Petrović și alții împotriva Muntenegrului

Reclamanții s-au născut în 1956, 1952, 1975 și, respectiv, 1980. Primul reclamant locuieşte în Tivat şi al doilea, al treilea şi al patrulea reclamant locuieşte în Kotor. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. La 1 septembrie 2009, prima și a doua solicitanți și tatăl celor de-a treia și a patra solicitanți au instituit proceduri civile împotriva statului, cerând să fie recunoscuți ca proprietari de două parcele de teren în zona de coastă (u zoni morskog dobra). Acestea au susținut, în special, că terenurile în cauză au fost deținute legal de tatăl lor, dar că, fără nicio bază juridică, statul a apărut ca proprietarul înregistrat în Registrul imobiliar și că acestea ar trebui să fie declarate proprietari ca succesori legali ai tatălui lor (kao pravni sledbenici).

La 2 martie 2010, administrația imobiliară din Tivat (Uprava za nekretnine, područna jedinica Tivat), care a acționat la cererea primului reclamant, a emis o decizie care permite divizia în două dintre o parcelă adiactă de teren, o pădure din zona costieră, proprietarul înregistrat al cărui timp a fost municipalitatea. Municipalitatea a rămas înregistrată ca proprietar dintr-o parte a acesteia, în timp ce cealaltă parte a fost înregistrată în numele predecesorului reclamanților (tatăl primei și al doilea reclamant și bunicul celui de-al treilea și al patrulea reclamant). La 21 noiembrie 2011, după un mandat, Tribunalul de Primă Instanță (Osnovni sud) din Kotor a hotărât împotriva primului și al doilea reclamant și a celui de al treilea și al patrulea tatăl solicitant.

Curtea a constatat că pământul în cauză era într-adevăr deținut de predecesorii lor, în special de tatăl lor, bunicul și bunicul, dar că nu au dovedit că au moștenit-o când ultimul lor predecesor a murit în 1997. În special, instanța a considerat că terenurile în cauză se aflau în zona costieră și, prin urmare, proprietățile de stat în temeiul articolului 4 din Legea privind zona costieră din 1992 și „secțiunea 13 și alte secțiuni” din Legea privind proprietatea de stat (a se vedea punctele 21 și 24 de mai jos), și că reclamanții nu au putut solicita dreptul la proprietate în ceea ce privește aceste terenuri. Curtea nu face nicio trimitere la art. 30 din Legea privind zona de coastă (a se vedea punctul 22 de mai jos).

În ceea ce privește afirmația statului că terenul a fost naționalizat, instanța a remarcat că conținutul hotărârilor invocate de stat nu a putut fi clarificat. În mod deosebit, arhiva de stat (Državni arhiv) a informat instanța, la 4 octombrie 2010 și 26 august 2011, că nu au fost găsite în această instituție dosare și hotărârile Dn 428/90 și Dn 615/92, menționate de stat. În cele din urmă, instanța a considerat că hotărârea administrației imobiliare din 2 martie 2010 (a se vedea punctul 8 de mai sus) nu a avut o influență specială (bez posebnog uticaja), având în vedere că are legătură cu o altă parcelă de teren care nu a făcut obiectul acestor proceduri. 10. În apelul lor, primul și al doilea reclamant și tatăl celui de-al treilea și al patrulea reclamant au confirmat că aceste terenuri nu au fost în proprietatea predecesorului lor atunci când a murit, motivul pentru care au inițiat aceste proceduri.

De asemenea, ei au susținut că: (a) art. 30 din Legea privind zona de coastă nu a fost niciodată respectat, chiar dacă este indiscutabil că predecesorul lor deține în mod legal terenul; și (b) legislația relevantă nu interzice proprietatea privată a terenurilor în zona de coastă și se referă la art. 4 din Legea privind zona de coastă și la art. 20 din Legea privind proprietatea proprietăților (a se vedea punctele 21 și 19 de mai jos). Ei au reiterat că parcela adiacentă a terenurilor, de asemenea o pădure din zona de coastă, era proprietate privată, de către ei, și au prezentat decizia administrației imobiliare din 2 martie 2010. Acestea au susținut că raționarea instanței de primă instanță a faptului că decizia menționată nu a avut nicio influență a indicat incertitudinea juridică, având în vedere că aceeași chestiune juridică a fost tratată diferit fără nicio explicație în acest sens.

