Comunicat la 13 mai 2020 Publicat la 22 iunie 2020 PRIMEA SECȚIUNE Cerere nr. 56888/16 Domenica SORASIO împotriva Italiei și a altor 3 cereri (a se vedea lista adăugată) DECLARAREA FACTELOR O listă a reclamanților este prezentată în apendice. Circumstanțele cazului Faptele cazului, astfel cum sunt prezentate de solicitanți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamanții au fost proprietarii de diferite parcele de teren clasificate ca teren agricole în Villanova Solaro. În 2004, Prefectul Cuneo a emis un ordin de autorizare a Agenției Interregionale pentru râul Po (Agenția Interregionale per il fiume Po – „AIPO”) pentru a ocupa porții de teren ale reclamanților pentru a începe construcția unui bănci de râu de protecție. La 29 iunie 2006, AIPO a luat posesia fizică a diferitelor parcele de teren și a început lucrările de clădire. La 24 februarie 2006, Tribunalul Superior al Apei Publice ( Tribunale superiore delle acque publique ) a anulat ordinul prefectului din cauza faptului că nu a fost eliberat în conformitate cu legea și a anulat, de asemenea, toate celelalte ordine administrative emise în legătură cu ocuparea terenurilor reclamanților și cu autorizația de a desfășura lucrări publice. La 3 decembrie 2008, decizia a fost susținută de Curtea de Cassare, în calitate de instanță completă. În ciuda hotărârilor în favoarea reclamanților, la 12 noiembrie 2006, reclamanții au depus o nouă serie de proceduri în fața Tribunalului Superior al Apăi, care a solicitat executarea hotărârii instanței din 24 de judecată. Februarie 2006. Ei au solicitat, în special, restituirea proprietății după ce a fost restaurat la condiția sa inițială sau, în cazul în care nu ar fi posibil, compensare. La 1 iulie 2010, Curtea publică de Apă a constatat în favoarea reclamanților și a ordonat AIPO să respecte condițiile hotărârii instanței în termen de nouăzeci de zile. Curtea a numit, de asemenea, un comisar special ( Commissario ad acta ) a încredințat sarcina de a interveni, în cazul în care AIPO nu a respectat decizia, să asigure fie returnarea terenurilor către proprietari, fie „regulamentarea” transferului de proprietate către autoritățile administrative în temeiul articolului 43 din decretul prezidențial nr. 327 din 8 iunie 2001. 10. În hotărârea sa nr. 293 din 8 octombrie 2010, Curtea Constituțională a declarat art. 43 din Decretul Prezidențial nr. 327 neconstituțional din motive formale, adică că legislatorul delegat a depășit limitele stabilite de legislația delegată. 11. La 5 august 2011, Comisarul Special a eliberat un ordin de a „reglementa” achiziția proprietăților în temeiul art. 42 bis. decretul prezidențial nr. 327, care a fost introdus pentru a înlocui art. 43 după hotărârea Curții Constituționale. Ordinea a formalizat transferul terenurilor reclamanților către AIPO În textul ordinului, comisarul a considerat, printre altele, că îndepărtarea bancnotei râului care erau deja construite ar putea constitui un pericol pentru locuitorii orașului Villanova Solaro, în special având în vedere faptul că zona a fost afectată de inundații în trecut. În opinia comisarului, deoarece restituirea terenurilor și demolarea lucrărilor publice nu era o opțiune posibilă datorită considerațiilor de mai sus, soluția cea mai adecvată a fost „regulamentarea” a achiziționării proprietăților de către autoritatea publică relevantă. Compensarea totală din cauza proprietăților de proprietate în ceea ce privește daunele pecuniare și nepecuniare pe care le-au suferit a fost stabilită la 241.067.20 euro (EUR). Compensarea pentru perioada de ocupare ilegală ( de la 29 iunie 2006 la 5 august 2011), care urmează să fie calculată în conformitate cu criteriile prevăzute la art. 42 bis al treilea paragraf , a fost adăugată la această sumă. 12. La 10 noiembrie 2011, reclamanții au contestat ordinul emis în temeiul articolului 42 bis în fața Tribunalului Superior al apei publice , argumentând , printre