Decizie nr. 57 din 02.04.2026

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională la 23 iunie 2025, pe baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituție și 25 alin. (1) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională de dl Gaik Vartanean, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

Autorul sesizării îi solicită Curții Constituționale să verifice constituționalitatea articolelor 4 lit. e), 6, 8 și 14 alineatul (1) din Legea nr. 174 din 11 noiembrie 2021 privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului și a articolelor I, II și VI din Legea nr. 414 din 23 decembrie 2023 pentru modificarea unor acte normative.

Prevederile relevante ale Legii nr. 174 din 11 noiembrie 2021 privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului sunt următoarele: Articolul 4 Domeniile de importanţă pentru securitatea statului „Domeniile de importanţă pentru securitatea statului sunt următoarele: [...] e) emisiile de televiziune/serviciile audiovizuale ; [...]" Articolul 6 Restricţii în realizarea investiţiilor în domeniile de importanţă pentru securitatea statului „Nu pot realiza investiţii în domenii de importanţă pentru securitatea statului persoanele fizice şi juridice, inclusiv străine: a) care au calitate procesuală de bănuit, învinuit sau inculpat în cadrul urmăririi penale iniţiate de către organele de urmărire penală din Republica Moldova sau din alte state privind infracţiunile săvârşite în scopul spălării banilor sau finanţării terorismului; b) în privinţa cărora organele responsabile ale statului deţin probe şi informaţii documentate că au fost sau sunt implicate în acţiuni sau inacţiuni care prezintă un pericol deosebit pentru securitatea statului, astfel cum sunt definite la art.4 alin.(2) din Legea securităţii statului nr.618/1995; c) în privinţa cărora au fost încetate relaţiile contractuale pentru neexecutare sau executare necorespunzătoare a obligaţiilor asumate prin contracte similare celor specificate la art.3 alin.(1) lit.b) şi c); d) care au fost condamnate, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, în temeiul Codului penal, pentru acte de corupţie, acte conexe actelor de corupţie sau fapte coruptibile, pentru spălare a banilor sau finanţare a terorismului ori pentru o infracţiune în temeiul legilor penale ale statelor străine care corespunde elementelor unei infracţiuni similare din Codul penal al Republicii Moldova; e) care se află sub urmărire penală pentru săvârşirea unei infracţiuni grave, deosebit de grave şi excepţional de grave; f) care se află ori s-au aflat în ultimii 5 ani în listele persoanelor fizice şi juridice supuse măsurilor restrictive impuse de organismele internaţionale, cum ar fi Uniunea Europeană, Organizaţia Naţiunilor Unite sau alte organizaţii internaţionale cu capacitate de impunere a restricţiilor internaţionale, în urma unor măsuri de sancţiune. Termenul indicat se calculează de la data depunerii solicitării privind aprobarea investiţiilor." Articolul 8 Criteriile de examinare a investiţiilor de importanţă pentru securitatea statului „Examinarea investiţiilor, precum şi a documentelor şi informaţiilor prevăzute la art.7 alin.(2), se realizează prin prisma următoarelor criterii: a) experienţa investitorului în realizarea proiectelor investiţionale similare; b) transparenţa şi claritatea privind sursa banilor, acţionariatul, fondatorii, administratorii şi beneficiarii efectivi; c) dacă investitorul acţionează în mod individual sau concertat, inclusiv în calitate de beneficiar efectiv, şi este rezident în jurisdicţii ce nu implementează standarde internaţionale de transparenţă sau dacă în capitalul social al acestuia sunt înregistrate deţineri/cote de participare ale persoanelor fizice şi juridice, inclusiv străine, deţinute direct sau indirect de către aceste persoane, care acţionează în mod individual sau concertat, inclusiv în calitate de beneficiar efectiv, rezidente în jurisdicţiile ce nu implementează standarde internaţionale de transparenţă. Lista jurisdicţiilor care nu implementează standarde internaţionale de transparenţă se aprobă de Guvern; d) dacă investitorul este controlat, direct sau indirect, de către guvernul unui stat străin, inclusiv prin autorităţile/instituţiile sale publice, forţele armate ale acestuia, societăţile comerciale şi necomerciale în care acesta deţine controlul, inclusiv prin structura de proprietate sau prin finanţări constante, şi dacă acest fapt poate ameninţa securitatea statului; e) măsura în care o investiţie este susceptibilă să asigure, direct sau indirect, accesul la datele cu caracter personal ale cetăţenilor Republicii Moldova, ale guvernelor unor state străine sau ale unor persoane străine în vederea exploatării acestor informaţii într-un mod care ameninţă securitatea statului; f) posibilitatea ca o investiţie să aibă ca efect intensificarea sau crearea de noi vulnerabilităţi de securitate cibernetică ori posibilitatea ca un guvern al unui stat străin să deţină capacitatea de a se implica în activităţi de securitate cibernetică care pot afecta securitatea naţională; g) dacă există riscul ca investitorul străin să urmărească obiectivele unei ţări terţe sau să faciliteze dezvoltarea capacităţilor militare ale unei ţări terţe; h) posibilitatea ca o investiţie să creeze pericol deosebit pentru securitatea statului, astfel cum este definit la art.4 alin.(2) din Legea securităţii statului nr.618/1995." Articolul 14 Suspendarea executării deciziilor Consiliului în instanţa de contencios administrativ „(1) Prin derogare de la prevederile art. 214 alin.(1)-(7) din Codul administrativ nr.116/2018, până la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea deciziilor Consiliului. (2) Hotărârea definitivă şi irevocabilă a instanţei de contencios administrativ privind anularea, parţială sau totală, a deciziei Consiliului se transmite de îndată Consiliului şi se publică neîntârziat pe pagina web oficială a Consiliului."

