PRIMEA SECȚIUNE DECIZIE Nr. 24745/03 Giuliano GHETTI și alții împotriva Italiei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secțiune), care a stat la 3 martie 2020 în calitate de comitet compus din: Aleš Pejchal, președintele, Tim Eicke, Raffaele Sabato, judecători și Renata Degenerar, grefierul adjunct al secțiunii, având în vedere cererea depusă la 1 august 2003, Având în vedere observațiile prezentate de Guvernul contestat și observațiile prezentate în răspuns de reclamanții, după deliberare, hotărăște după cum urmează: FACTE O listă a reclamanților este prezentată în apendice. Guvernul italian („Guvernul”) a fost reprezentat de fostul lor agent, dna E. Spatafora, și fostul lor co agent, dna Accardo. Circumstanțele cazului Reclamanții au fost proprietarii unei parcele de teren din Forlì. Terenul în emisiune acoperă o suprafață de 3.435 de metri pătrați. Într-o ordine din 11 noiembrie 1972, Președintele Consiliului Regional Emilia-Romagna a aprobat un plan de utilizare a terenurilor care prevede construcția unui complex social-housing (pian per l’edilizia economica e popolare sau „P.E.E.P.” ). Potrivit planului de utilizare a terenului, terenul reclamanților a fost alocat pentru construcția unei școli, a unui parc public și a unui parcare. La 1 decembrie 1975, municipalitatea Forlì („Comunitatea”) a oferit reclamanților o sumă totală de 2.167.485 lire italiene (ITL) ca compensare pentru viitoarea expropriare. Reclamanții au declarat că nu acceptă oferta municipală. La 7 aprilie 1977 președintele Provinței Forlì a emis un ordin de expropriare în ceea ce privește terenurile reclamanților. În ordinea a fost declarată că lucrările de construcție prevăzute de planul de utilizare a terenului era „în interesul public”. La 11 iulie 1985, municipalitatea a aprobat o modificare a planului de utilizare a terenului care presupune eliminarea școlii din plan și a schimbat utilizarea desemnată a terenurilor reclamanților la crearea unui centru comercial. La 7 iulie 1989, municipalitatea a încredințat o companie privată, CTG, cu construcția și gestionarea ulterioară a centrei comerciale. La 6 aprilie 1990, reclamanții au interzis procedurile împotriva Comunității Forlì și CTG în fața Curții de District Forlì, susținând că municipalitatea nu a realizat lucrările de construcții publice care au fost preconizate la momentul expropriației și că autoritatea locală a încredințat proiectul unei părți private pentru câștigurile financiare ale acesteia. Prin urmare, reclamanții au solicitat să le returneze terenurile sau, în alternativă, să primească daune. În hotărârea din 17 octombrie 1996, Curtea de District Forlì a hotărât împotriva reclamanților. Curtea a constatat că aprobarea planului de utilizare a terenului și a amendamentelor sale ulterioare, ale căror legalitate în sine Nu au fost contestate de către solicitanți în fața instanțelor administrative, ar putea fi considerate ca fiind inclusă în declarația de interes public care susține expropriarea. Curtea a continuat să considere că planul inițial de utilizare a terenului a fost revizuit astfel încât să reflecte schimbările demografice, care au făcut structuri educaționale nu mai necesare în acest domeniu. Curtea a constatat, de asemenea, că expropriarea ar putea fi considerată ca fiind realizată în conformitate cu legea, având în vedere faptul că a fost eliberată în mod formal o pronunțare legală a unei hotărâri de expropriare. Curtea a concluzionat că nu există motive pentru care ar putea fi ordonată restituirea terenurilor sau a daunelor reclamanților. 11. La 17 ianuarie 1997, reclamanții au apelat împotriva hotărârii Curții de District din Forlì în fața Curții de Apel din Bologna. La 20 octombrie 1999, Curtea de Apel din Bologna și-a pronunțat hotărârea. ) în care au fost introduse terenurile reclamanților, în plus față de școli, o serie de clădiri multifuncționale, inclusiv un centru de recreere și o zonă comercială. Astfel, prezența unui centru comercial a fost prevăzută ca parte a planului global (activto compllessivo ) pentru întreaga bucată de teren care a fost supuse expropiării. Prin urmare, instanța a observat că propunerea de modificare a planului de utilizare a terenului, care a fost aprobată în iunie 1998, a fost bazată pe un raport tehnic al Comunității Forlì, care a furnizat dovezi privind schimbările demografice din zonă, și care a constatat că zona care era alocată inițial pentru centrul comercial este prea mică și greșită, legată de rețeaua de transport. În plus, instanța a considerat că expropriarea terenurilor reclamanților a fost efectuată în contextul unor eforturi complexe de planificare urbană, care au fost adaptate în funcție de nevoile evolutive. Pe baza considerațiilor de mai sus, instanța a constatat că nu exista niciun motiv pentru returnarea terenurilor reclamanților și a respins recursul reclamanților. 