CUARTĂ DECIZIE DECIZIE Nr. 22717/17 Steluța Gustica CĂTĂNICIU împotriva României Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a patra secțiune), care așeză la 13 noiembrie 2018 ca Cameră compusă din: Ganna Yudkivska, Președintele, Paulo Pinto de Albuquerque, Faris Vehabović, Iulia Antoanella Motoc, Carlo Ranzoni, Georges Ravarani, Péter Paczolay, judecători și Marialena Tsirli, grefierul secțiunii, Având în vedere cererea depusă la 20 martie 2017, după deliberare, hotărăște după cum urmează: FACTELE Reclamantul, dna Steluța Gustica Cătăniciu, este un național român, născut în 1963 și trăiește în Cluj Napoca. Solicitarea a fost depusă la 20 martie 2017. A fost reprezentată în fața Curții de către dl G. Buta, un avocat practicant la București. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de reclamant, pot fi rezumate după cum urmează. Procedura de conflict de interese În mai 2009, o terță parte s-a plâns de către Agenția Națională de Integritate (Agenția Națională de Integritate) , „ANI” , susținând că reclamantul, care la data plângerii a avut oficiul ales ca consilier municipal din Cluj-Napoca, a fost implicat într-o situație de conflict de interes. În special, reclamantul a fost criticat pentru că a participat în aprilie 2009 la o decizie a Consiliului municipal de a extinde închirierea acordată unei societăți comerciale pe care o reprezentase ca avocat în cadrul procedurilor împotriva municipiului. La 27 martie 2013, ANI și-a emis raportul de evaluare. Acesta a afirmat că participarea reclamantului în calitate de consilier municipal la adoptarea unei decizii în aprilie 2009 care a beneficiat de o societate reprezentată anterior de ea ca avocat a plasat-o într-o poziție de conflict de interese. Reclamantul susține că ea nu a fost informată de aceste proceduri și nu a putut prezenta dovezi în apărarea sa. În aceeași dată, ANI și-a făcut publice concluziile într-un comunicat de presă. Reclamantul a solicitat Curții de Apel Cluj („curtea de apel”) să aibă raportul ANI, considerat ilegal, declarat nul și nul. Ca punct subsidiar, ea solicită o concluzie că nu a existat nici un conflict de interese și o ordonanță că ANI să publice pe site-ul său internet, instanța de recurs decizia viitoare, ca compensație pentru prejudiciul la imaginea ei care, în opinia ei, a susținut. Prin hotărârea din 30 decembrie 2013, instanța de recurs a respins provocarea reclamantului, declarând că ANI a informat-o că a fost înființată o procedură împotriva ei, dar că ea nu a reușit să primească scrisoarea în cauză. De asemenea, a susținut că raportul de evaluare al ANI a fost bine fundamentat și a fost elaborat în conformitate cu legea. Acesta a confirmat astfel existența unui conflict de interese. În consecință, a respins cererile subsidiare ale reclamantului (a se vedea punctul 6 de mai sus), în aplicarea principiului accesorium sequit principale Un recurs depus de reclamant a fost respins de către Înaltul Tribunal de casă și justiție („Înaltul Tribunal”) într-o hotărâre de 24 de judecată. Noiembrie 2015. Prezenta hotărâre a fost conferită reclamantului la 21 septembrie 2016. Procedura disciplinară Între timp, reclamantul a fost ales în decembrie 2012 ca membru al parlamentului. 10. La 4 decembrie 2015 ANI, referindu-se la hotărârea Înaltului Tribunal din 24 Noiembrie 2015 (a se vedea punctul 8 mai sus), a solicitat președintele Camerei de Deputați să lanseze proceduri disciplinare cu privire la reclamant. 11. La 21 martie 2016, comitetul permanent al Camerei de Deputați („comitetul permanent”) a decis să reducă cu 10%, pentru o perioadă de trei luni, alocația primită de solicitant în calitate de membru al parlamentului. 12. Reclamantul a contestat decizia disciplinară a comitetului permanent. La propunerea comitetului de afaceri juridice al Camerei de Deputați, Camera, reunită în plenară, a hotărât, la 1 noiembrie 2016, să anuleze măsura disciplinară care a fost impusă reclamantului. 14. După alegerile parlamentare din decembrie 2016, reclamantul a fost reeles la Camera Deputaților. Reclamantul a prezentat Curții exemplare de mai multe articole de presă, dintre care unele au făcut referire la „condamnarea criminală”. Legea internă nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor publice și a biroului (demnități) relevantă Legea nr. 176/2010 privind integritatea ), modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind crearea, organizarea și funcționarea ANI, precum și modificarea și completarea altor legislații („Legea nr. 176/2010”) a intrat în vigoare la 5 septembrie 2010. art. 1 specifică categoriile de persoane care exercită funcțiile și funcțiile publice, și a inclus membrii parlamentului și reprezentanții local aleși. Aceste persoane sunt obligate să depună o declarație de active și o declarație de interese. art. 8 din Legea nr. 176/2010 stabilește sarcinile ANI („a asigura integritatea în exercitarea responsabilităților și funcțiilor publice și a preveni corupția instituționizată”) și responsabilitățile („a evalua declarațiile activelor, datele și informațiile privind activele și modificările acestora, [și] potențiale activități incompatibile și conflicte de interese în care persoanele menționate la art. 1 pot fi implicate în perioada exercitării responsabilităților și a funcțiilor publice”). 17. ANI evaluează, prin „inspectorii de integritate” conflicte de interese sau activități incompatibile în ceea ce privește persoanele care exercită responsabilități și funcții publice. În acest scop, inspectorii de integritate elaborează rapoarte de evaluare (art. 10 literele (e), (f) și (g) din Legea nr. 176/2010) pentru durata mandatului și în cursul celor trei ani ulterioare (art. 11). art. 20 din Lege prevede că, în cazul în care inspectorul de integritate identifică elemente care fac un conflict de interese, el sau ea informează persoana în cauză astfel încât acestea să poată prezenta, în persoană sau în scris, orice informații pe care le consideră necesare. persoana în cauză poate fi asistată sau reprezentată de un avocat. În conformitate cu art. 21 din Lege, inspectorul de integritate poate, după colectarea acestor informații suplimentare sau în termen de 15 zile dacă persoana în cauză nu a prezentat nicio informație, să elaboreze un raport de evaluare dacă consideră că elementele care fac un conflict de interese rămân încă. Raportul de evaluare include situația de fapt, punctul de vedere al persoanei în cauză, o evaluare a elementelor care fac conflictul de interese și concluzii. Acest raport este comunicat persoanei în cauză în termen de cinci zile și, după caz, autorităților penale și disciplinare. 