Cererea nr. 59230/13 Zdravka VUKRES împotriva Croației Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secțiune), care așezează la 26 noiembrie 2019 în calitate de comitet compus din: Tim Eicke, președinte, Jovan Ilievski, Raffaele Sabato, judecători și Renata Degener, grefierul adjunct al secțiunii, având în vedere cererea depusă la 7 septembrie 2013, Având în vedere observațiile prezentate de Guvernul contestat și observațiile prezentate în răspuns de către solicitant, după deliberare, hotărăște după cum urmează: FACTE Reclamantul, dna Zdravka Vukres, este un național croat, născut în 1937 și trăiește în Zagreb. Ea a fost reprezentată în fața Curții de către dna I. Bojić, un avocat practicant la Zagreb. Guvernul croat („Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dna Š. Stažnik. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. ) dintr-un apartament din Zagreb de 44 de metri pătrați. Apartamentul este situat într-o clădire care, în 1953, a fost confiscat de la proprietarii săi, dl J.L. și soția sa dna M.L., de către autoritățile socialiste. La 19 iunie 1991 a intrat în vigoare Legea specială a inventarilor (Vânzare la Occupier) care a intitulat deținători de inventari special protejate de apartamente în proprietatea socială sau de stat pentru a-și cumpăra apartamentele de la furnizorul apartamentului în condiții favorabile. În 1997 reclamantul a solicitat orașului Zagreb (Grad Zagreb) La 14 iulie 1998, autoritățile locale au constatat că apartamentul a fost confiscat în cadrul regimului socialist și se bazează pe legislația de restituire relevantă (a se vedea punctele 27 și 29 de mai jos) și i-au refuzat cererea. Între timp, în 1997 fostul proprietar al apartamentului J.L. și fiul său D.L., care se bazează pe Legea de restituție (a se vedea punctele 27 și 29 de mai jos), au instituit proceduri administrative în fața Oficiului de Afaceri Proprietare al autorităților locale (Grad Zagreb, Gradski ured za imovinsko-pravne poslove ) căutând restituirea clădirii de mai sus. Reclamantul a participat la aceste proceduri ca terță parte (interesată). Prin decizia din 10 iulie 2002, Oficiul Afacerilor Proprietare a acordat proprietatea clădirii J.L. și D.L. Reclamantul a avut dreptul să rămână în apartament ca locatar protejat (a se vedea punctul 29 de mai jos). 10. La 17 septembrie 2002, reclamantul a depus un recurs împotriva acestei decizii. 11. Prin decizia din 24 octombrie 2005, Hotărârea de Drept Civil a Ministerului Justiției, acționând ca autoritate administrativă de a doua instanță, a respins apelul reclamantului.Decizia a fost semnată de subministrul B.K. 12. Atunci, la 20 februarie 2006, reclamantul a interzis o acțiune de control judiciar în fața Curții Administrative (Upravni sud Republike Hrvatske ) împotriva acestei decizii. A desemnat Ministerul Justiției – Hotărârea de Drept Civil ca acuzat. 13. La 20 iunie 2006, fiul reclamantului a trimis un e-mail Ministrului Adjunct B.K. plângând că nu a primit răspuns la o cerere pe care a prezentat-o mai devreme. În același e-mail, el a remarcat că un secretar de la Ministerul Justiției nu îi furnizează informațiile despre cine era șeful unității care a decis apelul reclamantului. El nu a primit niciun răspuns. 14. Prin hotărârea din 12 martie 2010, Curtea Administrativă, ședința într-un comitet de trei membri președintat de judecătorul M.Č., a respins acțiunea reclamantului. Hotărârea se referă la Ministerul Justiției ca inculpat, deși indică că acesta ar trebui servit în Ministerul Justiției – Hotărârea de Drept Civil. 15. La 28 iulie 2010, fiul reclamantului a trimis o scrisoare Ministerului Justiției, întrebând cine a fost șeful unității care s-a ocupat de cazul reclamantului. El nu a primit niciun răspuns. 16. Prin scrisoarea din 28 iulie 2010, reclamantul a solicitat Ministerului Justiției, care a avut în perioada între sfârșitul anului 2005 și mijlocul anului 2006, a fost șeful unității care a abordat apelurile legate de apartamentele confiscate și chiriașii lor. La 11 august 2010, reclamantul a depus o plângere constituțională împotriva hotărârii Curții administrative, susținând, printre altele, că dreptul său constituțional la proceduri echitabile a fost încălcat în judecătorul M.Č. a fost șeful unității din Ministerul Justiției, care și-a respins recursul (a se vedea punctele 11 și 14 mai sus). Ea a explicat că, după citirea hotărârii Curții Administrative, a observat că stilul și anumite expresii din ea au fost familiare și similare cu stilul și expresii utilizate în decizia Ministerului din 24 octombrie 2005 (a se vedea punctele 11 și 14 de mai sus). Acest lucru a determinat-o să facă unele anchete online care au sugerat că, înainte de a deveni judecător al judecătorului Curții Administrative M.Č. a fost director al Direcției de Drept Civil a Ministerului Justiției. Apoi a făcut anchete suplimentare cu Ministerul Justiției, care a refuzat să-i furnizeze informațiile cu privire la care locuri de muncă M.Č. a lucrat în timp ce a fost angajată la Minister (a se vedea punctele 15-16 de mai sus). 