13. La 18 februarie 2000, reclamanții au depus un recurs la Curtea de cassare. În hotărârea din 3 aprilie 2003, Curtea de cassare a respins recursul reclamanților. Curtea a reiterat că motivele pentru returnarea terenurilor expropriate la proprietarii săi anteriori nu existau decât atunci când, printre altele, lucrările de construcție publică au fost finalizate și terenurile au fost lăsate neutilizate, sau atunci când planul de construcție public inițial prevăzut a fost înlocuit cu un plan complet diferit până la punctul de a frustra cadrul original de planificare urbană. Curtea a constatat că Curtea de Apel a determinat corect faptul că astfel de condiții nu au fost îndeplinite în acest caz. Curtea a considerat de la început că un centru comercial poate fi considerat ca fiind în interesul public. În ceea ce privește faptele prezentului caz, construcția unui astfel de centru comercial nu a putut fi considerată, în opinia instanței, ca un tip radical diferit de amenințare publică, care inițial a avut în vedere, în primul rând, pentru că a fost în concordanță cu planul general pentru sectorul al cărui teren a fost parte, care prevedea spațiul comercial și, în al doilea rând, pentru că a fost, de asemenea, în concordanță cu cadrul general de planificare urbană, care a fost modificat pentru a reflecta nevoile evolutive ale comunității. În atingerea hotărârii sale, instanța a făcut referire la contextul general al planificării sociale și economice ( pianificazione economica popolare ), în care îndeplinirea nevoilor colective legate de programul social-housing a fost considerații importante în evaluarea dacă un plan de utilizare a terenului a fost respectat sau nu. COMPLAINT 15. Reclamanții au plâns că expropriarea terenurilor lor nu a fost efectuată în conformitate cu legea și că nu a existat niciun interes public subjacente la luarea proprietății lor. Reclamanții se plângea că privarea proprietăților lor nu a fost în conformitate cu legea și nu a urmărit un obiectiv legitim în „interesul public” din cauza faptului că lucrările de construcție publică pentru care terenurile au fost expropriate nu au fost finalizate și, în schimb, au fost planificate construcția unui centru comercial. Ei au susținut că aceasta a încălcat drepturile în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, care prevede: „Fiecare persoană fizică sau juridică are dreptul la bucurarea pașnică a bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de posesele sale, cu excepția interesului public și sub rezerva condițiilor prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Cu toate acestea, dispozițiile anterioare nu afectează în niciun fel dreptul unui stat de a aplica legile pe care le consideră necesare pentru a controla utilizarea bunurilor în conformitate cu dobânda generală sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții sau penalități.” Observații părților Guvern 17. Guvernul a susținut că reclamanții ar putea avea a depus o plângere la instanțele administrative, contestand validitatea declarației de interes public care susține expropriarea, și au concluzionat că reclamanții nu au scăpat de căile de recurs interne disponibile în temeiul dreptului intern. În plus, au susținut că cererea în fața Curții a fost depusă din timp din cauza faptului că mai mult de șase luni au trecut de la eliberarea ordinului de expropriare. 18. În orice caz, Guvernul a susținut că cererea ar trebui declarată inadmisibilă. 19. Guvernul a declarat că expropriarea terenurilor reclamanților a fost efectuată în conformitate cu legea și a fost bazată pe o declarație de interes public emise în mod corespunzător și bun. 20. Guvernul a susținut că construcția centrului comercial în cazul în cauză a urmărit obiective de interes public. Ei au subliniat, în primul rând, că nu ar trebui să se piardă din vedere contextul general al dezvoltării în care s-a planificat centrul, așa cum au subliniat și instanțele interne. Într-un astfel de context, crearea unui centru comercial poate fi considerată, în mod clar, funcțională pentru „lucrarea construcțiilor publice”, deoarece, în acest caz, facilitatea comercială acoperă complexul de locuințe sociale construit în vecinătate. 21. Guvernul a reiterat, de asemenea, că Curtea a oferit statelor o marjă largă de apreciere în ceea ce privește determinarea ceea ce ar putea fi luat în considerare în „interesul public”. 22. În concluzie, Guvernul a contestat argumentul reclamanților în ceea ce privește faptul că daunele ar fi trebuit să le fie atribuite. În acest sens, ei au subliniat încă o dată că expropriarea a fost efectuată în conformitate cu legea și, prin urmare, nu au fost datorate daune reclamanților. Reclamanții au contestat obiecția preliminară a Guvernului în ceea ce privește nerecuperarea remediilor interne. 