Prevederile relevante ale Legii nr. 414 din 22 decembrie 2023 pentru modificarea unor acte normative sunt următoarele: „Parlamentul adoptă prezenta lege organică. Articolul I . - Articolul 17 din Legea nr. 235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.126-130, art.627), cu modificările ulterioare, se completează cu alineatul (7) cu următorul cuprins: „(7) Prin derogare de la alin. (1)-(6), sistarea temporară a valabilităţii şi/sau retragerea licenţei/autorizaţiei pentru activitatea de întreprinzător emise în vederea desfăşurării unor activităţi în domeniile de importanţă pentru securitatea statului se poate realiza şi în conformitate cu prevederile speciale ale Legii nr.174/2021 privind mecanismul de examinare a investiţiilor de importanţă pentru securitatea statului. În aceste cazuri, prevederile art.10 alin.(9)-(11) şi ale art. 11 alin. (2 1 ) şi (2 2 ) din Legea nr. 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător rămân aplicabile." Articolul II . - Legea nr. 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2011, nr.170-175, art.494), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează: 1. Articolul 10 se completează cu alineatele (9)-(11) cu următorul cuprins: „(9) Prin derogare de la prevederile alin. (1)-(8), actele permisive emise în vederea desfăşurării unor activităţi în domeniile de importanţă pentru securitatea statului pot fi suspendate şi în conformitate cu prevederile speciale ale Legii nr. 174/2021 privind mecanismul de examinare a investiţiilor de importanţă pentru securitatea statului. (10) În cazurile prevăzute la alin. (9), suspendarea actului permisiv are loc din data emiterii deciziei organului responsabil de examinarea proiectelor investiţionale în domeniile de importanţă pentru securitatea statului, prin care se dispune sistarea temporară a valabilităţii actului permisiv în condiţiile art. 13 1 alin. (3) din Legea nr. 174/2021 privind mecanismul de examinare a investiţiilor de importanţă pentru securitatea statului, fără a mai fi necesară adresarea în instanţa de judecată. (11) Reluarea valabilităţii actului permisiv suspendat în condiţiile alin. (9) se realizează în exclusivitate în baza unei decizii a organului responsabil de examinarea proiectelor investiţionale în domeniile de importanţă pentru securitatea statului, după efectuarea de către acesta a verificărilor necesare şi constatarea lipsei unei încălcări a cerinţelor Legii nr.174/2021 privind mecanismul de examinare a investiţiilor de importanţă pentru securitatea statului." 2. Articolul 11 se completează cu alineatele (2 1 ) şi (2 2 ) cu următorul cuprins: „(2 1 ) Prin derogare de la prevederile alin.(1)-(2), actele permisive emise în vederea desfăşurării unor activităţi în domeniile de importanţă pentru securitatea statului pot fi retrase şi în conformitate cu prevederile speciale ale Legii nr.174/2021 privind mecanismul de examinare a investiţiilor de importanţă pentru securitatea statului. (2 2 ) În cazurile prevăzute la alin.(2 1 ), retragerea actului permisiv are loc de la data emiterii deciziei organului responsabil de examinarea proiectelor investiţionale în domeniile de importanţă pentru securitatea statului, prin care se dispune retragerea actului permisiv în condiţiile art.131 alin.(6) din Legea nr.174/2021 privind mecanismul de examinare a investiţiilor de importanţă pentru securitatea statului, fără a mai fi necesară adresarea în instanţa de judecată." 3. Articolul 12 1 se completează cu alineatul (2 1 ) cu următorul cuprins: "(2 1 ) Prin derogare de la alin. (2), în contextul unor situaţii excepţionale la nivel naţional sau regional, Comisia pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova este împuternicită să decidă în privinţa introducerii cu titlu provizoriu a reglementării prin licenţiere pentru alte genuri de activitate decât cele prevăzute în Nomenclatorul actelor permisive care fac parte din categoria licenţelor, expus în anexa nr.1. Introducerea cu titlu provizoriu a reglementării prin licenţiere poate fi realizată pe un termen de cel mult 3 luni, care poate fi prelungit o singură dată cu cel mult 3 luni. Dispoziţiile Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova prin care se decide în privinţa introducerii reglementării prin licenţiere pentru anumite genuri de activitate vor stabili, în mod obligatoriu, perioada pentru care se decide introducerea provizorie a reglementării date, precum şi conţinutul licenţelor provizorii, procedura de solicitare şi de obţinere a acestora, termenul de valabilitate, de prelungire, revocare, reperfectare şi taxa pentru eliberarea licenţelor provizorii." [...] Articolul VI . - Legea nr. 174/2021 privind mecanismul de examinare a investiţiilor de importanţă pentru securitatea statului (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2021, nr.280-284, art.384) se modifică după cum urmează: 1. La articolul 1, alineatul (1) se completează cu