18. Prin decizia din 6 martie 2013 Curtea Constituțională (Ustavni sud Republike Hrvatske ) a respins plângerea constituțională a reclamantului, susținând că procesul reclamat a fost echitabil fără a aborda în mod expres argumentele sale referitoare la presupusa lipsă de imparțialitate. Reclamantul a fost preluat cu decizia Curții Constituționale la 13 martie 2013. Alte fapte relevante (a) plângerea penală a reclamantului 19. La 3 august 2011, reclamantul a depus o plângere penală împotriva M.Č. la Procuratura Municipală din Zagreb (Općinsko državno odvjetništvo u Zagrebu 20. Prin scrisoarea din 22 august 2013 a procurorului de stat a informat reclamantul că nu exista nici o suspiciune că o infracțiune penală supusă urmăririi de stat a fost comisă. Partea relevantă a acestei scrisori se menționează după cum urmează: „Decizia [ Ministerului Justiției din 24 octombrie 2005] a fost semnată de subministrul B.K. Prin urmare, chiar dacă M.Č. a participat la pregătirea acestei decizii, a fost verificată de persoana care l-a semnat. În plus, licența acestei decizii a fost examinată de către Curtea Administrativă. În procedura de revizuire judiciară după acțiunea de revizuire judiciară, comitetul a constatat decizia și procedura care l-a precedat legal. ... În consecință, deoarece nu există nici o suspiciune că comportamentul M.Č. sau a oricărei alte persoane din Ministerul Justiției în legătură cu adoptarea deciziei menționate anterior ar fi putut da naștere la ... o infracțiune penală, nu există motive pentru procurorul de stat să acționeze în acest caz.” (b) Cererea reclamantului de redeschidere a procedurii 21. La 9 august 2010, reclamantul a depus o cerere de redeschidere a procedurii de reexaminare judiciară (a se vedea punctele 12-14 mai sus) din cauza participării anterioare a judecătorului M.Č. în acest caz, în special în ceea ce privește hotărârea recursului său. 22. Într-o decizie din 17 mai 2012 Curtea administrativă, care, între timp, a devenit Înaltul Tribunal Administrativ (Visoki Upravni sud Republike Hrvatske ), a declarat inadmisibil cererea reclamantului de redeschidere a procedurii, susținând că, în temeiul legislației interne relevante în momentul respectiv, lipsa de imparțialitate nu constituie motiv pentru redeschiderea procedurilor de reexaminare judiciară. (c) Informații privind cariera profesională a M.Č. 23. Guvernul a furnizat dovezi care sugerează că cariera lui M.Č. la momentul respectiv a progresat după cum urmează: – între 2002 și 2004, a fost judecătoră a Curții Municipale Zadar; – între 2 august 2004 și 19 februarie 2008 a fost avocată administrativă senioară la Departamentul pentru Procedințe de Instanță de la Hotărârea de Drept Civil a Ministerului Justiției; – de la 20 februarie 2008 până la 17 martie 2009 a fost directoră interimar a Direcției de Drept Civil a Ministerului Justiției; – din 18 martie 2009 a lucrat ca judecător al Curții Administrative. 24. În sprijinul acestor informații, Guvernul a prezentat o decizie a Ministerului Justiției din 19 iulie 2004, prin care judecătorul M.Č. a fost atribuit temporar, pentru perioada de doi ani, poziția de avocat administrativ superior la Departamentul de Procedințe de Instanță de la Hotărârea de Drept Civil a Ministerului. 25. Guvernul a prezentat, de asemenea, o decizie din 14 februarie 2008, prin care judecătorul M.Č., numit avocat administrativ superior la Departamentul de Procedințe de Instanță de la Hotărârea de Drept Civil a Ministerului, a fost desemnat în mod provizoriu șef al acestei Direcții. Textul deciziei sugerează că, prin o decizie anterioară, din 6 iulie În 2006, a fost repartizată postul de avocat administrativ superior la departamentul și direcția Ministerului. 26. Atât decizia din 19 iulie 2004 cât și cea din 14 februarie 2008 menționează posturi numerotate specifice definite de reglementările interne ale Ministerului la care a fost atribuită M.Č.. Actul de compensare și restituire a proprietăților corespunzător în timpul Regimului Comunist Iugoslav ( Zakon o naknadi za movinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine , Gazette Oficiale nos. 92/96 cu amendamente ulterioare – „Legea de restituire”), care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1997, a permis foștilor proprietari de bunuri confiscate sau naționalizate, sau moștenitorii lor în prima linie de succesiune (descendenții directi sau un soț), să obțină în anumite condiții, fie restituirea sau compensarea pentru bunuri aferente regimului socialist. 28. În conformitate cu art. 22 din Legea privind restituirea, apartamentele nationalizate pentru care persoanele terțe achiziționate în mod special protejate nu trebuie să fie restaurate foștilor lor proprietari. Locatarii au dreptul de a cumpăra astfel de apartamente de la furnizorul apartamentului, în condiții favorabile prevăzute în Legea privind indemnitățile special protejate (Vânzare la ocupație). În același timp, foștii proprietari au avut dreptul la compensare financiară în ceea ce privește apartamentele. 