Comunicat la 16 decembrie 2019 PRIMEA SECȚIUNE Cerere nr. 67315/14 Zbigniew Mieczysław BAJBOR împotriva Poloniei depusă la 6 octombrie 2014 DECLARAREA FACTELOR Reclamantul, dl Zbigniew Mieczysław Bajbor, este un național polonez născut în 1927 și locuiește în Washington D.C., Statele Unite ale Americii. El este reprezentat în fața Curții de către dna M. Kożuch, avocat practicant în Cracow. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitant, pot fi rezumate după cum urmează. Legea din 18 decembrie 1998 privind Institutul de Recunoaștere Națională („Legea Institutului”; Ustawa o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji – Cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu ) a intrat în vigoare la 19 ianuarie 1999. Sarcinile Institutului incluse, printre altele, , stocarea și cercetarea documentelor serviciilor de securitate comuniste. Dreptul de acces la aceste documente a fost garantat în primul rând „partide lezate”, astfel cum este definit în Legea Institutului. În octombrie 2004 Institutul de Memorie Națională (“Institutul”), pe baza unui regulament (uchwała ) adoptat de Consiliu (Kolegium, ) a decis să creeze o listă de ofițeri, colaboratori, candidați pentru colaboratori ai serviciilor de securitate a statului și al altor persoane ale căror dosare au fost colectate. Această listă constă în numele de prim nume, numele de familie și, în unele cazuri, numărul de caz. Lista a fost pusă la dispoziție pe calculatoare în biblioteca Institutului, la care accesul a fost restricționat cercetătorilor și jurnaliștilor. Persoanele interesate nu cunoaște că numele lor au fost incluse pe listă. La sfârșitul lunii ianuarie 2005, lista, care constă din aproximativ 160.000 de nume, a fost publicată pe internet după ce un jurnalist a afirmat că l-a eliminat de la Institut și a publicat. Publicarea listei a declanșat un interes public și de mass-media imens. Lista nu a permis distincția ofițerilor și informatorilor de persoane persecutate. Înțelegerea predominantă a fost că lista conține nume de ofițeri și informatori ai fostilor servicii de securitate a statului. În februarie 2005, reclamantul a aflat că numele său a apărut pe listă. La o dată neespecificată, el a solicitat Institutului să fie certificată ca „partidă lezivă” în conformitate cu art. 6 din Legea Institutului. Conferința acestui statut ar permite reclamantului să consulte toate documentele colectate de serviciile de securitate cu privire la el. Acest lucru, la rândul său, ar permite să demonstreze că nu a colaborat niciodată cu serviciile de securitate. Se pare că reclamantul a primit un certificat care l-a informat că nu a putut fi considerat „partidă lezidă”. La 30 martie 2007, reclamantul a contestat această decizie. Legea Institutului a fost modificată de Legea din 18 octombrie 2006 privind divulgarea informațiilor privind documentele serviciilor de securitate a statului din perioada între 1944 și 1990 și conținutul acestor documente (“ Actul de luvrare din 2006”), care a intrat în vigoare la 15 martie 2007. De aceea, normele privind accesul la documentele depuse la Institut au fost stabilite în art. 30 și 31 modificate din Actul Institutului. Statutul unei „partide lezive” a fost abrogat. La 19 aprilie 2007, Institutul a informat reclamantul că nu i-ar putea acorda statutul de „partidă lezimă” în cazul în care acest statut a fost abrogat. El a fost, de asemenea, informat că toată lumea are dreptul de a solicita de la Institut accesul la copiile documentelor referitoare la el. Există anumite excepții la tipul de documente care ar putea fi puse la dispoziție. La 22 august 2007 și 10 februarie 2009 Institutul a furnizat informații similare reclamantului. În octombrie 2009, reclamantul a depus o acțiune de protecție a drepturilor sale personale (vie privată, demnitate și reputație) împotriva Institutului. El a solicitat o ordonanță care impune inculpatului să publice o cerere de scuze într-un ziar național, în buletinul Institutului și pe site-ul său. Reclamantul a susținut că Institutul a avut o obligație specială de a-și asigura în mod corespunzător documentele și de a proteja datele cu caracter personal ale persoanelor interesate de aceste documente. Divulgarea denumirii reclamantului pe listă a avut ca rezultat copiarea, eliminarea și publicarea ilegale a listei de către o persoană neautorizată. Consecințele nerespectării obligațiilor stabilite în Legea Institutului. 