24. În ceea ce privește fondul, argumentul central al reclamanților a fost că expropriarea nu a urmărit un interes public autentic și convingător, și au plâns în continuare de imposibilitatea de a le returna terenul sau de a avea daune atribuite. 25. Reclamanții au subliniat faptul că lucrările de construcție publică, care au fost inițial concepute pe terenul lor, nu au fost realizate niciodată, iar modificarea planului de utilizare a terenului a determinat o schimbare radicală de la o utilizare prevăzută a unei naturi publice la o utilizare pur și simplu privată. 26. În opinia reclamanților, acest lucru nu era în concordanță cu planul de utilizare a terenului, care prevedea doar lucrările de construcție „în interesul public”. Reclamanții au susținut, în continuare, că o structură comercială nu ar putea fi considerată în niciun caz „publică”. Alocarea drepturilor de clădire și concesiunea de a opera centrul în favoarea CTG au conferit, din perspectiva reclamanților, un avantaj nejustificat unei societăți pur private care operează în cadrul unui regim de drept privat. 27. De asemenea, reclamanții au contestat validitatea declarației de interes public care susține expropriarea în ceea ce privește presupusa incompatibilitate cu dreptul intern și au contestat deciziile instanțelor interne în acest sens. De asemenea, ei au pus la îndoială interpretarea instanțelor interne a dreptului intern privind returnarea proprietăților în cazul în care munca de construcție publică prevăzută la momentul unei expropriații nu a fost efectuată, susținând că instanțele au eșuat de fapt și de drept. Reclamanții au susținut, de asemenea, că instanța internă a manifestat o prejudecată în favoarea CTG în cursul procedurii. 28. Reclamanții au susținut, de asemenea, că modul în care proprietatea lor a fost luată implică un paralel cu diferite forme de expropriare constructivă (ocupazione apropriativa occupazione usurpativa ) în ceea ce privește, în opinia lor, o expropriare care nu a fost efectuată în conformitate cu legea. Din acest motiv, ei au susținut că au avut dreptul de a obține o atribuire de daune din partea instanțelor interne. Referindu-se la hotărârile Carbonara și Ventura v. Italia (nr. 24638/94, ECHR 2000 VI) și Belvedere Alberghiera S.r.l. v. Italia (nr. 31524/96, CEHR 2000) VI), au subliniat, de asemenea, că Curtea a constatat că aplicarea principiului de expropiere constructivă este incompatibilă cu art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. Evaluarea Curții Obiecțiilor preliminare ale Guvernului 29. Curtea ia act de obiecțiile Guvernului în ceea ce privește faptul că reclamanții nu au scăpat de căile de recurs interne disponibile și nu au respectat termenul de șase luni. Cu toate acestea, Curtea consideră că nu este necesar să se abordeze astfel de obiecții, deoarece constată că cererea este, în orice caz, inadmisibilă pentru motivele prezentate mai jos. Prezenta încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția 30. Curtea se referă la jurisprudența sa stabilită privind structura articolului 1 din Protocolul nr. 1 și a celor trei reguli conținute în aceasta (a se vedea, printre alte autorități, Sporrong și Lönnroth c. Suedia (23) Septembrie 1982, § 61, Serie A nr. 52). Se referă în continuare la principiile generale privind justificarea interferențelor cu drepturile de proprietate, astfel cum a fost reafirmată în Beyeler c. Italia ([GC] nr. 33202/96, §§ 108-14, CEDH 2000 I). La început, Curtea constată că nu a fost contestat faptul că a existat o privare de proprietăți în sensul articolului 1 primul paragraf din Protocolul nr. 1. Ceea ce se discută în acest caz este legalitatea și legitimitatea obiectivului urmărit de expropriarea impugnată. 32. În ceea ce privește primul membru al provocării reclamanților și, și anume, aspectul legalității, Curtea constată că a fost eliberată o pronunțare oficială de expropriare în ceea ce privește terenurile reclamanților (a se vedea punctul de mai sus). Pe baza informațiilor prezentate de părți, Curtea nu constată niciun motiv să se pună la îndoială că procedura de expropriare sub control nu a fost respectată. Într-adevăr, nu există dovezi că autoritățile interne au ignorat normele care reglementează expropriarea în acest caz, nici nu există dovezi că reclamanții au fost privați de terenurile lor prin aplicarea principiului de expropriare constructivă în diferitele sale tipuri (contrast, printre multe alte autorități, Carbonara și Ventura , și Belvedere Alberghiera ; și, ca autoritate mai recentă, Messana v. Italia , nr. 26128/04, 9 februarie 2017), deși reclamanții încearcă să tragă un paralel între faptele cazului și formele “indirect” de expropriare. În lipsa unor astfel de dovezi, Curtea rămâne nepersuasă de argumentele reclamanților în ceea ce privește faptul că expropriarea nu a fost efectuată în conformitate cu condițiile prevăzute de lege. În măsura în care reclamanții par să argumenteze că presupusa lipsă de un interes public autentic și convingător care subjace expropriarea l-a privat de o bază juridică, Curtea consideră că ar trebui să fie tratată în evaluarea cerinței de interes public. 