29. Pe de altă parte, în conformitate cu art. 32 din Legea Restituirii, apartamentele confiscate au fost atribuite foștilor lor proprietari. În temeiul articolului 13 din Legea privind Fondu za naknadu oduzete imovine, Jurnalul Oficial nr. 69/97 cu amendamente ulterioare), care a intrat în vigoare la 12 iulie 1997, chiriașul are dreptul de a cumpăra un apartament confiscat numai dacă nu a fost depusă nici o cerere de restituire sau dacă o astfel de cerere a fost respinsă într-o decizie finală. Altfel, în conformitate cu art. 33 din Legea Restituirii, chiriașii au dreptul de a rămâne în apartament ca locatari protejați ( zašticiceni najmoprimci ). În conformitate cu Legea privind lichidarea apartamentelor ( Zakon o najmu stanova , Gazettea Oficial nr. 91/96 cu amendamente ulterioare), care a intrat în vigoare la 5 noiembrie 1996, astfel de locatari sunt supuse anumitor măsuri de protecție, cum ar fi datoria proprietarilor de a contracta o închiriere de durată nedefinită, plata chiriei protejate ( zašticicena najamnina ), a căror valoare este stabilită de Guvern și semnificativ mai mică decât închirierea pieței; și mai bună protecție împotriva încheierii închirierii închirierilor. Legea administrativă relevantă 30. Secțiunea 15 din Legea privind litigiile administrative ( Zakon o upravnim sporovima , Gazette Oficiale a Republicii Socialiste Federale Iugoslavie nr. 4/77 și Gazette Oficiale a Republicii Croației nr. 53/91, cu amendamente ulterioare , care a fost în vigoare între 1 iulie 1977 și 31 decembrie 2011, cu condiția ca acuzatul în procedurile de reexaminare judiciară (dizbatere administrativă) să fie autoritatea administrativă a cărei decizie a fost contestată. 31. Legea Sistemului de Administrație de Stat (Zcacon o sustavu državne uprave Gazette Oficiale a Republicii Croația nr. 75/93 cu modificări ulterioare), care a fost în vigoare între 21 august 1993 și 22 Decembrie 2011, cu condiția ca autoritățile administrative să fie miniștri, organizații administrative de stat și birouri de administrație de stat. Organizațiile administrative din cadrul ministerelor, cum ar fi administrațiile, departamentele, sectoarele și alte unități, nu au fost considerate autoritățile administrative (separate). COMPLAINT 32. Reclamantul s-a plâns în temeiul articolului 6 § 1 din Convenția de lipsa de imparțialitate a comitetului de judecată al Curții administrative care a respins acțiunea ei de reexaminare judiciară împotriva deciziei de apel a Ministerului Justiției deoarece judecătorul președinte a lucrat la Minister la momentul adoptării deciziei atacate și a fost implicat în luarea deciziilor în cazul ei. Legea 33. Reclamantul s-a plâns de încălcarea dreptului ei la o audiere echitabilă în fața unui tribunal imparțial, având în vedere faptul că judecătorul judecătorului M.Č., care avea în momentul adoptării acestei decizii, a fost angajat în cadrul directorului Ministerului care l-a îndreptat. Reclamantul a susținut inițial că, la momentul respectiv M.Č. era șef al acestei direcții. Cu toate acestea, mai târziu, în urma plângerii că M.Č. a fost implicat în procesul decizional în cazul său înaintea Ministerului. Reclamantul a invocat art. 6 § 1 din Convenție, care în partea relevantă se menționează după cum urmează: "În determinarea drepturilor și obligațiilor sale civile ... fiecare are dreptul la o audiere echitabilă ... de către un tribunal ... imparțial instituit prin lege." 34. Guvernul a contestat admisibilitatea cererii din două motive, susținând, în primul rând, că reclamantul nu a fost victima încălcării și, în al doilea rând, că cererea a fost, în orice caz, evident nefondată. Argumentele părților Guvernul 35. Guvernul a susținut că în momentul în care Ministerul Justiției și-a pronunțat hotărârea în cazul reclamantului (a se vedea punctul 11 de mai sus) M.Č. nu a fost șeful Direcției de Drept Civil a Ministerului (a se vedea punctele 23-26 de mai sus). În plus, M.Č. nu a dat nici semnat această decizie, nici a participat în nici un fel la procedura de a doua instanție. Decizia a fost semnată de B.K. care a fost un ministru asistent la momentul respectiv (a se vedea punctul 11 de mai sus). 36. Cazul reclamantului a fost atribuit unui anumit dl R.P., un asociat/expert extern al Ministerului Justiției, pe baza unui contract de serviciu din 3 decembrie 2004. În sprijinul acestor informații, Guvernul a prezentat o notă din dosarul de certificare a relației R.P. cu Ministerul, precum și lista de cazuri atribuite, printre care a fost cea a reclamantului. 37. R.P. a redactat decizia în cazul reclamantului și dna Lj.G.M., care era la momentul respectiv șeful Departamentului de Procedințe de Instanță din Minister, a aprobat. După cum s-a afirmat deja, decizia a fost în cele din urmă semnată de B.K., un ministru asistent (a se vedea punctele 11 și 35 de mai sus). 38. M.