10. Includerea unei persoane pe listă a fost echivalentă cu considerarea ei ca colaborator al serviciilor de securitate comunistă. Reclamantul nu a fost un colaborator și, prin urmare, includerea numelui său pe listă a încălcat fără îndoială reputația și demnitatea sa. El a susținut că a fost conscris forțat și apoi forțat să semneze, în septembrie 1951, o declarație de colaborare Reclamantul a refuzat să acționeze ca colaborator și, în iulie 1952, serviciile de securitate au pierdut interesul în el. 11. Reclamantul a susținut că înainte de 1989 s-a opus sistemului politic din Polonia. În 1968 și-a pierdut slujba la Institutul de Studii Nucleare ca urmare a opoziției sale față de campania autorităților împotriva colegilor evrei polonezi. Mai târziu, reclamantul a emigrat în Statele Unite. Includerea numelui său pe lista a declanșat ostracismul de către comunitatea poloneză-americană din care reclamantul a fost un membru activ. 12. La 6 martie 2012, Curtea Regională de Varșovia a respins acțiunea reclamantului, constatand că reclamantul a constatat că drepturile sale personale au fost încălcate ca urmare a publicării listei pe Internet. Ca urmare a publicării, a pierdut încrederea și aprecierea prietenilor săi și a comunității poloneze din Statele Unite. 13. În continuare, Curtea a analizat chestiunea de legalitate a încălcării, menționând că serviciile de securitate au fost interesate de reclamant și, din acest motiv, documentele care conțin informații despre el au fost stocate în arhivele Institutului. Institutul a înființat o baza de date – ca suport arhivei – conținând numele de prim și de familie a persoanelor, permițând utilizatorilor să caute rapid documentele arhivei. Baza de date a constituit secretul profesional al Institutului ( tajemnica służbowa ). Inventarul documentelor arhivei a fost printre sarcinile statutare ale Institutului. 14. Curtea a fost conștientă de o anchetă privind divulgarea unui funcționar public către o persoană neautorizată, între 26 noiembrie 2004 și ianuarie 2005, a bazei de date a Institutului și de faptul că nu a asigurat baza de date în mod corespunzător împotriva copiei și eliminării neautorizate. La 21 februarie 2006, procurorul regional Varsovia-Praga a întrerupt ancheta. Procurorul nu a putut determina cine, dintre angajații Institutului, a copiat și a dat baza de date unei persoane neautorizate. În consecință, procurorul a constatat că nu există motive pentru a considera că baza de date nu a fost asigurată în mod corespunzător împotriva copiarii și îndepărtării neautorizate. 15. Președintele Institutului a declarat că baza de date conține nume de ofițeri și angajați ai fostelor servicii de securitate și a persoanelor care au rămas în interesul serviciilor de securitate. Potrivit președintelui Institutului, baza de date nu permite distincția unui informator al serviciilor de securitate de la o persoană sub supraveghere de către servicii. 16. În cursul anchetei, un jurnalist care a susținut public anterior a pus catalogul la dispoziția altor jurnaliști, nu a confirmat cele de mai sus, bazandu-se pe principiul protecției surselor. 17. Curtea a concluzionat că, având în vedere concluziile anchetei, reclamantul nu a putut pretinde că Institutul a încălcat drepturile sale personale și a constatat că Institutul nu a acționat ilegal și, prin urmare, nu a putut fi considerat responsabil pentru încălcarea drepturilor personale ale reclamantului. 18. El a susținut că instanța de primă instanță a constatat în mod incorect că Institutul nu a acționat ilegal, în special prin faptul că nu a asigurat în mod corespunzător datele impugnate. El a susținut, de asemenea, că instanța a eliberat inculpatul din obligația sa de a demonstra că încălcarea drepturilor personale ale reclamantului nu este ilegală. La 22 ianuarie 2013, Curtea de Apel a respins recursul reclamantului. Curtea de Apel a constatat că evaluarea instanței de a primi a acesteia este incompletă deoarece nu a indicat cine a încălcat drepturile personale ale reclamantului. Mai presus de toate, instanța de primă instanță nu a determinat dacă încălcarea drepturilor personale ale reclamantului rezultă direct din cauza scurgerii bazei de date a Institutului, sau dacă încălcarea a avut loc numai ca urmare a publicării bazei de date pe Internet de către o persoană necunoscută la care baza de date a fost furnizată ilegal de un angajat necunoscut al Institutului. 