O'Sullivan McCARTHY Mussel Development LTD împotriva Irlandei

Societatea reclamantă este implicată în cultivarea de molinete în portul Castlemaine din Co. Kerry, unul dintre mai multe site-uri din Irlanda, unde această activitate comercială este exercitată. Afacerile sale implică pescuitul pentru semințe de mosel (adică în port în fiecare an și transportându-le pentru cultivare în altă parte a portului. Acesta a desfășurat această activitate în portul Castlemaine de la sfârșitul anilor 1970. În Irlanda, pescuitul de semințe de mexiliu are loc în timpul perioadei de vară, datele exacte fiind stabilite în fiecare an prin intermediul instrumentului statutar. Această activitate este supusă obținerii închirierilor, licențelor, autorizațiilor și permiselor relevante (a se vedea mai jos „Legea internă relevantă”).

Autoritatea competentă în acest sens este Ministrul Agriculturii, Alimentelor și Marinei (denumit în continuare „ministrul” și „departamentul” pentru departamentul guvernamental corespunzător). Pentru a se implica în această activitate, operatorii trebuie să dețină o licență de acvacultură, care are o valabilitate de zece ani. Este necesară o licență de pescuit de mare, iar barca utilizată trebuie să fie înscrisă în Registrul Barcilor de pescuit. De asemenea, operatorii trebuie să dețină o autorizație de pescuit pentru semințe de mosel, eliberată anual de ministru (a se vedea „Legea internă relevantă” de mai jos). În urma faptelor care dau naștere acestei cereri, a fost introdusă o cerință suplimentară în temeiul legislației UE.

În cazul în care se efectuează pescuitul de mosel într-o zonă protejată de mediu, trebuie să se obțină, de asemenea, un „permis de natura” (a se vedea punctul 20 de mai jos). Potrivit Guvernului, în 2008 au fost emise în total 41 de autorizații bărcilor irlandeze de pescuit maritim pentru pescuitul semințelor de mosel, dintre care patru au fost exploatate în portul Castlemaine în numele șase operatori de acvacultură de mosel. În 1993, autoritățile competente au publicat un anunț în presa națională anunțând intenția de a clasifica douăsprezece situri, inclusiv portul Castlemaine, ca un spațiu special de protecție (SPA) în sensul legislației interne care transpune Directiva 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice („Directiva Păsărilor”, JO 1979, L 103, p. 1). Avizul indică faptul că nu se prevede că acest lucru va modifica utilizarea siturilor în cauză.

Clasificarea SPA a portului a intrat în vigoare în 1994. Societatea reclamantă și-a continuat activitatea în fiecare an, obținând licențe și permise necesare. 10. În 2000, autorităţile interne au desemnat Castlemaine ca spaţiu special de conservare (SAC) în sensul legislaţiei interne care transpun Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale şi a faunei şi florei sălbatice („Directiva Habitaturilor”, JO L 206, p. 7). Având în vedere că aceaceasta a fost acum supusă celor două directive UE, a avut statutul de sit „Natura 2000”. 11. Întâlnirea la sfârșitul anilor 1990, Comisia Europeană a fost de părere că Irlanda și alte state membre ale CE nu își îndeplineau obligațiile în temeiul legislației comunitare privind mediul și, în special, în ceea ce privește cele două directive menționate mai sus (referințe în continuare vor fi, în general, legislația UE și nu legislația CE).

Între 11 noiembrie 1998 și 18 aprilie 2002, aceasta a adresat autorităților irlandeze patru scrisori de avertizare oficială privind faptul că Irlanda nu a transpus corect aceste două directive și a aplicat aceste două directive. În urma a trei avize motivate emise în octombrie 2001 și iulie 2003, Comisia a introdus proceduri de încălcare împotriva Irlandei în septembrie 2004, în conformitate cu art. 226 CE (în prezent art. 258 din TFUE). Acesta a solicitat o declarație că Irlanda nu și-a îndeplinit obligațiile în temeiul mai multor dispoziții ale directivei, și anume articolele 4 alineatul (1) și 4 și 10 din Directiva privind păsările și art. 6 alineatele (2)- (4) din Directiva privind habitatele.

Un aspect specific al acestor proceduri se referă la autorizarea acvaculturii în zonele protejate, fără evaluarea anterioară a impactului asupra mediului al acestor activități. 12. La 13 decembrie 2007, Curtea a Uniunii Europene (denumită în continuare „CJUE”) și-a pronunțat hotărârea în cadrul Comisiei v. Irlanda (C418/04, EU:C:2007:780), declarând că Irlanda nu şi-a îndeplinit obligaţiile în temeiul directivelor menţionate anterior, în mai multe privinţe. În ceea ce privește cazul în cauză, aceasta a deținut, în măsura în care este relevantă: „236… [R]în ceea ce privește programele de acvacultură, Comisia se bazează, în esență, pe revizuirea sistemului de licențe de acvacultură în Irlanda, realizat în 2000 de BirdWatch Ireland, ca bază pentru opinia sa că Irlanda nu a efectuat sistematic o evaluare adecvată a proiectelor situate în SPA sau care ar putea avea efecte asupra SPA, în conformitate cu art. 6 alineatele (3) și (4) din Directiva Habitats.

În acest context, acesta subliniază importanța unei evaluări anterioare în scopul evaluării implicațiilor unui proiect cu obiectivele de conservare stabilite pentru SPA în cauză. 237. Curtea constată că acest studiu a cuprins 271 autorizații pentru programele de acvacultură emise de Departamentul de Comunicații, Resurse Marine și Naturale în perioada din iunie 1998 până în decembrie 1999 și 46 de cereri care încă nu au fost decise. În plus, 72 de licențe și nouă cereri în aşteptare au avut legătură cu programele de acvacultură situate în interiorul sau în apropiere de o SPA. Autorizațiile au eliberat îngrijorări, în 84% din activitățile autorizate în SPA, fermele de stridii și de cerneală.

238. În conformitate cu art. 6 alineatul (3) prima teză a Directivei Habitats, orice plan sau proiect care nu este direct conectat sau care nu este necesar pentru gestionarea site-ului trebuie să fie efectuat sub rezerva unei evaluări adecvate a implicațiilor sale pentru site-ul, având în vedere obiectivele de conservare ale site-ului, dacă acesta nu poate fi exclus, pe baza informațiilor obiective, că va avea un efect semnificativ asupra acestui site, fie individual, fie în combinație cu alte planuri sau proiecte (cazul C127/02 Waddenvereniging și Vogelbeschermingsvereniging [2004], Rec., p. I7405, punctul 45). 239. Studiul efectuat de BirdWatch Ireland se referă la o serie de efecte negative potențiale ale culturii de moluscos, inclusiv pierderea zonelor de hrană și a tulburărilor cauzate de creșterea activității umane și afirmă că, chiar dacă un program de acvacultură este în interiorul unei SPA, se oferă foarte puțină protecție pentru habitatele de pasăre.

Irlanda, din partea sa, nu susține că niciun program de acvacultură nu are efecte asupra SPA. 240. În consecință, procedura de autorizare ar trebui să includă o evaluare adecvată a implicațiilor fiecărui proiect specific. Este clar că Irlanda a afirmat, fără a oferi explicații suplimentare, că sistemul irlandez de autorizare a exploatațiilor molusce, inclusiv dispozițiile privind consultarea, prevede, de fapt, o examinare detaliată a tuturor aspectelor unui proiect de dezvoltare a acvaculturii înainte de a lua o decizie privind autorizarea. 241. Prin urmare, Curtea constată că Irlanda nu se asigură sistematic că programele de acvacultură care pot avea un efect semnificativ asupra SPA, fie individual, fie în combinație cu alte proiecte, sunt supuse unei evaluări anterioare adecvate.

242. Această constatare este susținută de faptul că Irlanda nu a prezentat niciun studiu științific specific care să demonstreze că a fost efectuat un studiu ornitologic anterior și detaliat, pentru a contesta nerespectarea obligațiilor presupuse de Comisie. 243. În conformitate cu art. 6 alineatul (3) din Directiva Habitats, o evaluare adecvată a implicațiilor pentru site-ul în cauză a planului sau proiectului implică faptul că, înainte de aprobarea acestuia, toate aspectele planului sau proiectului care pot, de unul singur sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, să afecteze obiectivele de conservare ale site-ului trebuie identificate în lumina celor mai bune cunoștințe științifice din domeniu.

Autoritățile naționale competente trebuie să autorizeze o activitate pe site-ul protejat numai dacă se asigură că aceasta nu va afecta în mod negativ integritatea acestui site. Acesta este cazul în care nu există îndoieli științifice rezonabile privind absența unor astfel de efecte (a se vedea Waddenvereneniging și Vogelbeschermingsverenigings, punctul 61).” 13. În același timp, CJUE a constatat că Țările de Jos, Franța, Finlanda, Italia, Spania, Grecia și Portugalia au încălcat în mod similar obligațiile UE. 14. Având în vedere hotărârea, ministrul a considerat că nu a fost posibilă în mod legal să se permită activitatea comercială în siturile în cauză până la finalizarea evaluărilor necesare.