Č., în calitate de avocat administrativ superior al Ministerului, nu avea absolut nici o autoritate asupra avocaților care lucrează în sau pentru Minister. Prin urmare, ea nu a fost superioară de asociații/expertii externi ai Ministerului, cum ar fi R.P., mai puțin de către șeful Departamentului de Procedințe de Instanță Lj.G.M. sau Ministru Adjunct B.K. 39. În sfârșit, guvernul a subliniat că M.Č. Nu a avut nici un rol în procedurile de apel în cazul reclamantului și că nu a fost implicată (formal sau informal) în procesul de luare a deciziilor. Prin urmare, faptul că ea a fost judecătorul președinte în cadrul comitetului Tribunalului de Administrație care a respins acțiunea reclamantului de reexaminare judiciară (a se vedea punctele 12 și 14 mai sus) împotriva deciziei Ministerului nu a pus la îndoială imparțialitatea acestei instanțe. 40. Este în favoarea reclamantului să demonstreze acuzațiile ei cu suficientă certitudine, ceea ce ea nu a făcut. 41. Prin urmare, Guvernul a invitat Curtea să constate că reclamantul nu a fost o victimă a încălcării sau, în mod alternativ, că cererea a fost evident nefondată. Reclamantul 42 a răspuns că Guvernul nu a prezentat toate documentele relevante care ar clarifica poziția M.Č. a fost numită și ceea ce a fost exact slujba ei la Ministerul Justiției. Poziția și competențele ei au rămas astfel neclare. Prin urmare, Guvernul nu a dispărea îndoielilor reclamantei cu privire la implicarea M.Č. în cazul ei la nivel de apel și îndoielile rezultate cu privire la imparțialitatea Curții administrative. 43. În special, Guvernul a prezentat două decizii, prima din 2004, prin care M.Č. a fost desemnat ca avocat administrativ superior în Departamentul de Procedințe de Instanță al Direcției de Drepturi Civile a Ministerului, și a doua din 2008 prin care a fost desemnată șef al acestei Direcții (a se vedea punctele 24-25 de mai sus). Prima dintre aceste decizii a sugerat că M.Č. a fost desemnat ca avocat administrativ superior în Minister pentru o perioadă de doi ani (a se vedea punctul 24 de mai sus). Prin urmare, nu a fost clar ce a fost poziția ei în perioada 2006-2008. Ceea ce este mai mult, cele două decizii prezentate de Guvern se referă la posturi numerotate definite de reglementările interne ale Ministerului (a se vedea punctul 26 de mai sus). Guvernul nu a furnizat Curtei o copie a acestor regulamente, care ar fi fost de ajutor în determinarea descrierii de locuri de muncă a M.Č.. 44. În plus, din documentele depuse de Guvern a fost imposibil să se discerneze dacă înainte de a fi numit șeful Direcției de Drept Civil în 2008, M.Č. a fost șef al unei subunități ale Direcției, cum ar fi Departamentul de Procedură a Secundei Instanțe. 45. În plus, Guvernul nu a furnizat nici o dovadă pentru declarația lor că Lj.G.M., în momentul respectiv, era șeful Departamentului de Procedințe de Instanță de la Minister, care a aprobat decizia în cazul reclamantului, presupus, elaborată de R.P. (a se vedea punctul 1). 37 mai sus). În ceea ce privește însuși R.P., reclamantul a susținut că, în momentul respectiv, a lucrat ca avocat la Curtea Constituțională. Astfel, ea a considerat ciudat că a pregătit decizia Ministerului în cazul ei, după cum a afirmat Guvernul (a se vedea punctul 36 de mai sus), ceea ce părea incompatibil cu slujba sa la Curtea Constituțională. 46. În sfârșit, reclamantul a susținut că, chiar și lasând deoparte considerațiile de mai sus (a se vedea punctele 42-45), pur și simplul fapt că în perioada între 20 februarie 2008 și 18 martie 2009 M.Č. a fost șeful Direcției de Drept Civil a Ministerului (a se vedea punctul 23) a pus la îndoială imparțialitatea Curții de Administrație. În special, acest lucru a însemnat că în acea perioadă M.Č. a fost un reprezentant juridic al părții opozitoare în cazul reclamantului, fiind înțeles că, în cadrul procedurii dinainte de Curtea Administrativă, reclamantul a fost reclamantul și Ministerul, în special Hotărârea de Drept Civil, acuzatul (a se vedea punctele 12 și 14 de mai sus). Așezarea ulterior în calitate de judecător în cazul reclamantului a pus M.Č. în conflict evident de interese și a pus îndoieli cu privire la imparțialitatea Curții administrative. Reclamantul a subliniat că Curtea a avut în situații similare o încălcare a articolului 6 § 1 din Convenție (reclamantul se referă la Mežnarić c. Croația , nr. 71615/01, 15 iulie 2005). 47. În ceea ce privește afirmația guvernului că ea nu a demonstrat acuzațiile sale (a se vedea punctul 40 de mai sus), reclamantul a răspuns că sarcina probei nu a fost asupra ei deoarece toate informațiile relevante privind poziția M.Č. în Ministerul Justiției era în posesia Guvernului. În acest sens, reclamantul a reiterat argumentul său că guvernul a furnizat documente incomplete în acest sens (a se vedea punctul 42 de mai sus). Evaluarea Curții 48. Principiile relevante care iese din jurisprudența Curții privind dreptul la un tribunal imparțial sunt rezumate în Morice c. Franța ([GC], nr. 29369/10, §§§ 73-78, CEDH 2015). 49. În prezenta cauză, Curtea constată că guvernul a demonstrat în mod suficient că judecătorul M.