată justificată obiectiv și proporțională. Potrivit lucrărilor pregătitoare ale Actului, obiectivul general al cerinței de atașare, care reprezintă o cerință de legături durabile și puternice cu Danemarca, este de a reglementa reuniunile conjugale în Danemarca astfel încât să asigure cea mai bună integrare posibilă a imigranților în Danemarca, un obiectiv care, în sine, trebuie considerat obiectiv.

În opinia Curții Înalte, orice diferență de tratament între cetățenii danezi de extracție daneză și cetățeni danezi de extracție străină poate fi, prin urmare, justificată de acest scop în ceea ce privește dreptul la reuniunea conjugală dacă un cetățean danez de extracție străină nu are un atașament atât de durabil și puternic față de Danemarca. Echilibrarea acestei analize generale referitoare la circumstanțele specifice din acest caz necesită o evaluare detaliată. Înaltul Tribunal constată că evaluarea și decizia Ministerului au fost efectuate în conformitate cu art. 9 alineatul (7) din Legea privind extratereștrii și cu lucrările pregătitoare care descriu aplicarea dispoziției.

În consecință, și având în vedere informațiile specifice referitoare la situația [prima reclamantă], Curtea Înaltă nu constată o bază suficientă pentru a susține că refuzul Ministerului de a acorda un permis de ședere [al doilea reclamant] în ceea ce privește cerințele de atașare a Legii privind extraterestrii implică o încălcare disproporționată a drepturilor [prima reclamantă] ca național danez și dreptul său la viață de familie. Prin urmare, Curtea Înaltă constată că hotărârea Ministerului nu a fost invalidă și că nu a fost contrară articolului 14 citit în conjuncție cu art. 8 din Convenție.” 27. Reclamanții au apelat împotriva hotărârii în fața Curții Supreme (Højesteret), care și-a pronunțat hotărârea la 13 ianuarie 2010, prin care s-a susținut hotărârea Curții Înalte.

28. Curtea Supremă, compusă din șapte judecători, a constatat, în unanimitate, că nu a fost încălcat art. 8 din Convenție să refuze celui de-al doilea reclamant un permis de ședere în Danemarca. În decizia din 27 august 2004, Ministerul de Integrare a refuzat cererea de la [al doilea reclamant] de permis de ședere din cauza faptului că legăturile agregate ale ei și soțului ei [primul reclamant] cu Danemarca nu au fost mai puternice decât legăturile lor agregate cu Ghana (vezi pct. [Reclamanții] au susținut în primul rând că refuzul este ilegal deoarece este contrar articolului 8 din Convenția Europeană pentru Drepturile Omului.

În cazul în care refuzul nu a fost contrar articolului 8, ei au susținut ca afirmație alternativă că este contrar interdicției de discriminare consemnate la art. 14 citit coroborat cu art. 8, motiv pentru care acestea au fost eligibile pentru reuniunea familiei în Danemarca, fără a satisface cerințele de atașament prevăzute la art. 9 alineatul (7) din Act. Din motivele prezentate de Curtea Înaltă, Curtea Supremă susține decizia luată de Ministerul de Integrare că nu este contrar articolului 8 să refuze [al doilea reclamant] cererea de permis de ședere.” 29. În plus, majoritatea Curții Supreme (patru judecători) au constatat că regula de 28 de ani este în conformitate cu art. 8 din Convenție, citită coroborat cu art. 14 din Convenție.

Ei au declarat după cum urmează: „Pursunt la secțiunea 9, subsecțiunea 7, astfel cum este formulat prin Legea nr. 1204 din 27 decembrie 2003, cerința conform căreia legăturile agregate ale soților sau ale locuitorilor cu Danemarca trebuie să fie mai puternice decât legăturile lor agregate cu o altă țară (cerința de atașament) nu se aplică atunci când rezidentul este un cetățean danez de 28 de ani (regulă de 28 de ani). Până în 2002, resortisanții danezi aveau o scutire generală de la cerința de atașare. Actul nr. 365 din 6 iunie 2002 au întărit condițiile de reuniune a familiei, una dintre consecințele că cerința de atașament se va aplica ulterior, de asemenea, la reuniunea familiei în cazul în care unul dintre partenerii este un național danez.

Unul dintre motivele pentru extinderea cerinței de atașament pentru a include resortisanții danezi, dat și în lucrările pregătitoare (la pagina 3982 din lista A la Gazettele Oficiale din 2001 până în 2002 (a doua sesiune)) este că există resortisanți danezi care nu sunt deosebit de bine integrati în societatea daneză și, din acest motiv, integrarea unui soț nou-încheiat în Danemarca poate implica probleme majore. S-a dovedit rapid că această strângere a avut unele consecințe neprevăzute pentru persoanele, cum ar fi resortisanții danezi, care au optat să trăiască în străinătate pentru o perioadă lungă și care au început o familie în timp ce nu era Danemarca. Din acest motiv, normele au fost relaxate cu efect de la 1 ianuarie 2004, astfel încât reuniunea familiei în cazurile în care unul dintre partenerii a fost un cetățean danez de cel puțin 28 de ani nu mai este supusă satisfacției cerinței unor legături agregate mai puternice cu Danemarca.

Potrivit lucrărilor pregătitoare în ceea ce privește relaxarea, guvernul a constatat că obiectivul fundamental al întăririi cerințelor de atașare în 2002 nu a fost pierdut prin a nu se abține la solicitarea îndeplinirii cerințele de atașare în cazul în care rezidentul a fost un național danez de 28 de ani (a se vedea pagina 49 din lista A la Gazettele Oficiale pentru 2003-2004). În acest context, se menționează că expatriații danezi care plănuiesc să se întoarcă în Danemarca într-o zi cu familiile lor vor fi adesea menținuți legături puternice cu Danemarca, care au fost comunicate și soțului sau cohabitantului lor și copiilor. Acest lucru este așa atunci când vorbesc danez acasă, să ia sărbători în Danemarca, citiți ziarele daneze în mod regulat, și așa mai departe.

Astfel, în mod normal va exista o bază pentru integrarea de succes a membrilor familiilor expatriatelor daneze în societatea daneză. Persoanele care nu au fost resortisanți danezi de 28 de ani, dar care s-au născut și au crescut în Danemarca sau au venit în Danemarca ca copii mici și au fost crescute aici, sunt, de obicei, scutite de cerința de atașament atunci când au rămas legal în Danemarca timp de 28 de ani. O consecință a acestei situații actuale a legii este faptul că diferite grupuri de resortisanți danezi sunt supuse diferențelor în ceea ce privește posibilitatea lor de a fi reuniți cu membrii familiei din Danemarca, deoarece persoanele care au fost resortisanți danezi de 28 de ani sunt într-o poziție mai bună decât persoanele care au fost resortisanți danezi de mai puțin de 28 de ani.

Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, resortisanții unei țări nu au dreptul necondiționat la reuniunea familială cu un străin în țara lor de origine, deoarece pot fi luate în considerare și factorii de atașament în cazul resortisanților țării respective. Nu este în sine contrar convenției dacă diferite grupuri de resortisanți sunt supuse diferențelor legale în materie de tratament în ceea ce privește posibilitatea de a obține reuniune familială cu un străin în țara naționalității lor. În acest sens, se face trimitere la punctul 88 din hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului la 28 mai 1985 în cazul Abdulaziz, Cabales și Balkandali c. Regatul Unit.

În acest caz, Curtea a concluzionat că nu este contrar Convenției că o persoană născută în Egipt care s-a mutat mai târziu în Regatul Unit și a devenit națională a Regatului Unit și Coloniile a fost tratată mai puțin favorabil în ceea ce privește dreptul la reuniune în familie cu un străin decât un național născut în Regatul Unit sau al cărui părinte(i) s-a născut în Regatul Unit. Curtea a afirmat în acest sens: „Este adevărat că o persoană care, ca dna Balkandali, a fost stabilită într-o țară de câțiva ani poate, de asemenea, să fi constituit legături strânse cu ea, chiar dacă nu s-a născut acolo. Cu toate acestea, există, în general, motive sociale convingătoare pentru a acorda un tratament special celor ale căror legături cu o țară provin de la naștere în cadrul acesteia.

Prin urmare, diferența de tratament trebuie considerată ca având o justificare obiectivă și rezonabilă și, în special, rezultatele sale nu s-au dovedit a încălca principiul proporționalității.” Curtea a susținut atunci că dna Balkandali nu a fost o victimă a discriminării din cauza nașterii. În ceea ce privește doamna Balkandali, care a fost națională a Regatului Unit și a coloniilor, nu a fost contrar Convenției să facă ca o cerință suplimentară pentru reuniunea familiei să se fi născut în Regatul Unit. O altă cerință suplimentară este prevăzută în legislația daneză: o cerință de naționalitate daneză timp de 28 de ani. Întrebarea este dacă [primul reclamant] este supusă discriminării împotriva Convenției din cauza acestui criteriu.

Considerăm că criteriul de 28 de ani de naționalitate daneză are același scop ca cerința nașterii în Regatul Unit, care a fost acceptată de Curte în hotărârea din 1985 ca fiind contrar Convenției: distingerea unui grup de resortisanți care, din perspectiva generală, au avut legături durabile și puternice cu țara. În general, o persoană de 28 de ani care deține cetățenia daneză de la naștere va avea legături reale mai puternice cu Danemarca și o perspectivă mai mare în societatea daneză decât o persoană de 28 de ani care – ca [primul reclamant] – a stabilit doar legături cu societatea daneză ca tânăr sau adult. Acest lucru se aplică și resortisanților danezi care au stat în străinătate pentru o perioadă mai scurtă sau mai lungă, de exemplu în legătură cu educația sau munca.

Rezultăm că regulamentul de 28 de ani se bazează pe un criteriu obiectiv, deoarece trebuie considerat obiectiv justificat să selecteze un grup de resortisanți cu legături atât de puternice cu Danemarca atunci când se evaluează din perspectiva generală că va fi neproblematic acordarea de reuniune a familiei cu un soț străin sau cohabitant în Danemarca, deoarece în mod normal va fi posibil ca acest soț sau cohabitant să fie integrat cu succes în societatea daneză. Deși este posibil ca un național care are cetățenie daneză de 28 de ani să aibă de fapt legături mai slabe cu Danemarca decât un național care a avut cetățenie daneză pentru o perioadă mai scurtă, acest lucru nu implică faptul că regula de 28 de ani ar trebui să fie anulată în temeiul Convenției.

Se face trimitere la caz, în raport cu cerința britanică suplimentară de loc de naștere atunci aplicabilă, examinată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, a unui național care nu s-a născut în Regatul Unit, dar care, în realitate, a avut legături mai puternice cu Regatul Unit decât alți resortisanți care satisfăcut cerințele de loc de naștere, dar care s-au mutat în străinătate cu părinții lor la o vârstă străveche sau poate chiar s-au născut în străinătate. În acest sens, se remarcă că a fost suficient pentru a satisface cerința britanică atunci de loc de naștere pentru ca doar unul dintre părinții persoanei relevante să se fi născut în Regatul Unit. De asemenea, constatăm că consecințele normei de 28 de ani nu pot fi considerate disproporționate în raport cu [primul reclamant].

[El] s-a născut în Togo în 1971 și a venit în Danemarca în 1993. După nouă ani de reședință, el a devenit cetățean danez în 2002. În 2003 s-a căsătorit cu [al doilea reclamant] și a solicitat reuniunea cu soțul său în Danemarca. Cererea a fost refuzată în cele din urmă în 2004. Astfel, circumstanțele factuale ale acestei cauze sunt în majoritatea aspectelor materiale identice cu situația dnei Balkandali evaluată de Curte în hotărârea sa din 1985, atunci când Curtea a constatat că principiul proporționalității nu a fost încălcat.

Ea s-a născut în Egipt în 1946 sau 1948. Ea a mers prima dată în Regatul Unit în 1973 și a obținut naționalitatea Regatului Unit și colonii în 1979. Ea s-a căsătorit cu o națională turcă Bekir Balkandali în 1981, iar cererea lor de reuniune conjugală în Regatul Unit pentru soțul unui național britanic a fost refuzată mai târziu în 1981. O comparație a celor două cazuri arată că atât [primul reclamant], cât și doamna Balkandali, au venit doar în Danemarca și, respectiv, în Regatul Unit, ca adulți. În cazul [primului reclamant], cererea a fost refuzată atunci când a locuit în Danemarca timp de 11 ani, doi dintre care ca cetățean danez. În cazul dnei Balkandali, cererea a fost refuzată după ce a locuit în Regatul Unit timp de opt ani, doi dintre care ca național britanic.

Din aceste motive, nu găsim nicio bază în jurisprudența care să constate că regula de 28 de ani implică discriminare împotriva [primului reclamant] contrar Convenției. În ceea ce privește semnificația Convenției Europene privind naționalitatea din 6 noiembrie 1997, constatăm din motivele declarate de Înaltul Tribunal că nu poate fi o consecință a articolului 5 § 2 din prezenta Convenție că domeniul de aplicare al interdicției împotriva discriminării bazate pe art. 14 citit coroborat cu art. 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului ar trebui extins mai departe decât justificat de hotărârea din 1985. Reținem pe această bază că refuzul de reședință [al doilea reclamant] acordat de Ministerul integrării nu poate fi respins ca fiind invalid, deoarece este contrar articolului 14 citit coroborat cu art. 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Din acest motiv votăm în favoarea susținerii hotărârii Curții Înalte.” 30. O minoritate de trei judecători a fost de părere că regula de 28 de ani implică discriminare indirectă între persoanele care s-au născut cetățeni danezi și persoanele care au dobândit cetățenia daneză mai târziu în viață. Deoarece persoanele născute din Daneză ar fi de obicei de origine etnică daneză, în timp ce persoanele care au achiziționat cetățenia daneză la un moment ulterior în viața lor ar fi în general de origine etnică străină, regula de 28 de ani implică, de asemenea, discriminări indirecte între cetățeni din Daneză și cetățeni din Daneză cu origine etnică străină.