În consecință, la acordarea autorizației pentru pescuitul de semințe de mosel pentru perioada 9 iunie-1 iulie 2008, el a interzis-o în 24 de locații din jurul coastei irlandeze, inclusiv în portul Castlemaine (instrumentul statutar nr. 176 din 2008, adoptat la 6 iunie 2008). Societatea reclamantă a fost informată cu privire la situația de către un oficial al Departamentului la 6 iunie 2008. În aceeași zi a scris lui Taoiseach (premier ministru) pentru a sublinia amenințarea pentru viața de viață a celor afectați. Acesta a reamintit termenii anunțului publicat în 1993 (a se vedea punctul 9 de mai sus), și a explicat că tocmai achiziționase o nouă barcă cu un cost de 1 milioane de euro. Societatea reclamantă a primit un răspuns de la Departamentul din 2 iulie 2008. Acest lucru a explicat că datele de referință ale zonei trebuie să fie colectate pentru a efectua evaluarea necesară prin Directiva Habitats, astfel cum a fost interpretată de CJUE.

Acesta a indicat că portul Castlemaine avea prioritate pentru exercițiu și că lucrările au început deja să colecteze datele necesare. Acesta a adăugat că autoritățile vor solicita acordul Comisiei Europene pentru a permite acvaculturii să relueze pe o bază intermediară. 15. În luna următoare, societatea reclamantă a fost eliberată o autorizație de pescuit pentru semințe de mosel în port, cu o dată de începere a anului 23 august 2008. Autorizația a fost supusă la o serie de condiții, inclusiv faptul că nu a permis titularului să pescuiască semințe de mosel într-o zonă sau zone în care această activitate a fost interzisă.

În aceeași dată, interzicerea temporară a pescuitului de semințe de mosel din portul Castlemaine și în alte 21 de locații din jurul statului a fost menținută în vigoare de către Instrumentul statutar nr. 347 din 2008. Interdicția temporară aplicată numai la pescuitul de semințe de melci; aceasta nu a împiedicat recoltarea de melci pescuit anterior și pus pe ferme pentru cultivare. 16. Societatea reclamantă a scris Departamentului la 28 august 2008, avertizând că furnizarea de semințe de mosel în port a fost consumată de prădători și că aceasta va ține Departamentul responsabil pentru toate pierderile suportate. Acesta a solicitat o rezoluție satisfăcătoare în termen de zece zile, în deșeuri pe care le-ar lua sfaturi privind acțiunile juridice.

17. La 3 octombrie 2008, în urma negocierilor de succes între Departamentul și Comisia (a se vedea mai jos), ministrul a emis instrumentul statutar nr. 395 din 2008 îndepărtând portul Castlemaine din lista locațiilor în care a fost interzisă pescuitul de semințe de mosel. Prin urmare, societatea reclamantă a putut iniția pescuitul de semințe de melișoare la data intrării în vigoare a instrumentului, și anume 5 octombrie 2008. Până la această etapă, însă, prădătorii naturale au decimat seminţele de mosel. Întrucât muschetele au nevoie de doi ani pentru a crește până la maturitate, consecințele financiare ale interzicerii temporare a pescuitului de semințe de muschete în portul Castlemaine în 2008 au fost simțite doar în 2010. În acel an, reclamantul nu a avut nici o monedă de vânzare, reprezentând o pierdere a profitului pe care a estimat-o la 289.599 euro.

18. Potrivit companiei solicitante, nu a existat un înlocuitor viabil pentru semințele locale de mosel. Încercările anterioare de a aduce semințe de mosel din alte locuri nu s-au dovedit a fi reușite datorită mortalității ridicate a seminței și a costurilor de transport implicate. Acesta a susținut că, prin urmare, aceasta depinde în întregime de utilizarea resurselor locale. Societatea reclamantă a explicat, de asemenea, că dacă ar fi existat vreo prevenție a restricției asupra pescuitului de semințe de melci în 2008, nu ar fi realizat o astfel de investiție importantă într-o nouă barcă achiziționată în luna mai a anului respectiv. 19. În 2009, portul a fost deschis pentru pescuitul de semințe de melci între 30 aprilie și 14 mai și între 15 septembrie și 23 decembrie.

Societatea reclamantă a fost capabilă să adune cantitatea obişnuită de seminţe de mosel. 20. În august 2009, în conformitate cu legislația UE, ministrul a introdus o cerință suplimentară de pescuit în CAS sau SPA, un permis de pescuit Natura. 21. În 2010, perioadele autorizate pentru pescuitul de semințe de meci din port au fost de la 29 aprilie la 25 mai și de la 30 august la 2 decembrie. Societatea reclamantă nu a putut opera în cursul primei perioade, deoarece nu a obținut încă un astfel de permis de pescuit Natura. În cele din urmă, atunci când a reînceput pescuitul la sfârșitul lunii august, semințele de mosel au fost din nou epuizate de prădători, deși societatea reclamantă a dobândit niște tonaje.

S-a estimat pierderea profiturilor pentru anul respectiv la 119.941 euro. 22. Guvernul a furnizat următoarele explicații ale acțiunii luate în urma hotărârii CJUE, pe care societatea reclamantă nu le-a contestat. Ei au indicat că, chiar înainte de eliberarea hotărârii CJUE, au început un proces pentru a determina modul în care pescuitul trebuie evaluat în conformitate cu directivele UE relevante. În urma acestei hotărâri, Departamentul a început imediat procesul de asigurare a respectării legislației UE în sectorul pescuitului. Acest proces a implicat organismele interne cu responsabilităţi în domeniul pescuitului (Bord Iascaigh Mhara – BIM), cercetarea marină (Institutul maritim) şi conservarea naturii (Serviciul Parcurilor Naţionale şi Wildlife – NPWS).

În termen de o lună de la pronunțarea hotărârii, BIM a pregătit în ianuarie 2008 o hârtie privind distribuirea pescuitului cu bivalve (dredge) cu potențialul de a duce la tulburări sau tulburări semnificative ale habitatului, inclusiv pescuitul de melciuri. 23. În cadrul unei reuniuni din februarie 2008 între NPWS și Comisia UE, aceasta a subliniat necesitatea de a se conforma hotărârii prin efectuarea evaluărilor necesare pentru acvacultură și prin abordarea efectelor cumulative ale altor activități care ar putea afecta în mod negativ site-urile Natura 2000. În timp ce Comisia a recunoscut necesitatea unei anumite flexibilități și a scară redusă a acvaculturii irlandeze, Comisia a considerat că opusul Irlandei a inițiat un proces solid, proporțional și științific.

24. În aprilie 2008, organismele interne relevante au convenit cu privire la necesitatea unei abordări alternative de evaluare a pescuitului pe teren pe o bază intermediară, în aşteptarea colectării datelor de referinţă care să permită evaluarea corespunzătoare necesară de legislaţia UE. În acest scop, s-a propus o serie de etape. În luna următoare, BIM a pregătit un document de lucru privind pescuitul în site-urile Natura 2000, care a inclus un studiu de caz al portului Castlemaine. Studiul a considerat că consecințele pescuitului de semințe de melci pe site-ul erau neglijabile. Potrivit societății reclamante, această evaluare a fost în conformitate cu cea stabilită într-un proiect de document de consultare care a fost elaborat anterior în 2000 de către Departamentul Guvern cu responsabilitatea pentru patrimoniu, din care NPWS făcea parte atunci.

25. La 30 iulie 2008, Irlanda a trimis Comisiei răspunsul său oficial la hotărârea CJUE. Acesta a recunoscut că sunt necesare evaluări în ceea ce privește pescuitul și că datele de referință necesare trebuie colectate la locurile în cauză. Răspunsul a indicat, de asemenea, că autoritățile irlandeze vor solicita aprobarea Comisiei pentru o abordare intermediară. 26. La începutul lunii septembrie 2008, Institutul Marin a prezentat Departamentului un studiu finalizat intitulat „Păsări în Natura 2000”. Departamentul spera că Comisia va tolera o abordare intermediară a activităţilor din portul Castlemaine, unde situaţia era critică. În aceeași lună, NPWS a avertizat că, în absența unor finanțări suficiente și a personalului, nu ar putea furniza Comisiei garanțiile necesare.