33. Având în vedere cele de mai sus, Curtea este dispusă să accepte că luarea proprietăților reclamanților a fost legală și se va întoarce la examinarea dacă expropriarea poate fi considerată ca fiind efectuată „în interesul public”. 34. În acest sens, Curtea reiterează că, datorită cunoașterii directe a societății și nevoilor sale, autoritățile naționale sunt în principiu mai bine plasate decât judecătorul internațional pentru a aprecia ceea ce este „în interesul public”. În plus, noțiunea de „interes public” este neapărat extinsă (a se vedea James și alții v. Regatul Unit , 21 Februarie 1986, Seria A nr. 98). Aici, precum în alte domenii în care se extinde garanțiile Convenției, autoritățile naționale beneficiază de o anumită marjă de apreciere. Curtea consideră natural că, într-un domeniu atât de complex și dificil ca cel al planificării urbane, statele contractante ar trebui să beneficieze de o marjă largă de apreciere pentru a-și pune în aplicare politicile în acest sens (a se vedea și Elia S.r.l. v. Italia , nr. 37710/97 , § 77, CEDH 2001 IX 77 și , mutatis mutandis Sporrong și Lönnroth v. Suedia , 23 septembrie 1982 , § 69, Serie A nr. 52). 35. Curtea reiterează, de asemenea, că, deși o privare de proprietăți nu a efectuat niciun alt motiv decât să acorde un avantaj privat unei părți private nu poate fi „în interesul public”, transferul obligatoriu de proprietăți de la un individ la altul poate constitui, în funcție de circumstanțe, un mijloc legitim de promovare a interesului public (a se vedea James și alții c. Regatul Unit , 21 februarie 1986, § 40, Serie A nr. 98). În plus, luarea proprietăților efectuate în conformitate cu politicile sociale, economice sau de altă natură legitime poate fi în „în interesul public”, chiar dacă comunitatea în ansamblu nu are nici o utilizare directă sau bucurie a proprietății luate (ibid., § 45). 36. În ceea ce privește prezentul caz, Curtea acceptă faptul că intenția inițială din spatele expropriației terenurilor, și anume construcția unei școli, a fost în interesul public, ceea ce nu este contestat de reclamanții. Cu toate acestea, din motivele prezentate mai jos, Curtea nu este convinsă de afirmația reclamanților că, având în vedere modificarea utilizării după modificarea planului de utilizare a terenului, nu a existat un astfel de interes public. 37. În primul rând, Curtea consideră relevantă revizuirea circumstanțelor care au dus la modificarea planului de utilizare a terenului. În acest sens, așa cum au subliniat și instanțele interne, Curtea subliniază că modificarea nu a fost efectuată într-un vid, ci, mai degrabă, a fost introdusă în răspunsul la cererile evolutive, astfel cum au fost identificate de Comunitate (a se vedea punctele 10, 12 și 14 de mai sus). În special, municipalitatea, care a beneficiat de o cunoaștere directă a comunității afectate și a nevoilor sale, a determinat că structurile educaționale nu mai sunt necesare în zona din cauza schimbărilor demografice (ibid.). În plus, este clar că o zonă comercială – a cărei prezență a fost prevăzută de la început – a fost inițial alocată unei parcele de terenuri care erau prea mici și nu era bine conectate la transport (ibid.). Curtea nu consideră nici un motiv să pună la îndoială evaluarea efectuată de autoritățile interne cu privire la oportunitatea transferării locației centrelor comerciale către parcela deținută de reclamanții. 38. În plus, Curtea nu poate împărtăși opinia reclamanților că o piață cu amănuntul nu poate fi considerată ca având o dimensiune publică în instanță de judecată Dimpotrivă, Curtea nu are nici o dificultate în acceptarea faptului că înființarea unui centru comercial – deși privat – poate, în anumite circumstanțe, să îndeplinească o funcție „publică”. Curtea remarcă că, în acest caz, după cum au subliniat instanțele interne, prezența unui centru comercial a fost concepută ca parte a unui sistem mai larg de planificare urbană, care include o dezvoltare social-housing și diferite servicii complementare în legătură cu proiectul de locuințe. În acest context, Curtea este dispusă să accepte că, în acest caz, înființarea unui centru comercial, ca amenințare pentru locuitorii complexului de locuințe sociale care urma să fie construit în vecinătate, poate fi considerată un mijloc legitim de promovare a interesului public. 