altele , că aceasta a fost incompatibilă cu art. 117 din Constituția italiană și cu art. 1 din Protocolul nr. Acestea au susținut că legislația în cauză a căutat să „reglementeze” comportamentul ilegal al administrației, făcând-o legal valabil și permițând astfel autorității publice în cauză să beneficieze de propriul său comportament ilegal, ceea ce corespunde, în opinia lor, unei forme de „expropriare indirectă” care furnizează o alternativă la expropriații efectuate în mod corespunzător. Ei au subliniat faptul că Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat deja că aceste practici sunt incompatibile cu Convenția și, în acest sens, au solicitat Curtea să pună la punct o chestiune de constituționalitate în fața Curții Constituționale. De asemenea, au susținut că ordinul emis în temeiul articolului 42 bis Nu au fost motivate în mod adecvat în ceea ce privește echilibrarea intereselor publice și private în joc și faptul că compensația stabilită în ordinul nu a fost suficientă în sensul că nu a acoperit pierderile suportate de solicitanți. 13. La 14 martie 2012, Curtea publică de Apă a respins cererea reclamanților. Acesta a concluzionat, de asemenea, că raționarea din ordine, deși „brief în anumite pasaje”, ar putea fi considerată suficientă având în vedere motivele deosebit de clare ale intereselor publice care au apărut în cazul în care au fost examinate, și anume protecția siguranței unor persoane. Curtea a remarcat, de asemenea, că reclamanții au avut posibilitatea de a participa la evaluarea intereselor în joc. În ceea ce privește plângerea privind compensarea, instanța a constatat că calculul a fost corect și că reclamanții nu au furnizat suficiente dovezi în sprijinul sumelor suplimentare pe care le-au solicitat. 14. La 29 mai 2012, reclamanții au depus un recurs asupra punctelor de drept în fața Curții de cassare împotriva hotărârii Curții Supreme a apei publice. Ei au reiterat argumentele lor cu privire la neconstituționalitatea articolului 42 bis și incompatibilitatea sa cu art. 1 din Protocolul nr. 1 și cu privire la argumentarea presupusă inadecvată a ordinului emis în temeiul articolului bis la 13 ianuarie 2014, Curtea de cassare a susținut o chestiune de constituționalitate în ceea ce privește compatibilitatea articolului 42 bis cu Constituția Italiană și a depus-o Curții Constituționale. 16. În hotărârea sa nr. 71 din 30 aprilie 2015, Curtea Constituțională a constatat că art. 42 bis 17. La 25 martie 2016, Curtea de cassare a respins recursul reclamanților. În ceea ce privește problema constituționalității, instanța a luat act de hotărârea Curții Constituționale din 30 aprilie 2015 și a declarat soluționarea chestiunii. În ceea ce privește plângerile referitoare la raționamentul ordinului emis în temeiul articolului 42 bis , instanța nu a putut concluziona, după cum a fost depusă de reclamanții, că comisarul nu a furnizat raționament asupra existenței unui pericol pentru public. În ceea ce privește compensarea, instanța a fost de acord cu concluzia instanței superioare că plângerea reclamanților nu a fost justificată în mod corespunzător. Occupazione acquisitiva ”, „ ocupazione apropriativa ” sau „aderarea invertita 18. Legea și practicile interne relevante privind expropriarea constructivă sunt găsite în Guiso-Gallisay c. Italia (satisfăcătoare doar) [GC], nr. 58858/00, §§ 18-48, 22 decembrie 2009). Legea consolidată privind expropriarea (Decret nr. 327 din 8 iunie 2001) 19. La 30 iunie 2003 a intrat în vigoare Decretul Prezidențial nr. 327 din 8 iunie 2001, astfel cum a fost modificat prin Decretul Legislativ nr. 302 din 27 decembrie 2002, cunoscut și sub numele de Legea consolidată privind expropriațiile. 