18. În conformitate cu art. 22 din Lege, persoana în cauză poate contesta raportul de evaluare al ANI în fața instanțelor administrative, în conformitate cu procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004 privind procedurile administrative. În cazul în care raportul de evaluare nu este contestat, ANI se aplică, în termen de șase luni, autorităților competente în vederea lansării procedurilor disciplinare (art. 22 din lege). În conformitate cu art. 25, deși faptul că o persoană care efectuează un act administrativ, încheie un act juridic, ia o decizie sau participă la luarea deciziilor în încălcarea obligațiilor juridice privind conflictele de interese nu constituie o infracțiune penală, aceasta constituie o infracțiune disciplinară. Fostul cod penal, în vigoare până la 1 februarie 2014, a pedepsit un conflict de interese în următoarele termeni: art. 253 „1. Faptul unui funcționar public, în cursul funcțiilor sale, care efectuează un act sau participă la luarea deciziilor care acordă, direct sau indirect, un avantaj pecuniar pentru el sau pentru soțul său, pentru un [membrierul familiei] sau pentru orice altă persoană cu care a avut legături comerciale sau profesionale în cursul ultimilor cinci ani sau de la care a primit sau a primit servicii sau beneficii de orice natură, este pedepsit cu un termen de închisoare de între șase luni și cinci ani, iar interdicția de [deținere] biroul public pentru această perioadă maximă.” 21. art. 301 din noul Cod Penal, care a intrat în vigoare la 1 februarie 2014, pedepsește un conflict de interese în termeni similari la art. 253 din anteriorul Cod Penal. 22. Legea privind administrarea publică locală (Legea nr. 215/2001) conține următoarea dispoziție: art. 46 „1. Un consilier municipal care, fie personal, fie [prin soțul său sau un membru al familiei], are un interes personal într-o chestiune prezentată pentru discuțiile consiliului municipal nu poate participa la deliberările și la adoptarea deciziilor.” Legea (Legea nr. 161/2003), privind asigurarea transparenței în exercitarea sarcinilor publice și a responsabilităților publice și în afaceri, precum și privind prevenirea și pedepsirea corupției, conține următoarea dispoziție: art. 70 „Dimensiunea] conflictului de interese se referă la o situație în care o persoană care exercită o responsabilitate sau o funcție publică are un interes personal pecuniar care ar putea influența îndeplinirea obiectivă a funcțiilor [săi] în temeiul Constituției și altor texte normative.” Legea (Status) a Parlamentului (Legea nr. 96/2006) conține următoarea dispoziție: „1. Faptul unui adjunct sau al unui senator care încălca legislația privind conflictele de interese constituie o infracțiune disciplinară și este pedepsită de [pedeapsa] o reducere a indemnității sale cu 10% pentru o perioadă maximă de trei luni. Pedeapsa este impusă de comitetul permanent al Camerei sau Senatului, după caz. ...” Noul Cod Civil, în vigoare de la 1 luni Octombrie 2011, conține următoarele dispoziții: art. 71 – Dreptul [respectării] vieții private „1. Fiecare are dreptul la respectarea vieții sale private. Nimeni nu va fi supusă interferenței cu viața sa intimă, personală sau de familie, sau cu domiciliul, reședința sau corespondența sa, fără a-și da consimțământul sau în încălcarea limitelor prevăzute la art. 75. ...” art. 72 – Dreptul la demnitate „1. Oricine are dreptul la respectarea demnității sale. Este interzis să dispareze onoarea sau reputația unei persoane în orice mod, fără a-și fi dat consimțământul sau în încălcarea limitelor prevăzute la art. 75.” art. 73 – Dreptul la imaginea unei persoane „1. Toată lumea are dreptul de a [controla utilizarea] propriului său imagine. ...” art. 75 – Limita „1. Interferencia care este permisă de lege sau de convențiile și pactele internaționale ale drepturilor omului la care România este parte nu constituie încălcări ale drepturilor prevăzute în prezentul capitol. ...” COMPLAINTE Având în vedere art. 6 § § § 1 și 3 literele (a), (b) și (c) din Convenție, reclamantul a afirmat că au existat mai multe deficiențe în acțiunea care s-a încheiat cu hotărârea Curții Înalte din 24 noiembrie 2015. De asemenea, ea a susținut că instanța care a examinat cazul ei nu a fost independentă și imparțială, deoarece au aprobat concluziile ANI fără argumente convingătoare. Ea a susținut, de asemenea, că principiile egalității armelor și ale procedurilor adversare au fost încălcate și că nu au fost furnizate motive suficiente pentru deciziile luate. Ea a afirmat, de asemenea, că a existat o discrepanță în jurisprudența internă, deoarece instanța a ignorat jurisprudența Curții Constituționale în acest domeniu. Ea s-a plâns în continuare că nu a fost informată de către ANI în legătură cu procedurile împotriva ei și, în consecință, nu a putut să se apere în mod corespunzător. 27. Având în vedere art. 7 din Convenție, reclamantul a susținut că raportul de evaluare al ANI a fost emis în încălcarea principiului conform căruia legislația penală nu ar trebui să aibă efect retrospectiv, în măsura în care infracțiunile cu care a fost acuzată au avut loc înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010. 