Mai precis, ei au afirmat următoarele: „Cum se menționează majoritatea, cerința articolului 9, subsecțiunea 7, din Legea privind legatura totală dintre soții sau locuitori cu Danemarca trebuie să fie mai puternică decât legăturile lor agregate cu o altă țară (cerința de atașament) nu se aplică atunci când persoana rezidentă este un cetățen danez de 28 de ani (regulă de 28 de ani). Regula de 28 de ani se aplică atât persoanelor născute resortisanți danezi, cât și persoanelor care achiziționează cetățenia daneză mai târziu în viață, dar, în realitate, semnificația acestei norme diferă în mare măsură pentru cele două grupuri de resortisanți danezi. Pentru persoanele născute resortisanți danezi, regula implică numai că obligația de atașare se aplică până la vârsta de 28 de ani.

Pentru persoanele care nu sunt crescute în Danemarca care achiziționează cetățenia daneză mai târziu în viață, regula implică că cerința de atașare se aplică până la 28 de ani au trecut după data în care o astfel de persoană a devenit națională daneză. Ca exemplu, [primul reclamant] care a devenit cetățean danez la vârsta de 31 de ani va fi supusă cerinței de atașare până la vârsta de 59 de ani. Prin urmare, regula de 28 de ani implică faptul că restricția majoră a dreptului la reuniunea conjugală rezultată din cerința de atașare va afecta persoanele care doar achiziționează cetățenia daneză mai târziu în viață mult mai des și cu un impact mult mai mare decât persoanele născute cu cetățenie daneză.

Prin urmare, regula de 28 de ani are ca rezultat o diferență indirectă evidentă în ceea ce privește tratamentul între cele două grupuri de resortisanți danezi. Marea majoritate a persoanelor născute din Daneză va fi de origine etnică daneză, în timp ce persoanele care achiziționează cetățenia daneză mai târziu în viață vor fi, în general, de altă origine etnică. În același timp, regula de 28 de ani implică, prin urmare, o diferență indirectă evidentă în tratamentul între resortisanții danezi de origine etnică daneză și resortisanții danezi de altă origine etnică cu privire la dreptul la reuniunea conjugală. În conformitate cu art. 9, subsecțiunea 7, din Legea privind extraterestrii, cerința de atașare poate fi ignorată dacă motive excepționale impun acest lucru.

Potrivit lucrărilor pregătitoare ale Legii din 2003, această posibilitate de scutire trebuie administrată astfel încât extratereștrii care s-au născut și crescut în Danemarca sau care au venit în Danemarca ca copii mici și au crescut aici să fie tratați în mod comparabil cu resortisanții danezi, ceea ce înseamnă că vor fi scutiți de cerința de atașament atunci când au locuit legal în Danemarca timp de 28 de ani. Cu toate acestea, în ceea ce privește persoanele care nu au fost crescute în Danemarca, dar care achiziționează cetățenia daneză mai târziu în viață, acest lucru nu modifică situația descrisă mai sus în ceea ce privește diferența indirectă de tratament implicată de regula de 28 de ani.

Atunci când cerința de atașare a fost introdusă prin Legea nr. 424 din 31 mai 2000, toți cetățenii danezi au fost scutiți de această cerință. Actul nr. 365 din 6 iunie 2002 a făcut ca cerința de atașare să fie aplicabilă în general și resortisanților danezi. În ceea ce privește motivul acestui fapt, lucrările pregătitoare în ceea ce privește legea menționează, printre altele: „Cu străinii rezidenți și resortisanții danezi de extracție străină, este un model de căsătorie răspândit să se căsătorească cu o persoană din țara lor de origine, printre altele din cauza presiunii parentale ... Guvernul constată că cerința de atașament, astfel cum este formulată astăzi, nu ține suficient de seama de existența acestui model de căsătorie atât în rândul străinilor rezidenți, cât și al resortisanților danezi rezidenți ai extracției străine.

Prin urmare, există și resortisanți danezi care nu sunt bine integrati în societatea daneză și în cazul în care integrarea unui soț nou-încheiat în Danemarca poate implica probleme majore.” 1204 din 27 decembrie 2003, aplicarea cerinței de atașare la resortisanții danezi a fost restricționată prin normele de 28 de ani, iar lucrările pregătitoare în ceea ce privește legea afirmă că scopul era, printre altele, „a se asigura că expatriații danezi cu legături puternice și durabile către Danemarca, sub forma de cel puțin 28 de ani de naționalitate daneză, vor fi capabili să obțină reuniuni conjugale în Danemarca”. Având în vedere aceste note, se consideră că diferența indirectă de tratament între resortisanții danezi ai extracției etnice daneze și resortisanții danezi ai altor extracții etnice, în urma normei de 28 de ani, este o consecință destinată.

În conformitate cu art. 14 din convenție, bucurarea drepturilor și libertăților recunoscute de convenție, inclusiv dreptul individului de a respecta viața sa de familie, trebuie să fie „securizată fără discriminare pe niciun motiv, cum ar fi sexul, rasa, culoare, limba, religia, opinia politică sau de altă natură, origine națională sau socială, asociație cu o minoritate națională, proprietate, naștere sau alt statut”. După cum s-a menționat mai sus, regula de 28 de ani implică atât diferența indirectă în tratamentul dintre persoanele născute din Daneză, cât și persoanele care achiziționează naționalitatea daneză numai mai târziu în viață și, în același sens, diferența indirectă în tratamentul între cetățenii danezi de extracție etnică daneză și cetățeni danezi de alte extracții etnice.

Ambele tipuri de diferențe indirecte de tratament trebuie considerate ca fiind incluse în art. 14 citit coroborat cu art. 8 din Convenție. Prin urmare, cele două tipuri de diferențe indirecte de tratament implicate în norma de 28 de ani sunt contrare articolului 14, cu excepția cazului în care diferența de tratament poate fi considerată obiectiv justificată și proporțională. Convenția europeană privind naționalitatea din 6 noiembrie 1997, care a fost ratificată de Danemarca, prevede la art. 5 § 2: „Fiecare stat parte este îndrumat de principiul nediscriminării dintre resortisanții săi, indiferent dacă sunt resortisanți de naștere sau au dobândit ulterior naționalitatea sa”.