11. La 6 aprilie 2012, Curtea Înaltă (Viši sud) a susținut hotărârea din prima instanță. Acesta a constatat că terenurile în cauză erau în mod indiscutibil pădure în zona de coastă, că erau proprietăți de stat în temeiul articolului 13 din Legea privind proprietatea de stat și că, prin urmare, reclamanții nu puteau solicita proprietatea. Curtea a susținut, de asemenea, că chiar presupunând că reclamanții aveau proprietatea acestor parcele de teren, ei au pierdut-o „în conformitate cu Legea privind proprietatea de stat și cu Legea privind zona de coastă. În susținerea acestui lucru a fost, de asemenea, art. 30 din Legea privind zona de coastă, care se bazează pe reclamanții, cu condiția ca proprietarii de terenuri din zona de coastă, care au obținut-o în mod legal înainte de intrarea în vigoare a Actului respectiv și care a fost înregistrată în mod corespunzător în Registrul imobiliar ca proprietate privată, să aibă dreptul la compensație în cazul unei expropriații”.

Curtea Înaltă nu a făcut nicio trimitere la decizia din 2 martie 2010 și la statutul parcelei adiacente de terenuri, sau la faptul că reclamanții ar fi putut moșteni terenul. 12. La 11 octombrie 2012, Curtea Supremă (Vrhovni sud) a susținut hotărârile anterioare. Curtea nu a făcut nicio trimitere explicită la parcela de teren adiacente și la decizia din 2 martie 2010. Acesta s-a desfășurat după cum urmează: „În timp ce imobiliarul în cauză se află în regimul zonei de coastă – resurse comune (dobro od opšteg interesa), instanța inferioară a aplicat corect legea de fond atunci când au stat în acest sens. În special, în conformitate cu art. 4 din Legea privind zona de coastă, care a fost în vigoare până la intrarea în vigoare a Legii privind proprietățile de stat (Gazette Oficiale a Muntenegru nr. 21.09), coaceasta este deținută de stat și nu ar putea fi obiectul proprietății private.

Reclamanții au greşit în privința faptului că problema urma să fie rezolvată prin art. 30 din Legea privind zona de coastă. Această dispoziție a reglementat drepturile proprietarilor de terenuri din zona de coastă care aveau obținut proprietatea acesteia înainte de intrarea în vigoare, cu condiția ca acestea să aibă dreptul la compensare în caz de expropiere [...]. Aceasta înseamnă că pământul nu a rămas în regimul de proprietate privată, ci a devenit proprietate de stat prin legea în sine. În mod similar, art. 20 alineatul (2) din Legea privind proprietatea din 2009 nu este aplicabilă în cazul în cauză, deoarece nu poate fi aplicată retroactiv la relațiile care au apărut înainte de intrarea în vigoare.

În mod excepțional, dreptul la proprietate pe o zonă de coastă poate fi achiziționat numai după intrarea în vigoare.” 13. La 25 decembrie 2012, primul și al doilea reclamant și tatăl celui de-al treilea și al patrulea reclamant au depus un recurs constituțional. Acestea au susținut, printre altele, că nu era adevărat că terenurile din zona de coastă nu puteau fi deținute în mod privat, deoarece numeroase parcele de terenuri din zona respectivă erau proprietate privată, inclusiv parcela de terenuri adiacente celui în cauză, care era deținută de ele. Ei au invocat dreptul la un proces echitabil și la dreptul la proprietate și au reiterat importanța siguranței juridice. 14. La 23 iulie 2014, Curtea Constituțională a respins recursul constituțional.

Acesta a susținut că evaluarea instanțelor de jos „a fost bazată pe o aplicare corectă a dreptului material și pe o interpretare constituțional acceptabilă a acesteia, în conformitate cu art. 6 din Convenție”. În ceea ce privește art. 1 din Protocolul nr. 1 instanța a susținut că o afirmație care a fost respinsă deoarece reclamanții nu îndeplineau condițiile statutare nu a fost considerată posesie care ar putea constitui drepturi de proprietate și, prin urmare, nici nu ar putea exista încălcarea unui astfel de drept. Această decizie a fost îndeplinită cel mai devreme la 13 octombrie 2014. 15. La 16 decembrie 2014, tatăl celui de-al treilea și al patrulea reclamant a murit, lăsând pe cel de-al treilea și al patrulea reclamant ca moștenitori.

