Reclamantul, Cerasela Tanța Ioviță, este un cetățean român care s-a născut în 1980 și locuiește în Drobeta-Turnu Severin. A fost reprezentată în fața Curții de către dna R. Cercel, avocat care practică în Drobeta-Turnu Severin. Guvernul român (“Guvernul”) a fost reprezentat de co-agentul lor, dna I. Cambrea, și apoi de agentul lor, dna C. Brumar, din Ministerul Afacerilor Externe din România. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părțile, pot fi rezumate după cum urmează. La 15 octombrie 1999, reclamantul s-a mutat în Italia, în cazul în care a reședința legală cu soțul său. A fost angajată în mod legal acolo și a primit un venit lunar fix. La 21 decembrie 2003, reclamantul și soțul său au călătorit în România pentru sărbătorile de iarnă. În timp ce au încercat să treacă granița românească, a fost oprită și interogată de poliția de frontieră Mehedinți. În aceeași dată, poliția de frontieră a elaborat un raport care atestă că au respins pașaportul reclamantului (dovadă de reținere) ca dovada documentară, deoarece două dintre paginile sale au fost înlocuite. În aceeași dată, poliția de frontieră a deschis o anchetă penală împotriva falsității documentelor oficiale și utilizarea documentelor falsificate. La 6 ianuarie 2004, Biroul de Registre Gorj (Serviciul de Evidență Informațiază a Persoanei al Județului Gorj) a informat reclamantul că, în conformitate cu art. 14 § 1e din Ordinul guvernamental nr. 65/1997 privind pașapoartele române, dreptul ei de a-și folosi pașaportul a fost suspendat până la 21 decembrie 2007 după întoarcerea ei din Italia, pe baza unui acord de readmisie între cele două țări. De asemenea, ei i-au informat că are treizeci de zile pentru a contesta decizia înaintea Serviciului de Pașaport atașat Ministerului Afacerilor Interne din România (“Serviciul de Pașaport”). La 6 februarie 2004, reclamantul a depus o provocare la decizia de la Serviciul de Pașaport. 10. La 26 februarie 2004, biroul procurorului Drobeta-Turnu Severin a informat reclamantul că ancheta penală deschisă împotriva ei a fost întreruptă și că cazul a fost remis la poliția de frontieră Mehedinți pentru a identifica potențialii infractori. Biroul procurorului a susținut că nu s-a putut stabili că cele două pagini ale pașaportului au fost înlocuite de solicitant. În plus, nu toate elementele unei infracțiuni sunt prezente deoarece nu există dovezi că ea știa că pașaportul ei a fost falsificat. 11. La 27 februarie 2004, serviciul de pașaport a respins provocarea reclamantului din 6 februarie 2004 și i-a informat că, după deschiderea unei anchete penale împotriva ei, s-a decis că măsurile luate de Oficiul de Registre Gorj în conformitate cu art. 14 § 1e din Ordinul guvernamental nr. 65/1997 vor fi menținute. La 9 martie 2004, serviciul pașaportului a permis reexaminarea situației ei după încheierea anchetei penale. 12. La 9 martie 2004, serviciul pașaportului a permis provocarea reclamantului din 6 februarie 2004 și i-a informat că măsurile luate împotriva ei au fost anulate. 13. La o dată neespecificată, serviciul Gorj Pașaportului a emis un nou pașaport în numele reclamantului la cererea sa. 14. A revenit în Italia la 5 aprilie 2004. 15. La 12 mai 2004, reclamantul a introdus proceduri civile împotriva statului român, în căutarea de 208.000 Lei român (RON – aproximativ 51.400 euro (EUR)) în prejudicii materiale și morale pentru restricția libertății ei de circulație. Ea s-a bazat pe art. 504 § 2 din Codul de Procedură Penală din România („CPC”), susținând, printre altele, că măsurile luate împotriva ei au fost ilegale și au împiedicat-o să se întoarcă în Italia timp de patru luni. Prin urmare, a fost forțată să rămână singură în România, separată de soțul ei care a trebuit să se întoarcă în Italia pentru a nu pierde slujba. Mai mult, și-a pierdut drepturile salariale pentru cele patru luni în cauză. În plus, ea și soțul ei au fost supuși de poliția de frontieră să recunoască că și-a înlocuit cele două pagini ale pașaportului, așa cum a fost ținută de o noapte întreagă la biroul vamal, fără a fi permisă să-și contacteze părinții pentru a instrui un reprezentant legal în numele ei. 16. La 1 iulie 2004, Curtea județului Gorj a respins acțiunea reclamantului, susținând că ea nu a fost condamnată prin o hotărâre finală. În plus, măsura de a o plasa în arestul poliției de frontieră a fost necesară având în vedere faptul că gardienii de frontieră au observat că două pagini ale pașaportului ei au fost înlocuite și ea însăși a admis la fel de mult. În plus, dreptul reclamantului de a-și utiliza pașaportul a fost suspendat în urma returnării ei din Italia pe baza acordului de readmisie între cele două țări și art. 14 § 1e din Ordonanța Guvernamentală nr. 65/1997. Prin urmare, condițiile articolului 504 § 2 din CCP nu au fost îndeplinite în cazul ei. 17. Reclamantul a apelat împotriva hotărârii. 18. La 14 martie 2005, reclamantul a solicitat Curtea de Apel Craiova să ordone Oficiului de Registre Gorj să dezvăluie actul asupra căruia s-a bazat decizia de a lua măsura împotriva ei. 19. În aceeași dată, instanța a respins cererea din motive că dovezile în cauză nu erau relevante pentru acest caz. 20. De asemenea, a respins recursul reclamantului împotriva hotărârii din 1 iulie 2004. Acesta a susținut că suspendarea dreptului ei de a-și utiliza pașaportul a fost necesară în așteptarea rezultatului anchetei penale deschise împotriva ei, deoarece nu a fost confirmat că două pagini ale pașaportului ei au fost înlocuite. Reclamantul a trebuit să suporte consecințele naturale ale constatării unei astfel de neregulamente, și anume ancheta penală. Pașaportul a fost unul dintre cele mai importante documente de identitate ale unei persoane și a fost utilizat în principal în străinătate. Prin urmare, fiecare titular de pașaport a fost responsabil pentru păstrarea integrității documentului. Măsurile luate împotriva reclamantului au fost, prin urmare, necesare deoarece o persoană nu a putut folosi un document garantat de stat și care nu mai îndeplinește condițiile legale pe care le-a avut de la momentul eliberat. Măsura luată împotriva reclamantului părea chiar mai justificată, având în vedere că a admis inițial modificarea pașaportului și nu a dovedit că a fost forțată să admită că 21. Reclamantul a depus un recurs asupra punctelor de drept (recurs) împotriva hotărârii. Ea a susținut, printre altele, că hotărârea instanțelor inferiore de a respinge cererea de dovezi suplimentare a fost nedreptată. Dovezile în cauză erau relevante pentru acest caz, deoarece motivele pe care Oficiul de Registre Gorj se bazase pentru a lua măsura împotriva ei nu avea nicio bază juridică, deoarece, după cum se poate vedea din dovezi, ea rezistă în mod legal și lucrează în Italia. În plus, nu a existat distincție între situația ei și situația de arest sau de detenție, având în vedere că ea a fost împiedicată să părăsească țara, chiar dacă locuise și lucrase în Italia cu soțul ei. Prin urmare, instanța internă a trebuit să găsească o cale de a-i compensa daunele susținute în urma măsurii arbitrare luate împotriva ei de către autorități. 