Memorandumul din 14 ianuarie 2005 al Ministerului integrării și memorandumul din noiembrie 2006 al grupului de lucru compus din reprezentanți ai Ministerului Justiției, al Ministerului Afacerilor Externe și al Ministerului Integrației indică faptul că dispoziția se referă exclusiv la aspecte privind revocarea și pierderea naționalității. În opinia noastră, este dublă dacă există vreo bază pentru o astfel de interpretare restrictivă, cum ar fi dispoziția, în conformitate cu formula sa, cuprinde orice diferență în tratamentul exercitat ca urmare a modului și când a fost dobândită naționalitatea. După cum se dovedește din raportul explicativ, dispoziția nu este o interdicție din care nu se poate face nicio derogare, iar dispoziția trebuie luată pentru a însemna că aceasta poate fi derogată dacă diferența de tratament este justificată în mod obiectiv și proporțională.

Cu toate acestea, în evaluarea normei de 28 de ani în ceea ce privește art. 14 citit coroborat cu art. 8 din Convenție, considerăm necesar să se includă faptul că, cel puțin în conformitate cu formularea sa, art. 5 § 2 din Convenția Europeană privind naționalitatea cuprinde o dispoziție generală care prevede că orice diferență în tratament între diferite grupuri ale propriilor resortisanți ai unui stat parte este practic interzisă. Într-o evaluare efectuată în temeiul articolului 14 citită coroborat cu art. 8 din Convenție, un alt factor care trebuie luat în considerare este importanța crucială de a avea dreptul să se stabilească cu soția unei persoane în țara naționalității uneia. După cum s-a menționat, resortisanții danezi erau în general scutiți de obligația de atașare.

Curtea Supremă a înființat într-o hotărâre reprodusă la p. 2086 din Legea Săptămânală Daneză pentru 2005 că discriminarea în ceea ce privește dreptul la reuniunea conjugală bazată pe faptul că soțul rezident este un resortisan danez sau străin nu este contrar interzicerii discriminării prevăzute la art. 14 citit coroborat cu art. 8 din Convenție. În acest sens, Curtea Supremă a făcut trimitere la alineatele 84-86 din hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului la 28 mai 1985 în Abdulaziz, Cabales și Balkandali c. Regatul Unit.

Diferența de tratament bazată pe naționalitate trebuie să fie observată, printre altele, având în vedere dreptul resortisanților danezi să se stabilească în Danemarca, și nici o semnificație nu poate fi atribuită faptului că o astfel de discriminare nu este considerată contrară articolului 14 citit coroborat cu art. 8 atunci când se evaluează dacă este permisă punerea în aplicare a unui sistem care implică o diferență de tratament între diferite grupuri de resortisanți danezi. În opinia noastră, nici în această evaluare nu se poate atribui nicio importanță crucială la punctele 87-89 din hotărârea Abdulaziz, Cabales și Balkandali, printre altele, deoarece diferența de tratament pe baza lungii perioadei de naționalitate a unei persoane nu este comparabilă cu o diferență de tratament pe baza locului de naștere.

În cazurile în care se aplică cerința de atașare, unele dintre factorii subliniați sunt dacă soțul rezident are legături puternice cu Danemarca în temeiul copilăriei și școlarității sale în Danemarca. O astfel de atașament puternic la Danemarca va exista în majoritatea cazurilor în care o persoană deține cetățenie daneză de 28 de ani. Cu toate acestea, atunci când se evaluează dacă diferența de tratament implicată în regulamentul de 28 de ani poate fi considerată obiectiv, nu este suficientă compararea persoanelor care nu au crescut în Danemarca care achiziționează naționalitatea daneză mai târziu în viață cu grupul mare de persoane care s-au născut resortisanți din Danemarca și au fost, de asemenea, crescute în Danemarca.

În cazul în care scutirea de la cerința de atașare a fost justificată numai prin respectarea celui de-al doilea grup de resortisanți danezi, scutirea ar fi trebuit să fie delimitată în mod diferit. Prin urmare, elementul crucial trebuie să fie o comparație cu persoanele care s-au născut resortisanți danezi și care au fost resortisanți danezi de 28 de ani, dar care nu au fost crescute în Danemarca și poate că nu au avut în orice moment reședința lor în Danemarca. În opinia noastră, nu se poate considera un fapt că, din perspectiva generală, acest grup de resortisanți danezi are legături mai puternice cu Danemarca decât persoanele care au dobândit cetățenie daneză după intrarea și șederea în Danemarca de câțiva ani.

Ar trebui luată în considerare în acest sens că una dintre condițiile generale pentru achiziționarea cetățeniei daneze prin naturalizare este faptul că persoana relevantă a locuit în Danemarca de cel puțin nouă ani, a dovedit competența sa în limba daneză și cunoașterea societății daneze și îndeplinește cerințele de autosuport. În acest context, opinia noastră este că diferența indirectă de tratament implicată de reglementarea de 28 de ani nu poate fi considerată obiectivă și că, prin urmare, este contrară articolului 14 citit coroborat cu art. 8 din Convenție. Consecințele acesteia trebuie să fie că, la aplicarea articolului 9 subsecțiunea 7 din Legea extraterestră la resortisanții danezi, autoritățile trebuie să limiteze regula de 28 de ani la o cerință exclusivă de vârstă, ceea ce înseamnă că obligația de atașament nu se aplică în cazul în care soțul rezident este un cetățen danez și are cel puțin 28 de ani.

În consecință, votăm pentru hotărârea în favoarea afirmației [aplicanților] în ceea ce privește faptul că Ministerul integrării trebuie să declare invalidă decizia din 27 august 2004. Având în vedere rezultatul votului asupra acestei afirmații, nu avem nici un motiv să luăm în considerare cererea de compensare.” 31. Reclamanții au rămas în Suedia și nu au solicitat ulterior reuniunea familială în Danemarca, care ar fi putut fi făcută în temeiul articolului 9 alineatul (7) din Legea privind extraterestrii, dacă primul reclamant a decis să rezidă în Danemarca. El a menținut un loc de muncă în Copenhaga și, prin urmare, a comutat în fiecare zi de la Malmö în Suedia la Copenhaga în Danemarca.

10. The applicants were born, respectively, in 1971 in Togo and in 1979 in Ghana. They live in Malmö, Sweden. 11. The first applicant lived in Togo until the age of 6 and again briefly from the age of 21 to 22. From the age of 6 to 21 he lived in Ghana with his uncle. He attended school there for ten years and speaks the local language. On 18 July 1993, when he was 22 years old, he entered Denmark and requested asylum, which was refused by a final decision of 8 March 1995. 12. In the meantime, on 7 November 1994, he had married a Danish national. Having regard to his marriage, on 1 March 1996, by virtue of the former section 9, subsection 1(ii), of the Aliens Act (Udlændingeloven) he was granted a residence permit, which became permanent on 23 September 1997. 13. On 25 September 1998 the first applicant and his Danish wife got divorced.

