NORMAN v. THE UNITED KINGDOM

Comunicat la 15 martie 2018 PRIMEA SECȚIUNE Cerere nr. 41387/17 Robert NORMAN împotriva Regatului Unit depusă la 1 iunie 2017 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, dl Robert Norman, este un național britanic, născut în 1960 și locuiește în Dawlish. El este reprezentat în fața Curții de către dl Henry Blaxland QC din Garden Court Chambers, avocat practicant la Londra. Faptele din acest caz, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează. Faptele din fundal Reclamantul a fost ofițer de închisoare la HMP Belmarsh, o închisoare de înaltă securitate a căror deținuți au inclus o serie de criminali notori. Între mai 2006 și aprilie 2011, el a avut o relație cu un jurnalist tabloid dl M., care lucrează pentru un ziar de circulație în masă numit Daily Mirror până în 2010, și ulterior pentru o publicație similară numită News of the World. Prin intermediul dlui M., ziarele au plătit sumele reclamantului de 10 684 GBP în schimbul informațiilor furnizate despre închisoare, care a constituit subiectul numeroase articole publicate. Poveștile pentru care se spune că informațiile reclamantului au fost surse variate din povești generale despre condițiile de închisoare adesea cu privire la reduceri bugetare sau chestiuni de cheltuieli, la povești specifice sau personale în care prizonierii sau personalul au fost numiti sau identificabili; de exemplu, o poveste despre un ofițer de închisoare care demisionează pentru a avea o aventură cu un deținut. În 2011 poliția a lansat o anchetă cu privire la acuzațiile de plăți necorespunzătoare de către unii jurnaliști la poliție și funcționarii publici numite „Operația Elveden”. În iulie 2012, poliția a formulat cereri de ziare a grupului Mirror („MGN”) pentru detalii privind funcționarii publici care au fost plătiți pentru informații. A fost convenit un memorandum de înțelegere între poliția și MGN, care l-a lăsat la hotărârea MGN, dacă ar fi sau nu în interesul public să divulge materiale jurnalistice, deținute în încredere, statului. MGN a dezvăluit numele reclamantului poliției ca sursă jurnalistică. În iunie 2013, reclamantul a fost arestat și acuzat de încălcare în funcție publică. Jurnalistul dl M. a fost acuzat de conspirație pentru a conduce încălcarea în funcție publică. La 17 aprilie 2015 acuzația nu a oferit nici o dovadă împotriva jurnalistului și un verdict de nevinovat a fost înregistrat împotriva lui. Acuzarea a urmărit acuzațiile împotriva reclamantului și în mai Reclamantul 2015 a fost judecat la Curtea Penală Centrală pe un număr de condamnare în biroul public. La 1 iunie 2015, reclamantul a fost condamnat și în ziua următoare a fost condamnat la 20 de luni de închisoare. În remarcile sale de condamnare, judecătorul a concluzionat că reclamantul nu a fost un adevarat informator. El se referă la faptul că nu toate informațiile pe care le-a vândut reclamantul erau în interesul public și unele povești erau pur vizate de atacul guvernatorului închisorii; că reclamantul “a intrat într-o gaură” și a fost motivat de interes financiar; că, ca reprezentant al sindicatului, ar fi putut folosi canalele oficiale pentru difuzarea informațiilor; că numărul de ocazii și durata timpului în care reclamantul a furnizat informații erau mai mari decât toate celelalte incidențe din cadrul Operației Elveden, și că reclamantul nu a arătat remors. Reclamantul a respins recursul împotriva condamnării la 22 septembrie 2015, dar a primit permisiunea de a face apel la condamnarea sa. La 20 octombrie 2016, Curtea de Apel a respins recursul său. Acesta a considerat că există loc de îndoială în ceea ce privește dacă drepturile reclamantului au fost implicate la toate în cazul unei surse a căror identitate este