22. La 7 decembrie 2006, Curtea Înaltă de Casare și Justiție a permis la solicitant”art. 504 din CCP. În ciuda dovezilor contradictorii disponibile, instanțele inferioare nu au clarificat ce a fost baza juridică a măsurii luate împotriva reclamantului. În special, ei nu au stabilit dacă măsurile au fost luate în contextul procedurii penale deschise împotriva ei – era bine cunoscut că, în astfel de cazuri, un pașaport este o probă importantă – sau au fost luate pe baza articolului 14 § 1e din Ordinul guvernamental nr. 65/1997 sau a Ordinului guvernamental nr. 105/2001 la frontierele României de către șeful punctului de clearance vamal, reclamantul a trecut după întreruperea călătoriilor sale. În plus, instanțele inferiore nu au stabilit procedura legală de reexaminare a măsurii impuse reclamantului sau dacă a contestat în mod legal măsura. În plus, acestea nu au stabilit motivele pentru anularea măsurii luate împotriva ei sau pentru eliberarea ei cu un nou pașaport.Dacă măsurile au fost luate împotriva reclamantului în contextul procedurii penale, instanțele inferiore au trebuit să stabilească dacă condițiile prevăzute la art. 504 din CCP au fost îndeplinite și dacă statul ar putea fi considerat responsabil. 23. La 7 octombrie 2008, Curtea județului Gorj a permis acțiunea reclamantului și a acordat 8 000 de RON (aproximativ 2.040 EUR) în prejudicii materiale și 50.000 de RON (aproximativ 12,700 EUR) în prejudicii morale. Acesta a remarcat că, în urma redeschiserii cauzei și în conformitate cu instrucțiunile Curții Înalte de Cassare și Justiție, părțile au fost autorizate să aducă în dosar dovezi scrise și de testimonial. În acest sens, instanța a remarcat că autoritățile judiciare și nejuridică au fost invitate să prezinte documentele referitoare la ancheta penală deschisă împotriva reclamantului și cele care justifică măsurile luate împotriva ei. De asemenea, a observat că a auzit două mărturii martorilor. 24. Curtea a stabilit, pe baza dovezilor disponibile, că, la 21 decembrie 2003, autoritățile de frontieră române au pus reclamantul în custodie, deoarece două dintre paginile pașaportului ei au fost înlocuite și că ea a fost sub presiune de către reprezentanții poliției de frontieră să recunoască că le-a înlocuit. Reclamantul și-a retras ulterior declarația pentru că nu știa de fapt cum au fost înlocuite paginile. Prin urmare, la cererea poliției de frontieră Mehedinți, Biroul de Registre Gorj a decis să suspende dreptul reclamantului de a-și utiliza pașaportul și a restrâns libertatea de circulație timp de patru ani pe baza Ordinării guvernamentale nr. 65/1997. Ancheta penală împotriva reclamantului a fost ulterior întreruptă și, prin urmare, Serviciul de Pașaport atașat Ministerului Afacerilor Interne din România a anulat măsurile luate împotriva ei și ea a fost în măsură să se întoarcă în Italia. 25. Curtea a susținut, de asemenea, că, având în vedere ancheta penală deschisă împotriva ei și a măsurii luate, reclamantul a suferit prejudicii materiale și morale, deoarece ea nu a putut reveni la muncă în Italia și a fost forțată să rămână în România singur și separată de soțul ei. Reclamantul a dovedit în mod clar prejudiciile materiale suportate de ea și, în conformitate cu dispozițiile comune ale articolului 998 din Codul Civil Română, cu art. 504 § 1 din CCP și cu art. 52 § 3 din Constituția română, statul a fost responsabil pentru prejudiciile morale cauzate de erori juridice. 27. În cele din urmă, instanța a susținut că libertatea de circulație a unei persoane este garantată atât prin art. 25 din Constituția română, cât și prin art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție. Prin urmare, aceasta poate fi limitată numai în circumstanțe prevăzute în legislația internă și în cazul în care măsura restrictivă este necesară și proporțională cu scopul urmărit. 28. La 24 martie 2009, Curtea de Apel Craiova a permis recursul statului, a anulat hotărârea din 7 octombrie 2008 și a respins acțiunea reclamantului. Acesta a afirmat că în 1998 Curtea Constituțională română a stabilit că art. 504 alineatul § 1 din CCP este constituțional doar în măsura în care situațiile în care răspunderea financiară a statului ar putea fi angajată pentru daune cauzate de erori juridice în timpul procedurii penale nu se limitează la circumstanțele prevăzute în această dispoziție. Prin urmare, în 2001 Curtea Constituțională a susținut că art. 504 alineatul § 2 din CCP este constituțional doar în măsura în care dreptul unei persoane de a fi compensate în cazul în care a fost achitat sau încheiat ancheta penală împotriva sa a fost întreruptă după ce a fost luată o măsură preventivă împotriva acesteia nu s-a limitat la circumstanțele prevăzute la art. 504 § 1. Curtea a susținut, de asemenea, că, în temeiul articolului 136 din CCP, măsurile preventive care ar putea justifica procedurile bazate pe art. 504 au fost plasate în custodie de poliție, în detenție în așteptarea procesului și obligația de a nu părăsi orașul, toate măsurile ordonate în timpul procedurii penale.Dreapta prevăzută la art. 504 din CCP intră în domeniul drepturilor garantate de art. 5 din convenție. 31. În plus, instanța a susținut că, în conformitate cu dovezile disponibile, nicio dintre măsurile preventive menționate mai sus nu puteau justifica procedurile în temeiul articolului 504 a fost luată împotriva reclamantului în cursul anchetei penale inițiate împotriva ei. În sensul articolelor 136 și 504 din CCP luate împreună cu art. 5 din Convenție, nu au fost luate măsuri care să-i restricționeze libertatea. 32. Singura măsură care a fost luată a fost restricția libertății de circulație, așa cum este garantată de art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție. 65/1997 și ea nu a contestat măsura astfel cum a fost permisă în art. 15 din aceeași ordonanță. 