20. Curtea de Apel a concluzionat că nu există o legătură cauzală adecvată între faptul de scurgere a bazei de date din Institut și încălcarea drepturilor personale ale reclamantului, deoarece cea din urmă nu a fost o consecință normală a scurgerii bazei de date. Baza de date, probabil eliminată de un angajat necunoscut al Institutului, ar fi putut servi realizarea diferitelor obiective, nu neapărat legată de publicarea bazei de date. Faptul că baza de date a fost publicată pe Internet nu a fost o consecință normală a îndepărtării sale de la Institut. Astfel, Institutul nu a putut fi responsabil pentru încălcarea drepturilor personale ale reclamantului în absența unei legături cauzale normale între eliminarea bazei de date și publicarea acesteia. 21. În opinia Curții de Apel, posibila omisiune a Institutului în nerespectarea corectă a datelor cu caracter personal nu ar duce la încălcarea drepturilor personale ale reclamantului, deoarece aceste drepturi au fost încălcate numai de o persoană necunoscută care a publicat ilegal aceste date pe Internet și, prin urmare, nu a fost necesar să se stabilească problema de legalitate a presupusei omisiuni ale pârâtului. 22. Pe de altă parte, Curtea de Apel a fost de acord cu instanța de primă instanță că acțiunile inculpatului nu erau ilegale deoarece au fost prevăzute de lege. Baza de date în cauză a fost creată pe baza unei rezoluții a Consiliului Institutului din 29 octombrie 2003 privind stabilirea și punerea la dispoziție pentru utilizare în sala deschisă de lectură a Institutului de un indice personal. Obiectivul creării sale a fost clasificarea documentelor de arhivă ale Institutului și a permis o căutare rapidă a documentelor stocate de către Institut. În conformitate cu art. 8 § 1 coroborat cu art. 1 (1) din Legea Institutului, inventarul documentelor de arhivă a fost una dintre sarcinile statutare ale Institutului. 23. La 28 martie 2014, Curtea Supremă a refuzat să accepte recursul de cassare pentru examinare. A constatat că nu a susținut nicio problemă juridică importantă. Hotărârea a fost depusă la 23 aprilie 2014. Legea și practica internă relevantă Dispozițiile relevante ale Legii Institutului sunt stabilite în hotărârea Curții în cazul Joanna Szulc c. Polonia , nr. 43932/08, §§§§ 46-47 și 50-66, 13 noiembrie 2012. COMPLAINT 24. Reclamantul se plânge în temeiul articolului 8 § 1 din Convenția de încălcarea dreptului său la respectarea vieții sale private. El afirmă, în special, că: (a) Legea Institutului nu a conținut o bază juridică suficientă pentru colectarea, prelucrarea și divulgarea datelor cu caracter personal. Dispozițiile generale ale Actului au fost completate de reglementări interne ale Consiliului Institutului, care au servit ca bază pentru crearea listei impugnate și pentru divulgarea acesteia. Regulamentele nu au respectat cerințele de accesibilitate și de previzibilitate; (b) autoritățile nu au împiedicat o scurgere și divulgarea listei, în ciuda obligației lor legale de a proteja datele; (c) autoritățile nu au luat măsuri adecvate pentru a informa publicul că nu toate persoanele incluse pe listă au fost colaboratori; (d) reclamantul nu a avut nici o modalitate de a-și apăra reputația și ca un Rezultatul acestei încălcări a suferit deteriorarea sănătății sale, și-a pierdut slujba și s-a retras din viața publică. Întrebări PENTRU PARTE A existat o ingerință în dreptul reclamantului la respectarea vieții sale private, în sensul art. 8 § 1 din Convenție? Dacă da, a fost această interferență în conformitate cu legea și necesară în termeni de art. 8 § Autoritățile au luat măsurile necesare pentru a asigura protecția efectivă a dreptului reclamantului de a respecta viața sa privată (a se vedea mutatis mutandis Craxi c. Italia (n. 2), nr. 25337/94, §§ 60-76, 17 iulie 2003). Au luat măsurile necesare pentru a preveni eliminarea listei din sediul Institutului? Autoritățile au efectuat anchete eficace cu privire la eliminarea listei de la Institut?
Communicated on 16 December 2019
Application no. 67315/14
Zbigniew Mieczysław BAJBOR
against Poland
lodged on 6 October 2014
The applicant, Mr Zbigniew Mieczysław Bajbor, is a Polish national who was born in 1927 and lives in Washington D.C., United States of America. He is represented before the Court by Ms M. Kożuch, a lawyer practising in Cracow.
A.
The circumstances of the case
1.
The facts of the case, as submitted by the applicant, may be summarised as follows.
2.
The Law of 18 December 1998 on the Institute of National Remembrance (“the Institute Act”;
Ustawa o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu
) entered into force on 19 January 1999. The Institute’s tasks included,
inter alia
, storing and researching documents of the communist security services. The right of access to those documents was guaranteed primarily to “injured parties” as
defined in the Institute Act.
3.