28. În cele din urmă, în baza articolului 8 din Convenție, ea a considerat că acoperirea mass-media a cazului său și-a deteriorat grav imaginea și viața ei de familie. De asemenea, s-a plâns de conținutul comunicatelor de presă ale ANI și a fost convins că campaniile de presă și alte acțiuni ale ANI sunt în realitate destinate să o împiedice să își urmeze cariera politică. Plângerea în temeiul articolului 6 § § § 1 și 3 literele (a), (b) și (c) din Convenția 29. Reclamantul a susținut că au existat mai multe deficiențe în acțiunea care s-a încheiat cu hotărârea Curții Înalte din 24 noiembrie 2015. În determinarea drepturilor și obligațiilor civile sau a oricărei acuzații penale împotriva lui, toată lumea are dreptul la o audiere corectă și publică într-un timp rezonabil de către un tribunal independent și imparțial instituit prin lege. ... Oricine acuzat de o infracțiune penală are următoarele drepturi minime: (a) să fie informat în mod prompt, într-o limbă pe care o înțelege și în detaliu, despre natura și cauza acuzației împotriva lui; (b) să aibă timp și facilități adecvate pentru pregătirea apărării sale; (c) să se apere în persoană sau prin asistență juridică a alegerii sale sau, dacă el nu are mijloace suficiente de a plăti asistența juridică, să fie acordată liber atunci când interesele justiției o solicită; ...” 30. Curtea consideră necesar, de la început, să determine dacă dispozițiile invocate de reclamant sunt aplicabile în cazul în cauză. Reafirmă că chestiunile de incompatibilitate ratione materiae se referă la competența Curții și că este obligat să examineze dacă este competentă în fiecare etapă a procedurii (a se vedea Tănase c. Moldova [GC], nr. 7/08, § 131, CEDO 2010). 31. În plus, Curtea constată că reclamantul și-a încadrat plângerea în ceea ce privește procedurile încheiate de hotărârea Curții Înalte din 24 noiembrie 2015, la încheierea acesteia, instanța națională a confirmat că reclamantul se afla într-o poziție de conflict de interese (a se vedea punctele 8 și 26 de mai sus). În examinarea aplicabilității articolului 6 § 1 din Convenție în contextul acestor proceduri, Curtea se va referi, de asemenea, la procedura disciplinară ulterioară constatării unui conflict de interese, deoarece, deși acestea nu au fost decise de către instanțe interne și rezultatele lor au fost favorabile pentru reclamant, aceste proceduri au fost consecințele directe ale procedurii care au fost încheiate de hotărârea Înaltului Tribunal din 24 Noiembrie 2015 (a se vedea punctele 9-13 de mai sus). 32. Curtea va examina, la rândul său, dacă art. 6 din Convenție este aplicabil în prezenta cauză în temeiul șefului său civil și al șefului său penal. Membrul civil al articolului 6 din Convenție 33. Curtea a reiterat recent în hotărârea sa în Naït-Liman c. Elveția ([GC], nr. 51357/07, § 106, 15 martie 2018) principiile generale privind aplicabilitatea articolului 6 din Convenție în materie civilă, care depind în primul rând de existența unui litigiu. În al doilea rând, litigiul trebuie referit la „dreptele și obligațiile” care, cel puțin, se poate spune că sunt recunoscute în temeiul dreptului intern. În sfârșit, aceste „drepte și obligații” trebuie să fie cele „civile” în sensul convenției, deși art. 6 nu le atribuie în sine niciun conținut specific în sistemele juridice ale statelor contractante (a se vedea, de exemplu, Parohie Catolică Greacă Lupeni și alții c. România [GC], nr. 76943/11, § 88, 29 noiembrie 2016 și James și alții c. Regatul Unit , 21 februarie 1986, § 81, Serie A nr. 98). Acest concept nu poate fi interpretat numai prin trimitere la dreptul intern al statului contestat; este un concept „autonom” derivat din Convenție. art. 6 § 1 din Convenție se aplică indiferent de statutul părților, caracterul legislației care reglementează modul de determinare a litigiului și caracterul autorității care are competența în această chestiune (a se vedea, de exemplu, Georgiadis c. Grecia , 29 mai 1997, § 34, Raporturi de hotărâri și decizii 1997 III). Dacă este sau nu un drept să fie considerat civil în sensul acestui termen în Convenția, trebuie determinat prin trimitere nu numai la clasificarea sa juridică, ci și la conținutul său de fond și efectele sale în temeiul legislației interne ale statului în cauză (a se vedea Perez c. France [GC], nr. 47287/99, § 57, CEDO 2004 I). 34. În ceea ce privește circumstanțele prezentei cauze, Curtea constată că procesul încheiat de hotărârea Înaltului Tribunal din 24 noiembrie 2015 a examinat dacă, în perioada în care a deținut sediul în calitate de consilier municipal, reclamanta s-a constatat într-o situație care implică un conflict de interese. Acesta nu are nici o îndoială că există o dispută „genuă și serioasă”, astfel cum este cerută de jurisprudența sa. Acest dispute se referă, de asemenea, la obligația reclamantului de a nu se pune într-o situație care implică un conflict de interese în îndeplinirea sarcinilor necesare de biroul său politic (a se vedea dispozițiile Legii nr. 176/2010 la punctele 16-19 de mai sus). 35. Prin urmare, Curtea trebuie să stabilească dacă obligațiile în cauză pot fi considerate „civil” în sensul articolului 6 § 1 din Convenție. 3 mai sus). Răspunsul afirmativ al instanțelor naționale la această întrebare a avut consecințe disciplinare pentru reclamantul, care, între timp, a fost ales la parlamentul național (a se vedea punctele 9-13 de mai sus). Rezulta că procedurile în cauză în acest caz se referă la modalitatea de exercitare a unui birou politic. Cu toate acestea, obligația reclamantului de a nu se pune într-o situație care implică un conflict de interese pe parcursul unei perioade pe care le-a deținut oficiul politic este, în mod clar, una politică și nu o „civilă” în sensul articolului 6 § 1, astfel încât litigiile referitoare la modalitățile de exercitare a acesteia să fie în afara domeniului de aplicare al acestei dispoziții (a se vedea mutatis mutandis Pierre-Bloch v. Franța , 21 octombrie 1997, § 50, Raporturi 1997 VI, privind procedurile care au afectat dreptul reclamantului de a se alege la parlamentul național și de a-și păstra locul, și Savissar c. Estonia (dec.), nr. 8365/16, § 26, 8 Noiembrie 2016, privind procedurile privind prelungirea mandatului reclamantului în calitate de primar. În măsura în care reclamantul, în calitate de membru al parlamentului, a exercitat riscul de a reduce alocația parlamentară (a se vedea alineatul (1)) 24 de mai sus), Curtea reiterează că existența unui aspect economic al procedurii în cauză nu le face, totuși, „civile” în sensul articolului 6 § 1 (Pierre Bloch, citat mai sus, § 51 și Papon v. Franța (dec.), nr. 344/04, 11 octombrie 2005). 