33. Curtea a remarcat că reclamantul a admis în timpul etapelor preliminare ale anchetei penale că a înlocuit cele două pagini ale pașaportului. După ce a fost informată cu privire la acuzațiile penale împotriva ei și a dreptului ei la un reprezentant juridic, ea a fost obstrucționată în mod intenționat sau foarte neglijent sau a încercat să obstrucționeze ancheta. În consecință, dispozițiile articolului 504 § 3 din CCP sunt aplicabile în cazul instantaneu. Cu toate acestea, dispozițiile articolului 5 din Convenție nu au putut fi aplicate în cazul ei, având în vedere că există o suspiciune rezonabilă că a comis o infracțiune. 34. Curtea a susținut în cele din urmă că dreptul reclamantului la libertatea de circulație nu este absolut. Dreptul ar putea fi restricționat în anumite circumstanțe prevăzute de lege – cele prevăzute de Ordonanța Guvernamentală nr. 65/1997 a fost proporțional cu obiectivul urmărit, necesar, accesibil și previzibil. 35. Prin urmare, potențiala răspundere civilă a statului în ceea ce privește tort nu a putut fi implicată, deoarece dispozițiile articolului 5 din Convenție și art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție nu au fost încălcate. 36. Reclamantul a apelat la punctele de drept împotriva hotărârii. 37. Prin o hotărâre finală din 4 noiembrie 2009, Curtea Înaltă de Casare și Justiție (Divizia Civilă) a respins recursul reclamantului asupra punctelor de drept. Acesta a susținut că libertatea de circulație nu a fost restricționată ca urmare a măsurii preventive luate în cursul anchetei penale deschise împotriva ei de către autoritățile judiciare, ci ca urmare a măsurii de suspendare a dreptului ei de a-și folosi pașaportul, măsura care a fost ordonată de poliție, deoarece pașaportul folosit de ea pentru a trece granița a prezentat elemente de falsificare. 38. Curtea a susținut, de asemenea, că măsurile luate împotriva reclamantului sunt prevăzute de lege. În plus, s-a justificat faptul că documentul a prezentat elemente de falsificare și a fost responsabilă pentru integritatea documentului. În plus, a fost necesară pentru asigurarea siguranței publice în sensul articolului 2 § 3 din Protocolul nr. 4 la Convenția. 39. Curtea a susținut, de asemenea, că, în temeiul art. 15 din Ordinul Guvernului nr. 65/1997, reclamantul ar fi putut contesta măsura în fața autorităților interne nejudiciare și apoi în fața instanței administrative. Ea a contestat cu succes măsura înaintea Serviciului de Pașaport și a fost eliberat un nou pașaport pentru ea. 40. Prin urmare, hotărârea instanței de apel a fost legală având în vedere faptul că reclamantul nu a dovedit că autoritățile interne au luat măsura împotriva ei în mod nedrept și ilegal, și nu s-a dovedit că o eroare juridică în sensul articolului 504 din CCP a fost comisă în cursul anchetei penale. 41. Reclamantul a prezentat un articol dintr-un ziar neidentificat care a raportat o anchetă penală inițiată de Procuratura Națională Anticorupție împotriva unui paznic de frontieră pentru că a sugerat că a primit mită de la solicitant pentru a o ajuta cu problemele sale de pașaport. Articolul se referă la o declarație a reclamantului, în care ea a susținut că gardianul de frontieră care și-a verificat pașaportul a sugerat să recunoască actul ilegal, deoarece problema nu este gravă și poate fi rezolvată. De asemenea, reclamantul a susținut că odată scrisă mărturisirea, garda de frontieră i-a spus că ar trebui să plătească niște bani pentru situația să rămână necomplicată. De asemenea, reclamantul a afirmat că, chiar dacă ea și soțul ei au plătit 100 EUR, garda de frontieră a fost nemulțumită cu suma și a început să-și caute bagajele și să-și confiscate ilegal șampanie, dulcete și cafea. Ea a declarat că a realizat după aceea că problemele sale nu vor fi rezolvate și că a devenit subiectul unei anchete penale. 42. Articolul a citat, de asemenea, un ofițer de poliție local care a declarat că acuzația reclamantului de a lua mită a fost investigată de autoritățile relevante și că ancheta privind incidentul a fost îndreptat către Procuratura Națională Anticorupție. 43. Dispozițiile relevante ale Ordinării Guvernamentale nr. 65/1997 privind pașapoartele române, în vigoare la momentul material, citește după cum urmează: „Pașaporturi ... sunt eliberate de către Serviciul de Pașaport al Ministerului Internului României sau de birourile locale subordonate și sunt păstrate de către titularii lor.” (1) Un cetățean român poate fi refuzat temporar un pașaport sau, dacă pașaportul a fost eliberat deja, poate fi retras sau dreptul de utilizare suspendat în cazul în care: (a) există o suspiciune rezonabilă că a comis o infracțiune pedepsită cu mai mult de doi ani de închisoare și că intenționează să utilizeze pașaportul la abscond. Măsurile se iau la cererea poliției pentru o perioadă maximă de șapte zile; (b) sunt acuzate de o infracțiune penală sau sunt inculpate în timpul procedurii penale, iar magistratul a ordonat ca o măsură de a nu părăsi orașul sau țara să fie luată împotriva lui, pentru a asigura administrarea corectă a justiției, indiferent de stadiul procedurii; ... (e) a comis acte în străinătate care ar putea afecta securitatea națională, conservarea ordinului public, protecția sănătății, moralității sau a drepturilor și libertăților fundamentale ale altor persoane, care au fost stabilite de o hotărâre judiciară sau care fac obiectul unei anchete penale. Actele comise în străinătate se dovedesc prin acte judiciare recunoscute de legislația română. În astfel de cazuri, măsura este luată de ... oficiul local de înregistrări pentru o perioadă între unu și cinci ani, care trebuie determinată în proporție cu gravitatea actului și cu consecințele acestuia. Aceeași măsură poate fi luată și împotriva unei persoane ... care au fost returnate pe baza unui acord de readmisie între România și alte state ...; (2) În circumstanțele prevăzute de alineatul (1) literele (a), (b) ... măsura se ia numai pe baza unei cereri scrise de către organismele de investigare penală, instanțele ...” „(1) ... Decizia de suspendare a dreptului de utilizare a pașaportului este notificată în scris persoanei în cauză în termen de 15 zile de la data adoptării măsurii, inclusiv motivele acesteia. (2) ... persoana în cauză poate contesta măsura înaintea organismului ierarhic superior celui care l-a luat, în termen de 30 de zile de la data notificării. (3) Provocarea se examinează în termen de treizeci de zile de la data înregistrării și, dacă persoana este nesatisfăcută cu rezultatul, [el sau ea] poate aduce o procedură în fața instanței administrative competente.”” Următoarele acte constă în contravenții schemei de pașaport: ... (d) pierderea, deteriorarea sau distrugerea unui pașaport sau alt document de călătorie, datorită vinei titularului; ... (f) efectuarea unor modificări sau adăugari ilegale (adaugări) la un pașaport sau alt document de călătorie, dacă actul nu a fost comis în condiții care, în temeiul legii, constituie o infracțiune.” “Convențiile menționate la art. 18 ... sunt pedepsite cu o amendă ...” 