39. Având în vedere considerentele de mai sus și având în vedere marja largă de apreciere dispusă de statele din acest domeniu, Curtea consideră că expropierea proprietăților reclamanților poate fi considerată ca fiind efectuată „în interesul public”. Prin urmare, plângerea trebuie respinsă ca fiind manifestement bolnavă 41. Curtea constată că, în răspunsul la observațiile guvernului cu privire la admisibilitatea și meritele cazului, reclamanții au declarat, pentru prima dată, că au fost oferite compensații de expropriare de către autoritatea locală la 1 decembrie 1975 și că nu au fost satisfăcuți de suma oferită. 42. În opinia Curții, o astfel de plângere formulată de reclamanții nu este o elucidare a plângerii lor inițiale – astfel cum au fost formulate în formularul de cerere și comunicate guvernului – care depinde exclusiv de ilegalitatea și presupusa lipsă de interes public în expropriarea. În acest sens, chiar presupunând că plângerea a fost depusă în timp util, Curtea constată că reclamanții nu au inițiat o procedură în fața instanțelor interne în legătură cu compensația care le-a fost oferită în 1975, oferind astfel autorităților naționale posibilitatea de a remedia presupusa încălcare cauzată de presupusa insuficiență a sumei oferite. Curtea constată, în acest sens, că procedura internă depusă de reclamanții în legătură cu prezentul caz (a se vedea punctele 10, 12 și 14 de mai sus) în cauză, ca și plângerea lor inițială, numai natura presupusă ilegală a expropriației și lipsa de interes public, cu restituirea terenurilor sau, în alternativă, o atribuire a daunelor pentru a face binele încălcărilor suferite în acest sens. Prin urmare, în aceste circumstanțe, Curtea consideră că reclamanții nu au formulat plângerea privind compensarea expropriată primită în 1975 în fața instanțelor interne. 43. Prin urmare, această plângere trebuie declarată inadmisibilă în temeiul articolului 35 § § § 1 și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea inadmisibilă. Adoptat în limba engleză și notificat în scris la 26 martie 2020. Renata Degener Aleš Pejchal Președintele adjunct al grefierului Apendicele nr. Anul nașterii Anul solicitant Naștere Naștere Locul de rezidență Giuliano GHETTI 1944 Italian Forlì Amelia GHETTI 1941 Italian Forlì Franca RIVA MARTELLI 1945 Italian San Casciano Val di Pesa
Application no. 24745/03
Giuliano GHETTI and Others
against Italy
The European Court of Human Rights (First Section), sitting on 3
March
2020 as a Committee composed of:
Aleš Pejchal,
President,
Tim Eicke,
Raffaele Sabato,
judges,
and Renata Degener,
Deputy Section Registrar,
Having regard to the above application lodged on 1 August 2003,
Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicants,
Having deliberated, decides as follows:
1.
A list of the applicants is set out in the appendix.
2.
The Italian Government (“the Government”) were represented by their former Agent, Ms E. Spatafora, and their former co
‑
Agent, Ms
P.
Accardo.
The circumstances of the case
3.
The applicants were the owners of a plot of land in Forlì. The land in issue covered an area of 3,435 square metres.
4.
In an order of 11 November 1972 the President of the Emilia-Romagna Regional Council approved a land-use plan providing for the construction of a social-housing complex (
piano per l’edilizia economica e popolare or“P.E.E.P”
). According to the land-use plan, the applicants’ land was earmarked for the construction of a school, a public park and a parking lot.
5.
On 1 December 1975, Forlì Municipality (“the Municipality”) offered the applicants a total sum of 2,167,485 Italian lire (ITL) as compensation for the forthcoming expropriation. The applicants stated that they did not accept the Municipality’s offer.
6
.
On 7 April 1977 the President of the Forlì Province issued an expropriation order in respect of the applicants’ land. In the order it was declared that the construction work provided for by the land-use plan was “in the public interest”.
7.
On 11 July 1985 the Municipality approved an amendment to the land-use plan which entailed the elimination of the school from the plan and changed the designated use of the applicants’ land to the creation of a shopping centre.
8.
On 7 July 1989 the Municipality entrusted a private company, CTG, with the construction and subsequent management of the shopping centre.
9.
On 6 April 1990 the applicants brought proceedings against Forlì Municipality and CTG before the Forlì District Court. They argued that the Municipality had failed to carry out the public construction work that had been envisaged at the time of the expropriation and that the local authority had entrusted the project to a private party for the latter’s financial gain. The applicants thus requested that the land be returned to them or, in the alternative, that they be awarded damages.
10
.