In October 2004 the Institute of National Remembrance (“the Institute”), on the basis of a regulation (
uchwała
) adopted by its Board (
Kolegium,
) decided to create a list of officers, collaborators, candidates for collaborator of the State security services and of other persons whose files it had collected. This list consisted of the first name, the surname and, in some cases, the case file number. The list was made available on computers in the Institute library, to which access was restricted to researchers and journalists. The persons concerned had no knowledge that their names had been included on the list.
4.
At the end of January 2005 the list, consisting of some 160,000 names, was published on Internet after a journalist allegedly removed it from the Institute and published it. The publication of the list sparked huge public and media interest. The list did not permit officers and informants to be distinguished from persecuted persons. The predominant understanding was that the list contained names of officers and informants of the former State security services.
5.
In February 2005 the applicant learnt that his name appeared on the list. On an unspecified date he applied to the Institute to be certified as an “injured party” pursuant to section 6 of the Institute Act. The grant of this status would permit the applicant to consult all documents collected by the security services concerning him. This, in turn, would enable him to demonstrate that he had never collaborated with the security services. It appears that the applicant received a certificate informing him that he could not be considered an “injured party”. On 30 March 2007 the applicant contested this decision.
6.
The Institute Act was amended by the Law of 18
October 2006 on disclosing information about the documents of the State security services from the period between 1944 and 1990 and the content of these documents (“
the 2006 Lustration Act
”), which entered into force on 15 March 2007. Henceforth, the rules on access to documents deposited with the Institute were set out in amended sections 30 and 31 of the Institute Act. The status of an “injured party” was repealed. The amended Institute Act further stipulated that the Institute would create an Internet catalogue of persons who had collaborated or assisted the former State security services in their undercover activities.
7.
On 19 April 2007 the Institute informed the applicant that he could not be granted the status of an “injured party” since that status had been repealed. He was further informed that everyone had the right to request from the Institute access to copies of documents concerning him or her. There were certain exceptions to the type of documents that could be made available. On 22 August 2007 and 10 February 2009 the Institute provided similar information to the applicant.
8.
In October 2009 the applicant lodged an action for the protection of his personal rights (private life, dignity and reputation) against the Institute. He sought an order requiring the defendant to publish an apology in a
national daily newspaper, in the Institute’s bulletin and on its website.
9.
The applicant submitted that the Institute was under a particular obligation to secure its documents properly and to protect personal data of persons who were concerned by those documents. The disclosure of the applicant’s name on the list resulted from unlawful copying, removal and publication of the list by an unauthorised person. This situation was a
consequence of the Institute’s failure to comply with its obligations specified in the Institute Act.
10.
The inclusion of a person on the list was equivalent to considering him or her as a collaborator of the communist security services. The applicant was not a collaborator and therefore the inclusion of his name on the list undoubtedly breached his reputation and dignity. He submitted that he had been forcibly conscripted and then forced to sign, in September 1951, a declaration of collaboration
under pain of being relegated from Wroclaw Polytechnic. The applicant had refused to act as a collaborator and, in July 1952, the security services had lost interest in him.
11.
The applicant submitted that before 1989 he had opposed the political system in Poland. In 1968 he had lost his job at the Institute of Nuclear Studies as a result of his opposition to the authorities’ campaign against his Polish Jewish colleagues. Later on, the applicant had emigrated to the United States. The inclusion of his name on the list sparked ostracism by the Polish-American community of which the applicant was an active member.
12.
On 6 March 2012 the Warsaw Regional Court dismissed the applicant’s action. It found that the applicant had established that his personal rights were infringed as a result of the publication of the list on Internet. As a consequence of the publication, he had lost the trust and esteem of his friends and of the Polish community in the United States.
13.
Next, the court analysed the question of lawfulness of the infringement. It noted that the security services had been interested in the applicant and for this reason documents containing information about him had been stored in the Institute’s archives. The Institute had set up a
database – as an archive support – containing first and family names of persons, allowing users to search quickly for archive documents. The database constituted the Institute’s professional secret (
tajemnica służbowa
). The inventory of archive documents was among the Institute’s statutory tasks.
14.
The court was aware of an investigation into the disclosure by a civil servant to an unauthorised person, between 26 November 2004 and January 2005, of the Institute’s database and into a failure to secure the database properly against unauthorised copying and removal. On 21 February 2006 the Warsaw-Praga Regional Prosecutor had discontinued the investigation. The prosecutor was unable to determine who, of the Institute’s employees, had copied and given the database to an unauthorised person. In consequence, the prosecutor found that there were no grounds to consider that the database had not been properly secured against unauthorised copying and removal.