44. art. 504 din fostul Cod de Procedură Penală din România, în vigoare la momentul material, se citește după cum urmează: „1) Oricine a fost condamnat prin o decizie finală are dreptul la compensare de la stat pentru orice pierdere sau daune suferite în cazul în care, după revizuirea unui judecător, este condamnat într-o hotărâre împotriva cărora nu a comis o infracțiune în cauză sau că infracțiunea nu a avut loc. (2) Oricine împotriva căruia a fost luată o măsură preventivă și în favoarea căreia a fost acordată o decizie de întrerupere a procedurii sau de achitare din motivele enumerate în alin. (3) Persoana care intenționat sau din neglijență gravă a obstrucționat sau a încercat să obstrucționeze investigația în timpul anchetei sau procesului penal nu beneficiază de un drept de compensare pentru daunele suportate. ...” 45. art. 52 § 3 din Constituția română prevede, printre altele, că statul este responsabil pentru daunele cauzate ca urmare a erorilor juridice. Răspunderea sa poate fi stabilită, de asemenea, în conformitate cu legea 46. Articolele 18 și 19 din Legea nr. 554/2004 privind litigiile administrative prevăd, printre altele, că, în examinarea cererilor, instanța administrativă trebuie să decidă, de asemenea, orice creanță pentru prejudicii materiale și morale depuse de reclamanții. În cazul în care persoana cere ca actul administrativ să fie anulat fără a solicita daune în același timp, termenul de prelungire legal pentru solicitarea daunelor se execută de la momentul în care el sau ea a devenit conștient sau ar trebui să fi devenit conștient de gravitatea daunei suferite. 47. Dispozițiile relevante ale fostului cod civil român privind răspunderea civilă pentru tort, în special articolele 998 și 999, sunt descrise în cazul Elena Cojocaru c. România (nr. 74114/12, § 70, 22 martie 2016). 48. Guvernul a prezentat 17 hotărâri finale (nr. 8540 din 26 noiembrie 2004, nr. 8851 din 9 decembrie 2004, nr. 984 din 17 februarie 2005, nr. 1187 din 24 februarie 2005, nr. 1574 din 10 martie 2005, nr. 2096 din 30 martie 2005, nr. 2128 din 31 martie 2005, nr. 2297 din 6 aprilie 2005, nr. 2434 din 12 aprilie 2005, nr. 3055 din 16 mai 2005, nr. 3138 din 18 mai 2005, nr. 5147 din 25 octombrie 2005, nr. 5679 din 25 noiembrie 2005, nr. 361 din 2 februarie 2006, nr. 734 din 7 martie 2006, nr. 1783 din 17 mai 2006 și nr. 3911 din 10 noiembrie 2006) eliberat de Divizia Administrativă a Curții Înalte de Casare și Justiție privind procedurile înaintate de diverse solicitanți împotriva Serviciului de Pașaport, care doresc să anuleze deciziile de suspendare sau menținere a dreptului lor de a folosi pașaporturile luate pe baza articolului 14 § 1 din Ordinul Guvern nr. 65/1997. Referindu-se la dispozițiile legislației interne relevante și la circumstanțele particulare ale fiecărei cauze, Curtea Înaltă de Casezare și Justiție a permis acțiunile reclamanților și, fie, a anulat deciziile în întregime, fie în parte. În evaluarea cererilor, judecătorul a considerat, printre altele, că biroul procurorului nu mai poate solicita suspendarea dreptului reclamanților în așteptarea rezultatului procedurii penale, după ce a fost înaintat jurisprudența. În plus, art. 14 § 1e din Ordinul Guvernului nr. 65/1997 nu a impus autorităților să ia măsurile în cauză, ci mai degrabă le-a oferit opțiunea de a face acest lucru. 49. De asemenea, Guvernul a prezentat două hotărâri finale (nr. 4985 din 18 octombrie 2005 și nr. 2946 din 19 septembrie 2006) eliberat de Divizia Administrativă a Curții Înalte de Casare și Justiție privind procedurile înaintate de doi solicitanți împotriva Serviciului de Pașaport care doresc să anuleze suspendarea dreptului lor de a folosi pașaporturile luate pe baza articolului 14 § 1 din Ordinul guvernamental nr. 65/1997, precum și compensarea pentru daunele și nepecuniare susținute după decizia. În hotărârea nr. 4985 din 18 octombrie 2005, instanța a permis în parte acțiunea reclamantului, a anulat suspendarea și a acordat prejudicii materiale. Între altele, a susținut că decizia luată împotriva reclamantului a fost ilegală și a privat reclamantul de venitul său. Cu toate acestea, reclamantul nu a dovedit că a suferit prejudicii morale, iar o simplă anulare a deciziei administrative nu poate duce la concluzia că a suferit traumă psihologică. În hotărârea nr. 2946 din 19 septembrie 2006, instanța a respins acțiunea reclamantului. Acesta a considerat, printre altele, că, având în vedere că decizia a fost luată în cadrul exercitării legale a dreptului de evaluare al autorităților interne și în limitele competențelor lor de decizie, nu a putut stabili că drepturile reclamantului au fost încălcate.Deoarece deciziile au fost legale, nu s-a putut stabili nicio legătură între decizia presupusă ilegală și daunele susținute. 50. Guvernul a prezentat, de asemenea, o hotărâre finală (nu. 3131 din 20 iunie 2007) eliberat de Divizia Administrativă a Curții Înalte de Cassare și Justiție privind procedurile inițiate de un solicitant împotriva Serviciului de Pașaport care solicită compensare pentru prejudicii materiale și morale susținute în urma unei hotărâri de suspendare a dreptului său de a folosi pașaportul său, care a fost anulat anterior de către instanțe interne. Reclamantul se bazează pe art. 19 din Legea nr. 554/2004 și pe articolele 998 și 999 din Codul Civil Română. Curtea a respins acțiunea reclamantului. Între altele, aceasta a susținut că nu a existat nicio legătură directă între daunele suportate de solicitant și măsura luată de autoritățile interne ca daune, în special pierderea veniturilor, a apărut în urma unei decizii ale autorităților străine de a respinge cererea de azil.