următorul enunţ: „Prevederile Legii nr. 131/2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător nu se extind asupra mecanismelor de control şi supraveghere de către stat a activităţilor investiţionale ce cad sub incidenţa prevederilor prezentei legi." 2. Legea se completează cu articolul 13 1 cu următorul cuprins: „Articolul 13 1 . Monitorizarea respectării cerinţelor legii (1) În vederea asigurării posibilităţii de verificare a modalităţii în care se asigură respectarea clauzei de schimbare a controlului, precum şi pentru a se asigura o monitorizare pe bază continuă a structurii proprietăţii şi structurii de control a părţii care a preluat în proprietate sau în posesie/folosinţă un bun de importanţă pentru securitatea statului, stabilit de prezenta lege, sau a încheiat contracte/tranzacţii în cadrul activităţilor investiţionale efectuate în domeniile de importanţă pentru securitatea statului, stabilite de prezenta lege, această parte este obligată, în toate cazurile de survenire a circumstanţelor noi legate de beneficiarii efectivi, să informeze din proprie iniţiativă despre aceasta Consiliul, indiferent de faptul dacă investiţiile acestei părţi au fost aprobate prealabil de către Consiliu în baza prevederilor prezentei legi sau au fost realizate înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi. (2) În cazul în care, în cadrul aplicării măsurilor de precauţie privind clienţii, prevăzute de Legea nr. 308/2017 cu privire la prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului, entităţile raportoare constată neconcordanţe între informaţiile disponibile în Registrul de stat al unităţilor de drept privind beneficiarul efectiv şi informaţiile prezentate de către client privind beneficiarul efectiv sau alte indicii ale unei potenţiale încălcări a clauzei de schimbare a controlului, precum şi în cazurile în care asemenea neconcordanţe sunt identificate de către alte autorităţi publice în cadrul exercitării atribuţiilor legale ale acestora, acestea informează Consiliul, care va solicita de la partea respectivă informaţii cu privire la neconcordanţele identificate. (3) În perioada necesară furnizării informaţiilor prevăzute la alin.(2), examinării acestora de către Consiliu şi întreprinderii acţiunilor prevăzute la alin. (4)-(7) din prezentul articol, Consiliul este îndreptăţit să întreprindă acţiunile prevăzute la art.11 alin.(1) şi (2), precum şi să impună sistarea temporară a valabilităţii oricăror acte permisive eliberate părţii respective sau persoanei juridice în care aceasta a devenit acţionar/asociat ca efect al investiţiilor realizate. Decizia Consiliului, precum şi o eventuală decizie subsecventă de reluare a valabilităţii actului permisiv suspendat se comunică tuturor autorităţilor publice emitente ale actelor permisive respective şi sunt executorii din momentul emiterii. (4) În situaţia când, în urma verificărilor realizate de Consiliu, se confirmă nerespectarea clauzei de schimbare a controlului sau sunt identificate alte situaţii care fac partea neeligibilă pentru aprobarea investiţiilor în conformitate cu prevederile art.6 sau 8, Consiliul notifică acest fapt părţii respective şi solicită acesteia, în termen de 60 de zile de la data notificării, după caz: a) înstrăinarea acţiunilor/părţilor sociale achiziţionate, în cazul investiţiilor prevăzute la art.3 alin.(1) lit. a); b) declararea rezoluţiunii contractelor/tranzacţiilor, în cazul investiţiilor prevăzute la art. 3 alin.(1) lit. b)-f). (5) Dacă acţiunea prescrisă de Consiliu nu a fost realizată în termenul prevăzut la alin. (4), în conformitate cu alin. (4) lit. a), organul executiv al persoanei juridice, în termen de cel mult 15 zile de la data expirării termenului prevăzut la alin.(4), emite decizia privind anularea acţiunilor/părţilor sociale şi privind emiterea de noi acţiuni/părţi sociale în acelaşi număr şi de aceeaşi clasă, în cazul societăţilor pe acţiuni, şi în aceeaşi cotă, în cazul societăţilor cu răspundere limitată. Deciziile menţionate se aduc la cunoştinţa Consiliului în termen de 5 zile de la data emiterii acestora. (6) Dacă, la expirarea termenului acordat în conformitate cu alin. (5), organul executiv al persoanei juridice nu a întreprins acţiunile prevăzute de lege, Consiliul este îndreptăţit să decidă cu privire la retragerea oricăror acte permisive eliberate persoanei juridice respective. Decizia Consiliului se comunică tuturor autorităţilor publice emitente ale actelor permisive respective şi este executorie din momentul emiterii acesteia. (7) Dacă acţiunea prescrisă de Consiliu nu a fost realizată în termenul prevăzut la alin.(4), în conformitate cu alin. (4) lit. b) din prezentul articol, în cazul investiţiilor prevăzute la art.3 alin.(1) lit. b)-f), Consiliul notifică acest fapt celeilalte părţi contractante şi Guvernului, care vor întreprinde acţiunile prevăzute la art. 13." ÎN DREPT A. Argumentele autorului sesizării