16. La 27 mai 2015, Curtea Supremă a emis un aviz juridic general (načelni pravni stav) privind utilizarea terenurilor în zona de coastă. Pentru a atinge acest aviz, Curtea Supremă a analizat legislația internă relevantă, inclusiv Constituția, Legea privind zona de coastă 1992, Legea privind proprietatea și Legea privind proprietatea de stat. Acesta a constatat, printre altele, că art. 20 alineatul (2) din Legea privind proprietatea proprietății private a zonei costiere excepționale, în același timp art. 22 alineatul (3) din aceeași Lege cu condiția ca coasta să nu poată fi proprietate privată. De asemenea, a constatat că condițiile în care zona de coastă poate fi deținută în mod privat nu sunt prevăzute de lege (nisu zakonom odreδeni), „care lasă deschise numeroase întrebări privind punerea în aplicare practică”.

Curtea a concluzionat că „în analiza [legislației relevante] se poate concluziona că achiziționarea drepturilor de proprietate privată în ceea ce privește zona de coastă nu este posibilă, cu excepția cazurilor excepționale care nu sunt definite de legislație. De asemenea, se poate concluziona că problema drepturilor achiziționate în mod legal în ceea ce privește zona de coastă nu este reglementată într-un mod precis și clar...”, dar că existau drepturi de proprietate achiziționate în mod legal pe zona de coastă, astfel cum se indică la art. 30 din Legea privind zona de coastă.

5. The applicants were born in 1956, 1952, 1975, and 1980 respectively. The first applicant lives in Tivat and the second, third and fourth applicants live in Kotor. 6. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. 7. On 1 September 2009 the first and second applicants and the father of the third and fourth applicants instituted civil proceedings against the State, seeking that they be recognised as owners of two plots of land in the coastal zone (u zoni morskog dobra). They submitted, in particular, that the land at issue had been lawfully owned by their father, but that without any legal basis the State appeared as the registered owner thereof in the Real Estate Registry, and that they should be declared owners as their father’s legal successors (kao pravni sledbenici).

8. On 2 March 2010 the Real Estate Administration in Tivat (Uprava za nekretnine, područna jedinica Tivat), acting upon the first applicant’s request, issued a decision allowing the division into two of an adjacent plot of land, a forest in the coastal zone, the registered owner of which at the time was the Municipality. The Municipality remained registered as the owner of one part of it, whereas the other part was registered in the name of the applicants’ predecessor (the father of the first and second applicants, and the grandfather of the third and fourth applicants). 9. On 21 November 2011, after a remittal, the Court of First Instance (Osnovni sud) in Kotor ruled against the first and second applicants and the third and fourth applicants’ father.

The court found that the land at issue had indeed been owned by their predecessors, notably their father, grandfather and grand-grandfather, but that they had not proved that they had inherited it when their last predecessor had died in 1997. Notably, the court considered that the land at issue was in the coastal zone and thus State property pursuant to section 4 of the Coastal Zone Act of 1992 and “section 13 and other sections” of the State Property Act (see paragraphs 21 and 24 below), and that the claimants could not claim the right to property in respect of such land. The court made no reference to section 30 of the Coastal Zone Act (see paragraph 22 below). As regards the State’s submission that the land had been nationalised, the court noted that the contents of the decisions relied on by the State could not be clarified.

Notably, the State Archive (Državni arhiv) informed the court, on 4 October 2010 and 26 August 2011, that the case files and decisions Dn 428/90 and Dn 615/92, referred to by the State, had not been found in that institution. Finally, the court considered that the Real Estate Administration decision of 2 March 2010 (see paragraph 8 above) was “of no particular influence” (bez posebnog uticaja) given that it related to a different plot of land which was not the subject of these proceedings. 10. In their appeal the first and second applicants and the third and fourth applicants’ father confirmed that the said land had not been in their predecessor’s estate when he died, which was exactly the reason why they had initiated these proceedings.