15.
The Institute’s President had stated that the database contained names of officers and employees of the former security services and of persons who had remained within the security services’ interest. According to the Institute’s President, the database did not allow an informant of the security services to be distinguished from a person under surveillance by the services.
16.
In the course of the investigation a journalist who had earlier publicly claimed to have made the catalogue available to other journalists, did not confirm the above, relying on the principle of protection of sources.
17.
The court concluded that in view of the investigation’s findings, the applicant could not claim that the Institute had infringed his personal rights. It found that the Institute had not acted unlawfully and therefore could not be held liable for infringement of the applicant’s personal rights.
18.
The applicant appealed. He argued that the first-instance court had wrongly found that the Institute had not acted unlawfully, in particular by having failed to secure the impugned data properly. He also argued that the court had dispensed the defendant from its obligation to demonstrate that the infringement of the applicant’s personal rights was not unlawful. Instead, the first-instance court had relied on the investigation’s findings.
19.
On 22 January 2013 the Warsaw Court of Appeal dismissed the applicant’s appeal. The Court of Appeal found that the first-instance court’s assessment was incomplete because it had not indicated who had infringed the applicant’s personal rights. Above all, the first-instance court did not determine whether the infringement of the applicant’s personal rights resulted directly from the fact of the leaking of the Institute’s database, or whether the infringement occurred only as a result of the database’s publication on Internet by an unknown person to whom the database had been unlawfully provided by an unknown employee of the Institute.
20.
The Court of Appeal found that there was no adequate causal link between the fact of the leaking of the database from the Institute and the infringement of the applicant’s personal rights, because the former was not a
normal consequence of the leaking of the database. The database, probably removed by an unknown employee of the Institute, could have served the realisation of various objectives, not necessarily connected with making the database public. The fact that the database was published on Internet was not a normal consequence of its removal from the Institute. Thus, the Institute could not be held liable for the infringement of the applicant’s personal rights in the absence of a normal causal link between the removal of the database and its publication.
21.
In the Court of Appeal’s view, the Institute’s possible omission in failing to secure the personal data properly would not result in the infringement of the applicant’s personal rights, since those rights were solely breached by an unknown person who had unlawfully published that data on Internet and thus it was unnecessary to determine the question of lawfulness of the defendant’s alleged omission.
22.
On the other hand, the Court of Appeal agreed with the first-instance court that the defendant’s actions were not unlawful since they were provided for by law. The database at issue was created on the basis of a
resolution of the Institute’s Board of 29 October 2003 on the establishment and making available for use in the Institute’s open reading room of a personal index. The objective of its creation was classification of the Institute’s archive documents and allowing for a quick search of documents stored by the Institute. In accordance with section 8 § 1 in conjunction with section 1 (1) of the Institute Act, the inventory of archive documents was one of the Institute’s statutory tasks.
23.
The applicant filed a cassation appeal. On 28 March 2014 the Supreme Court refused to accept the cassation appeal for examination. It found that it raised no important legal issue. The decision was served on 23
April 2014.
B.
Relevant domestic law and practice
The relevant provisions of the Institute Act are set out in the Court’s judgment in the case of
Joanna Szulc v. Poland
, no. 43932/08, §§
46-47 and
50-66, 13 November 2012.
24.
The applicant complains under Article 8 § 1 of the Convention of a
breach of his right to respect for his private life. He alleges, in particular, that:
(a)
the Institute Act did not contain a sufficient legal basis for collecting, processing and disclosing personal data. The general provisions of the Act were supplemented by internal regulations of the Institute’s Board. These internal regulations served as a basis for the creation of the impugned list and its disclosure. The regulations did not comply with the requirements of accessibility and foreseeability;
(b)
the authorities did not prevent a leak and disclosure of the list, despite their statutory obligation to protect the data;
(c)
the authorities did not take adequate steps to inform the public that not all persons included on the list had been collaborators;
(d)
the applicant had no means of defending his reputation and as a
result of this infringement he had suffered deterioration of his health, lost his job and retreated from public life.
1.
Has there been an interference with the applicant’s right to respect for his private life, within the meaning of Article
8 §
1 of the Convention?
2.
If so, was that interference in accordance with the law and necessary in terms of Article
8 §
2?
3.
Did the authorities take the necessary steps to ensure effective protection of the applicant’s right to respect for his private life (see,
mutatis mutandis
,
Craxi v. Italy (no. 2)
, no. 25337/94, §§ 60-76, 17
July 2003). Did they take the requisite steps to prevent the removal of the list from the Institute’s premises?
4.
Did the authorities carry out effective inquiries into the removal of the list from the Institute?