Č. nu a fost implicat în procesul decizional al reclamantului la nivelul apelului. În special, decizia Direcției de Drept Civil a Ministerului Justiției din 24 octombrie 2005 a fost pregătită de R.P., verificată și aprobată de șeful Departamentului de Instanțe A doua la momentul respectiv, Lj.G.M., și semnată de Ministrul Adjunct B.K. (a se vedea punctele 11 și 36-37 de mai sus). M.Č. a devenit anunțul interimar șeful Direcției de Drept Civil la 20 februarie 2008, adică, la doi ani și aproape patru luni după ce Ministerul a adoptat decizia în cazul reclamantului (a se vedea punctele 11, 23 și 25 de mai sus). 50. În ceea ce privește argumentul reclamantului că chiar faptul că în perioada între 20 februarie 2008 și 18 martie 2009 M.Č. a fost șeful Direcției de Drept Civil a Ministerului care a pus la îndoială imparțialitatea Curții administrative, deoarece în acea perioadă a fost reprezentantă a autorității acuzate în cazul reclamantului (a se vedea punctul 46 de mai sus), Curtea constată că acest argument nu are niciun sprijin în legislația internă relevantă în momentul respectiv. În special, dispozițiile relevante ale Legii privind litigiile administrative și ale Legii privind sistemul de administrație de stat sugerează că numai Ministerul Justiției și nu (de asemenea) Departamentul său de drept civil a fost autoritatea inculpată în cadrul procedurii dinaintea Curții administrative (a se vedea punctele 30-31 de mai sus). 51. 35 § 3 litera (a) din Convenție, vădit nefondat și trebuie respins în temeiul articolului 35 § 4. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea inadmisibilă. Eliberată în limba engleză și notificată în scris la 19 decembrie 2019.
Application no. 59230/13
Zdravka VUKRES
against Croatia
The European Court of Human Rights (First Section), sitting on 26
November 2019 as a Committee composed of:
Tim Eicke,
President,
Jovan Ilievski,
Raffaele Sabato,
judges,
and Renata Degener,
Deputy Section Registrar,
Having regard to the above application lodged on 7 September 2013,
Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicant,
Having deliberated, decides as follows:
1.
The applicant, Ms Zdravka Vukres, is a Croatian national, who was born in 1937 and lives in Zagreb. She was represented before the Court by Ms I. Bojić, a lawyer practising in Zagreb.
2.
The Croatian Government (“the Government”) were represented by their Agent, Ms Š. Stažnik.
The circumstances of the case
3.
The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.
4.
The applicant was a holder of a specially protected tenancy (
stanarsko pravo
) of a flat in Zagreb measuring 44 square metres. The flat is located in a building which, in 1953, was confiscated from its owners, Mr J.L. and his wife Ms
M.L., by the socialist authorities.
5.
On 19 June 1991 the Specially Protected Tenancies (Sale to Occupier) Act entered into force. It entitled holders of specially protected tenancies of flats in social or State ownership to purchase their flats from the provider of the flat under favourable conditions.
6.
In 1997 the applicant applied to the City of Zagreb (
Grad Zagreb
, hereinafter “the local authorities”) to purchase the flat under the above Act.
7.
On 14 July 1998 the local authorities, having established that the flat had been confiscated under the socialist regime and relying on the relevant restitution legislation (see paragraphs 27 and 29 below), refused her request.
Administrative proceedings
8.
Meanwhile, in 1997 the flat’s former owner J.L. and his son D.L., relying on the Restitution Act (see paragraphs 27 and 29 below), instituted administrative proceedings before the local authorities’ Office for Property Affairs (
Grad Zagreb, Gradski ured za imovinsko-pravne poslove
) seeking restitution of the above building. The applicant participated in those proceedings as a third (interested) party.
9.
By a decision of 10 July 2002 the Office for Property Affairs awarded the ownership of the building to J.L. and D.L. The applicant was entitled to remain living in the flat as a protected lessee (see paragraph 29 below).
10.
On 17 September 2002 the applicant lodged an appeal against that decision.
11.
By a decision of 24 October 2005 the Civil Law Directorate of the Ministry of Justice, acting as a second-instance administrative authority, dismissed the applicant’s appeal. The decision was signed by Assistant Minister B.K.
12.
The applicant then, on 20 February 2006, brought an action for judicial review before the Administrative Court (
Upravni sud Republike Hrvatske
) against that decision. She designated the Ministry of Justice – the Civil Law Directorate as the defendant.
13.
On 20 June 2006, the applicant’s son sent an email to Assistant Minister B.K. complaining that he had not received a response to a petition he had submitted earlier. In the same email he noted that a secretary at the Ministry of Justice was not providing him with the information on who was the head of the unit which had decided the applicant’s appeal. He received no reply.
14.