Autorul sesizării a formulat critici de neconstituționalitate referitoare la procedura de adoptare a legii şi critici de substanță.

Referitor la procedura de adoptare a Legii nr. 174 din 11 noiembrie 2021 privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului, autorul sesizării notează că proiectul acestei legi a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului la 26 octombrie 2021. La 28 octombrie, acest proiect a fost votat în prima lectură, iar la 11 noiembrie - în lectura a doua, finală. La votarea proiectului în prima lectură, un vicepreședinte al Parlamentului a recunoscut că situația de urgență impune votarea cu celeritate a acestuia. Scopul acestei legi, potrivit notei informative, este să reglementeze și să impună reguli stricte în activitatea de investiții în domenii de importanță pentru securitatea statului. Autorul sesizării subliniază că adoptarea acestei legi nu a fost precedată de dezbateri sau de consultări publice, nici de analize economice și că proiectul nu a fost avizat de Guvern.

Referitor la procedura de adoptare a Legii nr. 414 din 22 decembrie 2023 pentru modificarea unor acte legislative, autorul sesizării menționează că, la 10 noiembrie 2023, Guvernul i-a trimis Parlamentului proiectul de lege nr. 400 pentru modificarea unor acte normative (asigurarea integrității și funcționalității pieței energiei electrice). Acest proiect a fost votat în prima lectură la 24 noiembrie 2023. Ulterior, la 18 decembrie 2023, dl deputat Radu Marian a înregistrat la Secretariatul Parlamentului un amendament la proiectul legii. Prin acest amendament s-a propus completarea proiectului cu prevederile contestate, care, în esență, se referă la suspendarea și retragerea actelor permisive, a licențelor, a autorizațiilor pentru desfășurarea unor activități în domeniul de importanță pentru securitatea statului. Acest amendament propunea completarea Legii privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului, a Legii cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător și a Legii privind reglementarea prin autorizare a activității de întreprinzător. În aceste condiții, autorul sesizării afirmă că amendamentul din 18 decembrie 2023 nu are nicio legătură cu conceptul și cu obiectul proiectului de lege votat în prima lectură, și, în realitate, reprezintă o nouă inițiativă legislativă, înaintată cu eludarea procedurii de legiferare prevăzute de articolul 74 din Constituție. Totodată, autorul sesizării mai afirmă că deputații nu au avut timp suficient pentru a studia proiectul de lege împreună cu amendamentul propus pentru a doua lectură. Autorul precizează că, la adoptarea Legii nr. 414, Parlamentul nu a analizat impactul de reglementare asupra activității de întreprinzător, așa cum o cere articolul 13 din Legea 235 din 20 iulie 2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător.

Din perspectiva criticilor de substanță, autorul sesizării afirmă că, de vreme ce legislatorul a utilizat noțiuni vagi la definirea domeniilor de importanță pentru securitatea statului în articolul 4 litera e) din Legea 174/2021, mecanismul de luare a deciziilor de către Consiliul pentru Examinarea Investițiilor de Importanță pentru Securitatea Statului este extrem de subiectiv. Posibilitatea Consiliului de a refuza să dea un aviz pentru investitori, de a sista sau retrage actele permisive, de a obliga investitorii să anuleze tranzacțiile sau să cedeze o cotă parte contravine principiilor de bază ale economiei de piață și dreptului de proprietate. Mecanismul de sistare imediată a licenței sau a actului permisiv, cu obligarea investitorului de a renunța la tranzacție, reprezintă o formă ascunsă de expropriere. Imposibilitatea de a obține o despăgubire echitabilă sau o compensație reparatorie nu respectă dreptul de proprietate.

Referitor la afectarea libertății de exprimare, autorul menționează că mecanismul contestat le-a permis autorităților să retragă actele permisive date mai multor companii din domeniul audiovizualului. În acest sens, autorul face trimitere la Hotărârea Curții Constituționale nr. 17 din 6 decembrie 2012 și susține că suspendarea sau retragerea licenței de radiodifuzori poate fi dispusă doar de către instanțele judecătorești. Autorul consideră că suspendarea sau retragerea licenței reprezintă o măsură disproporționată.

Conform articolului 14 alin. (1) din Legea privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului, decizia Consiliului nu poate fi suspendată de către instanța de judecată până la soluţionarea definitivă a cauzei. Autorul consideră că imposibilitatea de a suspenda executarea deciziei Consiliului poate produce consecințe grave asupra dreptului de proprietate al investitorilor, iar controlul judiciar ulterior ar deveni ineficient. Suspendarea actului administrativ constituie o veritabilă garanție împotriva abuzurilor autorității administrative. În acest sens, autorul face trimitere la Hotărârea Curții Constituționale nr. 18 din 11 decembrie 2012 prin care a fost declarată neconstituțională interdicția de a suspenda executarea deciziilor Comisiei Naţionale a Pieței Financiare şi a hotărârilor Curţii de Conturi până la soluţionarea definitivă a cauzei.

În opinia autorului sesizării, prevederile contestate contravin articolelor 1, 5 alin. (1), 6, 7, 9 alin. (3), 20, 22, 23, 32, 34, 46, 53, 54, 74, 76, 114, 126 și 127 din Constituție. B. Aprecierea Curții

Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a Legii nr. 174 din 11 noiembrie 2021 și a Legii nr. 414 din 23 decembrie 2023, ține de competența Curții Constituționale.

Conform articolului 25 alin. (1) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională, deputații din Parlament au competența de a sesiza Curtea Constituțională.

Autorul sesizării a contestat articolele 4 lit. e), 6, 8 și 14 alin. (1) din Legea nr. 174 din 11 noiembrie 2021 privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului și articolele I, II și VI din Legea nr. 414 din 23 decembrie 2023 pentru modificarea unor acte normative. Aceste prevederi nu au constituit anterior obiect al controlului de constituționalitate.

Autorul sesizării susține că prevederile contestate contravin articolelor 1 ( preeminența dreptului ), 5 alin. (1) ( democrația și pluralismul politic ), 6 ( separația și colaborarea puterilor ), 7 ( Constituția, Lege Supremă ), 9 alin. (3) ( principiile fundamentale privind proprietatea ), 20 ( accesul liber la justiție ), 22 ( neretroactivitatea legii ), 23 ( claritatea legii ), 32 ( libertatea opiniei și a exprimării ), 34 ( dreptul la informație ), 46 ( dreptul la proprietate privată și protecția acesteia ), 53 ( dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică ), 54 ( restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți ), 74 ( adoptarea legilor și a hotărârilor ), 76 ( intrarea în vigoare a legii ), 114 ( înfăptuirea justiției ), 126 ( economia ) și 127 ( proprietatea ) din Constituție.