36. De aceea, art. 6 nu se aplică prezentului caz în cadrul membrului său civil. În determinarea aplicabilității articolului 6 din Convenția în partea sa penală, Curtea aplică criteriile stabilite în cazul Engel și alții v. Olanda (8 iunie 1976, §§ 82-83, Serie A nr. 22) și confirmate în cazul Ezeh și Connors v. Regatul Unit ([GC], nos. 39665/98 și 40086/98, § 82, CEDO 2003 X), după cum urmează: „82. ... [I]t este mai întâi necesar să știe dacă dispozițiile care definesc infracțiunile acuzate aparțin, în conformitate cu sistemul juridic al statului contestat, dreptului penal, dreptul disciplinar sau ambele concomitent. Cu toate acestea, acest lucru nu prevede mai mult decât un punct de plecare. Indicațiile astfel oferite au doar o valoare formală și relativă și trebuie examinate în funcție de denominatorul comun al legislației respective ale diferitelor state contractante. Natura exactă a infracțiunii este un factor de import mai mare... Cu toate acestea, supravegherea de către Curte nu se oprește acolo, astfel de supraveghere ar dovedi, în general, a fi iluzorie dacă nu ia în considerare, de asemenea, gradul de gravitate a pedepsei pe care persoana în cauză riscă să ...” Prin urmare, art. 25 din Legea nr. 176/2010 a descris acțiunile pentru care reclamantul a fost criticat ca fiind o „față disciplinară” (a se vedea alineatul (1)) 19 mai sus). Deși în acest caz, în conformitate cu Codul Penal, în vigoare, a pus în aplicare un „conflict de interese” pedepsit în temeiul dreptului penal (a se vedea punctul 20 de mai sus), trebuie remarcat faptul că aceste dispoziții nu au fost utilizate împotriva reclamantului în acest caz. Curtea reiterează însă că clasificarea dată în dreptul intern nu este decisivă (a se vedea Jussila c. Finlanda [GC], nr. 73053/01, § 37, CEDO 2006 XIV). 39. În ceea ce privește al doilea criteriu, care se referă la natura infracțiunii, Curtea remarcă că, în aplicarea dreptului intern, numai persoanele care exercită funcții sau obligații publice sunt supuse dispozițiilor care interzic conflictul de interese (pentru dispozițiile relevante ale Legii nr. 161/2003, a se vedea punctul 23 de mai sus și concluzionează din acest motiv că aceste dispoziții erau aplicabile numai unui anumit grup care avea statut special, ceea ce provoacă îndoieli serioase în ceea ce privește natura criminală a acțiunilor în cauză. 40. În sfârșit, Curtea constată că sancțiunile suportate potențial de reclamant au reprezentat o reducere de 10%, pentru o perioadă maximă de trei luni, a alocației sale în calitate de membru al parlamentului (a se vedea punctul 24 de mai sus). Consideră că o astfel de sancțiune, prin natura și gradul de severitate, nu este suficientă pentru a permite clasificarea acesteia ca pedeapsă penală în sensul articolului 6 din convenție. În consecință, art. 6 din convenție nu este aplicabil în cazul în cauză în temeiul articolului 6 din tratament penal. Concluzia 42 din motivele menționate mai sus, Curtea concluzionează că art. 6 nu este aplicabil faptelor prezentului caz. Prin urmare, consideră că plângerea în temeiul articolului 6 este incompatibilă ratione materiae cu dispozițiile Convenției și trebuie respinse în conformitate cu art. 35 § § 3 a) și 4 din Convenție. Reclamantul a susținut că raportul de evaluare al ANI a fost eliberat în încălcarea interdicției de aplicare retroactivă a dreptului penal. Ea a invocat în acest sens art. 7 din Convenție care, în măsura în care este cazul, prevede următoarele: „1. Nimeni nu este considerat vinovat de orice infracțiune penală din cauza oricărui act sau omisiune care nu constituie o infracțiune penală în temeiul dreptului național sau internațional în momentul comisiei. Nici nu se impune o penalitate mai grea decât cea aplicabilă în momentul comisiei infracțiunii penale. ...” 44. Curtea se referă la concluziile sale cu privire la inaplicabilitatea în prezenta cauză al articolului 6 din Convenție, în temeiul dreptului său penal (a se vedea punctele 38-41 de mai sus). De asemenea, art. 7 din Convenție este inaplicabil, având în vedere că reclamantul nu a fost „reținut vinovat” de „o infracțiune penală” în sensul articolului 45. ratione materiae cu dispozițiile Convenției și trebuie respinsă în conformitate cu art. 35 § § § 3 a) și cu art. 4 din Convenția 46. Reclamantul a considerat că acoperirea media a cazului ei și-a deteriorat imaginea și a fost prejudicioasă pentru viața ei de familie. Ea se bazează pe art. 8 din Convenție, care se citește după cum urmează: „1. Toată lumea are dreptul la respect pentru viața sa privată și de familie, casa lui și corespondența lui. Nu va exista nici o interferență de către o autoritate publică în exercitarea acestui drept, cu excepția celor în conformitate cu legea și este necesară într-o societate democratică în interesul securității naționale, al siguranței publice sau al bunăstanței economice a țării, al prevenirii tulburărilor sau al criminalității, al protecției sănătății sau morale sau al protecției drepturilor și libertăților altora.” 47. Curtea consideră că este util să se reitereze că domeniul de aplicare al noțiunii de „viețe privată” a fost clarificat recent în hotărârea Bărbulescu v. Romani ([GC], nr. 61496/08, §§§ 70 et seq., 5 septembrie 2017 (extracte)). Acesta a constatat, în special, că art. 8 garantează dreptul la „vie privată” în sens larg, inclusiv dreptul de a conduce o“ viață socială privată”, adică posibilitatea ca persoana să își dezvolte identitatea socială. În acest sens, dreptul în cauză înscrie posibilitatea de a se apropia de alții pentru a stabili și dezvolta relații cu ei (a se vedea Bigaeva v. Grecia , nr. 26713/05 § 22, 28 mai 2009). 