14. On 22 April 2002 the first applicant acquired Danish citizenship. At the relevant time he met the requirements set out in the relevant circular relating to the length of his period of residence (at least nine years), age, general conduct, arrears owed to public funds and language proficiency. 15. On 22 February 2003 the first applicant married the second applicant in Ghana. He had met her during one of four visits to Ghana made in the five years prior to their marriage. 16. On 28 February 2003, at the Danish Embassy in Accra, Ghana, the second applicant requested a residence permit for Denmark with reference to her marriage to the first applicant. At that time she was 24 years old. She stated that she had never visited Denmark.

Her parents lived in Ghana. On the application form, the first applicant submitted that he had not received any education in Denmark, but had participated in various language courses and short-term courses concerning service, customer care, industrial cleaning, hygiene and working methods. He had been working in a slaughterhouse since 15 February 1999. He had no close family in Denmark. He spoke and wrote Danish. The spouses had come to know each other in Ghana and they communicated between themselves in the Hausa and Twi languages. 17. At the relevant time, under section 9, subsection 7, of the Aliens Act family reunion could be granted only if both spouses were over 24 years old and their aggregate ties to Denmark were stronger than the spouses’ attachment to any other country (the so-called attachment requirement).

18. On 1 July 2003 the Aliens Authority (Udlændingestyrelsen) refused the residence permit request because it found that it could not be established that the spouses’ aggregate ties to Denmark were stronger than their aggregate ties to Ghana. 19. In July or August 2003 the second applicant entered Denmark on a tourist visa. 20. On 28 August 2003 she appealed against the Aliens Authority’s decision of 1 July 2003, to the then Ministry for Refugees, Immigration and Integration (Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration). The appeal did not have suspensive effect. 21. On 15 November 2003 the applicants moved to Malmö, Sweden, which since 1 July 2000 has been connected to Copenhagen in Denmark by a 16 km bridge (Øresundsforbindelsen).

22. By Act no. 1204 of 27 December 2003, section 9, subsection 7, of the Aliens Act was amended so that the attachment requirement was lifted for persons who had held Danish citizenship for at least 28 years (the socalled 28-year rule – 28-års reglen). Persons born or having arrived in Denmark as small children could also be exempted from the attachment requirement, provided they had resided lawfully there for 28 years. 23. On 6 May 2004 the applicants had a son. He was born in Sweden but is a Danish national by virtue of his father’s nationality. 24. On 27 August 2004 the Ministry for Refugees, Immigration and Integration upheld the decision by the Aliens Authority of 1 July 2003 to refuse to grant the second applicant a residence permit.

It pointed out that in practice, the residing person was required to have stayed in Denmark for approximately twelve years, provided that an effort had been made to integrate. In the case before it, it found that the applicants’ aggregate ties to Denmark were not stronger than their ties to Ghana and that the family could settle in Ghana, as that would only require that the first applicant obtain employment there. In its assessment, it noted that the first applicant had entered Denmark in July 1993 and had been a Danish national since 22 April 2002. He had ties with Ghana, where he had been raised and had attended school. He had visited the country four times in the past six years. The second applicant had always lived in Ghana and had family there.

25. On 18 July 2006, before the High Court of Eastern Denmark (Østre Landsret), the applicants instituted proceedings against the Ministry for Refugees, Immigration and Integration and relied on Article 8 of the Convention, alone and in conjunction with Article 14 of the Convention, together with Article 5 (2) of the European Convention on Nationality. They submitted, among other things, that it amounted to indirect discrimination against them when applying for family reunion, that persons who were born Danish citizens were exempt from the attachment requirement altogether, whereas persons who had acquired Danish citizenship at a later point in life had to comply with the 28-year rule before being exempted from the attachment requirement.

In the present case that would entail that the first applicant could not be exempted from the attachment requirement until 2030, thus after 28 years of Danish citizenship, and after reaching the age of 59. 26. In a judgment of 25 September 2007 the High Court of Eastern Denmark unanimously found that the refusal to grant the applicants family reunion with reference to the 28-year rule and the attachment requirement did not contravene the Articles of the Convention or of the European Convention on Nationality relied upon. It stated as follows: “...the facts given in the decisions of the immigration authorities in the case are found not to be in dispute. Accordingly, [the second applicant] who is a Ghanaian national, was thus 24 years old when she applied for a residence permit on 28 February 2003, and she had no ties with Denmark other than her recent marriage to [the first applicant].

[The second applicant] had always lived in Ghana and had family there. [The first applicant] had some ties with Ghana, where he had lived with his uncle while attending school in Ghana for ten years. He entered Denmark in 1993 at the age of 22 and became a Danish national on 22 April 2002. [The applicants] married in Ghana on 22 February 2003 and have lived in Sweden since 15 November 2003 with their child, born on 6 May 2004. [The first applicant] has told the High Court that the family can settle lawfully in Ghana if he obtains paid employment in that country. It appears from a Supreme Court judgment of 13 April 2005, reproduced on page 2086 in the Danish Weekly Law Reports (Ugeskrift for Retsvæsen) for 2005, that Article 8 of the Convention does not impose on the Contracting States any general obligation to respect immigrants’ choices as to the country of their residence in connection with marriage, or otherwise to authorise family reunion.

In view of the information on [the applicants’] situation and their ties with Ghana, the High Court accordingly finds no basis for setting aside the Respondent’s decision establishing that [the applicants’] aggregate ties with Ghana were stronger than their aggregate ties with Denmark and that [the applicants] therefore did not meet the attachment requirement set out in section 9, subsection 7, of the Aliens Act. In this connection, the High Court finds that the refusal did not bar [the applicants] from exercising their right to family life in Ghana or in a country other than Denmark. The fact that [the first applicant] is able to reside in Ghana only if he obtains paid employment there is found not to lead to any other assessment.

Accordingly, the High Court holds that the decision of the Ministry did not constitute a breach of Article 8 of the Convention. Although the High Court has held that Article 8 of the Convention has not been breached in this case, the High Court has to consider [the applicants’] claim that, within the substantive area otherwise protected by Article 8, the decision of the Ministry constituted a breach of Article 14 read in conjunction with Article 8 of the Convention. The High Court initially observes that [the first applicant] had been residing in Denmark for 11 years when the Ministry issued its decision. Although he acquired Danish nationality in 2002, nine years after entering Denmark, he did not meet the 28year nationality requirement applicable to all Danish nationals pursuant to section 9, subsection 7 of the Aliens Act, irrespective of whether they are of foreign or Danish extraction.