dezvăluită în mod voluntar de un ziar. Reamintind recomandarea Comitetului de Miniștri R(2000)7 statelor membre privind dreptul jurnaliștilor de a nu divulga sursele lor de informații și recomandările ulterioare ale Adunării Parlamentare a Consiliului Europei cu privire la acest subiect, a subliniat că aceste instrumente au arătat clar că, în timp ce jurnaliștii au dreptul de a respinge divulgarea surselor lor, nu au obligația de a face acest lucru în absența unuia impusă de legislația națională. Curtea a continuat, în orice caz, să analizeze faptele, presupunând în favoarea reclamantului că art. 10 a fost angajat și reamintind natura calificată a dreptului. Acesta a comentat după cum urmează: „34. ... Libertatea de expresie care poate fi inclusă în art. 10 alineatul (1) este în ceea ce privește comunicațiile sale cu dl care a furnizat informații cu privire la închisoare. Aceaceasta a fost, de fapt, furnizarea de informații de către recurente în schimbul faptului că el a acceptat corupt bani ca oficial public pe o perioadă prelungită; aceasta a constituit, după cum a constatat juriul și așa cum explicăm în ceea ce privește al doilea motiv de recurs, comisionul de către reclamant al infracțiunii grave de infracțiune în biroul public. Revelarea greșelii sale ar fi necesară și proporțională pentru interesele publice importante de a urmări o crimă care există, în acest context, pentru a menține integritatea și eficacitatea serviciului de închisoare și a încrederii publicului în ea. Infracțiunea încălcării în funcție publică este prescrisă în lege ca urmare a activității pe care recurentele dorește să le sugereze este protejată de divulgarea în temeiul art. 10 alin. (1) și îndeplinește cerințele controlului judiciar și securității juridice (a se vedea mai jos). În cazul unui adevărat informator care urmărește să acționeze în interesul public, în cazul în care singura greșeală ar putea rezulta în încălcarea obligațiilor față de angajator, mai degrabă în circumstanțele comunicării către jurnalist. În cazul recurentei, expresia a căror libertate pretinde a fi protejată este în sine o conduită penală serioasă.” Curtea a abordat, de asemenea, posibilitatea ca infracțiunea penală a încălcării în funcțiile publice să fie atât de vagă, încât ar putea încălca art. 7. Curtea a concluzionat că nu se încheie: „49. Nu există lipsă de certitudine în acest element al infracțiunei în funcțiile publice. Recent a fost clar articulat și explicat în Referința A-G (No3 din 2003) și R/Chapman În ultimul caz, s-a arătat clar, în pasajele menționate mai sus, că nivelul de gravitate care trebuie atins pentru a stabili cel de-al treilea element este definit prin criterii recunoscute pe care juriul trebuie să le îndrepte. Elementul este suficient de clar pentru a permite unei persoane, dacă este necesar, cu consiliere juridică adecvată, să își reglementeze comportamentul și să prevadă dacă un astfel de comportament a fost capabil să fie echivalent la un comportament necorespunzător în sediul public.” Reclamantul a solicitat permisiunea de a face recurs la Curtea Supremă. Acest lucru a fost refuzat de Curtea de Apel. De asemenea, Curtea Supremă a refuzat să facă recurs la 18 ianuarie 2017, declarând: „Nu există niciun punct de drept care afectează rezultatul cazului.” Incapacitatea în biroul public este o infracțiune de drept comun, care nu este definită în nici un statut. Ea are o condamnare maximă la închisoarea pe viață. Crima este una antică, considerată are originea sa în Statutul Westminster 1275, care a inițiat un set de reforme care vizează eliminarea corupției în biroul public, aparent considerată de către publicul contemporan ca fiind o problemă generalizată [1] . O varietate de legi destinate abordării