48. În acest caz, în măsura în care reclamantul plânge că acoperirea media a cazului său a fost prejudicială imaginea și viața ei de familie, și în măsura în care dreptul de a continua o carieră politică poate fi considerat un element al „vieții private” în sensul articolului 8 din convenție, Curtea constată că singurul pas luat la nivel național de către solicitant a fost de a cere instanței de recurs să ordone ANI să publice, pe site-ul său, decizia judiciară în favoarea ei. Reclamantul nu a solicitat compensații financiare pentru presupusa prejudecăți în acel moment (a se vedea punctul 6 de mai sus). Curtea constată, de asemenea, că instanța de recurs nu a putut examina cererea sa, deoarece a fost strâns legată de concluziile sale privind legalitatea procedurii prin care ANI și-a emis raportul de evaluare (a se vedea punctul 7 de mai sus). 49. Prin urmare, Curtea este îndoială că soluția aleasă de reclamant este cea mai adecvată pentru a asigura examinarea plângerii sale de către instanțe naționale. Cu toate acestea, aceasta remarcă că noul Cod Civil înscrie dreptul de a respecta viața privată și demnitatea și dreptul la propria imagine (a se vedea punctul 25 de mai sus). În măsura în care reclamantul a considerat că a suferit daune din cauza publicării comunicatelor de presă ale ANI sau prin intermediul publicării diferitelor articole de presă, a fost deschis pentru ea să pună în aplicare proceduri civile în fața instanțelor interne, oferind-le astfel posibilitatea de a cântări diferitele interese în joc și de a decide, dacă este cazul, cu privire la cele mai adecvate modalități de remediere. Cu toate acestea, reclamantul nu a demonstrat în fața Curții că a făcut o utilizare a acestei posibilități. 50. Rezultă că această plângere trebuie respinsă pentru neepuizarea recourslor interne, în conformitate cu art. 35 § § 1 și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea declară, cu majoritate, cererea inadmisibilă. Marialena Tsirli Ganna Yudkivska Președintele grefierului
Application no. 22717/17
Steluța Gustica CĂTĂNICIU
against Romania
The European Court of Human Rights (Fourth Section), sitting on 13
November 2018 as a Chamber composed of:
Ganna Yudkivska,
President,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Faris Vehabović,
Iulia Antoanella Motoc,
Carlo Ranzoni,
Georges Ravarani,
Péter Paczolay,
judges,
and Marialena Tsirli,
Section Registrar,
Having regard to the above application lodged on 20 March 2017,
Having deliberated, decides as follows:
1.
The applicant, Mrs Steluța Gustica Cătăniciu, is a Romanian national, who was born in 1963 and lives in Cluj Napoca. Her application was lodged on 20
March 2017. She was represented before the Court by Mr G. Buta, a lawyer practising in Bucharest.
The circumstances of the case
2.
The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.
The conflict-of-interests proceedings
3
.
In May 2009 a third party complained to the National Integrity Agency (
Agenția Națională de Integritate
, “the ANI”), alleging that the applicant, who at the date of the complaint held elected office as a municipal councillor in Cluj-Napoca, was involved in a conflict-of-interest situation. In particular, the applicant was criticised for having participated in April 2009 in a decision by the municipal council to extend the lease granted to a commercial company that she had represented as a lawyer in proceedings against the municipality.
4.
On 27 March 2013 the ANI issued its evaluation report. It stated that the applicant’s participation as a municipal councillor in reaching a decision in April 2009 which benefited a company previously represented by her as a lawyer had effectively placed her in a position of conflict of interests. The applicant alleges that she was not informed of those proceedings and was unable to put forward evidence in her defence.
5.
On the same date the ANI made its findings public in a press release.
6
.
The applicant applied to the Cluj Court of Appeal (“the appeal court”) to have the ANI’s report, which she considered unlawful, declared null and void. As a subsidiary point, she requested a finding that there had been no conflict of interests and an order that the ANI was to publish on its internet site the court of appeal’s forthcoming decision, as compensation for the harm to her image that, in her view, she had sustained.
7
.
By a decision of 30 December 2013 the court of appeal dismissed the applicant’s challenge, stating that the ANI had informed her that proceedings had been instituted against her, but that she had failed to take receipt of the letter in question. It also held that the ANI’s evaluation report had been well-founded and had been drawn up in compliance with the law. It thus confirmed the existence of a conflict of interest. In consequence, it dismissed the applicant’s subsidiary requests (see paragraph 6 above), in application of the principle
accessorium sequit principale
.
8
.
An appeal lodged by the applicant was dismissed by the High Court of Cassation and Justice (“the High Court”) in a judgment of 24
November 2015. This judgment was served on the applicant on 21 September 2016.
The disciplinary proceedings
9
.
In the meantime, the applicant had been elected in December 2012 as a member of parliament.
10.
On 4 December 2015 the ANI, referring to the High Court’s judgment of 24
November 2015 (see paragraph 8 above), asked the president of the Chamber of Deputies to launch disciplinary proceedings in respect of the applicant.
11.
On 21 March 2016 the standing committee of the Chamber of Deputies (“the standing committee”) decided to reduce by 10%, for a period of three months, the allowance received by the applicant in her capacity as a member of parliament.
12.
The applicant challenged the standing committee’s disciplinary decision.
13
.