Acesta a informat Departamentul că evaluările disponibile până în prezent nu erau adecvate și că Comisia a împărtășit acest punct de vedere. Au fost necesare studii suplimentare. Poziția Comisiei a fost că a fost dispusă să acorde acordul său temporar de pescuit în portul Castlemaine în cazul în care au fost prezentate studiile suplimentare și în cazul în care Irlanda a acordat o angajare de a îndeplini termenii hotărârii pe o perioadă de trei ani. 27. La 2 octombrie 2008, NPWS a trimis Comisiei o evaluare intermediară a pescuitului de semințe de mosel în portul Castlemaine, indicând că, pe baza evaluării sale, această activitate nu a avut un impact semnificativ asupra site-ului. Comisia a convenit că, pe baza acestei evaluări intermediare, pescuitul ar putea fi permis numai în port pentru 2008, cu condiția ca Irlanda să prezinte proceduri de evaluare mai detaliate în vederea permițării pescuitului acolo în viitor.

Comisia a solicitat confirmarea faptului că legislația internă are o bază adecvată pentru asigurarea continuării activităților de pescuit în conformitate cu directivele. Acesta a solicitat modificări la anumite aspecte ale evaluării și a solicitat, de asemenea, un raport de monitorizare. Din acel moment a fost considerat legal posibil să se deschidă portul Castlemaine. Ministrul a semnat Instrumentul statistic (nr. 395 din 2009) a doua zi, 3 octombrie 2008, permițând reînceperea pescuitului de semințe de moluște la 5 octombrie 2008 (a se vedea punctul 17 de mai sus). 28. La sfârșitul anului 2008 și la începutul anului 2009, Comisia și-a menținut o poziție solidă, cerând un plan pe termen lung pentru realizarea respectării, pentru a continua abordarea intermediară.

NPWS a indicat probabilitatea unei evaluări negative datorită scăderii mai multor populații de pasăre și a subliniat necesitatea unor anchete suplimentare ale site-ului. 29. În ianuarie 2009, autoritățile irlandeze și-au asigurat Comisiei angajamentul în favoarea unui plan trienal verificabil de a asigura respectarea directivelor în ceea ce privește pescuitul și acvacultura. Acestea au indicat o alocare de 2 milioane de euro în perioada 2009-2010 pentru un exercițiu de amploare pentru colectarea datelor de referință. În martie 2009, Irlanda și-a prezentat Comisiei „foaia de parcurs în conformitate cu hotărârea”. Acesta a aprobat o abordare intermediară a evaluării, bazată pe cele mai bune date disponibile și pe colectarea de date suplimentare limitate în timpul disponibil și sub rezerva unor mecanisme stricte de gestionare și control.

30. În 2009 și 2010, autoritățile irlandeze și Comisia au avut o angajament suplimentar în ceea ce privește respectarea hotărârii CJUE și a directivelor relevante. De asemenea, a fost necesară consultarea publică în ceea ce privește modificările de reglementare care trebuiau efectuate. 31. Evaluarea adecvată a portului Castlemaine a fost finalizată în aprilie 2011 de către Institutul Marin. Acesta a evaluat efectele asupra locației diferitelor tipuri de acvacultură efectuate acolo și a concluzionat că nu exista niciun motiv pentru a anticipa orice tulburare de mediu din partea pescuitului de mexile. Aceaceasta a fost una dintre evaluările multiple pe care statul pârât le-a trebuit să le efectueze în lumina hotărârii CJUE.

32. Împreună cu o altă societate locală, care nu a fost implicată direct în cultivarea de mexile, ci a fost un vânzător și un exportator aval, societatea reclamantă a inițiat proceduri în cadrul Curții Înalte în februarie 2009 împotriva statului. Acesta se bazează pe o serie de motive, în special pe încălcarea așteptării legitime, a neglijenței operaționale și a dreptului constituțional de a câștiga o viață de viață. 33. Având în vedere întârzierea statului în a da o apărare cererii, societatea reclamantă a formulat o cerere de hotărâre în lipsa apărării, care a fost auzită și încheiată la 13 iulie 2009. Statul și-a dat apărarea la 6 august 2009. 34. În octombrie 2009, societatea reclamantă a solicitat descoperirea documentelor pe bază voluntară.

Apoi, stăpânul Curții Înalte, la 14 decembrie 2009, a solicitat o ordine de descoperire, urmărind această chestiune în aprilie, mai și iulie 2010. Maestrul și-a pronunțat hotărârea la 7 iulie 2010, pe care societatea reclamantă a recurs la Curtea Înaltă. A fost acordată o ordine de descoperire la 18 octombrie 2010, care a ordonat statului să furnizeze o varietate de documente în termen de opt săptămâni. Statul a jurat o declarație de descoperire la 7 ianuarie 2011. A jurat o declarație suplimentară de descoperire în anul următor, la 17 octombrie 2012. 35. Societatea reclamantă a emis o declarație de cerere modificată la 19 august 2011, care a menționat, de asemenea, restricțiile aplicate în 2009 și 2010. 36. La 1 septembrie 2011, societatea reclamantă a stabilit acțiunea pentru proces și a certificat-o pregătită pentru audiere.

În lunile următoare au existat unele schimburi de corespondență între avocatul societății reclamante și sollicitorul statului șef în ceea ce privește auzul acțiunii. La 9 mai 2012, societatea reclamantă a solicitat o dată de audiere. 37. Audierea a avut loc peste opt zile în noiembrie 2012. Hotărârea a fost dată la 31 mai 2013. 38. Curtea Înaltă a hotărât în favoarea reclamanților. judecătorul judecător și-a acceptat dovezile că nu ar fi fost viabil pentru societatea reclamantă să achiziționeze semințe de mosel din partea operatorilor care se află în alte locații. În primul rând, el a constatat că a existat o încălcare a așteptării legitime, declarând: „Aceaceasta a fost o reprezentare făcută reclamanților atât în avizul guvernamental, cât și în avizul ziarului din 1993. S-a oferit confort.

Ce s-a întâmplat de atunci, alocarea anuală a autorizațiilor de colectare a semințelor și renovarea constantă a activității reclamanților au dus la o schemă de evenimente în care reclamanții au avut motive bune să se bazeze pe confortul acordat acestora că nu ar exista o închidere sumară a afacerii lor fără motive științifice bune sau fără un proces de consultare înainte de a face acest lucru.” 39. De asemenea, Curtea Înaltă a constatat că a existat „negligence operațională” din cauza eșecului autorităților de a efectua testele științifice sau de monitorizare necesare care ar fi furnizat datele necesare de legislația UE. Acesta a considerat că neacțiunea de a întreprinde aceste etape a fost o greșeală a legii de către ministru, care a dus la negarea accesului societății reclamante la portul pentru o perioadă din 2008, care a cauzat pierderi financiare.

Judecătorul judecător a acceptat dovezile prezentate de societatea reclamantă că ar fi fost posibilă efectuarea analizei necesare în termen de două luni. Dacă s-ar fi făcut acest lucru, nu ar fi existat nici o perturbare a activităților societății reclamante. 40. Societatea reclamantă a solicitat compensarea pentru profiturile pierdute cauzate de restricțiile din 2008 și 2010, pe care s-a estimat la 289.599 euro și respectiv 119.941 euro, declarând o creanță totală de 409 450 euro. Statul a contestat atât baza calculelor societății reclamante, cât și cuantitatea daunelor solicitate. Curtea Înaltă a hotărât că cererea societății reclamante ar trebui redusă cu aproximativ o treime. Acest lucru a dus la un premiu de 275.000 de euro pentru pierderile sale pe parcursul a doi ani în cauză.

A acordat cealaltă companie locală 125.000 de euro. 41. Statul a apelat atât în ceea ce privește problemele de răspundere, cât și în ceea ce privește daunele acordate. La 16 iulie 2013, Curtea Supremă și-a depus avizul de recurs. Societatea reclamantă a prezentat un recurs încrucișat în ceea ce privește estimarea daunelor. O problemă de ședere a fost în cele din urmă rezolvată de Curtea Supremă la 4 octombrie 2013. La 21 iulie 2014, statul a certificat că apelul era pregătit pentru audiere. Apelul a fost acordat prioritate de către judecător șef la 31 iulie 2014. Audierea a avut loc la 29-30 aprilie 2015, iar hotărârea a fost renduă la 22 februarie 2016. 42. Curtea Supremă a fost unanimă în anularea hotărârii Înaltului Tribunal cu privire la așteptările legitime.

Abordând această problemă, Clarke J, cu care au fost de acord ceilalţi membri ai instanţei, a declarat: „10.7 ... [T]a doar reprezentarea pe care se poate spune a fost făcută în mod expres de Ministru ... a fost în sensul că „nu se preconizează” că ar exista vreo restricție asupra activităților tradiționale. Această declarație a fost făcută în aprilie 1993, și a fost atât în contextul dezvoltării legislației europene în materie de mediu, cât și în contextul procesului care a condus la identificarea zonelor din Irlanda care ar fi desemnate în sensul acestei legislații europene. Nu se poate spune că se ridică la un angajament clar din partea ministrului că nu ar putea exista niciodată consecințe negative.