In a judgment of 17 October 1996 the Forlì District Court ruled against the applicants. The court found that the approval of the land-use plan and its subsequent amendments, whose lawfulness
per se
had not been challenged by the applicants before the administrative courts, could be considered as being encompassed by the public-interest declaration underlying the expropriation. The court went on to consider that the original land-use plan had been revised so as to reflect demographic changes, which had made educational structures no longer necessary in the area. The court further found that the expropriation could be considered as carried out in accordance with the law on account of the fact that a lawful expropriation order had been formally issued. The court concluded that there were no grounds on which the restitution of the applicants’ land or damages could be ordered.
11.
On 17 January 1997, the applicants appealed against the Forlì District Court’s judgment to the Bologna Court of Appeal.
12
.
On 20 October 1999, the Bologna Court of Appeal delivered its judgment. The court first noted that, according to the documentation in its possession, the sector (
comparto
) in which the applicants’ land had been inserted provided for, in addition to schools, a number of multifunctional buildings, including a recreational centre and a commercial area. Thus, the presence of a shopping centre had been contemplated as part of the overarching plan (
assetto complessivo
) for the entire piece of land that had been subject to expropriation. The court then went on to note that the proposal for the amendment of the land-use plan, which had been approved in June 1998, had been based on a technical report by Forlì Municipality, which had provided evidence of demographic changes in the area, and which had found that the area that had been originally earmarked for the shopping centre was too small and badly connected to the transport network. The court furthermore considered that the expropriation of the applicants’ land had been carried out within the context of complex urban planning efforts, which were adapted according to evolving needs. On the basis of the foregoing considerations, the court found that no grounds for the return of the applicants’ land existed and dismissed the applicants’ appeal.
13.
On 18 February 2000, the applicants lodged an appeal with the Court of Cassation.
14
.
In a judgment of 3 April 2003, the Court of Cassation dismissed the applicants’ appeal. The court reiterated that the grounds for returning expropriated land to its previous owners existed only when, amongst other things, public construction work had been completed and the land had been left unused, or when the originally envisaged public construction plan had been replaced by a completely different plan to the point of frustrating the original urban planning framework. The court found that the Court of Appeal had correctly determined that such conditions had not been met in the present case. The court considered at the outset that a shopping centre may be viewed as being in the public interest. On the facts of the present case, the construction of such a shopping centre could not, in the court’s view, be considered as a radically different kind of public amenity that originally envisaged, firstly of all because it was consistent with the general plan for the sector of which the applicants’ land had been part, which provided for commercial space, and secondly because it was also consistent with the overarching urban planning framework, which had been amended in order to reflect the evolving needs of the community. In reaching its decision, the court referred to the general context of social and economic planning (
pianificazione economico popolare
), in which the meeting of collective needs linked to the social-housing programme were important considerations when assessing whether or not a land-use plan had been complied with.
15.
The applicants complained that the expropriation of their land had not been carried out in accordance with the law and that there had been no public interest underlying the taking of their property.
16.
The applicants complained that the deprivation of their property had not been in accordance with the law and did not pursue a legitimate aim in the “public interest” on account of the fact that the public construction work for which the land had been expropriated had not been completed and had, instead, the construction of a shopping centre had been planned. They submitted that this had breached their rights under Article 1 of Protocol No.
1 to the Convention, which provides:
“Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.”
The parties’ submissions
The Government
17.
The Government argued that the applicants could have
lodged a complaint with the administrative courts, challenging the validity of the public-interest declaration underlying the expropriation.
They concluded that the applicants had failed to exhaust the domestic remedies available under domestic law.
They further contended that the application before the Court had been lodged out of time on account of the fact that more than six months had elapsed from the issuing of the expropriation order.
18.
In any event, the Government submitted that the application should be declared inadmissible.
19.
The Government stated that the expropriation of the applicants’ land had been carried out in accordance with the law and had been based on a public interest declaration issued in good and due form.
20.
The Government submitted that the construction of the shopping centre in the case at hand had pursued public-interest objectives. They underlined, first of all, that one ought not to lose sight of the overarching development context in which the centre had been planned, as also highlighted by the domestic courts. In such a context, the creation of a shopping centre can clearly be considered as functional to “public construction work” as, in this case, the shopping facility catered to the social housing complex which was built in the neighbourhood.
21.
The Government further reiterated that the Court has afforded a wide margin of appreciation to States when it comes to determining what may be considered in the “public interest”.
22.
In closing, the Government contested the applicants’ contention to the effect that damages ought to have been awarded to them. In this connection, they once again emphasised that the expropriation had been carried out in accordance with the law and, consequently, no damages were owed to the applicants.
The applicants
23.
The applicants contested the Government’s preliminary objection regarding the failure to exhaust domestic remedies.
24.