1.The applicant, Ms Cerasela Tanța Ioviță, is a Romanian national who was born in 1980 and lives in Drobeta-Turnu Severin. She was represented before the Court by Ms R. Cercel, a lawyer practising in Drobeta-Turnu Severin. 2. The Romanian Government (“the Government”) were represented by their Co-Agent, Ms I. Cambrea, and then by their Agent, Ms C. Brumar, from the Romanian Ministry of Foreign Affairs. 3. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. 4. On 15 October 1999 the applicant moved to Italy, where she lawfully took up residence with her husband. She was lawfully employed there and received a fixed monthly income. 5. On 21 December 2003 the applicant and her husband travelled to Romania for the winter holidays. As they attempted to cross the Romanian border she was stopped and questioned by the Mehedinți border police. 6. On the same date the border police produced a report attesting that they had withheld the applicant’s passport (dovadă de reținere) as documentary evidence because two of its pages had been replaced. 7. On the same date the border police opened a criminal investigation against her for forgery of official documents and use of forged documents. 8. On 6 January 2004 the Gorj Records Office (Serviciul de Evidență Informatizată a Persoanei al Județului Gorj) informed the applicant that, in accordance with Article 14 § 1e of Government Ordinance no. 65/1997 on Romanian passports, her right to use her passport had been suspended until 21 December 2007 following her return from Italy, based on a readmission agreement between the two countries. They also informed her that she had thirty days to challenge the decision before the Passport Service attached to the Romanian Ministry of Internal Affairs (“the Passport Service”). 9. On 6 February 2004 the applicant lodged a challenge to the decision with the Passport Service. 10. On 26 February 2004 the Drobeta-Turnu Severin prosecutor’s office informed the applicant that the criminal investigation opened against her had been discontinued and that the case had been referred back to the Mehedinți border police in order for them to identify the potential perpetrators. The prosecutor’s office held that it could not be established that the two pages of the passport had been replaced by the applicant. Moreover, not all the elements of an offence were present as there was no evidence that she knew that her passport was forged. 11. On 27 February 2004 the Passport Service dismissed the applicant’s challenge of 6 February 2004 and informed her that following the opening of a criminal investigation against her it had been decided that the measure taken by the Gorj Records Office in accordance with Article 14 § 1e of Government Ordinance no. 65/1997 would be maintained. The Passport Service also informed her that her situation would be re-examined after the criminal investigation had ended. 12. On 9 March 2004 the Passport Service allowed the applicant’s challenge of 6 February 2004 and informed her that the measure taken against her had been cancelled. 13. On an unspecified date the Gorj Passport Service issued a new passport in the applicant’s name at her request. 14. She returned to Italy on 5 April 2004. 15. On 12 May 2004 the applicant brought civil proceedings against the Romanian State, seeking 208,000 Romanian Lei (RON – approximately 51,400 euros (EUR)) in pecuniary and non-pecuniary damages for the restriction on her freedom of movement. She relied on Article 504 § 2 of the Romanian Code of Criminal Procedure (“the CCP”). She argued, inter alia, that the measure taken against her had been unlawful and had prevented her from returning to Italy for four months. As a result, she had been forced to stay in Romania alone, separated from her husband who had had to return to Italy in order not to lose his job. Furthermore, she had lost her salary rights for the four months in question. In addition, she and her husband had been pressured by the border police to admit that she had replaced the two pages of her passport, as she had been held (ținută) for an entire night at the customs office without being allowed to contact her parents in order for them to instruct a legal representative on her behalf. 16. On 1 July 2004 the Gorj County Court dismissed the applicant’s action. It held that she had not been convicted by a final judgment. Furthermore, the measure to place her in the custody of the border police had been necessary given that the border guards had noticed that two pages of her passport had been replaced and she herself had admitted as much. In addition, the applicant’s right to use her passport had been suspended following her return from Italy on the basis of the readmission agreement between the two countries and Article 14 § 1e of Government Ordinance no. 65/1997. Consequently, the conditions of Article 504 § 2 of the CCP had not been met in her case. 17. The applicant appealed against the judgment. 18. On 14 March 2005 the applicant asked the Craiova Court of Appeal to order the Gorj Records Office to disclose the act on which the decision to take the measure against her had been based. 19. On the same date the court dismissed the request on the grounds that the evidence in question was not relevant to the case. 20. It also dismissed the applicant’s appeal against the judgment of 1 July 2004. It held that the suspension of her right to use her passport had been necessary pending the outcome of the criminal investigation opened against her, as it was uncontested that two pages of her passport had been replaced. The applicant had to bear the natural consequences of the finding of such an irregularity, namely the criminal investigation. The passport was one of a person’s most important identity documents and was used mainly abroad. Each passport holder was therefore responsible for preserving the document’s integrity. The measure taken against the applicant had thus been necessary because a person could not use a document which had been guaranteed by the State and which no longer met the lawful conditions it had had from the moment it had been issued. The measure taken against the applicant seemed even more justified, given that she had initially admitted altering the passport and had not proven that she had been coerced to admit that. 21. The applicant lodged an appeal on points of law (recurs) against the judgment. She argued, inter alia, that the lower courts’ decision to dismiss her request for additional evidence had been unjust. The evidence in question was relevant to the case since the reasons the Gorj Records Office had relied on in order to take the measure against her had no legal basis as, as could be seen from the evidence, she had been lawfully residing and working in Italy. Furthermore, there was no distinction between her situation and that of arrest or detention, given that she had been prevented from leaving the country even though she had been living and working in Italy with her husband. Consequently, the domestic courts had to find a way to compensate her for the damage sustained following the arbitrary measure taken against her by the authorities. 