Ce consecințe urmau să fie desemnarea unui spațiu în scopuri europene de mediu era o chestiune de drept european. 10.8 În timp ce evenimentele s-au desfășurat, a devenit clar că Ministrul nu are autoritatea juridică, în calitate de drept european, pentru a permite continuitatea continuă a activităților tradiționale în zonele protejate, cu excepția cazului în care și până la realizarea unei evaluări adecvate… Ministrul nu ar putea asigura mai mult decât faptul că, în opinia respectivă a ministrului, nu se prevede că vor exista probleme pentru activitățile tradiționale… 10.10 Următoarea se bazează pe faptul că, după cum a constatat judecătorul judecător, activitățile în curs ale [societatei solicitante] au fost desfășurate cunoștințele ministrului și pe baza măsurilor juridice anuale instituite de ministru care au facilitat așa-numita deschidere a portului.

Cu toate acestea ... faptul că s-ar putea să fi avut o eroare în trecut nu poate crea o așteptare legitimă că această eroare va fi continuată în viitor. Faptul că ministrul s-a înşelat în opinia sa că activităţile tradiţionale, din care, fără îndoială, ministrul ar putea continua, cu condiţia ca ministrul să pună în aplicare măsurile juridice adecvate şi să fie, de asemenea, în eroare, cu privire la faptul că aceste măsuri juridice ar putea fi instituite în conformitate cu legislaţia europeană fără a efectua o evaluare adecvată, nu poate crea o speranţă legitimă asupra faptului că această situaţie va continua. 10.11 Deşi, fără îndoială, au existat cheltuieli semnificative, şi în timp ce incursa cheltuielilor pe baza unei reprezentaţii poate face parte din evaluarea Curţii pentru a determina dacă ar fi necesar să se permită autorităţii publice să rezilie dintr-o reprezentare efectuată, cheltuielile nu vor fi relevante dacă nu există în primul rând aşteptări legitime.

10.12 ... Conform interpretării [CJUE], permisiunea de activitate într-o zonă protejată nu poate fi acordată decât atunci când există o evaluare adecvată. O evaluare adecvată impune excluderea riscului, la o evaluare științifică. Prin urmare, ministrul a fost obligat, ca o chestiune de drept european, să se preocupe nu cu riscul neprovizat, ci mai degrabă cu absența dovedită a riscului.” 43. În ceea ce privește neglijența operațională, trei dintre cei cinci judecători au susținut apelul statului. Doi membri ai majorităţii au hotărât. 44. MacMenamin J a observat că au apărut considerații politice puternice în acest caz. Întrebarea modalității de a permite remedierea persoanelor care au suferit efectele dăunătoare ale acțiunilor nedreptate de către executiv a fost o preocupare legitimă.

Cu toate acestea, schimbările din legea neglijenței și reformulării răspunderii statului trebuie să fie atente și abordate în mod progresiv, cu o vedere clară cu privire la consecințele lor pe termen lung. Deși, fără îndoială, a existat un interes public puternic în asigurarea unui echilibru adecvat între drepturile și datoriile private și publice, a existat un interes public mai puternic în asigurarea faptului că guvernul poate funcționa și că administratorii nu au fost împiedicați în luarea deciziilor prin frică de un litigiu. Instanțele nu ar trebui să devină o formă de guvern neelecționată, al doilea presupunere prima facie acțiuni legale ale guvernului în domenii de discreție care nu au susținut întrebări de depășire a competențelor legale.

Revizuirea jurisprudenței interne stabilite, el a concluzionat că neglijența operațională nu a fost acceptată în legislația irlandeză. El a considerat că, în acest caz, Curtea Înaltă a identificat o tortură cu astfel de rulote largi de-a lungul atâţia ani, care a fost dubidă dacă există o controversă justificabilă. A fost imposibil să se spună dacă a fost o tortă comisă de act sau prin omisiune. Nu era clar în ce moment Ministrul a acționat în mod incorect în raport cu reclamanții. S-ar putea spune că, permițând acvacultură să continue înainte de 2008, ministrul a avut de fapt în vedere interesele societății reclamante, chiar și la costul de a respecta nerespectarea legislației UE. El a observat mai mult: „36.

Apoi se surprinde o nouă întrebare inevitabilă, adică dacă, dacă ministrul ar fi acționat, de fapt, între 2000 și 2008, respondenții ar fi avut în mod inevitabil pierderi semnificative, printr-o suspendare a activității necesare similare în Castlemaine Harbour, așa cum s-a întâmplat începând cu 2008, pentru a obține datele de referință adecvate? În cazul în care sondajele detaliate care se plângeau au fost necesare pentru a stabili valoarea de referință, numai unul este lăsat să speculeze modul în care aceste sondaje ar fi putut fi efectuate fără exact aceeași încetare sau similară a activității în port, deși în anii anteriori.” 45Francovich încălcarea legislației UE (C-6/90 și C9/90, EU:C:1991:428), dar mai degrabă din daunele presupuse cauzate de punerea în aplicare a legislației UE după o încălcare a acesteia a fost identificată de către CJUE.

Falabilitatea în acest caz a fost de a încerca să izoleze unele datorii private față de reclamanții de către ministru din datoria generală a publicului de a respecta și de a pune în aplicare legislația UE privind mediul. 46. Charleton J, de acord, a remarcat că, în temeiul articolului 6 din Directiva Habitats, ministrul nu a avut nici o discreție. El a subliniat trei fapte importante. În primul rând, multe dintre aproximativ 140 de situri desemnate în temeiul Directivelor Habitaturi și Păsări erau locuri de activitate comercială de un fel de gen. În urma hotărârii CJUE, au trebuit luate măsuri de urgență pentru a permite operatorilor economici unele latitudine pentru continuarea activității comerciale chiar și limitate în cadrul siturilor.

Acest lucru a fost realizat în esență de către funcționarii publici irlandezi care au negociat cu Comisia. Erau aproximativ patruzeci de situri bazate pe mare, inclusiv portul Castlemaine. În al doilea rând, statul nu a acordat o întreprindere firmă că noua clasificare de mediu a portului Castlemaine nu va afecta activitățile societății reclamante. În al treilea rând, închiderea şi deschiderea portului a fost efectuată prin instrumente legale valabile. El a considerat că acest lucru a exclus orice problemă de răspundere în neglijență. 47. El se referă apoi la legislația primară care reglementează pescuitul, care a fost principalul obiectiv al cărui obiectiv este conservarea și gestionarea rațională a rezervelor naționale de pește.

Acest punct a fost central în cazul în care orice datorie de îngrijire ar putea sta. Punctul de plecare din analiza tortului trebuie să fie dacă ministrul datorase o obligație de îngrijire societății reclamante. A fost necesară precauție în ceea ce privește faptul că autoritățile publice datorează o datorie de îngrijire în anumite circumstanțe, deoarece aceaceasta ar putea împiedica în mare măsură funcționarea lor normală. Au existat alte mijloace de a se ocupa de comportamentul necorespunzător de către un organism public, cum ar fi revizuirea judiciară și tortul nerespectării în biroul public. El a reiterat că autoritățile nu au avut nici o alegere; ministrul a acționat în conformitate cu legislația UE.

Cel mai mult, se poate spune că există o alegere care să fie făcută cu privire la dacă să acorde prioritate unor dintre locurile afectate peste celelalte. Cu toate acestea, a fost greu de susținut că portul Castlemaine a fost mai meritat decât celelalte locații. Concentrarea resurselor pe unele situri ar fi lăsat operatorii în alte site-uri mai mult timp aşteptând. În schimb, statul a adoptat o strategie de negociere puternică cu Comisia pentru a încerca să salveze orice ar putea fi recuperat în beneficiul utilizatorilor tuturor siturilor în cauză. 48. Conceptul de neglijență operațională nu a fost încă acceptat ca parte a dreptului intern. Aceasta ar însemna o lipsă de certitudine în lege și ar face filiale decizionale publice la opiniile experților la mai multe îndepărtări de presiunile guvernului.

Aceasta ar însemna arrogarea unor funcții mai largi pentru instanțe decât prevăzute în Constituție. Ministrul a exercitat competențe bazate pe statut și fiecare decizie a fost exprimată corect printr-un instrument statutar. Având în vedere obiectivele generale de conservare ale legislației primare, nu a existat obligație legală în favoarea societății reclamante. Ministrul nu a avut dreptul să scutească niciun actor economic de la normele UE. Nu a existat nici o obligație de îngrijire față de societatea reclamantă care ar putea găsi o acțiune în neglijență. În schimb, datoria de îngrijire a fost faţă de comunitatea mai largă, exprimată ca protecţie a mediului.