As to the merits, the applicants’ central argument was that the expropriation had not pursued a genuine and compelling public interest. They further complained of the impossibility to have the land returned to them or to have damages awarded.
25.
The applicants stressed that the public construction work which had been originally envisaged on their land had never been realised and the change in the land-use plan had entailed a radical shift from an intended use of a public nature to a merely private one.
26.
In the applicants’ view, this had been inconsistent with the land-use plan which had only provided for construction work “in the public interest”. The applicants further contended that a shopping facility could under no circumstances be viewed as “public”. The assignment of building rights and the concession to operate the centre in favour of CTG had conferred, from the applicants’ perspective, an unfair advantage on a purely private company operating under a private-law regime.
27.
The applicants also challenged the validity of the public-interest declaration underlying the expropriation in terms of its alleged incompatibility with domestic law and contested the domestic courts’ decisions in this regard. They also called into question the domestic courts’ interpretation of the domestic law concerning the return of property in the event that the public construction work envisaged at the time of an expropriation was not carried out, arguing that the courts had erred in fact and law. The applicants further contended that the domestic courts had displayed a bias in favour of CTG during the course of the proceedings.
28.
The applicants further argued that the way their property had been taken had entailed a parallel with different forms of constructive expropriation (
occupazione appropriativa
or
occupazione usurpativa
) as it concerned, in their view, an expropriation that had not been carried out in accordance with the law. For this reason, they contended that they had had the right to obtain an award of damages from the domestic courts. Relying on the judgments
Carbonara and Ventura v. Italy
(no. 24638/94, ECHR 2000
‑
VI), and
Belvedere Alberghiera S.r.l. v. Italy
(no. 31524/96, ECHR 2000
‑
VI), they further emphasised that the Court had found the application of the constructive-expropriation principle to be incompatible with Article 1 of Protocol No.1 to the Convention.
The Court’s assessment
The Government’s preliminary objections
29.
The Court takes note of the Government’s objections to the effect that the applicants had failed to exhaust the domestic remedies available to them and had not complied with the six-month time-limit. However, the Court considers that it is not necessary to address such objections as it finds that the application is in any event inadmissible for the reasons set out below.
Alleged violation of Article 1 of Protocol No.1 to the Convention
30.
The Court refers to its established case-law on the structure of Article
1 of Protocol No. 1 and the three rules contained therein (see,
amongst many other authorities,
Sporrong and Lönnroth v. Sweden
(23
September 1982, § 61, Series A no. 52). It further refers to the general principles concerning the justification for interferences with property rights as restated in
Beyeler v. Italy
([GC] no. 33202/96, §§ 108-14, ECHR 2000
‑
I).
31
.
The Court notes at the outset that it has not been contested that there has been a deprivation of property within the meaning of the first paragraph of Article 1 of Protocol No. 1. What is at issue in the present case is the lawfulness and the legitimacy of the aim pursued by the impugned expropriation.
32.
As to the first limb of the applicants’ challenge, and namely the lawfulness aspect, the Court notes that a formal expropriation order was issued in respect of the applicants’ land (see paragraph
6
above). Based on the material submitted by the parties, the Court finds no reason to question that the expropriation procedure under scrutiny was not complied with. Indeed, there is no evidence that the domestic authorities bypassed the rules governing expropriation in the present case, nor is there any evidence that applicants were deprived of their land by means of the application of the constructive-expropriation principle in its different guises (contrast, amongst many other authorities,
Carbonara and Ventura
, and
Belvedere Alberghiera
; and, as a more recent authority,
Messana v. Italy
, no.
26128/04, 9 February 2017), although the applicants attempt to draw a parallel between the facts of the case and “indirect” forms of expropriation. In the absence of any such evidence, the Court remains unpersuaded by the applicants’ arguments to the effect that the expropriation was not carried out in compliance with conditions provided for by law. To the extent that the applicants appear to be arguing that the alleged lack of a genuine and compelling public interest underlying the expropriation deprived it of a legal basis, the Court considers that it ought to be dealt with in its assessment of the public-interest requirement.
33.
In view of the above, the Court is prepared to accept that the taking of the applicants’ property was lawful and will turn to examining whether or not the expropriation may be regarded as having been carried out “in the public interest”.
34.
In this connection, the Court reiterates that, because of their direct knowledge of their society and its needs, the national authorities are in principle better placed than the international judge to appreciate what is “in the public interest”. Furthermore, the notion of “public interest” is necessarily extensive (see
James and Others v. the United Kingdom
, 21
February 1986, Series A no. 98). Here, as in other fields to which the safeguards of the Convention extend, the national authorities enjoy a certain margin of appreciation. The Court finds it natural that, in an area as complex and difficult as that of urban planning, the Contracting States should enjoy a wide margin of appreciation in order to implement their policies in that regard (see and
Elia S.r.l. v. Italy
, no. 37710/97, § 77, ECHR 2001
‑
IX 77, and,
mutatis mutandis
,
Sporrong and Lönnroth v. Sweden
, 23
September 1982, § 69, Series A no. 52).