Nor did he have the comparable attachment to Denmark throughout 28 years which will generally lead to an exemption from the attachment requirement according to the preparatory work of the 2003 statutory amendment. The 28-year rule is a generally-worded relaxation of the attachment requirement based on an objective criterion. In practice, however, the rule may imply that a Danish national of foreign extraction will only meet the 28-year rule later in life than would be the case for a Danish national of Danish extraction. When applied, the rule may therefore imply an indirect discrimination. According to the relevant explanatory report, Article 5 of the European Convention on Nationality must be taken to mean that Article 5 § 1 concerns the conditions for acquiring nationality while Article 5 § 2 concerns the principle of non-discrimination.

According to the report, it is not a mandatory rule that the Contracting States are obliged to observe in all situations. Against that background, Article 5 is considered to offer protection against discrimination to an extent that goes no further than the protection against discrimination offered by Article 14 of the Convention. The assessment of whether the refusal of the Ministry implied discrimination amounting to a breach of Article 14 read in conjunction with Article 8 of the Convention is accordingly considered to depend on whether the difference in treatment which occurred as a consequence of the attachment requirement in spite of nationality can be considered objectively justified and proportionate.

According to the preparatory work of the Act, the overall aim of the attachment requirement, which is a requirement of lasting and strong links to Denmark, is to regulate spousal reunion in Denmark in such a manner as to ensure the best possible integration of immigrants in Denmark, an aim which must in itself be considered objective. In the view of the High Court, any difference in treatment between Danish nationals of Danish extraction and Danish nationals of foreign extraction can therefore be justified by this aim as regards the right to spousal reunion if a Danish national of foreign extraction has no such lasting and strong attachment to Denmark. The balancing of this overall consideration relating to the specific circumstances in the case requires a detailed assessment.

The High Court finds that the assessment and decision of the Ministry were made in accordance with section 9(7) of the Aliens Act and the preparatory work describing the application of the provision. Accordingly, and in view of the specific information on [the first applicant’s] situation, the High Court finds no sufficient basis for holding that the refusal by the Ministry to grant a residence permit to [the second applicant] with reference to the attachment requirement of the Aliens Act implies a disproportionate infringement of [the first applicant’s] rights as a Danish national and his right to family life. The High Court therefore finds that the decision of the Ministry was not invalid, and that it was not contrary to Article 14 read in conjunction with Article 8 of the Convention.” 27. The applicants appealed against the judgment to the Supreme Court (Højesteret), which delivered its judgment on 13 January 2010 upholding the High Court judgment.

28. The Supreme Court, composed of seven judges, found, unanimously, that it was not in breach of Article 8 of the Convention to refuse the second applicant a residence permit in Denmark. It stated as follows: “In its decision of 27 August 2004, the Ministry of Integration refused the application from [the second applicant] for a residence permit on the grounds that the aggregate ties of herself and her spouse [the first applicant] with Denmark were not stronger than their aggregate ties with Ghana (see section 9, subsection 7, of the Aliens Act). [The applicants] first submitted that the refusal was unlawful because it was contrary to Article 8 of the European Convention on Human Rights.

If the refusal was not contrary to Article 8, they submitted as their alternative claim that it was contrary to the prohibition against discrimination enshrined in Article 14 read in conjunction with Article 8, for which reason they were eligible for family reunion in Denmark without satisfying the attachment requirement set out in section 9(7) of the Act. For the reasons given by the High Court, the Supreme Court upholds the decision made by the Ministry of Integration that it is not contrary to Article 8 to refuse [the second applicant’s] application for a residence permit.” 29. Moreover, the majority in the Supreme Court (four judges) found that the 28-year rule was in compliance with Article 8 of the Convention read in conjunction with Article 14 of the Convention.

They stated as follows: “Pursuant to section 9, subsection 7, as worded by Act No. 1204 of 27 December 2003, the requirement that the spouses’ or cohabitants’ aggregate ties with Denmark must be stronger than their aggregate ties with another country (the attachment requirement) does not apply when the resident has been a Danish national for 28 years (the 28-year rule). Until 2002, Danish nationals had had a general exemption from the attachment requirement. Act No. 365 of 6 June 2002 tightened the conditions of family reunion, one of the consequences being that the attachment requirement would subsequently also apply to family reunion where one of the partners was a Danish national.

One of the reasons for extending the attachment requirement to include Danish nationals also given in the preparatory work (on page 3982 of Schedule A to the Official Gazette for 2001 to 2002 (2nd session)) is that there are Danish nationals who are not particularly well integrated in Danish society and for this reason the integration of a spouse newly arrived in Denmark may entail major problems. It quickly turned out that this tightening had some unintended consequences for persons such as Danish nationals who had opted to live abroad for a lengthy period and who had started a family while away from Denmark. For that reason, the rules were relaxed with effect from 1 January 2004 so that family reunion in cases where one of the partners had been a Danish national for at least 28 years was no longer subject to satisfaction of the requirement of stronger aggregate ties with Denmark.

According to the preparatory work in respect of the relaxation, the Government found that the fundamental aim of tightening the attachment requirement in 2002 was not forfeited by refraining from demanding that the attachment requirement be met in cases where the resident had been a Danish national for 28 years (see page 49 of Schedule A to the Official Gazette for 2003 to 2004). It is mentioned in this connection that Danish expatriates planning to return to Denmark one day with their families will often have maintained strong ties with Denmark, which have also been communicated to their spouse or cohabitant and any children. This is so when they speak Danish at home, take holidays in Denmark, read Danish newspapers regularly, and so on.

Thus, there will normally be a basis for successful integration of Danish expatriates’ family members into Danish society. Persons who have not been Danish nationals for 28 years, but were born and raised in Denmark, or came to Denmark as small children and were raised here, are normally also exempt from the attachment requirement when they have stayed lawfully in Denmark for 28 years. A consequence of this current state of the law is that different groups of Danish nationals are subject to differences in treatment in relation to their possibility of being reunited with family members in Denmark, as persons who have been Danish nationals for 28 years are in a better position than persons who have been Danish nationals for fewer than 28 years.

According to the case-law of the European Court of Human Rights, nationals of a country do not have an unconditional right to family reunion with a foreigner in their home country, as factors of attachment may also be taken into account in the case of nationals of that country. It is not in itself contrary to the Convention if different groups of nationals are subject to statutory differences in treatment as regards the possibility of obtaining family reunion with a foreigner in the country of their nationality. In this respect, reference is made to paragraph 88 of the judgment delivered by the European Court of Human Rights on 28 May 1985 in the case of Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom.