49. Scriind pentru minoritate, Clarke J a considerat că hotărârea Curții Înalte, în ceea ce privește neglijența, ar trebui menținută în ceea ce privește evenimentele din 2008. În ceea ce privește evenimentele din 2010, el a remarcat că societatea reclamantă nu a furnizat dovezi care să permită stabilirea unei legături de cauzalitate între presupusul eșec din partea ministrului și incapacitatea sa de a-și desfășura activitatea în acel an. Prin urmare, aceasta nu a avut nici un motiv de acțiune împotriva statului în acest sens. 50. Aplicarea principiilor relevante în cazul respectiv, Clarke J a clarificat că nu ar fi putut fi obligată ministrului în 2008 să se abțină de la închiderea portului până când nu s-ar fi efectuat o evaluare adecvată, deoarece acest lucru ar fi fost contrar legislației UE.

În măsura în care portul ar putea fi deschis, acest lucru a fost permis numai în conformitate cu măsurile intermediare convenite cu Comisia. Prin urmare, adevărata întrebare a fost: „15.4... Având în vedere evoluția legislației europene, ministrul datorează o sarcină de îngrijire celor care, în funcție de cunoștințele sale (și până atunci cu permisiunea sa), desfășoară activități în zonele protejate, să se asigure că are un(ele) sondaj(ele) adecvat(le) și alte dovezi științifice disponibile pentru a permite să fie luată o decizie în scopul de a examina dacă să permită continuarea activităților tradiționale și, ar trebui să fie constatate dovezi adecvate, pentru a permite autorizarea acestor activități?” 51. El a considerat că, în ceea ce privește faptele cazului, au fost prezente elementele necesare de previzibilitate și de apropiere.

Ministrul a fost bine conștient de activitățile care au avut loc în portul Castlemaine. El a fost, de asemenea, conștient, având în vedere declarația publicată în 1993, că există o problemă potențială care ar putea apărea în legătură cu astfel de activități. Prin urmare, ministrul ar fi fost pe deplin conștient de faptul că orice deficiență de a se pune în poziție de a lua o decizie durabilă cu privire la continuarea activităților tradiționale în siturile în cauză ar putea avea un efect semnificativ asupra celor implicați în acestea. O parte privată într-o poziție analogă ar fi avut fără îndoială o datorie de îngrijire față de astfel de persoane. De asemenea, el a remarcat că trebuie să fi fost clar pentru ministru de ceva timp înainte de hotărârea CJUE că există riscul ca poziția adoptată de Comisie să fie susținută în raport cu cea a statului.

În această eventualitate, ar exista o problemă imediată datorită absenței datelor științifice necesare pentru evaluarea corespunzătoare, ceea ce ar duce cel puțin la întreruperea temporară a activităților societății reclamante și a altor persoane care operează în zone protejate. Acestea au format un grup mic și definit de persoane care, în mare parte, au fost cunoscute de fapt ministrul și Departamentul. 52. În ceea ce privește prezența oricărui factor de politică compensatoare, el a reiterat că cazul nu se referă la probleme de politică, discreție sau de judecată. Acesta nu s-a referit la alocarea resurselor sau la luarea deciziilor statutare. În ceea ce privește datoria pretinsă a ministrului de a lua măsuri rezonabile pentru a se asigura că ar fi în poziția adecvată de a lua o decizie în temeiul legislației europene și a oricărei măsuri irlandeze relevante.

El a clarificat că nu a fost neapărat de acord cu punctul de vedere al MacMenamin J că nu a apărut nicio datorie specifică pentru ministru în perioada de după hotărârea CJUE. În această etapă, autorităţile s-au găsit în spate, cu multe decizii care trebuie luate cu privire la alocarea resurselor necesare pentru a efectua evaluări adecvate la siturile în cauză. Însă acțiunile și deciziile din 2008 și mai târziu nu au fost relevante pentru datoria de îngrijire, așa cum l-a definit el: „15.31 ... [T]el ministrul a înțeles greșit prin faptul că nu a pus în aplicare măsuri de asigurare a datelor științifice adecvate pentru a permite realizarea unei evaluări adecvate mult timp după ce a devenit clar, din cauza poziției adoptate de Comisie, că a existat, pentru a-l pune la dispoziția cea mai uşoară, o îndoială semnificativă în ceea ce privește dacă poziția ministrului este corectă…

15.33 ... Nu mi se pare că datoria de îngrijire, pe care o sugerez, ar trebui ţinută la ministru, nu derivă deloc de la nici un echilibrare şi nu implică nici un aspect al obligaţiei publice neînţelese pe care ministrul le-a fost obligat să le îndeplinească. Contrar ce se poate spune că ministrul a echilibrat atunci când a hotărât să nu reunească informațiile și datele științifice necesare (depune avizul motivat al Comisiei) înainte de decizia CEJ? Ce datorie publică generală ar fi fost în vreun fel afectată de colectarea acestor date? Nu există dovezi care să sugereze faptul că nu s-a reunificat datele necesare se bazează pe orice decizie care implică politica, discreționarea sau judecată.” 53. În sfârșit, el nu a fost de acord cu majoritatea că afacerile societății reclamante ar fi fost întrerupte în orice caz în cazul în care Directiva Habitats ar fi fost pusă în aplicare corect la un moment dat.

Potrivit lui Clarke J, dovezile acceptate de Înaltul Tribunal au fost că datele necesare ar fi putut fi colectate și analizate într-o perioadă relativ scurtă de timp, evitând orice întrerupere a activităților obișnuite ale societății reclamante. Prin urmare, a existat o legătură de cauzalitate între neconformitatea datelor relevante și efectuarea evaluării la un moment dat anterior, precum și întreruperea activităților societății reclamante în 2008. 54. În ceea ce privește daunele, Clarke J a remarcat că există multe puncte de dezacord între societatea reclamantă și statul cu privire la modul în care pierderile primei ar trebui evaluate în mod corespunzător. El a considerat că dificultățile cu dovezile și cifrele ar fi făcut imposibil pentru Curtea Supremă să efectueze un calcul echitabil și just.

În cazul în care recursul statului ar fi fost respins, calea adecvată ar fi fost de a trimite chestiunea de daune în favoarea Curții Înalte pentru reevaluare.

5. The applicant company is engaged in the cultivation of mussels in Castlemaine harbour in Co. Kerry, one of several sites in Ireland where this commercial activity is exercised. Its business involves fishing for mussel seed (i.e. immature mussels) within the harbour each year and transporting them for cultivation in another part of the harbour. It has conducted this activity at Castlemaine harbour since the late 1970s. 6. In Ireland, mussel seed fishing takes place during the summer period, the exact dates being determined each year by statutory instrument. This activity is subject to obtaining the relevant leases, licences, authorisations and permits (see under “Relevant domestic law” below).

The competent authority in this respect is the Minister for Agriculture, Food and the Marine (hereinafter “the Minister”, and “the Department” for the corresponding Government Department). In order to engage in this activity, operators must be in possession of an aquaculture licence, which has a validity of ten years. A sea-fishing boat licence is required, and the boat used must be entered in the Register of Fishing Boats. Operators must also hold an authorisation to fish for mussel seed, issued annually by the Minister (see under “Relevant domestic law” below). 7. Subsequent to the facts giving rise to this application, an additional requirement was introduced pursuant to EU law. Where mussel fishing is carried out in an environmentally protected area, a “Natura permit” must also be obtained (see paragraph 20 below).

8. According to the Government, a total of 41 authorisations were issued in 2008 to Irish sea-fishing boats to fish for mussel seed, four of which operated in Castlemaine harbour on behalf of six mussel aquaculture operators. 9. In 1993, the competent authorities published a notice in the national press announcing the intention to classify twelve sites, including Castlemaine harbour, as a special protection area (SPA) within the meaning of the domestic legislation transposing Council Directive 79/409/EEC of 2 April 1979 on the conservation of wild birds (“the Birds Directive”, OJ 1979 L 103, p. 1). The notice indicated that it was not envisaged that this would change the usage of the sites concerned.

The harbour’s SPA classification took effect in 1994. The applicant company continued its activities each year, obtaining the necessary licences and permits. 10. In 2000, the domestic authorities designated Castlemaine harbour a special area of conservation (SAC) within the meaning of the domestic legislation transposing Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora (“the Habitats Directive”, OJ 1992 L 206, p. 7). As it was now subject to the two EU directives, it had the status of a “Natura 2000” site. 11. Dating back to the late 1990s, the European Commission was of the view that Ireland and several other then EC Member States were not fulfilling their obligations under EC environmental law, and specifically in relation to the two directives referred to above (references hereafter will generally be to EU and not EC law).