35.
The Court further reiterates that while a deprivation of property effected for no reason other than to confer a private benefit on a private party cannot be “in the public interest”, the compulsory transfer of property from one individual to another may, depending on the circumstances, constitute a legitimate means of promoting the public interest (see
James and Others v. the United Kingdom
, 21 February 1986, § 40, Series A no.
98). Moreover, the taking of property effected in pursuance of legitimate social, economic or other policies may be in “in the public interest”, even if the community at large has no direct use or enjoyment of the property taken (ibid., § 45).
36.
Turning to the present case, the Court accepts that the original intention behind the expropriation of the land, namely the construction of a school, was in the public interest. This is not contested by the applicants. However, for the reasons set out below, the Court is not persuaded by the applicants’ contention that on account of the change in use following the amendment to the land-use plan, no such public interest persisted.
37.
Firstly, the Court finds it relevant to review the circumstances which led to the change in the land-use plan. In this regard, as also highlighted by the domestic courts, the Court points out that the change was not carried out in a vacuum but, rather, was introduced in response to evolving demands as identified by the Municipality (see paragraphs 10, 12, and 14 above). In particular, the Municipality, which benefited from a direct knowledge of the affected community and its needs, made a determination to the effect that educational structures were no longer necessary in the area due to demographic changes (ibid.). It further is clear that a shopping area – whose presence had been envisaged from the outset – had initially been allocated to a plot of land which was too small and not well-connected to transport (ibid.). The Court sees no reason to call into question the assessment made by the domestic authorities as to the appropriateness of shifting the location of the shopping centre to the plot owned by the applicants.
38.
Moreover, the Court cannot share the applicants’ view that a retail market cannot be considered as having a public dimension
tout court
. On the contrary, the Court has no difficulty in accepting that the establishment of a – albeit privately run – shopping centre may, in certain circumstances, serve a “public” function. The Court notes that in the present case, as highlighted by the domestic courts, the presence of a shopping centre had been contemplated as part of a wider urban-planning scheme, which included a social-housing development and different complementary services in connection with the housing project. Against this backdrop, the Court is prepared to accept that in the present case the establishment of a shopping centre, as an amenity catering to the inhabitants of the social
‑
housing complex which was to be built in the neighbourhood may be viewed as a legitimate means of promoting the public interest.
39.
In the light of the foregoing considerations, and regard being had to the wide margin of appreciation enjoyed by States in the area, the Court considers that the expropriation of the applicants’ property may be regarded as having been carried out “in the public interest”.
40
.
Accordingly, the complaint must be rejected as being manifestly ill
‑
founded pursuant to Article 35 §§ 3 and 4 of the Convention.
41.
The Court notes that, in their reply to the Government’s observations on the admissibility and merits of the case, the applicants stated, for the first time, that they had been offered expropriation compensation by the local authority on 1
December 1975 and that they had not been satisfied with the amount offered.
42.
In the Court’s view, such a complaint raised by the applicants is not an elucidation of their original complaint – as articulated in the application form and communicated to the Government – which hinged exclusively on the unlawfulness and alleged lack of public interest in the expropriation. In this connection, even assuming that the complaint was lodged in a timely manner, the Court notes that the applicants did not institute proceedings before the domestic courts in connection with the compensation that had been offered to them in 1975, thus providing the national authorities with the opportunity to redress the alleged breach caused by the purported insufficiency of the amount offered. The Court further notes, in this regard, that the domestic proceedings lodged by the applicants in connection with the present case (see paragraphs 10, 12, and 14 above) concerned, like their original complaint, solely the allegedly unlawful nature of the expropriation and the lack of public interest, with restitution of the land or, in the alternative, an award of damages to make good the breaches suffered in this connection.
In the circumstances, therefore, the Court considers that the applicants have failed to raise the complaint concerning the expropriation compensation received in 1975 before the domestic courts.
43.
Accordingly, this complaint must be declared inadmissible pursuant to Article 35 §§ 1 and 4 of the Convention.
For these reasons, the Court, unanimously,
Declares
the application inadmissible.
Done in English and notified in writing on 26 March 2020.
Renata Degener
Aleš Pejchal
Deputy Registrar
President
Appendix
No.
Applicant’s Name
Birth year
Nationality
Place of residence
1
Giuliano GHETTI
1944
Italian
Forlì
2
Amelia GHETTI
1941
Italian
Forlì
3
Franca RIVA MARTELLI
1945
Italian
San Casciano Val di Pesa