In this case the Court found that it was not contrary to the Convention that a person born in Egypt who had later moved to the United Kingdom and become a national of the United Kingdom and Colonies was treated less favourably as regards the right to family reunion with a foreigner than a national born in the United Kingdom or whose parent(s) were born in the United Kingdom. The Court said in that respect: ‘It is true that a person who, like Mrs Balkandali, has been settled in a country for several years may also have formed close ties with it, even if he or she was not born there. Nevertheless, there are in general persuasive social reasons for giving special treatment to those whose links with a country stem from birth within it.

The difference of treatment must therefore be regarded as having had an objective and reasonable justification and, in particular, its results have not been shown to transgress the principle of proportionality.’ The Court then held that Mrs Balkandali was not a victim of discrimination on the ground of birth. As regards Mrs Balkandali, who was a national of the United Kingdom and Colonies, it was not contrary to the Convention to make it an additional requirement for family reunion that she must have been born in the United Kingdom. A different additional requirement is made under Danish law: a requirement of Danish nationality for 28 years. The question is whether [the first applicant] is subjected to discrimination contrary to the Convention owing to this criterion.

We find that the criterion of 28 years of Danish nationality has the same aim as the requirement of birth in the United Kingdom, which was accepted by the Court in the 1985 judgment as not being contrary to the Convention: to distinguish a group of nationals who, seen from a general perspective, had lasting and strong ties with the country. In general, a person of 28 years who has held Danish nationality since birth will have stronger real ties with Denmark and greater insight into Danish society than a 28-year-old person who – like [the first applicant] – only established links with Danish society as a young person or an adult. This also applies to Danish nationals who have stayed abroad for a shorter or longer period, for example in connection with education or work.

We find that the 28-year-rule is based on an objective criterion, as it must be considered objectively justified to select a group of nationals with such strong ties with Denmark when assessed from a general perspective that it will be unproblematic to grant family reunion with a foreign spouse or cohabitant in Denmark as it will normally be possible for such spouse or cohabitant to be successfully integrated into Danish society. Even though it is conceivable that a national who has had Danish nationality for 28 years may in fact have weaker ties with Denmark than a national who has had Danish nationality for a shorter period, this does not imply that the 28-year rule should be set aside pursuant to the Convention.

Reference is made to the case, relative to the then applicable additional British requirement of place of birth considered by the European Court of Human Rights, of a national who was not born in the United Kingdom, but who had in reality stronger ties with the United Kingdom than other nationals who satisfied the requirement of place of birth, but had moved abroad with their parents at a tender age or maybe had even been born abroad. It is noted in this respect that it was sufficient to satisfy the then British requirement of place of birth for only one of the relevant person’s parents to have been born in the United Kingdom. We also find that the consequences of the 28-year rule cannot be considered disproportionate relative to [the first applicant].

[He] was born in Togo in 1971 and came to Denmark in 1993. After nine years’ residence, he became a Danish national in 2002. In 2003 he married [the second applicant] and applied for reunion with his spouse in Denmark. The application was finally refused in 2004. The factual circumstances of this case are thus in most material aspects identical to Mrs Balkandali’s situation assessed by the Court in its judgment in 1985, when the Court found that the principle of proportionality had not been violated.

She was born in Egypt in 1946 or 1948. She first went to the United Kingdom in 1973 and obtained nationality of the United Kingdom and Colonies in 1979. She married a Turkish national Bekir Balkandali in 1981, and their application for spousal reunion in the United Kingdom for the husband of a British national was refused later in 1981. A comparison of the two cases reveals that both [the first applicant] and Mrs Balkandali only came to Denmark and the United Kingdom, respectively, as adults. In [the first applicant’s] case, the application was refused when he had resided in Denmark for 11 years, two of which as a Danish national. In Mrs Balkandali’s case, the application was refused after she had resided in the United Kingdom for eight years, two of which as a British national.

On these grounds we find no basis in case-law to find that the 28-year rule implied discrimination against [the first applicant] contrary to the Convention. As regards the significance of the European Convention on Nationality of 6 November 1997, we find for the reasons stated by the High Court that it cannot be a consequence of Article 5 § 2 of this Convention that the scope of the prohibition against discrimination based on Article 14 read in conjunction with Article 8 of the European Convention of Human Rights should be extended further than justified by the 1985 judgment. We hold on this basis that the refusal of residence for [the second applicant] given by the Ministry of Integration cannot be set aside as being invalid because it is contrary to Article 14 read in conjunction with Article 8 of the European Convention of Human Rights.

For this reason we vote in favour of upholding the High Court judgment.” 30. A minority of three judges were of the view that the 28-year rule implied indirect discrimination between persons who were born Danish citizens and persons who had acquired Danish citizenship later in life. Since persons who were born Danish citizens would usually be of Danish ethnic origin, whereas persons who acquired Danish citizenship at a later point in their life would generally be of foreign ethnic origin, the 28-year rule also entailed indirect discrimination between ethnic Danish citizens and Danish citizens with a foreign ethnic background.

More specifically, they stated as follows: “As stated by the majority, the requirement of section 9, subsection 7, of the Aliens Act that the spouses’ or cohabitants’ aggregate ties with Denmark must be stronger than their aggregate ties with another country (the attachment requirement) does not apply when the resident person has been a Danish national for 28 years (the 28year rule). The 28-year rule applies both to persons born Danish nationals and to persons acquiring Danish nationality later in life, but in reality the significance of the rule differs greatly for the two groups of Danish nationals. For persons born Danish nationals, the rule only implies that the attachment requirement applies until they are 28 years old.

For persons not raised in Denmark who acquire Danish nationality later in life, the rule implies that the attachment requirement applies until 28 years have passed after the date when any such person became a Danish national. As an example, [the first applicant] who became a Danish national at the age of 31, will be subject to the attachment requirement until he is 59 years old. The 28-year rule therefore implies that the major restriction of the right to spousal reunion resulting from the attachment requirement will affect persons who only acquire Danish nationality later in life far more often and with a far greater impact than persons born with Danish nationality. Hence, the 28-year rule results in obvious indirect difference in treatment between the two groups of Danish nationals.

The vast majority of persons born Danish nationals will be of Danish ethnic origin, while persons acquiring Danish nationality later in life will generally be of other ethnic origin. At the same time, the 28-year rule therefore implies obvious indirect difference in treatment between Danish nationals of Danish ethnic origin and Danish nationals of other ethnic origin regarding the right to spousal reunion. Pursuant to section 9, subsection 7, of the Aliens Act, the attachment requirement may be disregarded if exceptional reasons make this appropriate. According to the preparatory work of the 2003 Act, this possibility of exemption is to be administered in such a manner that aliens who were born and raised in Denmark or who came to Denmark as small children and were raised here must be treated comparably to Danish nationals, which means that they will be exempt from the attachment requirement when they have lawfully resided in Denmark for 28 years.