By a judgment of 12 March 2010 the Administrative Court, sitting in a three-member panel presided over by Judge M.Č., dismissed the applicant’s action. The judgment refers to the Ministry of Justice as the defendant although it indicates that it should be served on the Ministry of Justice – the Civil Law Directorate.
15.
On 28 July 2010, the applicant’s son sent a letter to the Ministry of Justice, asking who the head of the unit which had dealt with the applicant’s case had been. He received no reply.
16.
By a letter of 28 July 2010 the applicant enquired with the Ministry of Justice who had in the period between late 2005 to mid-2006 been the head of the unit that had dealt with appeals related to confiscated flats and their tenants. The applicant did not receive a response to this query.
17.
On 11 August 2010 the applicant lodged a constitutional complaint against the Administrative Court’s decision. She argued,
inter alia
, that her constitutional right to fair proceedings had been violated in that Judge M.Č. had been the head of the unit in the Ministry of Justice which had dismissed her appeal (see paragraphs 11 and 14 above). She explained that, after having read the Administrative Court’s judgment, she had noticed that its style and certain expressions in it had been familiar and similar to the style and expressions used in the Ministry’s decision of 24 October 2005 (see paragraphs 11 and 14 above). That had prompted her to make some online enquires which had suggested that before becoming a judge of the Administrative Court Judge M.Č. had been a director of the Ministry of Justice’s Civil Law Directorate. She had then made further enquiries with the Ministry of Justice, which had refused to provide her with the information on which jobs M.Č. had worked while she had been employed at the Ministry (see paragraphs 15-16 above).
18.
By a decision of 6 March 2013 the Constitutional Court (
Ustavni sud Republike Hrvatske
) dismissed the applicant’s constitutional complaint. It held that the proceedings complained of had been fair without expressly addressing her arguments concerning the alleged lack of impartiality. The applicant was served with the Constitutional Court’s decision on 13 March 2013.
Other relevant facts
(a)
The applicant’s criminal complaint
19.
On 3 August 2011 the applicant lodged a criminal complaint against M.Č. with the Zagreb Municipal State Attorney’s Office (
Općinsko državno odvjetništvo u Zagrebu
).
20.
By a letter of 22 August 2013 the State Attorney’s Office informed the applicant that there was no suspicion that a criminal offence subject to State prosecution, had been committed. The relevant part of that letter reads as follows:
“The [the Ministry of Justice’s decision of 24 October 2005] was signed by Assistant Minister B.K. Therefore, even if M.Č. participated in preparation of that decision, it was checked by the person who signed it. Moreover, the lawfulness of the said decision was also examined by the Administrative Court. In the judicial-review proceedings following your action for judicial review, the panel found the decision and the proceedings which had preceded it lawful. ... Consequently, since there is no suspicion that the conduct of M.Č. or any other person in the Ministry of Justice in relation with the adoption of the aforementioned decision could have given rise to... a criminal offence, there are no reasons for the State Attorney to act in the present case.”
(b)
The applicant’s request for reopening of the proceedings
21.
On 9 August 2010 the applicant lodged a request for the reopening of the judicial-review proceedings (see paragraphs 12-14 above) on account of Judge M.Č.’s previous involvement in the case, specifically in deciding her appeal.
22.
In a decision of 17 May 2012 the Administrative Court, which in the meantime had become the High Administrative Court (
Visoki upravni sud Republike Hrvatske
), declared inadmissible the applicant’s request for reopening of the proceedings. It held that under the relevant domestic legislation at the time a lack of impartiality was not grounds for reopening of judicial-review proceedings.
(c)
Information concerning M.Č.’s professional career
23.
The Government furnished evidence suggesting that M.Č.’s career at the relevant time had progressed as follows:
– between 2002 and 2004 she had been a judge of the Zadar Municipal Court;
– between 2 August 2004 and 19 February 2008 she had been senior administrative counsel at the Department for Second-Instance Proceedings at the Civil Law Directorate of the Ministry of Justice;
– from 20 February 2008 until 17 March 2009 she had been
ad interim
director of the Civil Law Directorate of the Ministry of Justice;
– since 18 March 2009 she had been working as a judge of the Administrative Court.
24.
In support of this information the Government submitted a decision of the Ministry of Justice of 19 July 2004 whereby Judge M.Č. had been temporarily assigned, for the period of two years, to the position of senior administrative counsel at the Department for Second-Instance Proceedings at the Ministry’s Civil Law Directorate.
25.
The Government also submitted a decision of 14 February 2008 whereby Judge M.Č., referred to as senior administrative counsel at the Department for Second-Instance Proceedings at the Ministry’s Civil Law Directorate, had been provisionally appointed the head of that Directorate. The text of that decision suggests that by an earlier decision, of 6 July
2006, she had been assigned to the position of senior administrative counsel at the Ministry’s aforementioned department and directorate.
26.
Both the decision of 19 July 2004 and that of 14 February
2008 mention specific numbered posts defined by the Ministry’s internal regulations to which M.Č. had been assigned.
Relevant domestic law
Restitution legislation
27.