Articolele 1, 5, 6, 7 și 9 din Constituţie comportă un caracter general şi nu pot reprezenta repere individuale şi separate (a se vedea DCC nr. 12 din 6 martie 2024, § 22; DCC nr. 11 din 30 ianuarie 2025, § 24; DCC nr. 154 din 5 decembrie 2024, § 24; DCC nr. 38 din 3 aprilie 2025, § 19).

De asemenea, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că articolele 23 şi 54 din Constituţie nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinţei abstracte în drepturile fundamentale garantate de Constituţie Curtea poate pune în operă prevederile acestor articole (DCC nr. 54 din 29 mai 2025, § 25).

Totodată, Curtea observă că autorul nu a argumentat în ce măsură articolele 22, 32, 34, 76 și 114 din Constituţie sunt incidente în această cauză. În situaţii similare, Curtea a respins ca inadmisibile sesizările formulate astfel, precizând că simpla trimitere la un text din Constituţie, fără explicarea pretinsei neconformităţi a prevederilor legale contestate cu acesta, nu echivalează cu un argument (a se vedea DCC nr. 99 din 10 august 2023, § 18). a) Cu privire la procedura de adoptare a Legii nr. 174 din 11 noiembrie 2021 privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului

Autorul sesizării a susținut că adoptarea Legii nr. 174/2021 nu a fost precedată de dezbateri sau consultări publice, analize economice și proiectul acestei legi nu a fost avizat de Guvern. În acest sens, Curtea reține că poate verifica constituţionalitatea unei legi sub aspectul procedural doar dacă la adoptarea ei Parlamentul a afectat vreun element esenţial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituţie sau care poate fi dedus în mod clar dintr-un principiu constituţional (a se vedea HCC nr. 14 din 27 aprilie 2021, §§ 53-54).

Cu privire la această lege, Curtea reține că proiectul de lege semnat de 10 deputați a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului pe data de 26 octombrie 2021 cu nr. 302[1]. Pe data de 27 octombrie 2021, Comisia pentru economie, buget și finanțe[2] și Comisia pentru securitate națională, apărare și ordine publică[3] au propus Parlamentului examinarea proiectului nr. 302 în prima lectură. Pe data de 28 octombrie 2021, Parlamentul a adoptat proiectul de lege în prima lectură[4].

În cadrul pregătirii pentru examinare în lectura a doua, proiectul nr. 302 a fost supus avizării, inclusiv Guvernului[5] (Hotărârea nr. 330 din 10 noiembrie 2021), Centrului Național Anticorupție[6], Direcției Generale Juridice a Secretariatului Parlamentului etc., precum și au fost propuse amendamente.

Pe data de 11 noiembrie 2021, Comisia pentru economie, buget și finanțe[7] a propus Parlamentului proiectul nr. 302 spre examinare în lectura a doua. În aceeași zi, Parlamentul a aprobat proiectul în discuție în lectura a doua[8] și acesta a devenit Legea nr. 174 din 11 noiembrie 2021, urmând procedurile constituționale de promulgare și publicare. Prin urmare, din argumentele autorului sesizării, Curtea nu a reținut carențe ale procedurii constituționale de adoptare a legii organice.

Totodată, Curtea reține că unele aspecte de procedură sesizate de autor decurg din Legea cu privire la actele normative, nu din normele constituţionale. În practica sa recentă, Curtea a respins ca inadmisibile criticile care priveau omisiunea de a obţine avizele relevante ale autorităţilor, de a efectua consultări publice, expertize şi de a analiza impactul reglementării în cazul elaborării proiectelor de legi, menţionând că această obligaţie rezultă din Legea cu privire la actele normative, nu dintr-un principiu constituţional (a se vedea DCC nr. 178 din 12 decembrie 2023, § 32; HCC nr. 5 din 5 martie 2024, § 51; HCC nr. 9 din 26 martie 2024, § 40). În consecință, Curtea declară inadmisibil acest capăt al sesizării. b) Cu privire la procedura de adoptare a Legii nr. 414 din 22 decembrie 2023 pentru modificarea unor acte normative

Cu privire la pretinsa viciere a procedurii de adoptare a acestei legi, autorul menționează că ar veni în contradicție cu articolul 74 din Constituție, deoarece: (i) legeaconține prevederi care au fost introduse printr-un amendament care nu are nicio legătură cu obiectul proiectului și a fost votat într-o singură lectură; (ii) deputații nu au avut timp suficient pentru a studia proiectul de lege împreună cu amendamentul propus; (iii) legislatorul nu a analizat impactul de reglementare asupra activității de întreprinzător.

Referitor la prima chestiune, Curtea reține că la 10 noiembrie 2023, în baza competenței constituționale prevăzute la articolul 73 din Constituție, Guvernul Republicii Moldova a aprobat proiectul de lege nr. 400 privind modificarea unor acte normative[9] și l-a înregistrat la Secretariatul Parlamentului. Pe data de 22 noiembrie 2023, Comisia pentru economie, buget și finanțe[10] a propus Parlamentului examinarea proiectului de lege nr. 400 în prima lectură. Pe data de 24 noiembrie 2023, Parlamentul a adoptat proiectul de lege în prima lectură.

În cadrul pregătirii pentru examinare în lectura a doua, la proiectul de lege nr. 400 au fost propuse amendamente, inclusiv amendamentul contestat din 18 decembrie 2023[11], despre care autorul sesizării a afirmat că nu are o legătură indisolubilă cu proiectul inițial.