Between 11 November 1998 and 18 April 2002, it addressed to the Irish authorities four letters of formal notice warning that Ireland had failed to correctly transpose and apply those two directives. Following three reasoned opinions issued in October 2001 and July 2003, the Commission brought infringement proceedings against Ireland in September 2004, pursuant to Article 226 EC (now Article 258 TFEU). It sought a declaration that Ireland had failed to fulfil its obligations under several provisions of the directives, namely Articles 4(1), (2) and (4), and 10 of the Birds Directive, and Article 6(2) to (4) of the Habitats Directive. One specific aspect of these proceedings concerned the authorisation of aquaculture in protected areas without the requisite prior assessment of the environmental impact of such activities.

12. On 13 December 2007 the Court of Justice of the European Union (hereinafter “the CJEU”) delivered its judgment in Commission v. Ireland (C418/04, EU:C:2007:780), declaring that Ireland had failed to fulfil its obligations under the aforementioned directives in a number of respects. It held, insofar as relevant to the present case: “236… [R]egarding the aquaculture programmes, the Commission relies, essentially, on the Review of the Aquaculture Licensing System in Ireland carried out in 2000 by BirdWatch Ireland as the basis for its view that Ireland has systematically failed to carry out a proper assessment of those projects situated in SPAs or likely to have effects on SPAs, contrary to Article 6(3) and (4) of the Habitats Directive.

In that context, it emphasises the importance of a prior assessment for the purpose of weighing the implications of a project with the conservation objectives fixed for the SPA concerned. 237. The Court notes that that study covered 271 authorisations for aquaculture programmes issued by the Department of Communications, Marine and Natural Resources during the period from June 1998 to December 1999 and 46 applications yet to be decided on. Moreover, 72 licences and nine pending applications concerned aquaculture programmes situated inside or near an SPA. The authorisations issued concern, in 84% of the activities authorised in SPAs, oyster and clam farms.

238. It should also be borne in mind that, under the first sentence of Article 6(3) of the Habitats Directive, any plan or project not directly connected with or necessary to the management of the site is to be made subject to an appropriate assessment of its implications for the site in view of the site’s conservation objectives if it cannot be excluded, on the basis of objective information, that it will have a significant effect on that site, either individually or in combination with other plans or projects (Case C127/02 Waddenvereniging and Vogelbeschermingsvereniging [2004] ECR I7405, paragraph 45). 239. The study carried out by BirdWatch Ireland refers to a number of potential negative effects of shellfish farming, including the loss of feeding areas and disturbances caused by increased human activity and states that, even when an aquaculture programme is inside an SPA, very little protection is provided for bird habitats.

Ireland, for its part, does not allege that no aquaculture programmes have any effects on SPAs. 240. It follows that the authorisation procedure ought to have included an appropriate assessment of the implications of each specific project. It is clear that Ireland merely stated, without offering further explanation, that the Irish scheme for authorising mollusc farms, including the provisions on consultation, does in fact provide for detailed consideration of all aspects of an aquaculture development project before a decision is taken on authorisation. 241. Accordingly, the Court finds that Ireland fails to ensure systematically that aquaculture programmes likely to have a significant effect on SPAs, either individually or in combination with other projects, are made subject to an appropriate prior assessment.

242. This finding is supported by the fact that Ireland has not put forward any specific scientific studies showing that a prior, detailed ornithological study was carried out, in order to challenge the failure to fulfil obligations alleged by the Commission. 243. Under Article 6(3) of the Habitats Directive, an appropriate assessment of the implications for the site concerned of the plan or project implies that, prior to its approval, all aspects of the plan or project which can, by themselves or in combination with other plans or projects, affect the site’s conservation objectives must be identified in the light of the best scientific knowledge in the field. The competent national authorities are to authorise an activity on the protected site only if they have made certain that it will not adversely affect the integrity of that site.

That is the case where no reasonable scientific doubt remains as to the absence of such effects (see Waddenvereniging and Vogelbeschermingsvereniging, paragraph 61).” 13. At or around the same time, the CJEU found that the Netherlands, France, Finland, Italy, Spain, Greece and Portugal had similarly violated their EU obligations. 14. In view of the judgment, the Minister considered that it was not legally possible to permit commercial activity in the sites concerned until the necessary assessments had been completed.

Accordingly, when granting authorisation for mussel seed fishing for the period 9 June to 1 July 2008, he prohibited it in 24 locations around the Irish coast, including Castlemaine harbour (Statutory Instrument No. 176 of 2008, adopted on 6 June 2008). The applicant company was informed of the situation by an official of the Department on 6 June 2008. It wrote to the Taoiseach (Prime Minister) that same day to underline the threat to the livelihood of those affected. It recalled the terms of the notice published in 1993 (see paragraph 9 above), and explained that it had just purchased a new boat at a cost of 1 million euros. The applicant company received a reply from the Department dated 2 July 2008. This explained that baseline data for the area had to be gathered in order to perform the assessment required by the Habitats Directive, as interpreted by the CJEU.

It indicated that Castlemaine harbour had been given priority for the exercise and that work had already begun to collect the necessary data. It added that the authorities would be seeking the agreement of the European Commission to allow aquaculture to resume on an interim basis. 15. The following month the applicant company was issued an authorisation to fish for mussel seed in the harbour, with a starting date of 23 August 2008. The authorisation was subject to a number of conditions, including that it did not allow the holder to fish for mussel seed in an area or areas where this activity had been prohibited.

On that same date, the temporary prohibition on mussel seed fishing at Castlemaine harbour, and at 21 other locations around the State, was maintained in force by Statutory Instrument No. 347 of 2008. The temporary prohibition only applied to mussel seed fishing; it did not prevent the harvesting of mussels previously fished and laid on farms for cultivation. 16. The applicant company wrote to the Department on 28 August 2008, warning that the supply of mussel seed in the harbour was being consumed by predators and that it would hold the Department responsible for all losses incurred. It requested a satisfactory resolution within ten days, failing which it would take advice about legal action.

17. On 3 October 2008, following successful negotiations between the Department and the Commission (see further below), the Minister issued Statutory Instrument No. 395 of 2008 removing Castlemaine harbour from the list of locations where mussel seed fishing was prohibited. The applicant company was therefore able to commence mussel seed fishing on the date the instrument came into operation, namely 5 October 2008. By that stage, however, natural predators had decimated the mussel seed. Since mussels need two years to grow to maturity, the financial consequences of the temporary prohibition on mussel seed fishing in Castlemaine harbour in 2008 were only felt in 2010. That year, the applicant had no mussels for sale, representing a loss of profit that it estimated at 289,599 euros.

18. According to the applicant company, there was no viable replacement for local mussel seed. Previous attempts to bring in mussel seed from other sites had not proved successful due to the high mortality of the seed and to the transport costs involved. It argued that it was therefore wholly dependent on the use of local resources. The applicant company further explained that if there had been any forewarning of the restriction on mussel seed fishing in 2008, it would not have made such a major investment in a new boat purchased in May of that year. 19. In 2009, the harbour was opened for mussel seed fishing from 30 April to 14 May, and from 15 September to 23 December. The applicant company was able to gather the usual amount of mussel seed.

20. In August 2009, in accordance with EU law, the Minister introduced an additional requirement for fishing in SACs or SPAs, a fisheries Natura permit. 21. In 2010, the periods authorised for mussel seed fishing in the harbour were from 29 April to 25 May, and from 30 August to 2 December. The applicant company was not able to operate during the first period, as it had not yet obtained such a fisheries Natura permit. When it eventually recommenced fishing at the end of August, the mussel seed had once again been depleted by predators, although the applicant company acquired some tonnage. It estimated its loss of profits for that year at 119,941 euros. 22. The Government provided the following explanations of the action taken following the CJEU judgment, which the applicant company did not dispute.

They indicated that even before the delivery of the CJEU’s judgment they had commenced a process to determine how fisheries should be assessed in compliance with the relevant EU directives. Following that judgment, the Department immediately began the process of ensuring compliance with EU law in the fisheries sector. This process involved the domestic bodies with responsibilities for fisheries (Bord Iascaigh Mhara – BIM), marine research (Marine Institute) and nature conservation (National Parks and Wildlife Service – NPWS). Within one month of the judgment being handed down, BIM prepared a paper in January 2008 on the distribution of bi-valve (dredge) fisheries with the potential to lead to disturbance or significant disturbance of habitat, including the fishing of mussels.

23. At a meeting in February 2008 between the NPWS and the EU Commission, the latter underlined the need to comply with the judgment by conducting the requisite assessments for aquaculture, and in so doing addressing the cumulative effects of other activities that could adversely affect Natura 2000 sites. While the Commission recognised the need for some flexibility, and the small scale of much of Irish aquaculture, it considered that the onus was on Ireland to initiate a robust, proportionate and scientific process. 24. In April 2008, the relevant domestic bodies agreed on the need for an alternative approach to assess inshore fisheries on an interim basis, pending the collection of baseline data allowing the appropriate assessment required by EU law.