diferitelor tipuri de corupție de stat au găsit expresie în statute diferite de atunci până la vânzarea de oficii Legei 1551. După aceea, infracțiunea a început dezvoltarea în jurisprudența. Prima formulare judiciară a principiului se poate găsi în cazul lui Crouther 1599, care se referă la eșecul dlui Crouther, un polițist local, de a ridica un „rude și plânge” (pentru a iniția o formă de poliție comunitară) atunci când a fost informat că un furt a avut loc, în ciuda datoriei pe care le are pentru el de a face acest lucru. Cazul Bembridge din 1783 (3 Doug 327, 99 ER 679) este citat de obicei ca prima articulație clară a infracțiunii, astfel cum este înțeles în prezent. Principalul caz modern care definește infracția este Referința Procurorului General (nr. 3 din 2003) ([2004] EWCA Crim 868, [2005] QB 73) în care Curtea de Apel a declarat că elementele infracțiunii sunt: „(1) un ofițer public care acționează ca astfel; (2) neglijează în mod întemeiat să își îndeplinească datoria și/sau în mod întemeiat încălcările în sine; (3) într-un mod care să constituie un abuz de încredere a publicului în titularul biroului; (4) fără scuză sau justificare rezonabilă.” Proiectul Comisiei de Lege privind încălcarea în biroul public Comisia de Lege a început o revizuire a infracțiunii la 5 Septembrie 2016 și se așteaptă să-și publice recomandările finale în 2018 în urma cererilor de reformă a legii. Comisia a citat acuzațiile care decurg din Operația Elveden ca unul dintre elementele care „a adus în mod ascuțit problemele cu infracția”. Apendicele C la documentul de rezumat al problemelor din cadrul Comisiei se intitulează „Misconduct in public office and ECHR”. În apendicele respectiv, Comisia a analizat în detaliu relația infracțiunii cu dispozițiile Convenției și jurisprudenței prezentei Curte. Acesta a încheiat în ceea ce privește art. 7 după cum urmează (a se vedea punctul C.35): „Considerăm că „oficiul public” și „testul de serielitate” sunt nedefiniți și vagi. Întrucât acestea sunt elemente de bază ale infracțiunii, legea poate fi incompatibilă cu art. 7 din CEDO. În opinia noastră, fără orientări generale mai clare despre cine poate fi urmărit și pentru ce conduită, dificultățile aflate în prezent nu sunt probabile să dispară.” În ceea ce privește art. 10, Comisia a încheiat (a se vedea punctul C.111): „Considerăm că există în prezent o serie de preocupări valabile în ceea ce privește dacă drepturile de la art. 10 pot fi protejate în mod adecvat de mecanismele pe care se bazează în prezent în cazurile de încălcare a procedurilor de procedură publică ca filtru pentru prevenirea proceselor și condamnărilor în situațiile în care „interesul public” în materialul dezvăluit depășește răul și/sau prejudiciul comis.” Reclamantul se plânge în temeiul articolului 7 din Convenție că, datorită caracterului vechi și vag al infracțiunii de încălcare în ședința publică, nu a fost posibil să prevadă că acțiunile sale vor fi supuse unui proces penal și a unei încarcerări. Reclamantul se plânge, de asemenea, în temeiul articolului 10 din Convenție, că urmărirea și condamnarea sa au fost disproporționate și au avut un „efect chilling” asupra libertății presei și democrației. 7 din Convenție, în special în lumina originii și natura common law a infracțiunii? A existat o interferență cu libertatea de exprimare a reclamantului, în sensul articolului 10 § 1 din Convenție? În cazul în care a fost aceasta interferența prevăzută de lege și necesară în temeiul articolului 10 § 2 (a se vedea Becker v. Norvegia, nr. 21272/12, §§ 61-70, CEDO 2017)? [1] A se vedea Comisia de Drept Inconduct în Biroul Public Rezumatul problemelor 20 ianuarie 2016, Apendicele A „Historia Biroului Inconduct în Biroul Public”, A.79.