Pe data de 22 decembrie 2023 Comisia pentru economie, buget și finanțe[12] a propus Parlamentului proiectul nr. 400 spre examinare în lectura a doua, proiect care includea normele propuse prin amendamentul menționat la § 28. În aceeași zi, Parlamentul a aprobat proiectul în discuție în lectura a doua și acesta a devenit Legea nr. 414 din 22 decembrie 2023, urmând procedurile constituționale de promulgare și publicare.

Pentru a supune analizei situația semnalată de către autorul sesizării, Curtea reiterează că Constituția permite deputaților să depună amendamente la proiectele de legi în baza dreptului lor la iniţiativă legislativă. Având prerogativa constituțională, prevăzută la articolele 64 alin. (1) și 72 alin. (3) lit. c) de a reglementa prin lege organică organizarea și funcționarea Parlamentului, legislatorul a stabilit reguli exprese privind modul de înaintare și examinare a amendamentelor la proiectele de legi, atât în comisiile parlamentare (a se vedea articolele 59 și 65 din Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea nr. 797/1996), cât și în ședința plenară a Parlamentului (a se vedea articolele 67 - 71 din Regulamentul Parlamentului). Analiza prevederilor menționate induce concluzia că legislatorul a avut în vedere că eventualele dubii referitoare la relevanța și legătura dintre amendament și proiectul de lege la care se referă au constituit obiect de dezbatere în ședința comisiei parlamentare sesizate în fond, dar și în plenul Parlamentului, care dețin competența de a decide prin vot acceptarea sau, după caz, respingerea amendamentului propus.

În acest context, Curtea reiterează că prevederile introduse printr-un amendament după votarea proiectului de lege în prima lectură trebuie să corespundă standardului constituţional, potrivit căruia legile organice trebuie votate în cel puţin două lecturi, aşa cum prevede articolul 74 alin.(1) din Constituţie. Pentru a corespunde acestui standard, normele propuse printr-un amendament al deputatului în Parlament trebuie să fie într-o legătură indispensabilă cu obiectul proiectului de lege votat în prima lectură. În cazurile în care Curtea nu a constatat această legătură, prevederile contestate au fost declarate neconstituţionale (a se vedea HCC nr.14 din 20 iunie 2024, §§ 48-53; HCC nr.18 din 19 iulie 2024, §§ 24-25). În cazurile în care a reținut existența unei legături între amendament şi obiectul proiectului de lege votat în prima lectură, Curtea nu a constatat incidenţa aspectului procedural al textului „după cel puţin două lecturi" din articolul 74 alin. (1) din Constituţie (HCC nr. 18 din 19 iulie 2024, § 26)

Din argumentele generale ale autorului sesizării, precum și din analiza comparativă a textului proiectului de lege cu cel al amendamentului, Curtea nu poate constata o lipsă totală a legăturii indispensabile între proiectul inițial aprobat de către Guvern (a se vedea supra § 29) și amendamentul deputatului propus după votarea proiectului în prima lectură.

Curtea observă că prin proiectul de lege votat în prima lectură Guvernul a propus, printre altele, modificări la Legea cu privire la energia electrică, care urmărește să transpună în legislația națională prevederile Regulamentului (UE) nr. 1227/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 25 octombrie 2011 privind integritatea şi transparența pieţei angro de energie, precum și să remedieze lacunele identificate în cadrul modului de gestionare a pieței de energie electrică provocat de comportamente „vădit deviante de la prevederile legislative" ale unor participanți la piața energiei electrice. Prevederile acestui proiect aveau în vedere și activitatea titularilor de licențe în domeniul pieței energiei electrice, precum și monitorizarea acestei piețe.

Totodată, Curtea observă că amendamentul deputatului în Parlament depus la proiectul de lege pe data de 18 decembrie 2023 (a se vedea supra § 30) propunea modificări la legislația ce se referă la infrastructura energiei electrice ca un domeniu de importanță pentru securitatea statului (a se vedea propunerile de modificare a Legii nr.174/2021), precum și la regimul actelor permisive, inclusiv al licențelor eliberate participanților la piața energiei electrice, situație care, în mod firesc, impune armonizarea noilor norme (normelor proiectului) cu cele relevante din alte acte normative în vigoare (a se vedea amendamentul care propunea modificări la Legile nr. 235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător, nr. 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activității de întreprinzător etc.) pentru a înlătura eventualele contradicții.

Contrar afirmației autorului sesizării, Curtea constată că amendamentul în discuție a fost avizat de către Guvern[13] prin Hotărârea nr. 1024 din 21 decembrie 2023.

Din cele menționate surpa, Curtea reține o legătură rațională dintre proiectul de lege votat în prima lectură și amendamentul propus, care au ca obiect piața energiei electrice - domeniu de importanță pentru securitatea statului, dar și domeniu de reglementare a activității participanților la piața energiei electrice, norme care au ca scop eficientizarea aplicării coroborate a legislației naționale. Prin urmare, pentru că în prezenta cauză nu a fost demonstrată lipsa unei legături indispensabile dintre amendament şi obiectul proiectului de lege votat în prima lectură, Curtea ajunge la concluzia că nu este incident nici aspectul procedural al textului „după cel puţin două lecturi" din articolul 74 alin.(1) din Constituţie.

Referitor la argumentul autorului care susține că deputații nu au avut timp suficient pentru a studia proiectul de lege împreună cu amendamentul propus, Curtea a stabilit în Hotărârea nr. 21 din 27 iulie 2021 că acest drept este protejat în mod implicit de articolul 73 din Constituție. Având în vedere că Legea nr. 414 din 23 decembrie 2023 a fost adoptată după emiterea Hotărârii menționate, Curtea va examina acest capăt al sesizării.