22. On 7 December 2006 the High Court of Cassation and Justice allowed the applicant’Article 504 of the CCP had been met. In spite of the available contradictory evidence, the lower courts had not clarified what had been the legal basis of the measure taken against the applicant. In particular, they had not established whether the measure had been taken in the context of the criminal proceedings opened against her – it was well known that in such cases a passport was material evidence – or had been taken based on either Article 14 § 1e of Government Ordinance no. 65/1997 or on Government Ordinance no. 105/2001 on Romania’s borders by the head of the customs clearance point the applicant had crossed following the interruption of her travels. Moreover, the lower courts had not established the lawful review procedure for the measure imposed on the applicant or whether she had challenged the measure lawfully. Furthermore, they had not established the grounds for cancelling the measure taken against her or for issuing her with a new passport. If the measure had been taken against the applicant within the context of the criminal proceedings, the lower courts had to establish whether the conditions set out in Article 504 of the CCP had been met and whether the State could be held liable. 23. On 7 October 2008 the Gorj County Court allowed the applicant’s action and awarded her RON 8,000 (approximately EUR 2,040) in pecuniary damages and RON 50,000 (approximately EUR 12,700) in nonpecuniary damages. It noted that following the reopening of the case and in line with the High Court of Cassation and Justice’s instructions the parties had been allowed to adduce written and testimonial evidence to the file. In this connection, the court noted that the judicial and nonjudicial authorities had been asked to submit the documents concerning the criminal investigation opened against the applicant and those justifying the measure taken against her. It also noted that it had heard two witness testimonies. 24. The court established, based on the available evidence, that on 21 December 2003 the Romanian border authorities had placed the applicant in custody because two of the pages of her passport had been replaced and because she had been pressured by the representatives of the border police to admit that she had replaced them. The applicant had subsequently withdrawn her statement because she had not actually known how the pages had come to be replaced. A criminal investigation had been opened against her. Consequently, at the request of the Mehedinți border police, the Gorj Records Office had decided to suspend the applicant’s right to use her passport and restricted her freedom of movement for four years on the basis of Government Ordinance no. 65/1997. The criminal investigation against the applicant had subsequently been discontinued and therefore the Passport Service attached to the Romanian Ministry of Internal Affairs had cancelled the measure taken against her and she had been able to return to Italy. 25. The court also held that, given the criminal investigation opened against her and the measure taken, the applicant had sustained pecuniary and nonpecuniary damage since she had been unable to return to work in Italy and had been forced to remain in Romania alone and separated from her husband. The applicant had clearly proven the pecuniary damage sustained by her and, under the joint provisions of Article 998 of the Romanian Civil Code, Article 504 § 1 of the CCP and Article 52 § 3 of the Romanian Constitution, the State was liable for the non-pecuniary damage caused by legal errors. 27. Lastly, the court held that a person’s freedom of movement was guaranteed both by Article 25 of the Romanian Constitution and Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention. Consequently, it could be restricted only in circumstances provided for in the domestic legislation and if the restrictive measure was necessary and proportionate to the aim pursued. 28. The State appealed against the judgment. 29. On 24 March 2009 the Craiova Court of Appeal allowed the State’s appeal, quashed the judgment of 7 October 2008 and dismissed the applicant’s action. It held that in 1998 the Romanian Constitutional Court had established that Article 504 § 1 of the CCP was constitutional only in so far as the situations in which the State’s financial liability could be engaged for damage caused by legal errors during criminal proceedings was not limited to the circumstances given in that provision. Subsequently, in 2001 the Constitutional Court held that Article 504 § 2 of the CCP was constitutional only in so far as a person’s right to be compensated if he or she had been acquitted or the criminal investigation opened against him or her had been discontinued after a preventive measure had been taken against him or her were not restricted to the circumstances given in Article 504 § 1. 30. The court also held that under Article 136 of the CCP, the preventive measures that could justify proceedings based on Article 504 were placement in police custody, detention pending trial and the obligation not to leave town, all measures ordered during criminal proceedings. The right provided by Article 504 of the CCP fell within the area of rights guaranteed by Article 5 of the Convention. 31. Furthermore, the court held that according to the available evidence, none of the aforementioned preventive measures which could justify proceedings under Article 504 had been taken against the applicant during the criminal investigation initiated against her. No measures restricting her liberty for the purposes of Articles 136 and 504 of the CCP taken together with Article 5 of the Convention had been taken against her. 32. The only measure that had been taken had been one restricting her freedom of movement, as guaranteed by Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention. It had been taken based on Article 14 § 1e of Government Ordinance no. 65/1997 and she had failed to challenge the measure as permitted by Article 15 of the same ordinance. 