Communicated on 15 March 2018

FIRST SECTION

Application no. 41387/17

Robert NORMAN

against the United Kingdom

lodged on 1 June 2017

STATEMENT OF FACTS

The applicant, Mr Robert Norman, is a British national, who was born in 1960 and lives in Dawlish. He is represented before the Court by Mr

Henry

Blaxland QC of Garden Court Chambers, a lawyer practising in London.

A.

The circumstances of the case

The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.

The background facts

The applicant was a prison officer at HMP Belmarsh, a high security prison whose inmates included a number of notorious criminals. Between May 2006 and April 2011, he had a relationship with

a tabloid journalist Mr

M., who was working for a mass circulation newspaper called the Daily Mirror until 2010, and thereafter for a similar publication called the News of the World. Through Mr

M., the newspapers paid the applicant sums totalling GBP

10,684 in return for information supplied about the prison, which formed the subject matter of numerous published articles.

The stories for which the applicant’s information was said to have been the source ranged from general stories about prison conditions often concerning budget cuts or spending issues, to specific or personal stories in which prisoners or staff were named or identifiable

; for example a story about a prison officer resigning for having an affair with an inmate.

In 2011 the police launched an investigation into allegations of inappropriate payments by some journalists to police and public officials called “Operation Elveden”. In July 2012 the police made requests to Mirror Group Newspapers (“MGN”) for details of public officials who had been paid for information. A Memorandum of Understanding was agreed between the police and MGN which left it to the judgment of MGN whether or not it would be in the public interest to disclose journalistic material, held in confidence, to the state. MGN disclosed the applicant’s name to the police as a journalistic source.

In June 2013 the applicant was arrested and charged with misconduct in public office. The journalist Mr M. was charged with conspiracy to conduct misconduct in public office. On 17 April 2015 the prosecution offered no evidence against the journalist and a verdict of not guilty was recorded against him.

The prosecution pursued the charges against the applicant

and in May

2015 the applicant was tried at the Central Criminal Court on one count of misconduct in public office. On 1 June 2015 the applicant was convicted and the following day sentenced to 20 months imprisonment.

In his sentencing remarks the judge concluded that the applicant was not a genuine whistleblower. He referred to the fact that not all the information that the applicant had sold was in the public interest and some stories were purely aimed at attacking the prison governor; that the applicant had “got himself into a hole” and was motivated by financial interest; that as a union representative he could have used official channels to disseminate information; that the number of occasions and length of time over which the applicant provided information were greater than all the other incidences under Operation Elveden, and that the applicant showed no remorse.

The applicant’s appeal against sentence was dismissed on 22 September 2015 but he was granted leave to appeal his conviction.

On 20 October 2016 the Court of Appeal dismissed his appeal. It considered that there was room for doubt about whether the applicant’s Article 10 rights were engaged at all in the case of a source whose identity is voluntarily disclosed by a newspaper. Recalling the Committee of Ministers Recommendation R(2000)7 to member states on the right of journalists not to disclose their sources of information and subsequent recommendations of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on the topic, it underlined that those instruments made clear that whilst journalists have a right to withhold disclosure of their sources, they have no obligation to do so in the absence of one imposed by domestic legislation.

The Court went on in any event to analyse the facts, assuming in the applicant’s favour that Article 10 was engaged and recalling the qualified nature of the right. It commented as follows:

“34. ...

The freedom of expression which potentially falls within article 10(1) is in respect of his communications with Mr

M.

which provided information about the prison. That was in fact the provision of information by the appellant in return for the corrupt acceptance of money by him as a public official over a prolonged period; it amounted, as the jury found and as we explain in relation to the second ground of appeal, to the commission by the appellant of the serious criminal offence of misconduct in public office. Revelation of his wrongdoing would be necessary and proportionate for the important public interests of prosecuting a crime which exists, in this context, to maintain the integrity and efficacy of the prison service and the public’s confidence in it. The offence of misconduct in public office is prescribed in law as the consequence of the very activity which the appellant seeks to suggest is protected from disclosure by article 10(1), and fulfils the requirements of judicial scrutiny and legal certainty (as to which see below). Different considerations might arise in the case of a genuine whistleblower seeking to act in the public interest, where the only wrongdoing might lie in breach of obligations to the employer rather than in the circumstances of the communication to the journalist. In the appellant’s case the expression whose freedom he claims to be protected is itself serious criminal conduct.”

The Court also addressed the possibility that the criminal offence of misconduct in public office was so vague it might breach Article 7. The Court found it was not concluding:

“49.

There is no lack of certainty in this element of the offence of misconduct in public office. It has recently been clearly articulated and explained in

A-G’s Reference (No3 of 2003)

and

R v Chapman

. In the latter case it was made clear, in the passages quoted above, that the level of seriousness which must be reached to establish the third element is defined by recognised criteria on which the jury is to be directed. The element is sufficiently clear to enable a person, with appropriate legal advice if necessary, to regulate his or her behaviour and foresee whether such behaviour was capable of amounting to misconduct in public office.”