În Hotărârea nr. 21 din 27 iulie 2021, Curtea a reţinut că, în cadrul procedurilor de legiferare, Parlamentul trebuie să le asigure deputaţilor posibilitatea de a examina conţinutul proiectului de lege printr-un schimb de opinii. Curtea a notat că această etapă a procesului de legiferare este necesară, deoarece le oferă deputaţilor posibilitatea de a înţelege esenţa proiectului de lege propus spre examinare şi contribuie la edificarea încrederii societăţii că legea a fost discutată pe larg până la adoptare. Pe de altă parte, potrivit principiului autonomiei parlamentare, Parlamentul deţine o marjă discreţionară la stabilirea modului de întocmire şi de comunicare a proiectelor de legi sau de hotărâri ale Parlamentului către deputaţi. Constituția nu stabileşte un termen pentru comunicarea actelor în discuţie. În acelaşi timp, pentru asigurarea posibilităţii deputaţilor de a cunoaşte conţinutul proiectelor de legi sau de hotărâri ale Parlamentului, parlamentarilor trebuie să li se acorde o perioadă de timp rezonabilă pentru analiza acestora şi, respectiv, pentru formarea unei opinii despre subiectul supus examinării. Dreptul deputaţilor de a cunoaşte conţinutul proiectului de hotărâre al Parlamentului până la etapa examinării şi votării acestuia reprezintă un element inerent al dreptului la iniţiativă legislativă, garantat de articolul 73 din Constituție (HCC nr. 21 din 27 iulie 2021, §§ 31 și 46-47).

Sub acest aspect, Curtea observă că, la 10 noiembrie 2023, Guvernul a înregistrat la Secretariatul Parlamentului proiectul de lege nr. 400 pentru modificarea unor acte normative (asigurarea integrității și funcționalității pieței energiei electrice)[14]. Acest proiect de lege prevedea modificarea și completarea Legii nr. 107 din 27 mai 2006 cu privire la energia electrică, precum și completarea unui articol din Codul administrativ. Proiectul în discuție a fost votat de Parlament în prima lectură la 24 noiembrie 2023.

La 18 decembrie 2023, Comisia sesizată în fond a înregistrat un amendament[15] la proiectul legii, prin care s-a propus completarea și modificarea altor legi decât cele prevăzute în proiect, i.e. a Legii nr. 235 din 20 iulie 2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător, a Legii nr. 160 din 22 iulie 2011 privind reglementarea prin autorizare a activității de întreprinzător și a Legii nr. 174 din 11 noiembrie 2021 privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului, care sunt legi organice.

La 22 decembrie 2023, Comisia sesizată în fond[16] a acceptat amendamentul în discuție, aprobând raportul necesar, și l-a prezentat Parlamentului spre examinare și adoptare în lectura a doua, finală. În aceeași zi, Parlamentul a adoptat proiectul de lege prezentat, devenind Legea nr. 414 din 22 decembrie 2023[17].

Astfel, Curtea reține că amendamentul din 18 decembrie 2023 a fost introdus în proiectul legii de bază cu patru zile până la votarea proiectului de lege în a doua lectură pe 22 decembrie 2023. Amendamentul în discuție propune instituirea unor derogări de la legile de bază care îi atribuie Consiliului pentru Examinarea Investițiilor de Importanță pentru Securitatea Statului competența de a suspenda sau de a retrage licențe/autorizații pentru activitatea de întreprinzător în situațiile în care investițiile sau activitățile economice pot aduce atingere securității statului. Curtea are în vedere faptul că modificările propuse nu doar se fundamentează pe dispoziția articolului 126 alin. (2) lit. c) din Constituție, dar și urmăresc să asigure capacitatea Consiliului de a reacționa prompt în domeniile sale de competență, precum și faptul că competențele Consiliului erau în vigoare până la adoptarea Legii nr. 414 din 22 decembrie 2023. Astfel, având în vedere aceste circumstanţe, Curtea consideră că timpul alocat deputaţilor pentru examinarea conținutului amendamentului în discuţie a fost suficient din perspectiva exigenţelor articolului 73 din Constituţie (a se vedea, mutatis mutandis , DCC nr. 173 din 13 decembrie 2022, § 54). Prin urmare, Curtea a reţinut că acest capăt al sesizării este inadmisibil.

Referitor la argumentul autorului care susține că legislatorul nu a analizat impactul de reglementare al Legii contestate asupra activității de întreprinzător, în jurisprudența sa, Curtea a subliniat că aceste aspecte de procedură decurg din Legea cu privire la actele normative şi nu din normele constituţionale. De altfel, în practica sa recentă, Curtea a respins ca inadmisibile criticile care priveau omisiunea de a analiza impactul reglementării în cazul elaborării proiectelor de legi, menționând că această obligație rezultă din Legea cu privire la actele normative, nu dintr-un principiu constituţional (a se vedea HCC nr. 5 din 5 martie 2024, § 51). În consecință, Curtea declară inadmisibil acest capăt al sesizării. c) Referitor la criticile de substanță

Autorul sesizării susține că legislatorul a utilizat noțiuni vagi la definirea domeniilor de importanță pentru securitatea statului în articolul 4 litera e) din Legea privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului, fapt care face ca luarea deciziilor de către Consiliul pentru Examinarea Investițiilor de Importanță pentru Securitatea Statului să fie un proces extrem de subiectiv.