On a proposal by the legal affairs committee of the Chamber of Deputies, the Chamber, meeting in plenary, decided on 1
November 2016 to set aside the disciplinary measure that had been imposed on the applicant.
14.
Following the parliamentary elections of December 2016 the applicant was re-elected to the Chamber of Deputies.
Media coverage of the case
15.
The proceedings brought against the applicant by the ANI were widely covered in the media. The applicant submitted to the Court copies of several press articles, some of which referred to her “criminal conviction”.
Relevant domestic law
Law no. 176/2010
16
.
Law no. 176/2010 on Integrity in the exercise of public functions and office (
demnități
), amending and supplementing Law no. 144/2007 on the creation, organisation and functioning of the ANI, and also amending and supplementing other legislation (“Law no. 176/2010”) entered into force on 5 September 2010. Article 1 specifies the categories of persons exercising public functions and office, and included members of parliament and local elected representatives. Those persons are under an obligation to file a declaration of assets and a declaration of interests. Article 8 of Law no. 176/2010 sets out the ANI’s tasks (“to ensure integrity in the exercise of public responsibilities and functions and to prevent institutionalised corruption”) and responsibilities (“to assess the declarations of assets, the data and information concerning assets and changes to them, [as well as] potential incompatible activities and conflicts of interest in which the persons referred to in Article 1 may be involved during the period of exercising public responsibilities and functions”).
17.
The ANI assesses, through its “integrity inspectors” conflicts of interest or incompatible activities in respect of persons who exercise public responsibilities and functions. For this purpose, the integrity inspectors draw up assessment reports (Article 10 (e), (f) and (g) of Law no.
176/2010) for the duration of the term of office and during the subsequent three years (Article
11). Article 20 of the Law specifies that, where the integrity inspector identifies elements making for a conflict of interest, he or she informs the person concerned so that they can present, in person or in writing, any information they consider necessary. The person concerned may be assisted or represented by a lawyer. Under Article 21 of the Law, the integrity inspector may, once this supplementary information has been gathered, or within fifteen days if the person concerned has not submitted any information, draw up an assessment report if he or she considers that the elements making for a conflict of interest still remain. The assessment report includes the factual situation, the point of view of the person concerned, an assessment of the elements making for the conflict of interest, and conclusions. This report is communicated to the individual concerned within five days, and, where appropriate, to the criminal and disciplinary authorities.
18.
Under Article 22 of the Law, the person concerned may challenge the ANI’s assessment report before the administrative courts, following the procedure laid down by Law no. 554/2004 on administrative proceedings.
19
.
If the evaluation report is not disputed, the ANI applies, within six months, to the relevant authorities with a view to launching disciplinary proceedings (Article 22 of the Law). In accordance with Article
25, although the fact of an individual performing an administrative act, concluding a legal act, taking a decision or participating in decision-making in breach of the legal obligations on conflicts of interest does not amount to a criminal offence, it does constitute a disciplinary offence.
Other relevant provisions
20
.
The former Criminal Code, as in force until 1 February 2014, punished a conflict of interest in the following terms:
Article 253
1
“1.
The fact of a public official, in the course of his or her functions, carrying out an act or participating in decision-making which gives, directly or indirectly, to a pecuniary advantage for him or her, for his or her spouse, for a [family member] or for any other person with whom he or she has had commercial or professional dealings in the course of the preceding five years or from whom he or she has received or receives services or benefits of any nature whatsoever, shall be punishable by a prison term of between six months and five years and a prohibition on [holding] public office for this latter maximum period.”
21.
Article 301 of the new Criminal Code, which entered into force on 1
February 2014, punishes a conflict of interest in similar terms to Article
253
1
of the previous Criminal Code.
22.
The Local Public Administration Act (Law no. 215/2001) contains the following provision:
Article 46
“1.
A municipal councillor who, either personally or [through his or her spouse or a family member], has a personal interest in an issue submitted for the municipal council’s discussions may not take part in the deliberations and in the adoption of decisions.”
23
.
The Exercise of Public Duties (Transparency Measures) Act (Law no. 161/2003), on ensuring transparency in the exercise of public duties and responsibilities and in business, and on preventing and punishing corruption, contains the following provision:
Article 70
“[The term] conflict of interest refers to a situation in which a person who exercises a public responsibility or function has a personal pecuniary interest which could influence the objective fulfilment of [his or her] functions under the Constitution and other standard-setting texts.”
24
.
The Members of Parliament (Status) Act (Law no. 96/2006) contains the following provision:
“1.
The fact of a Deputy or a Senator breaching the legislation on conflicts of interest shall constitute a disciplinary offence and shall be punished by [the penalty of] a reduction of his or her indemnity by 10% for a maximum period of three months. The penalty shall be imposed by the standing committee of the Chamber or the Senate, as relevant.
...”
25
.
The new Civil Code, in force since 1
October 2011, contains the following provisions:
Article 71 – The right to [respect for] private life
“1.
Everyone has the right to respect for his or her private life.
2.
No one shall be subjected to interference with his or her intimate, personal or family life, or with his or her home, residence or correspondence, without having given his or her consent, or in breach of the limits set out in Article 75.
...”
Article 72 – The right to dignity
“1.
Everyone has the right to respect for his or her dignity.
2.
It is forbidden to disparage the honour or reputation of a person in any manner, without having given his or her consent or in breach of the limits set out in Article
75.”
Article 73 – The right to one’s image
“1.
Everyone has the right to [control the use of] his or her own image.
...”
Article 75 – Limits
“1.
Interference which is permitted by law or by the international human-rights conventions and covenants to which Romania is a party shall not constitute violations of the rights set out in this Chapter.
...”
26
.
Relying on Article 6 §§ 1 and 3 (a), (b) and (c) of the Convention, the applicant alleged that there had been several shortcomings in the proceedings that had ended with the High Court’s judgment of 24
November 2015. She complained about the duration of those proceedings, considering that it was largely due to the national authorities’ inactivity. She also alleged that the courts which had examined her case had not been independent and impartial, in that they had endorsed the ANI’s conclusions without convincing arguments. She further submitted that the principles of equality of arms and of adversarial proceedings had been breached and that insufficient reasons had been given for the decisions taken. She also alleged that there had been a discrepancy in the domestic case-law, in that the courts had ignored the Constitutional Court’s case-law in this area. She further complained that she had not been informed by the ANI about the proceedings against her and, in consequence, had been unable to defend herself properly.