The applicant applied for leave to appeal to the Supreme Court. This was refused by the Court of Appeal. The Supreme Court also refused leave to appeal on 18 January 2017 stating:

“There is no point of law that affects the outcome of the case.”

B.

Relevant domestic law and practice

1.

The offence of misconduct in public office

Misconduct in public office is a common law offence, not defined in any statute. It carries a maximum sentence of life imprisonment. The offence is an ancient one, considered to have its origins in the Statute of Westminster 1275 which initiated a set of reforms aimed at eliminating corruption in public office, apparently considered by the contemporary public to be a widespread problem

[1]

. A variety of laws intended to address various types of state corruption found expression in different statutes from then on until the Sale of Offices Act 1551.

After that, the offence started its development in case law. The earliest judicial formulation of the principle can be found in

Crouther’s Case

1599, which concerned the failure of Mr Crouther, a local constable, to raise a “hue and cry” (to initiate a form of community policing) when being informed that a burglary was occurring, despite the duty on him to do so.

The case of

Bembridge

from 1783 (3 Doug 327, 99 ER 679) is usually cited as the first clear articulation of the offence as it is now understood. The leading modern case defining the offence is

Attorney General’s Reference (No 3 of 2003)

([2004] EWCA Crim 868, [2005] QB 73) in which the Court of Appeal stated that the elements of the offence are:

“(1) a public officer acting as such; (2) wilfully neglects to perform his duty and/or wilfully misconducts himself ; (3) to such a degree as to amount to an abuse of the public’s trust in the office holder; (4) without reasonable excuse or justification.”

2.

The Law Commission project on misconduct in public office

The Law Commission began a review of the offence on 5

September 2016 and expects to publish its final recommendations in 2018 following calls for reform of the law. The Commission cited the prosecutions arising from Operation Elveden as one of the elements that has “brought the problems with the offence into sharp focus”.

Appendix C to the Commission’s Summary of Issues paper is entitled “Misconduct in public office and the ECHR”. In that appendix, the Commission has analysed in detail the relationship of the offence with the provisions of the Convention and case-law of this Court. It concluded in respect of Article 7 as follows (see paragraph C.35):

“We conclude that “public office” and the “seriousness test” are ill-defined and vague. As these are core elements of the misconduct offence, the law may be incompatible with Article 7 of the ECHR. In our view, without clearer general guidance as to who can be prosecuted, and for what conduct, the difficulties currently experienced are unlikely to disappear.”

In respect of Article 10, the Commission concluded (see paragraph

C.111):

“We consider that there are presently a number of valid concerns as to whether article 10 rights can be adequately protected by the mechanisms currently relied upon in misconduct in public office prosecutions as filters to prevent prosecutions and convictions in situations where the “public interest” in the material disclosed outweighs the wrong and/or harm committed.”

COMPLAINTS

The applicant complains under Article 7 of the Convention that due to the ancient and vague nature of the offence of misconduct in public office, it was not possible for him to foresee that his actions would be subject to a criminal trial and imprisonment.

The applicant also complains under Article 10 of the Convention that his prosecution and conviction were disproportionate and had a ‘chilling effect’ on freedom of the press and democracy.

QUESTIONS TO THE PARTIES

1.

Did the act of which the applicant was convicted constitute a criminal offence under national law at the time when it was committed, as envisaged by Article

7 of the Convention, in particular in light of the common law origin and nature of the offence?

2.

Has there been an interference with the applicant’s freedom of expression, within the meaning of Article

10 §

1 of the Convention?

If so, was that interference prescribed by law and necessary in terms of Article

10 §

2 (see

Becker v. Norway

, no. 21272/12, §§ 61-70, ECHR

2017)?

[1]

.

See the Law Commission Misconduct in Public Office Summary of Issues 20

January 2016, Appendix A “the History of the Office of Misconduct in Public Office”, A.79.