They also submitted that: (a) section 30 of the Coastal Zone Act had never been complied with even though it was indisputable that their predecessor had lawfully owned the land; and (b) the relevant legislation did not prohibit private ownership of land in the coastal zone, and referred to section 4 of the Coastal Zone Act and section 20 of the Property Act 2009 (see paragraphs 21 and 19 below). They reiterated that the adjacent plot of land, also a forest in the coastal zone, was privately owned, by them, and submitted the decision of the Real Estate Administration of 2 March 2010. They maintained that the first-instance court’s reasoning that the said decision was of no influence indicated legal uncertainty, given that the same legal issue was treated differently without any explanation in that regard.

11. On 6 April 2012 the High Court (Viši sud) upheld the first-instance judgment. It found that the land at issue was indisputably forest in the coastal zone, that it was State property pursuant to section 13 of the State Property Act and that the claimants therefore could not claim ownership. The court further held that even assuming that the claimants had had ownership of these plots of land, they had lost it “in accordance with the State Property Act and the Coastal Zone Act. In support of this was also section 30 of the Coastal Zone Act, relied upon by the claimants, which provided that the owners of land in the coastal zone, who had obtained it in a lawful manner before that Act entered into force and which was duly registered in the Real Estate Register as private property, were entitled to compensation in case of an expropriation”.

The High Court made no reference to the decision of 2 March 2010 and the status of the adjacent plot of land, or as to whether the claimants could have inherited the land. 12. On 11 October 2012 the Supreme Court (Vrhovni sud) upheld the previous judgments. The court made no explicit reference to the adjacent plot of land and the decision of 2 March 2010. It held as follows: “As the real estate at issue is in the coastal zone regime – common resource (dobro od opšteg interesa), the lower courts correctly applied the substantive law when they ruled in the said way. Notably, pursuant to section 4 of the Coastal Zone Act, which had been in force until State Property Act entered into force (Official Gazette of Montenegro no. 21.09), coast is owned by the State and could not be object of the private property.

The claimants were wrong to consider that the issue was to be resolved by means of section 30 of the Coastal Zone Act. That provision regulated the rights of the owners of land in the coastal zone who had obtained the property thereof before that Act entered into force by providing that they were entitled to compensation in case of an expropriation [...]. That means that the land did not remain in the private property regime, but became State property by the law itself. Likewise, section 20(2) of the Property Act 2009 is inapplicable to the present case as it cannot be retroactively applied to relations which had arisen before it came into force. Exceptionally, the right to property over a coastal zone can be acquired only after it entered into force.” 13. On 25 December 2012 the first and second applicants and the third and fourth applicants’ father lodged a constitutional appeal.

They submitted, inter alia, that it was not true that land in the coastal zone could not be privately owned, as numerous plots of land in that zone were private property, including the plot of land adjacent to the one at issue, which was owned by them. They invoked the right to a fair trial and the right to property, and reiterated the importance of legal certainty. 14. On 23 July 2014 the Constitutional Court dismissed the constitutional appeal. It held that the lower courts’ assessment “was based on a correct application of substantive law and a constitutionally acceptable interpretation thereof, in accordance with Article 6 of the Convention”. As regards Article 1 of Protocol No. 1 the court held that a claim which had been dismissed because the claimants did not meet statutory conditions was not considered a possession that could constitute property rights, and thus there could be no violation of such a right either.

This decision was served on 13 October 2014 at the earliest. 15. On 16 December 2014 the third and fourth applicants’ father died, leaving the third and fourth applicants as his heirs. 16. On 27 May 2015 the Supreme Court issued a general legal opinion (načelni pravni stav) relating to the use of land in the coastal zone. In reaching this opinion, the Supreme Court analysed the relevant domestic legislation, including the Constitution, the Coastal Zone Act 1992, the Property Act and the State Property Act. It found, inter alia, that section 20(2) of the Property Act provided that exceptionally coastal zone can be privately owned, while at the same time section 22(3) of the same Act provided that the coast cannot be privately owned.

It also found that the conditions under which the coastal zone can be privately owned are not provided for by law (nisu zakonom određeni), “which leaves open numerous questions on practical implementation”. The court concluded that “by analysing [the relevant legislation] it can be concluded that acquiring private property rights in respect of the coastal zone is not possible save in exceptional cases which are not defined by legislation. It can also be concluded that the issue of lawfully acquired rights in respect of the coastal zone is not regulated in a precise and clear manner...”, but that it was a fact that there were lawfully acquired property rights over the coastal zone, as indicated by section 30 of the Coastal Zone Act.