20. art. 42 bis a fost introdusă în Legea consolidată privind expropriațiile prin art. 34 din decretul legislativ nr. 98 din 6 iulie 2011 (mesure urgente de stabilizare financiară) și convertită în lege, cu modificări, prin art. 1 alineatul (1) din Legea nr. 111 din 15 iulie 2011, după ce Curtea Constituțională a declarat art. 43 din aceeași Lege consolidată neconstituțională (jurisprudența nr. 293 din 2010). Partea relevantă a art. bis prevede următoarele: Utilizarea greșită a proprietăților [ ocupazione senza titolo ] în scopuri de interes public „1. Autoritatea care utilizează proprietatea în scopuri de interes public și o modifică în absența unui ordin de expropriare valabil și eficace sau a unei declarații de interes public poate, pe baza echilibrarii intereselor concurente în joc, emite un ordin prin care proprietatea este achiziționată, neretroactiv, ca parte a activelor publice ... și proprietarul este plătit compensații în ceea ce privește daunele pecuniare și nepecuniare suferite; aceasta din urmă se calculează pe o valoare forfetară egală cu 10% din valoarea de piață a bunurilor. Ordinea de achiziție poate fi eliberată chiar și în cazul în care ordinul de stabilire a restricțiilor în vederea expropriației [vincolo preordinato all’esproprio ], declarația de interes public sau ordinul de expropriare au fost anulate. Ordinea de achiziție poate fi eliberată chiar dacă procedurile judiciare depuse în vederea solicitării anulării actelor administrative menționate în prima teză a prezentului alineat sunt în curs de despăgubire, sub rezerva retragerii actelor administrative depuse de autoritatea care le-a eliberat. În astfel de cazuri, orice sumă deja plătită proprietarului proprietarului în calitate de compensare, plus suma dobânzilor legale datorii, se deduce din compensarea datorată în temeiul prezentului articol. Cu excepția cazurilor în care legea prevede altfel, compensarea pentru daunele menționate la alineatul (1) se stabilește într-o cantitate corespunzătoare valorii de piață a bunurilor utilizate în scopuri de interes public și, în cazul în care ocuparea se referă la o parcelă de terenuri clasificate ca terenuri de construcție, în conformitate cu dispozițiile articolului 37 § 3, 4, 5, 6 și 7. occupazione senza titolo ], în cazul în care nu există dovezi de deteriorare suplimentară, compensarea se calculează ca fiind egală cu dobânzile la rata de cinci la sumele anuale stabilite în temeiul prezentului alineat. Ordinea de achiziție identifică circumstanțele care au dus la utilizarea nelegiuială a proprietății și, dacă este posibil, data de la care a început, aceasta furnizează raționament specific cu privire la motivele actuale și excepționale de interes public care justifică emiterea acesteia, care să fie evaluate comparativ cu interesele private opozite și demonstrează absența unor alternative rezonabile la adoptarea sa; în același ordin, plata compensației menționate la alineatul (1) se ordonează și se efectuează plăți în termen de treizeci de zile. Ordinea este servită de proprietar și implică transferul drepturilor de proprietate sub rezerva plății sumelor datorate în temeiul alineatului (1) sau depozitul aceleași sume, [ordinea] este supusă înregistrării în registrul de teren la inițiativa autorității publice relevante, iar o copie a acestuia este trimisă biroului înființat în temeiul articolului 14 § 2. Autoritatea care emite ordinul de achiziție în temeiul prezentului articol informează Curtea de audit și prezintă o copie completă [din ordinul] în termen de treizeci de zile [de la eliberarea ordinului]. Dispozițiile prezentului articol se aplică, de asemenea, la evenimentele anterioare intrării în vigoare, chiar dacă a existat deja un ordin de achiziție care a fost ulterior retras sau anulat. Cu toate acestea, în astfel de cazuri, evaluarea relevanței și prevalenței interesului public trebuie, în orice caz, să fie efectuată din nou ...” jurisprudența Curții Constituționale În ianuarie, mai și iunie 2014 au fost adresate Curții Constituționale patru chestiuni de constituționalitate, două formulate de Curtea Administrativă Regională Lazio și două de Curtea de Casare, cu privire la art. 42 