To this end, a series of steps was proposed. The following month, BIM prepared a working document on fisheries in Natura 2000 sites, which included a case study of Castlemaine harbour. The study considered that the consequences of mussel seed fishing on the site were negligible. According to the applicant company, this assessment was consistent with that set out in a draft consultation document which had previously been prepared in 2000 by the Government Department with responsibility for heritage, of which the NPWS was then part. 25. On 30 July 2008 Ireland sent to the Commission its official response to the CJEU judgment. It acknowledged that assessments were required in relation to fisheries, and that the necessary baseline data had to be collected at the sites in question.

The response also indicated that the Irish authorities would seek the Commission’s approval for an interim approach. 26. In early September 2008, the Marine Institute submitted to the Department a finalised study entitled “Fisheries in Natura 2000”. The Department was hopeful that the Commission would tolerate an interim approach to the activities in Castlemaine harbour, where the situation was time critical. The same month, the NPWS warned that in the absence of sufficient funding and staff it could not provide the necessary assurances to the Commission. It informed the Department that the assessments available to date were not adequate, and that the Commission shared this view. Additional studies were needed.

The Commission’s stance was that it was prepared to give its temporary agreement to fishing at Castlemaine harbour if the additional studies were submitted and if Ireland gave an undertaking to meet the terms of the judgment over a three-year period. 27. On 2 October 2008 the NPWS sent to the Commission an interim assessment of mussel seed fishing in Castlemaine harbour, indicating that on the basis of its assessment this activity was not likely to have a significant impact on the site. The Commission agreed that, on the basis of this interim assessment, fishing could be allowed in the harbour for 2008 only, on condition that Ireland submit more detailed assessment procedures with a view to allowing fishing there in future.

The Commission sought confirmation that there was an adequate basis in domestic law to ensure fishing activities remained in compliance with the directives. It requested amendments to certain aspects of the assessment, and it also requested a monitoring report. From that point it was considered legally possible to open Castlemaine harbour. The Minister signed the Statutory Instrument (No. 395 of 2009) the next day, 3 October 2008, allowing mussel seed fishing to recommence on 5 October 2008 (see paragraph 17 above). 28. In late 2008 and early 2009 the Commission maintained its robust stance, requiring a long-term plan to achieve compliance in order for the interim approach to continue. The NPWS indicated the likelihood of a negative assessment due to a decline in several bird populations, and pointed to the need for additional surveys of the site.

29. In January 2009 the Irish authorities assured the Commission of its commitment to a verifiable three-year plan to achieve compliance with the directives as regards fisheries and aquaculture. They indicated an allocation of 2 million euros over the period 2009-2010 for a wide-ranging exercise to collect baseline data. In March 2009, Ireland submitted its “roadmap to compliance” with the judgment to the Commission. The latter approved an interim approach to assessment, based on best available data and the collection of limited additional data in the time available, and subject to stringent management and control arrangements. 30. There was further engagement between the Irish authorities and the Commission during 2009 and 2010 regarding compliance with the CJEU judgment and the relevant directives.

Public consultation was also required in relation to the regulatory changes that had to be made. 31. The appropriate assessment of Castlemaine harbour was completed in April 2011 by the Marine Institute. Running to over 130 pages, it assessed the effects on the site of the different types of aquaculture carried out there and concluded that there was no reason to anticipate any environmental disturbance from mussel fishing. This was one of multiple assessments which the respondent State had to undertake in light of the CJEU judgment. 32. Along with another local company, which was not directly involved in the cultivation of mussels but was a downstream retailer and exporter, the applicant company instituted proceedings in the High Court in February 2009 against the State.

It relied on a series of grounds, notably breach of legitimate expectation, operational negligence and breach of the constitutional right to earn a livelihood. 33. In view of the State’s delay in delivering a defence to the claim, the applicant company brought a motion for judgment in default of defence, which was heard and concluded on 13 July 2009. The State delivered its defence on 6 August 2009. 34. In October 2009 the applicant company sought discovery of documents on a voluntary basis. It then applied to the Master of the High Court, on 14 December 2009, for an order of discovery, pursuing the matter before him in April, May and July 2010. The Master gave his ruling on 7 July 2010, which the applicant company appealed against to the High Court.

It was granted an order of discovery on 18 October 2010, directing the State to provide a variety of documents within eight weeks. The State swore an affidavit of discovery on 7 January 2011. It swore a supplemental affidavit of discovery the following year, on 17 October 2012. 35. The applicant company issued an amended statement of claim on 19 August 2011, which referred to the restrictions applied in 2009 and 2010 as well. 36. On 1 September 2011 the applicant company set the action down for trial and certified it ready for hearing. Over the following months there were some exchanges of correspondence between the applicant company’s solicitor and the Chief State Solicitor in relation to the hearing of the action.

On 9 May 2012 the applicant company requested a hearing date. 37. The hearing took place over eight days in November 2012. Judgment was given on 31 May 2013. 38. The High Court ruled in favour of the plaintiffs. The trial judge accepted their evidence that it would not have been viable for the applicant company to purchase mussel seed from operators based in other locations. He first found that there had been a breach of legitimate expectation, stating: “[T]here was a representation made to the plaintiffs in both the government notice and the newspaper notice of 1993. There was comfort given.

What happened from then onwards, the annual allocation of seed collection authorisations and the constant refurbishing of the plaintiffs business gave rise to a pattern of events where the plaintiffs had good reason to rely upon the comfort given to them that there would not be a summary closure of their business without some good scientific reasons or without some consultation process before doing so.” 39. The High Court also found that there had been “operational negligence” due to the failure of the authorities to carry out the necessary scientific tests or monitoring that would have provided the data required by EU law. It considered that the failure to undertake these steps was a mistake of law by the Minister, which led to the denial of the applicant company’s access to the harbour for a period in 2008, causing financial loss.

The trial judge accepted the evidence presented by the applicant company that it would have been possible to conduct the requisite analysis within two months. Had that been done, there would not have been any disruption of the applicant company’s activities. 40. The applicant company claimed compensation for lost profits caused by the restrictions in 2008 and 2010, which it estimated at 289,599 euros and 119,941 euros respectively, making a total claim of 409,450 euros. The State challenged both the basis for the applicant company’s calculations and the quantum of damages sought. The High Court decided that the applicant company’s claim should be reduced by roughly one third. This resulted in an award of 275,000 euros for its losses over the two years in question.

It awarded the other local company 125,000 euros. 41. The State appealed both on the issues of liability and the quantum of damages awarded. It filed its notice of appeal with the Supreme Court on 16 July 2013. The applicant company brought a cross appeal in relation to the estimation of damages. A stay issue was ultimately resolved by the Supreme Court on 4 October 2013. On 21 July 2014 the State certified that the appeal was ready for hearing. The appeal was granted priority by the Chief Justice on 31 July 2014. The hearing took place on 29-30 April 2015, and judgment was given on 22 February 2016. 42. The Supreme Court was unanimous in overturning the High Court’s ruling on legitimate expectation.

Addressing this issue, Clarke J, with whom the other members of the court agreed, stated: “10.7 ... [T]he only representation which it can be said was expressly made by the Minister ... was to the effect that “it is not envisaged” that there would be any restriction on traditional activities. That statement was made in April 1993, and was in the context both of developing European environmental legislation and also in the context of the process leading to the identification of areas within Ireland which would be designated for the purposes of that European legislation. It could not be said to amount to a clear commitment on the part of the Minister that there could never be any adverse consequences.

What the consequences were going to be of the designation of an area for European environmental purposes was a matter of European law. 10.8 As events unfolded, it became clear that the Minister did not have the legal authority, as a matter of European law, to allow for the uninterrupted continuance of traditional activities in protected areas unless and until an appropriate assessment had been carried out… The Minister could give no greater assurance than that, in the then view of the Minister, it was not envisaged that there would be problems for traditional activities… 10.10 Next, reliance is placed on the fact that, as found by the trial judge, the ongoing activities of [the applicant company] were carried out to the knowledge of the Minister and on the basis of annual legal measures put in place by the Minister which facilitated the so-called opening of the harbour.

However ... the fact that there may have been an error in the past cannot create a legitimate expectation that that error will be continued into the future. The fact that the Minister was mistaken in his view that traditional activities, of which the Minister undoubtedly knew, could continue provided that the Minister put in place the appropriate legal measures, and was also in error about the fact that those legal measures could be put in place in conformity with European law without carrying out an appropriate assessment, cannot create a legitimate expectation to the effect that that situation would continue.

10.11 While there undoubtedly was significant expenditure, and while the incurrence of expenditure on foot of a representation may form part of the Court’s assessment in determining whether it would be appropriate to allow a public authority to resile from a representation made, expenditure will not be relevant if there was no legitimate expectation in the first place. 10.12 ... As interpreted by the [CJEU], a permission for activity in a protected area can only be given when there is an appropriate assessment. An appropriate assessment requires that, on a scientific assessment, risk be excluded. The Minister was required, therefore, as a matter of European law, to be concerned not with unproven risk but rather with proven absence of risk.” 43. On the issue of operational negligence, three of the five judges upheld the State’s appeal.