The Act on Compensation for, and Restitution of, Property Appropriated During the Yugoslav Communist Regime (
Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine
, Official Gazette nos. 92/96 with subsequent amendments – “the Restitution Act”), which entered into force on 1 January 1997, enabled the former owners of confiscated or nationalised property, or their heirs in the first line of succession (direct descendants or a spouse), to obtain under certain conditions either restitution of or compensation for property appropriated during the socialist regime.
28.
Pursuant to section 22 of the Restitution Act, nationalised flats in respect of which third persons had acquired specially protected tenancies were not to be restored to their former owners. The tenants had a right to purchase such flats from the provider of the flat under favourable conditions set out in the Specially Protected Tenancies (Sale to Occupier) Act. At the same time, the former owners were entitled to financial compensation in respect of the flats.
29.
On the other hand, pursuant to section 32 of the Restitution Act, confiscated flats were to be awarded to their former owners. Under section
13 of the Appropriated Property Compensation Fund Act (
Zakon o Fondu za naknadu oduzete imovine,
Official Gazette no. 69/97 with subsequent amendments), which entered into force on 12 July 1997, the tenant had the right to purchase a confiscated flat only if no request for its restitution had been submitted or if such a request had been dismissed in a final decision. Otherwise, pursuant to section 33 of the Restitution Act the tenants had the right to remain living in the flat as protected lessees (
zaštićeni najmoprimci
). Under the Lease of Flats Act (
Zakon o najmu stanova
, Official Gazette no. 91/96
with subsequent amendments), which entered into force on 5 November 1996, such lessees are subject to a number of protective measures, such as the duty of landlords to contract a lease of indefinite duration, payment of protected rent (
zaštićena najamnina
), the amount of which is set by the Government and significantly lower than the market rent; and better protection against termination of the lease.
Relevant administrative law
30.
Section 15 of the Administrative Disputes Act (
Zakon o upravnim sporovima
, Official Gazette of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia no. 4/77, and Official Gazette of the Republic of Croatia no. 53/91, with subsequent amendments), which was in force between 1 July 1977 and 31
December 2011, provided that the defendant in judicial-review (administrative dispute) proceedings was the administrative authority whose decision was being contested.
31.
The State Administration System Act (
Zakon o sustavu državne uprave
,
Official Gazette of the Republic of Croatia no. 75/93 with subsequent amendments), which was in force between 21 August 1993 and 22
December 2011, provided that administrative authorities were ministries, State administrative organisations and State administration offices. Administrative organisations within ministries, such as directorates, departments, sectors and other units, were not considered (separate) administrative authorities.
32.
The applicant complained under Article 6 § 1 of the Convention of the lack of impartiality of the Administrative Court’s panel which had dismissed her action for judicial review against the appellate decision of the Ministry of Justice because the presiding judge had been working at the Ministry at the time the contested decision had been adopted, and had been involved in the decision-making in her case.
33.
The applicant complained of a violation of her right to a fair hearing before an impartial tribunal on account of the fact that the panel of the Administrative Court which had dismissed her action for judicial review against the decision of the Ministry of Justice had been presided over by Judge M.Č., who had at the time of the adoption of that decision been employed with the directorate of the Ministry which had rendered it. The applicant had initially claimed that at the relevant time M.Č. had been the head of that directorate. However, later on she complained that M.Č. had otherwise been involved in decision-making in her case before the Ministry. The applicant relied on Article 6 § 1 of the Convention, which in the relevant part reads as follows:
“In the determination of his civil rights and obligations ... everyone is entitled to a fair ... hearing ... by an ... impartial tribunal established by law.”
34.
The Government disputed the admissibility of the application on two grounds. They argued, first, that the applicant had not been the victim of the violation complained of and, secondly, that the application was, in any event, manifestly ill-founded.
Parties’ arguments
The Government
35.
The Government submitted that at the time when the Ministry of Justice had rendered its second-instance decision in the applicant’s case (see
paragraph 11 above) M.Č. had not been the head of the Ministry’s Civil Law Directorate (see paragraphs 23-26 above). Moreover, M.Č. had neither rendered nor signed that decision, or participated in the second-instance proceedings in any way. The decision had been signed by B.K. who had been an assistant minister at the time (see paragraph 11 above).
36.
The applicant’s case had been assigned to a certain Mr R.P., an external associate/expert of the Ministry of Justice, on the basis of a contract for service of 3 December 2004. In support of that information the Government submitted a note from the case file certifying R.P.’s relationship with the Ministry, as well as the list of cases assigned to him, among which was that of the applicant.
37.
R.P. had drafted the decision in the applicant’s case and Ms Lj.G.M., who had at the time been the head of the Second-Instance Proceedings Department in the Ministry, approved it. As already stated, the decision had ultimately been signed by B.K., an assistant minister (see paragraphs 11 and 35 above).
38.
M.Č., as senior administrative counsel in the Ministry, had had absolutely no authority over any lawyers working in or for the Ministry. She had not therefore been superior to the Ministry’s external associates/experts such as R.P., let alone to the head of the Second-Instance Proceedings Department Lj.G.M. or Assistant Minister B.K.
39.
Lastly, the Government stressed that M.Č. had not had any role in the appellate proceedings in the applicant’s case and that she had not been involved (formally or informally) in the decision-making process. Therefore, the fact that she had been the presiding judge in the panel of the Administrative Court which had dismissed the applicant’s action for judicial review (see paragraphs 12 and 14 above) against the Ministry’s decision had not called into question that court’s impartiality.