33. The court noted that the applicant had admitted during the preliminary stages of the criminal investigation that she had replaced the two pages of her passport. After she had been informed of the criminal charges against her and of her right to a legal representative, she had intentionally or very negligently obstructed or had attempted to obstruct the investigation. Consequently, the provisions of Article 504 § 3 of the CCP were applicable in the instant case. However, the provisions of Article 5 of the Convention could not be applied to her case, given that there had been a reasonable suspicion that she had committed an offence. 34. The court lastly held that the applicant’s right to freedom of movement was not absolute. The right could be restricted in certain circumstances provided for by law – those provided for by Government Ordinance no. 65/1997 were proportionate to the aim pursued, necessary, accessible and foreseeable. 35. Consequently, the State’s potential civil liability in tort could not be engaged as the provisions of Article 5 of the Convention and Article 2 of Protocol No. 4 to the Convention had not been breached. 36. The applicant appealed on points of law against the judgment. 37. By a final judgment of 4 November 2009 the High Court of Cassation and Justice (Civil Division) dismissed the applicant’s appeal on points of law. It held that her freedom of movement had not been restricted as a result of the preventive measure taken during the criminal investigation opened against her by the judicial authorities, but as a result of the measure to suspend her right to use her passport. That measure had been ordered by the police because the passport used by her to cross the border had presented elements of forgery. That fact was undisputed. 38. The court also held that the measure taken against the applicant was provided for by law. Furthermore, it had been justified given that the document had presented elements of forgery and she had been responsible for the integrity of the document. In addition, it had been necessary in order to ensure public safety within the meaning of Article 2 § 3 of Protocol No. 4 to the Convention. 39. The court also held that under Article 15 of Government Ordinance no. 65/1997, the applicant could have challenged the measure before the domestic non-judicial authorities and then before the administrative court. She had successfully challenged the measure before the Passport Service and a new passport had been issued for her. 40. The appellate court’s decision had thus been lawful given that the applicant had not proven that the domestic authorities had taken the measure against her unjustly and unlawfully, and it had not been proven that a legal error for the purposes of Article 504 of the CCP had been committed during the criminal investigation. 41. The applicant submitted an article from an unidentified newspaper which had reported on a criminal investigation initiated by the National Anticorruption Prosecutor’s Office against a border guard for allegedly receiving a bribe from the applicant in order to help her with her passport problems. The article referred to a statement by the applicant, in which she claimed that the border guard who had checked her passport had suggested she admit to the unlawful act because the problem was not serious and could be solved. The applicant also claimed that once she had written the confession, the border guard had told her that she should pay some money for the situation to remain uncomplicated. The applicant also stated that even though she and her husband had paid EUR 100, the border guard had been displeased with the amount and had started searching their luggage and unlawfully confiscating champagne, sweets and coffee. She stated that she had realised afterwards that her problems would not be solved and that she had become the subject of a criminal investigation. 42. The article also quoted a local senior police officer who had stated that the applicant’s allegation of bribe taking was being investigated by the relevant authorities and that the investigation into the incident had been referred to the National Anticorruption Prosecutor’s Office. 43. The relevant provisions of Government Ordinance no. 65/1997 on Romanian passports, in force at the material time, read as follows: “Passports ... are issued by the Passport Service of the Romanian Ministry of Internal Affairs or its subordinate local offices and are kept (se păstrează) by their holders.” “(1) A Romanian citizen may be temporarily refused a passport or, if the passport has already been issued, it may be withdrawn or the right to use suspended where: (a) there is a reasonable suspicion that he has committed an offence punishable by more than two years’ imprisonment and that he intends to use the passport to abscond. The measure shall be taken at the request of the police for a maximum period of seven days; (b) is charged with a criminal offence or is indicted during criminal proceedings and the magistrate has ordered that a measure not to leave town or the country is to be taken against him, in order to ensure the proper administration of justice, regardless of the stage of the proceedings; ... (e) has committed acts abroad which could affect national security, the preservation of public order, the protection of another person’s health, morals or fundamental rights and freedoms, which have been established by a court judgment or are the subject of a criminal investigation. The acts committed abroad shall be proven by judicial acts recognised by Romanian law. In such cases, the measure shall be taken by the ... local Records Office for a period between one and five years, to be determined in proportion to the seriousness of the act and its consequences. The same measure may also be taken against a person ... who has been returned on the basis of a readmission agreement between Romania and other States ...; (2) In the circumstances provided for by paragraph 1 (a), (b) ... the measure shall only be taken ... on the basis of a written request by criminal investigation bodies, the courts ...” “(1) ... the decision to suspend the right to use a passport shall be notified in writing to the person concerned within fifteen days of the date the measure was taken, including the reasons for it. (2) ... the person concerned may challenge the measure before the body hierarchically superior to the one that has taken it, within thirty days of the date of notification. (3) The challenge shall be examined within thirty days of the date of registration and, if the person is dissatisfied with the outcome, [he or she] may bring proceedings before the competent administrative court.” “The following acts amount to contraventions of the passport scheme: ... (d) the loss, damage or destruction of a passport or other travel document, owing to the fault of the holder; ... (f) making unlawful changes or additions (adăugări) to a passport or other travel document, if the act has not been committed in conditions that, under the law, amount to an offence.” “The contraventions mentioned in Article 18 ... are punishable by a fine ...” 