27.
Relying further on Article 7 of the Convention, the applicant alleged that the ANI’s assessment report had been issued in breach of the principle that criminal laws should not have retrospective effect, in so far as the offences with which she was charged had taken place prior to the entry into force of Law no. 176/2010.
28.
Lastly, relying on Article 8 of the Convention, she considered that the media coverage of her case had seriously damaged her image and her family life. She also complained about the content of the ANI’s press releases, and was persuaded that the ANI’s press campaigns and other actions were in reality intended to prevent her from pursuing her political career.
The complaint under Article 6 §§ 1 and 3 (a), (b) and (c) of the Convention
29.
The applicant alleged that there had been several shortcomings in the proceedings which had ended with the High Court’s judgment of 24
November 2015. She relied on Article
6
§§ 1 and 3 (a), (b) and (c) of the Convention, the relevant parts of which provide:
“1.
In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law.
...
3.
Everyone charged with a criminal offence has the following minimum rights:
(a)
to be informed promptly, in a language which he understands and in detail, of the nature and cause of the accusation against him;
(b)
to have adequate time and facilities for the preparation of his defence;
(c)
to defend himself in person or through legal assistance of his own choosing or, if he has not sufficient means to pay for legal assistance, to be given it free when the interests of justice so require;
...”
30.
The Court considers it necessary at the outset to determine whether the provisions relied on by the applicant are applicable in the present case.
It reiterates that questions of incompatibility
ratione materiae
concern the Court’s jurisdiction and that it is obliged to examine whether it has jurisdiction at every stage of the proceedings (see
Tănase v. Moldova
[GC], no. 7/08, §
31.
The Court further notes that the applicant framed her complaint in relation to the proceedings which were ended by the High Court’s judgment of 24
November 2015, at the close of which the national courts confirmed that the applicant was in a position of a conflict of interests (see paragraphs
8 and 26 above). In examining the applicability of Article 6 § 1 of the Convention in the context of those proceedings, the Court will also refer to the disciplinary proceedings subsequent to the finding of a conflict of interest, since, although these were not decided on by the domestic courts and their outcome was favourable to the applicant, those proceedings were the direct consequence of the proceedings which were ended by the High Court’s judgment of 24
November
2015 (see paragraphs 9-13 above).
32.
The Court will examine in turn whether Article 6 of the Convention is applicable in the present case under its civil and its criminal head.
The civil limb of Article 6 of the Convention
33.
The Court recently reiterated in its judgment in
Naït-Liman v. Switzerland
([GC], no.
51357/07, § 106, 15 March 2018) the general principles concerning the applicability of Article 6 of the Convention in civil matters, which firstly depends on the existence of a dispute. Secondly, the dispute must relate to “rights and obligations” which, arguably at least, can be said to be recognised under domestic law. Lastly these “rights and obligations” must be “civil” ones within the meaning of the Convention, although Article 6 does not itself assign any specific content to them in the Contracting States’ legal systems (see, for example,
Lupeni Greek Catholic Parish and Others v. Romania
[GC], no. 76943/11, § 88, 29
November 2016, and
James and Others v. the United Kingdom
, 21 February 1986, §
81, Series A no. 98). This concept cannot be interpreted solely by reference to the respondent State’s domestic law; it is an “autonomous” concept deriving from the Convention. Article 6 § 1 of the Convention applies irrespective of the parties’ status, the character of the legislation which governs how the dispute is to be determined, and the character of the authority which has jurisdiction in the matter (see, for example,
Georgiadis v.
Greece
, 29
May 1997, § 34,
Reports of Judgments and Decisions
1997
‑
III). Whether or not a right is to be regarded as civil within the meaning of that term in the Convention must be determined by reference not only to its legal classification but also to its substantive content and effects under the domestic law of the State concerned (see
Perez v. France
[GC], no.
‑
I).
34.
Turning to the circumstances of the present case, the Court notes that the proceedings which were concluded by the High Court’s judgment of 24
November 2015 examined whether, during the period that she held office as a municipal councillor, the applicant found herself in a situation involving a conflict of interests. It has no doubt that there exists a “genuine and serious” dispute, as required by its case-law. It also notes that this dispute concerns the applicant’s obligation not to place herself in a situation involving a conflict of interests in discharging the duties required by her political office (see the provisions of Law no. 176/2010 in paragraphs
16-19 above).
35.
The Court must therefore determine whether the obligations in question can be regarded as “civil” within the meaning of Article 6 § 1 of the Convention. It notes that the subject matter of the contested proceedings in this case was whether the applicant found herself in a situation involving a conflict of interests at a time when she held local elected office (see paragraph
3 above). The national courts’ affirmative reply to this question had disciplinary consequences for the applicant, who had, in the meantime, been elected to the national parliament (see paragraphs
9-13 above). It follows that the proceedings at issue in the present case concerned the manner of exercise of a political office. However, the obligation on the applicant not to place herself in a situation involving a conflict of interests during a period that she held political office is, quite clearly, a political one and not a ‘civil’ one within the meaning of Article 6 § 1, so that disputes relating to the arrangements for the exercise of it lie outside the scope of that provision (see,
mutatis mutandis
,
Pierre-Bloch v.
France
, 21
October
1997, § 50,
Reports
1997
‑
VI, concerning proceedings which had affected the applicant’s right to stand for election to the national parliament and to keep his seat, and
Savissar v.
Estonia
(dec.), no.
8365/16, § 26, 8
November 2016, concerning proceedings about the extension of the applicant’s term of office as mayor). In so far as the applicant, in her capacity as a member of parliament, ran the risk of having her parliamentary allowance reduced (see paragraph
24 above), the Court reiterates that the existence of an economic aspect to the proceedings in issue does not, however, make them “civil” ones within the meaning of Article
6 §
1 (
Pierre
‑
Bloch
, cited above, § 51, and
Papon v.