Examinând această critică, Curtea observă că textul „emisiile de televiziune/serviciile audiovizuale" din articolul 4 litera e) din Legea privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului nu poate fi analizat în mod izolat, ci trebuie citit în coroborare cu cadrul normativ aferent serviciilor media audiovizuale. Astfel, în articolul 1 din Codul serviciilor media audiovizuale, Parlamentul a definit „serviciul media audiovizual" ca fiind un serviciu aflat sub responsabilitatea editorială a unui furnizor de servicii media, al cărui scop principal sau al unei secțiuni disociabile a acestuia constă în furnizarea către publicul larg de programe audiovizuale, de televiziune sau de radiodifuziune sonoră, liniare sau neliniare, prin reţelele de comunicaţii electronice, în scop informativ, de divertisment, educativ sau al difuzării unei comunicări comerciale audiovizuale.

Curtea reiterează că o prevedere legală nu poate fi ruptă din sistemul normativ din care face parte şi nu poate opera în mod izolat. Dimpotrivă, ea trebuie citită în coroborare cu celelalte dispoziţii legale incidente, ca făcând parte dintr-un sistem juridic coerent (a se vedea DCC nr. 138 din 29 septembrie 2022, § 33).

Autorul mai susține că competențele Consiliului pentru Examinarea Investiţiilor de Importanţă pentru Securitatea Statului de a refuza să dea aviz pentru investitori, de a sista sau retrage actele permisive, de a obliga investitorii să anuleze tranzacțiile sau să cedeze o cotă parte, stabilite de articolele legii contravin principiilor de bază ale economiei de piață și dreptului de proprietate.

Examinând critica formulată, Curtea reiterează că analiza proporționalității unei măsuri legislative poate fi realizată în controlul abstract de constituționalitate prin raportare la comportamentul prescris de legislator. Astfel, Curtea poate examina dacă pentru comportamentele stabilite de Parlament la articolele 6 și 8 din Legea privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului măsurile prevăzute de articolele I, II și VI din Legea nr. 414 din 23 decembrie 2023 sunt, în toate cazurile, proporționale cu scopul legitim urmărit.

Totuși, în această cauză, Curtea observă că autorul sesizării s-a limitat la invocarea textelor legale contestate și la afirmația generală că suspendarea licenței ar fi disproporționată în raport cu dreptul de proprietate. Autorul nu a indicat care din comportamentele prevăzute de articolele 6 și 8 din Legea nr.174/2021 privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului ar face ca măsura să fie excesivă. Curtea subliniază că simpla afirmare a unei pretinse atingeri aduse dreptului de proprietate sau principiilor economiei de piață, în absența unei argumentări care să coreleze măsura contestată cu conduita normativă față de care se aplică, nu este suficientă pentru a declanșa controlul Curții.

Un alt capăt al sesizării vizează argumentul autorului cu privire la imposibilitatea de a obține o despăgubire echitabilă sau o compensație reparatorie. În acest sens, autorul afirmă incidența articolelor 46 și 53 din Constituție.

Examinând critica formulată, Curtea observă că, având în vedere dispozițiile articolului 126 alin. (2) literele c) și h) din Constituție, legislatorul, prin Legea nr. 81 din 18 martie 2004 cu privire la investițiile în activitatea de întreprinzător, a reglementat regimul juridic general al protecției investițiilor. În articolul 11 alineatele (1) și (2) din această Lege, Parlamentul a stabilit că investitorul beneficiază, în conformitate cu legislaţia în vigoare, de dreptul la reparaţia prejudiciului cauzat prin încălcarea drepturilor sale. Așadar, eventuala aplicare abuzivă a măsurilor prevăzute de Legea nr. 174/2021 privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului le permite persoanelor afectate să beneficieze de dreptul la repararea prejudiciului, aceasta constituind o garanție în sensul articolelor 46 și 53 din Constituție.

Cu privire la articolul 14 alin. (1) din Legea nr. 174 din 11 noiembrie 2021, autorul menționează că această normă ar împiedica persoanele interesate să solicite suspendarea executării deciziei Consiliului, fapt care poate produce consecințe grave asupra accesului liber la justiție și a dreptului de proprietate.

Curtea constată că articolul 14 alin. (1) din Legea nr. 174 din 11 noiembrie 2021 prevede că „prin derogare de la prevederile art. 214 alin. (1)-(7) din Codul administrativ nr. 116/2018, până la soluţionarea definitivă a cauzei nu poate fi suspendată executarea deciziilor Consiliului".

Privită în mod separat, imposibilitatea suspendării executării deciziilor Consiliului nu afectează, la modul abstract, dreptul persoanei la un proces echitabil. Din perspectiva articolului 20 din Constituţie şi a articolului 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, dreptul fundamental în discuţie pe care îl au persoanele este un drept la (i) „judecarea cauzei în mod echitabil şi public", (ii) „în termen rezonabil" şi (iii) de către o instanţă care este „independentă", „imparţială" şi „instituită de lege". Aceste condiţii nu impun instituirea unei proceduri de suspendare a deciziilor Consiliului. Posibilitatea suspendării unor acte ale autorităţilor publice poate fi dedusă sau presupusă a fi necesară din perspectiva dreptului la un proces echitabil dacă acest drept nu ar putea opera sau funcţiona fără ea (a se vedea, mutatis mutandis , HCC nr. 20 din 26 septembrie 2019, § 48; DCC nr. 48 din 10 aprilie 2025, § 28).

Dreptul la un proces echitabil poate exista, opera sau funcţiona fără instituţia suspendării. Sub acest aspect, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a reţinut