40.
It was for the applicant to prove her allegations with sufficient certainty, which she had not done.
41.
The Government thus invited the Court to find that the applicant was not a victim of the violation complained of or, alternatively, that the application was manifestly ill-founded.
The applicant
42.
The applicant replied that the Government had failed to submit all the relevant documentation which would clarify to which position M.Č. had been appointed and what exactly had been her job at the Ministry of Justice. Her position and powers had thus remained unclear. Consequently, the Government had not dispelled the applicant’s doubts regarding M.Č.’s involvement in her case at the appellate level and the resultant misgivings concerning the Administrative Court’s impartiality.
43.
In particular, the Government had submitted two decisions, the first from 2004, whereby M.Č. had been appointed as senior administrative counsel in the Second-Instance Proceedings Department of the Ministry’s Civil Law Directorate, and the second one from 2008 whereby she had been appointed the head of that Directorate (see paragraphs 24-25 above). The first of those decisions suggested that M.Č. had been appointed as senior administrative counsel in the Ministry for a period of two years (see paragraph 24 above). Therefore, it remained unclear what her position in the period between 2006 and 2008 had been. What is more, the two decisions submitted by the Government refer to numbered posts defined by the Ministry’s internal regulations (see paragraph 26 above). The Government has not provided the Court with a copy of those regulations, which would have been helpful in determining what M.Č.’s job description had been.
44.
Moreover, from the documents submitted by the Government it had been impossible to discern whether before being appointed the head of the Civil Law Directorate in 2008, M.Č. had been a head of one of the Directorate’s subunits such as the Second-Instance Proceedings Department.
45.
Furthermore, the Government had not furnished any proof for their statement that Lj.G.M. had at the relevant time been the head of the Second-Instance Proceedings Department in the Ministry, who had approved the decision in the applicant’s case allegedly prepared by R.P. (see
paragraph
37 above). As regards R.P. himself, the applicant submitted that he had at the relevant time been working as legal counsel at the Constitutional Court. She thus found it odd that he had prepared the Ministry’s decision in her case, as the Government claimed (see paragraph 36 above), which seemed incompatible with his job at the Constitutional Court.
46.
Lastly, the applicant submitted that, even leaving aside the above considerations (see paragraphs 42-45), the mere fact that in the period between 20 February 2008 and 18 March 2009 M.Č. had been the head of the Ministry’s Civil Law Directorate (see paragraph 23 above) called into question the Administrative Court’s impartiality. In particular, that meant that in that period M.Č. had been a legal representative of the opposing party in the applicant’s case, it being understood that in the proceedings before the Administrative Court the applicant had been the plaintiff and the Ministry, specifically its Civil Law Directorate, the defendant (see paragraphs 12 and 14 above). Sitting subsequently as a judge in the applicant’s case had placed M.Č. in obvious conflict of interests and had cast doubt on the Administrative Court’s impartiality. The applicant pointed out that the Court had in similar situations found a violation of Article
6 § 1 of the Convention (the applicant referred to
Mežnarić v. Croatia
, no.
71615/01, 15 July 2005).
47.
As regards the Government’s assertion that she had not proven her allegations (see paragraph 40 above), the applicant replied that the burden of proof was not on her because all relevant information regarding M.Č.’s position in the Ministry of Justice was in the Government’s possession. In this connection the applicant reiterated her argument that the Government had furnished incomplete documentation in this regard (see paragraph 42 above).
The Court’s assessment
48.
Relevant principles emerging from the Court’s case-law concerning the right to an impartial tribunal are summarised in
Morice v. France
([GC], no.
49.
In the present case the Court finds that the Government sufficiently demonstrated that Judge M.Č. had not been involved in decision-making in the applicant’s case at the appellate level. In particular, the decision of Civil Law Directorate of the Ministry of Justice of 24 October 2005 was prepared by R.P., checked and approved by the head of the Second-Instance Department at the time, Lj.G.M., and signed by Assistant Minister B.K. (see
paragraphs 11 and 36-37 above). M.Č. became the
ad interim
head of the Civil Law Directorate on 20 February 2008, that is, two years and almost four months after the Ministry had adopted the decision in the applicant’s case (see paragraphs 11, 23 and 25 above).
50.
As regards the applicant’s argument that the very fact that in the period between 20 February 2008 and 18 March 2009 M.Č. had been the head of the Ministry’s Civil Law Directorate called into question the Administrative Court’s impartiality because in that period she had been a representative of the defendant authority in the applicant’s case (see paragraph 46 above), the Court notes that this argument has no support in the relevant domestic law at the time. In particular, the relevant provisions of the Administrative Disputes Act and the State Administration System Act suggest that only the Ministry of Justice and not (also) its Civil Law Department was the defendant authority in the proceedings before the Administrative Court (see paragraphs 30-31 above).
51.
It follows that the present application is inadmissible under Article
35 § 3 (a) of the Convention as manifestly ill-founded and must be rejected pursuant to Article 35 § 4 thereof.
For these reasons, the Court, unanimously,
Declares
the application inadmissible.
Done in English and notified in writing on 19 December 2019.
Renata Degener
Tim Eicke
Deputy Registrar
President