France
(dec.), no.
344/04, 11
October 2005).
36.
It follows that Article 6 is not applicable to the present case under its civil limb.
The criminal limb of Article 6 of the Convention
37.
In determining the applicability of Article 6 of the Convention in its criminal limb, the Court applies the criteria set out in the case of
Engel
and Others v. the Netherlands
(8 June 1976, §§ 82-83, Series A no.
22) and confirmed in the case of
Ezeh and Connors v. the United Kingdom
([GC], nos.
39665/98 and 40086/98, § 82, ECHR 2003
‑
X), as follows:
“82.
... [I]t is first necessary to know whether the provision(s) defining the offence charged belong, according to the legal system of the respondent State, to criminal law, disciplinary law or both concurrently. This however provides no more than a starting point. The indications so afforded have only a formal and relative value and must be examined in the light of the common denominator of the respective legislation of the various Contracting States.
The very nature of the offence is a factor of greater import...
However, supervision by the Court does not stop there. Such supervision would generally prove to be illusory if it did not also take into consideration the degree of severity of the penalty that the person concerned risks incurring ...”
38
.
Applying those criteria to the present case, the Court notes, with regard to the first, that the alleged fault on the applicant’s part was not criminal in nature. Thus, Article
25 of Law no.
176/2010 described the actions for which the applicant was criticised as a “disciplinary fault” (see paragraph
19 above). Although the Criminal Code, as in force at the relevant time, made a “conflict of interests” punishable under criminal law (see paragraph
20 above), it must be noted that those provisions were not used against the applicant in the present case. The Court reiterates, however, that the classification given in domestic law is not decisive (see
Jussila v.
Finland
[GC], no.
73053/01, §
‑
XIV).
39.
With regard to the second criterion, which concerns the nature of the offence, the Court notes that, in application of domestic law, only persons performing public functions or duties are subject to the provisions prohibiting a conflict of interests (for the relevant provisions of Law no.
161/2003, see paragraph 23 above). It concludes from this that those provisions were applicable to only a given group possessing special status, which gives rise to serious doubts as to the criminal nature of the actions in question.
40.
Lastly, the Court notes that the penalty potentially incurred by the applicant was a 10% reduction, for a maximum period of three months, of her allowance as a member of parliament (see paragraph 24 above). It considers that such a penalty, by its nature and degree of severity, is not sufficient to allow it to be classified as a criminal penalty for the purposes of Article 6 of the Convention.
41
.
It follows that Article 6 of the Convention is not applicable in the present case under its criminal limb.
Conclusion
42.
For the reasons set out above, the Court concludes that Article
6 is not applicable to the facts of the present case. It therefore considers that the complaint under Article 6 is incompatible
ratione materiae
with the provisions of the Convention and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4 of the Convention.
The complaint under Article 7 of the Convention
43.
The applicant alleged that the ANI’s evaluation report had been issued in breach of the prohibition of the retroactive application of criminal law. She relied in this connection on Article 7 of the Convention which, in so far as relevant, provides as follows:
“1.
No one shall be held guilty of any criminal offence on account of any act or omission which did not constitute a criminal offence under national or international law at the time when it was committed. Nor shall a heavier penalty be imposed than the one that was applicable at the time the criminal offence was committed.
...”
44.
The Court refers to its conclusions on the inapplicability in the present case of Article 6 of the Convention under its criminal limb (see paragraphs
38-41 above). It follows that Article 7 of the Convention is also inapplicable, given that the applicant had not been “held guilty” of “a criminal offence” within the meaning of that article.
45.
This complaint is therefore incompatible
ratione materiae
with the provisions of the Convention and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4.
The complaint under Article 8 of the Convention
46.
The applicant considered that the media coverage of her case had damaged her image and been detrimental to her family life. She relied on Article 8 of the Convention, which reads as follows:
“1.
Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.
2.
There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.”
47.
The Court considers it useful to reiterate that the scope of the notion of “private life” was recently clarified in the
Bărbulescu v.
Romani
judgment ([GC], no. 61496/08, §§ 70 et seq., 5 September 2017 (extracts)). It had found, in particular, that Article 8 guarantees a right to “private life” in the broad sense, including the right to lead a “private social life”, that is, the possibility for the individual to develop his or her social identity. In that respect, the right in question enshrines the possibility of approaching others in order to establish and develop relationships with them (see
Bigaeva v.
Greece
, no.
26713/05, § 22, 28 May 2009).
48.
In the present case, in so far as the applicant complains that the media coverage of her case was detrimental to her image and her family life, and so far as the right to pursue a political career can be regarded as an element of “private life” within the meaning of Article 8 of the Convention, the Court notes that the only step taken at national level by the applicant
was to ask the court of appeal to order the ANI to publish, on its internet site, the judicial decision in her favour. The applicant did not claim financial compensation for the alleged prejudice at that time (see paragraph 6 above). The Court also notes that the appeal court was unable to examine her request, in that it was closely linked to its findings on the legality of the procedure by which the ANI had issued its evaluation report (see paragraph
7 above).
49.
The Court is therefore doubtful that the remedy chosen by the applicant was the most appropriate to ensure examination of her complaint by the national courts. It notes, however, that the new Civil Code enshrines the right to respect for private life and dignity and the right to one’s own image (see paragraph 25 above). In so far as the applicant considered that she had suffered damage on account of the ANI’s publication of press releases or through the publication of various press articles, it was open to her to bring civil proceedings for tort before the domestic courts, thus giving them an opportunity to weigh the various interests at stake and to decide, if appropriate, on the most suitable arrangements for redress. However, the applicant has not demonstrated before the Court that she made use of this possibility.
50.
It follows that this complaint must be rejected for non-exhaustion of domestic remedies, pursuant to Article 35 §§ 1 and 4 of the Convention.
For these reasons, the Court, by a majority,
Declares
the application inadmissible.
Done in French and notified in writing on 6 December 2018.
Marialena Tsirli
Ganna Yudkivska
Registrar
President