44. Article 504 of the former Romanian Code of Criminal Procedure, in force at the material time, reads as follows: “(1) Anyone who has been convicted by a final decision is entitled to compensation from the State for any loss or damage sustained where after a retrial it is held in a judgment against which no appeal lies that he did not commit the offence in question or that the offence did not take place. (2) Anyone against whom a preventive measure has been taken, and in whose favour a decision to discontinue proceedings or of acquittal has been given for the reasons listed in the preceding paragraph, also enjoys a right to compensation for the damage sustained. (3) The person who intentionally or out of serious negligence has obstructed or has attempted to obstruct the investigation during the criminal investigation or trial, does not enjoy a right to compensation for the damage sustained. ...” 45. Article 52 § 3 of the Romanian Constitution provides, inter alia, that the State is liable for damage caused as a result of legal errors. Its liability may also be established in accordance with the law. 46. Articles 18 and 19 of Law no. 554/2004 on administrative litigation provide, inter alia, that when examining applications the administrative courts must also decide any claims for pecuniary and non-pecuniary damage lodged by the applicants. If the person asks for the administrative act to be cancelled without claiming damages at the same time, the statutory limitation period for seeking damages runs from the moment he or she became aware or ought to have become aware of the seriousness of the damage suffered. 47. The relevant provisions of the former Romanian Civil Code concerning civil liability for tort, in particular Articles 998 and 999, are described in the case of Elena Cojocaru v. Romania (no. 74114/12, § 70, 22 March 2016). 48. The Government submitted seventeen final judgments (no. 8540 of 26 November 2004, no. 8851 of 9 December 2004, no. 984 of 17 February 2005, no. 1187 of 24 February 2005, no. 1574 of 10 March 2005, no. 2096 of 30 March 2005, no. 2128 of 31 March 2005, no. 2297 of 6 April 2005, no. 2434 of 12 April 2005, no. 3055 of 16 May 2005, no. 3138 of 18 May 2005, no. 5147 of 25 October 2005, no. 5679 of 25 November 2005, no. 361 of 2 February 2006, no. 734 of 7 March 2006, no. 1783 of 17 May 2006 and no. 3911 of 10 November 2006) delivered by the Administrative Division of the High Court of Cassation and Justice concerning proceedings brought by various applicants against the Passport Service, seeking to have cancelled decisions to suspend or maintain the suspension of their right to use their passports taken on the basis of Article 14 § 1 of Government Ordinance no. 65/1997. Referring to the provisions of the relevant domestic legislation and the particular circumstances of each case, the High Court of Cassation and Justice allowed the applicants’ actions and either cancelled the decisions in full or in part. In its assessment of the applications the court held, inter alia, that the prosecutor’s office could no longer ask for the applicants’ right to be suspended pending the outcome of criminal proceedings once the case files had been referred to the courts. Furthermore, Article 14 § 1e of Government Ordinance no. 65/1997 did not impose a duty on the authorities to take the measure in question, but rather provided them with the option to do so. 49. The Government also submitted two final judgments (no. 4985 of 18 October 2005 and no. 2946 of 19 September 2006) delivered by the Administrative Division of the High Court of Cassation and Justice concerning proceedings brought by two applicants against the Passport Service seeking to have cancelled the suspension of their right to use their passports taken on the basis of Article 14 § 1 of Government Ordinance no. 65/1997 as well as compensation for the and non-pecuniary damage sustained following the decision. In judgment no. 4985 of 18 October 2005, the court allowed the applicant’s action in part, cancelled the suspension and awarded him pecuniary damage. It held, inter alia, that the decision taken against the applicant had been unlawful and had deprived the applicant of his income. However, the applicant had not proven that he had suffered nonpecuniary damage and a simple cancellation of the administrative decision could not lead to the conclusion that he had suffered psychological trauma. In judgment no. 2946 of 19 September 2006, the court dismissed the applicant’s action. It held, inter alia, that as the decision had been taken within the lawful exercise of the domestic authorities’ right of assessment and within the limits of their powers of decision, it could not establish that the applicant’s rights had been violated. As the decisions had been lawful, no link could be established between the allegedly unlawful decision and the damage sustained. 50. The Government also submitted a final judgment (no. 3131 of 20 June 2007) delivered by the Administrative Division of the High Court of Cassation and Justice concerning proceedings brought by an applicant against the Passport Service seeking compensation for pecuniary and nonpecuniary damage sustained following a decision to suspend his right to use his passport which had been previously cancelled by the domestic courts. The applicant relied on Article 19 of Law no. 554/2004 and on Articles 998 and 999 of the Romanian Civil Code. The court dismissed the applicant’s action. It held, inter alia, that there had been no direct link between the damage sustained by the applicant and the measure taken by the domestic authorities as the damage, in particular the loss of income, had arisen following a decision of the foreign authorities to dismiss his application for asylum.