Two members of the majority gave judgment. 44. MacMenamin J observed that strong policy considerations arose in the case. The question of how to afford redress to individuals who had suffered the detrimental effects of wrongful actions by the executive was a legitimate concern. Yet changes in the law of negligence and reformulations of State liability must be carefully and incrementally approached with a clear view as to their long-term consequences. While there undoubtedly was a strong public interest in ensuring a proper balance between private and public rights and duties, there was a stronger public interest in ensuring that government can actually function, and that administrators were not impeded in making decisions through fear of a morass of litigation.

The courts should not become a form of surrogate unelected government, second guessing prima facie lawful government actions in areas of discretion that did not raise questions of exceeding statutory powers. Reviewing the established domestic jurisprudence, he concluded that operational negligence had not been accepted in Irish law. He considered that in the present case the High Court had identified a tort with such broad headings lasting over so many years that it was questionable whether there was a justiciable controversy at all. It was impossible to say whether it was a tort committed by act or by omission. It was unclear at what point in time the Minister had acted wrongfully in relation to the plaintiffs.

It might be said that, by allowing aquaculture to continue prior to 2008, the Minister had actually had regard to the applicant company’s interests, even at the cost of failed adherence to EU law. He further observed: “36. There then arises a further unavoidable question, that is, whether, if the Minister had, in fact, acted between 2000 and 2008, the respondents would inevitably have incurred significant losses, by a similar necessary suspension of activity in Castlemaine Harbour, as occurred from 2008 onwards, in order to obtain appropriate baseline data?

If the detailed surveys complained of were necessary to establish the baseline, one is only left to speculate as to how these surveys could have been carried out without exactly the same or similar cessation of activity in the harbour, albeit in earlier years.” 45Francovich breach of EU law (C-6/90 and C9/90, EU:C:1991:428) but rather from the damage allegedly caused by the implementation of EU law after a breach thereof was identified by the CJEU. The fallacy in the case was to seek to isolate some private duty owed to the plaintiffs by the Minister from his overarching public duty to comply with and implement EU environmental law. 46. Charleton J, concurring, noted that under Article 6 of the Habitats Directive, the Minister had no discretion at all.

He underlined three salient facts. First, many of the approximately 140 sites designated under the Habitats and Birds Directives were places of commercial activity of some sort. Following the ruling of the CJEU, emergency measures had to be taken to allow economic operators some latitude for the continuation of even limited business activity within the sites. This was done essentially by Irish public servants negotiating with the Commission. There were about forty sea-based sites, including Castlemaine harbour. Second, the State had not given a firm undertaking that the new environmental classification of Castlemaine harbour would not affect the applicant company’s activities. Third, the closing and opening of the harbour was done by valid statutory instruments.

He considered that this ruled out any question of liability in negligence. 47. He then referred to the primary legislation governing fishing, the main objective of which was the conservation and rational management of the national fish reserves. This point was central to where any duty of care might lie. The starting point in the tort analysis had to be whether the Minister had owed a duty of care to the applicant company. There was a need for caution in holding that the public authorities owed a duty of care in particular circumstances, since it could greatly hinder their normal functioning. There were other means to deal with improper conduct by a public body, such as judicial review and the tort of misfeasance in public office.

He reiterated that the authorities had not had any choice; the Minister had acted as prescribed by EU law. At most, it might be said that there was some choice to be made about whether to give priority to some of the affected sites over the others. Yet it was hard to argue that Castlemaine harbour was more deserving than the other locations. Concentrating resources on some sites would have left operators in other sites waiting longer. The State had instead adopted a strategy of vigorous negotiation with the Commission to attempt to salvage whatever could be recovered for the benefit of users of all of the sites concerned. 48. The concept of operational negligence had not yet been accepted as part of domestic law.

It would mean a lack of certainty in the law, and make public decision-making subsidiary to the views of experts at several removes from the pressures of government. It would mean arrogating broader functions to the courts than provided for in the Constitution. The Minister had exercised powers based on statute and each decision had been correctly expressed through a statutory instrument. Given the general conservationist aims of the primary legislation, there was no statutory duty in favour of the applicant company. There was no discretion vested in the Minister to exempt any economic actor from EU rules. There was no duty of care towards the applicant company that could found an action in negligence.

Instead, the duty of care was towards the wider community, expressed as the protection of the environment. 49. Writing for the minority, Clarke J considered that the High Court judgment, insofar as it concerned negligence, should be upheld as regards the events of 2008. Concerning the events of 2010, he noted that the applicant company had not provided evidence allowing a causal link to be established between the alleged failure on the part of the Minister and its inability to conduct its business that year. It therefore had no cause of action against the State in this respect. 50. Applying the relevant principles to the case, Clarke J clarified that there could not have been a duty on the Minister in 2008 to refrain from closing the harbour until an appropriate assessment had been carried out, as this would have been contrary to EU law.

To the extent the harbour could be opened, this was only permissible in accordance with the interim measures agreed with the Commission. The real question was therefore: “15.4 ... In the light of developments in European law, did the Minister owe a duty of care to those who, to his knowledge (and up to then with his permission), were carrying out activities in protected areas, to ensure that he had appropriate survey(s) and other scientific evidence available to enable a decision to be made for the purposes of considering whether to permit the continuance of traditional activities and, should appropriate evidence be found to be present, to allow those activities to be authorised?” 51. He considered that on the facts of the case the necessary elements of foreseeability and proximity were present.

The Minister was well aware of the activities taking place in Castlemaine harbour. He was also aware, in light of the statement published in 1993, that there was a potential issue that might arise in relation to such activities. Therefore, the Minister had been fully aware that any failure to place himself in a position to make a sustainable decision about the continuance of traditional activities in the sites concerned could have a significant effect on those involved in them. A private party in an analogous position would undoubtedly have been held to have a duty of care towards such persons. He further noted that it must have been clear to the Minister for some time prior to the CJEU judgment that there was a risk that the position taken by the Commission would be upheld over that of the State.

In that eventuality, there would be an immediate problem due to the absence of the necessary scientific data for the appropriate assessment to be made, leading to at least the temporary interruption of the activities of the applicant company and others operating in protected areas. These formed a small and defined group of persons that, to a large extent, were actually known to the Minister and the Department. 52. As to the presence of any countervailing policy factor, he reiterated that the case did not concern matters of policy, discretion or adjudication. It did not touch upon the allocation of resources or the making of statutory decisions. It was about the purported duty of the Minister to take reasonable steps to ensure that he would be in a proper position to make a decision under European law and any relevant Irish measures.

He clarified that he did not necessarily disagree with the view of MacMenamin J that no specific duty of care on the Minister had arisen in the period after the CJEU judgment. At that stage, the authorities had found themselves on the back foot, with many decisions to be made about the allocation of the resources needed to conduct appropriate assessments at the sites concerned. But the actions and decisions in 2008 and later were not relevant to the duty of care as he had defined it: “15.31 ... [T]he Minister got it wrong by failing to put in place measures to secure the appropriate scientific data to enable an appropriate assessment to be carried out long after it had become clear, by reason of the position adopted by the Commission, that there was, to put it at its mildest, a significant doubt as to whether the Minister’s position was correct…

15.33 ... [I]t seems to me that the duty of care which I suggest should be held to lie on the Minister does not derive from any balancing exercise at all and does not involve any aspect of the undoubted over-arching public duty which the Minister was obliged to perform. Against what can it be said that the Minister was balancing when he decided not to assemble the necessary scientific information and data (despite the Commission’s reasoned opinion) prior to the decision of the ECJ? What over-arching public duty would have been in any way impaired by the collection of such data? There is no evidence to suggest that the failure to assemble the necessary data was based on any decision involving policy, discretion or adjudication.” 53. Finally, he did not agree with the majority that the applicant company’s business would have been interrupted in any event if the Habitats Directive had been correctly implemented at an earlier point in time.

According to Clarke J, the evidence accepted by the High Court was that the necessary data could have been collected and analysed in a relatively short period of time, avoiding any interruption of the applicant company’s usual activities. There was thus a causal link between the failure to assemble the relevant data and conduct the assessment at an earlier point in time, and the interruption of the applicant company’s activities in 2008. 54. In relation to damages, Clarke J noted that there were many points of disagreement between the applicant company and the State over the manner in which the former’s losses should be properly assessed. He considered that the difficulties with the evidence and the figures would have made it impossible for the Supreme Court to conduct a fair and just calculation.

Had the State’s appeal been rejected, the proper course would have been to remit the question of damages to the High Court for reassessment.