However, relative to persons who were not raised in Denmark, but acquire Danish nationality later in life, this does not alter the situation described above concerning the indirect difference in treatment implied by the 28-year rule. When the attachment requirement was introduced by Act No. 424 of 31 May 2000, all Danish nationals were exempt from the requirement. Act No. 365 of 6 June 2002 made the attachment requirement generally applicable also to Danish nationals.

Concerning the reason for this, the preparatory work in respect of the Act states, inter alia: ‘With resident aliens and Danish nationals of foreign extraction it is a widespread marriage pattern to marry a person from their country of origin, among other reasons due to parental pressure ... The Government find that the attachment requirement, as it is worded today, does not take sufficient account of the existence of this marriage pattern among both resident foreigners and resident Danish nationals of foreign extraction.

There are thus also Danish nationals who are not well integrated into Danish society and where integration of a spouse newly arrived in Denmark may therefore entail major problems.’ By Act No. 1204 of 27 December 2003, the application of the attachment requirement to Danish nationals was restricted through the 28-year rule, and the preparatory work in respect of the Act stated that the purpose was, inter alia, ‘to ensure that Danish expatriates with strong and lasting ties to Denmark in the form of at least 28 years of Danish nationality will be able to obtain spousal reunion in Denmark’. In the light of these notes, it is considered a fact that the indirect difference in treatment between Danish nationals of Danish ethnic extraction and Danish nationals of other ethnic extraction following from the 28-year rule is an intended consequence.

Under Article 14 of the Convention, the enjoyment of the rights and freedoms recognised by the Convention, including the individual’s right under Article 8 to respect for his or her family life, must be ‘secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status’. As mentioned above, the 28-year rule implies both indirect difference in treatment between persons born Danish nationals and persons only acquiring Danish nationality later in life and, in the same connection, indirect difference in treatment between Danish nationals of Danish ethnic extraction and Danish nationals of other ethnic extraction.

Both these types of indirect difference in treatment must be considered to fall within Article 14 read in conjunction with Article 8 of the Convention. The two types of indirect difference in treatment implied by the 28year rule are therefore contrary to Article 14 unless the difference in treatment can be considered objectively justified and proportionate. The European Convention on Nationality of 6 November 1997, which has been ratified by Denmark, provides in Article 5 § 2: ‘Each State Party shall be guided by the principle of non-discrimination between its nationals, whether they are nationals by birth or have acquired its nationality subsequently’.

The memorandum of 14 January 2005 made by the Ministry of Integration and the memorandum of November 2006 made by the working group composed of representatives of the Ministry of Justice, the Ministry of Foreign Affairs and the Ministry of Integration state that the provision solely concerns issues on the revocation and loss of nationality. In our opinion it is dubious whether there is any basis for such a restrictive interpretation as the provision, according to its wording, comprises any difference in treatment exercised as a consequence of how and when nationality was acquired. As is apparent from the explanatory report, the provision is not a prohibition from which no derogation may be made, and the provision must be taken to mean that it may be derogated from if the difference in treatment is objectively justified and proportionate.

However, when assessing the 28-year rule relative to Article 14 read in conjunction with Article 8 of the Convention, we consider it necessary to include the fact that, at least according to its wording, Article 5 § 2 of the European Convention on Nationality comprises a general provision stating that any difference in treatment between different groups of a State Party’s own nationals is basically prohibited. In an assessment made under Article 14 read in conjunction with Article 8 of the Convention, another factor to be taken into consideration is the crucial importance of being entitled to settle with one’s spouse in the country of one’s nationality. As mentioned, Danish nationals were originally generally exempt from the attachment requirement.

The Supreme Court established in a judgment reproduced on p. 2086 in the Danish Weekly Law Reports for 2005 that discrimination relative to the right to spousal reunion based on whether the resident spouse is a Danish or foreign national is not contrary to the prohibition of discrimination laid down in Article 14 read in conjunction with Article 8 of the Convention. In this respect, the Supreme Court referred to paragraphs 84 to 86 of the judgment delivered by the European Court of Human Rights on 28 May 1985 in Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom.

Difference in treatment based on nationality must be seen, inter alia, in the light of the right of Danish nationals to settle in Denmark, and no significance can be attributed to the fact that such discrimination is not considered contrary to Article 14 read in conjunction with Article 8 when assessing whether it is permissible to implement a scheme implying a difference in treatment between different groups of Danish nationals. In our opinion, no crucial significance can be attributed to paragraphs 87 to 89 of the Abdulaziz, Cabales and Balkandali judgment either in this assessment, among other reasons because difference in treatment based on the length of a person’s period of nationality is not comparable to a difference in treatment based on place of birth.

In the cases in which the attachment requirement applies, some of the factors emphasised are whether the resident spouse has strong links to Denmark by virtue of his or her childhood and schooling in Denmark. Such strong attachment to Denmark will exist in most cases where a person has held Danish nationality for 28 years. However, when assessing whether the difference in treatment implied by the 28year rule can be considered objectively justified, it is not sufficient to compare persons not raised in Denmark who acquire Danish nationality later in life with the large group of persons who were born Danish nationals and were also raised in Denmark. If exemption from the attachment requirement was justified only by regard for the latter group of Danish nationals, the exemption should have been delimited differently.

The crucial element must therefore be a comparison with persons who were born Danish nationals and have been Danish nationals for 28 years, but who were not raised in Denmark and may perhaps not at any time have had their residence in Denmark. In our opinion, it cannot be considered a fact that, from a general perspective, this group of Danish nationals has stronger ties with Denmark than persons who have acquired Danish nationality after entering and residing in Denmark for a number of years. It should be taken into consideration in that connection that one of the general conditions for acquiring Danish nationality by naturalisation is that the relevant person has resided in Denmark for at least nine years, has proved his or her proficiency in the Danish language and knowledge of Danish society and meets the requirement of self-support.

Against that background, it is our opinion that the indirect difference in treatment implied by the 28-year rule cannot be considered objectively justified, and that it is therefore contrary to Article 14 read in conjunction with Article 8 of the Convention. The consequence of this must be that, when applying section 9, subsection 7, of the Aliens Act to Danish nationals, the authorities must limit the 28-year rule to being solely an age requirement, meaning that the attachment requirement does not apply in cases where the resident spouse is a Danish national and is at least 28 years old. Accordingly, we vote for ruling in favour of the [applicants’] claim to the effect that the Ministry of Integration must declare invalid the decision of 27 August 2004, thereby remitting the case for renewed consideration.

In view of the outcome of the voting on this claim we see no reason to consider the claim for compensation.” 31. The applicants remained in Sweden and did not subsequently apply for family reunion in Denmark, which they could have done under section 9, subsection 7 of the Aliens Act, had the first applicant decided to reside in Denmark anew. He maintained a job in Copenhagen and therefore commuted every day from Malmö in Sweden to Copenhagen in Denmark.