bis În hotărârea sa nr. 71 din 30 aprilie 2015, Curtea Constituțională a declarat inadmisibil chestiunile constituționalității formulate de Curtea Administrativă Regională Lazio și întrebările formulate de Curtea de Cassare. Partele relevante ale raționării Constituționale se citesc după cum urmează: „6.9.3. ... Este, într-adevăr, adevărat că dispoziția se aplică, de asemenea, faptelor care au avut loc înainte de intrarea în vigoare, pentru care există cazuri pendente și, de asemenea, în cazul în care o măsură de achiziție a existat deja și a fost ulterior retrasă sau anulată. Cu toate acestea, este adevărat că această dispoziție răspunde la aceeași necesitate primară care subliniază introducerea noului mecanism ...: necesitatea de a elimina în mod definitiv fenomenul „expropriații indirecte”, ceea ce a determinat ceea ce CEDH a etichetat un „defect sistemic” (în hotărârea sa în Scordino v. Italia (nr. 3). (doar satisfacția), nr. 43662/98], 6 martie 2007), în încălcarea articolului 1 din [Protocolul nr. 1]. Nici nu ar trebui să se omite cel cu art. 42 bis din [Legea consolidată] privind expropriațiile – așa cum a fost deja cazul, în plus, cu fostul articol 43 – achiziționarea proprietății de către autoritățile publice nu mai este legată de controlul judiciar, caracterizat, ca atare, de marjele de nepreventivitate subliniate critic de CEDH. Mai presus de toate, după cum s-a afirmat mai sus ..., art. 42 bis conține inovații semnificative în comparație cu art. 43 anterior, care face mecanismul compatibil cu jurisprudența CEDH în ceea ce privește așa-numitele expropriații indirecte și, dimpotrivă, răspunde la nevoia de a găsi o soluție definitivă și echilibrată a fenomenului, prin adoptarea unei măsuri formale din partea autorităților publice. Diferențele cu mecanismul de achiziție anterior se află în caracterul neretroactiv al achiziției (care împiedică utilizarea mecanismului în cazul în care o decizie finală a ordonat deja restituirea proprietății către părțile private), obligația de a repeta evaluarea relevanței și importanței interesului public în realizarea achiziției și, în cele din urmă, obligația strictă de a justifica adoptarea măsurii. Chiar și având în vedere presupusa încălcare a articolului 111 primul și al doilea paragraf și a articolului 117 primul paragraf din Constituție, această obligație de a furniza justificare, pe baza dispozițiilor relevante, care necesită „absența unor alternative rezonabile la adoptarea sa”, trebuie interpretată, după cum se menționează mai sus ..., pentru a însemna că adoptarea măsurii este permisă – o dată ce au fost excluse alte opțiuni, inclusiv un transfer voluntar al proprietății prin achiziționare și vânzare și în conformitate cu obligația de a efectua un act eficace de echilibrare cu interese private contradictorii – numai atunci când restituirea parțială sau completă a proprietății, restituirea la condițiile sale anterioare, la partea privată a cărora dreptul de proprietate a fost afectat necorespunzător este imposibil. Într-adevăr, numai dacă este interpretată astfel, dispoziția permite: recunoașterea existenței unor „foarte imperative de interes general” pentru situațiile care au apărut înainte de intrarea în vigoare a acesteia, legitimarea aplicării ius supervenienilor în cazurile în curs de desfășurare; aceste motive implică necesitatea inevitabilă de a elimina o situație care implică un defect sistemic, stigmatizată de CEDH; în situațiile care urmează intrării sale în vigoare, aplicarea dispoziției în calitate de raport extrem , împiedicând-o să constituie o alternativă simplă la procedurile de expropriare efectuate „în mod bun și corespunzător” în conformitate cu jurisprudența CEDH , concluzând că condiția stabilită de CEDH în Scordino menționată anterior hotărârea din 6 martie 2007, care a obligat statul italian să „spulsească obstacolele juridice care, în mod sistematic și în principiu, împiedică restituirea terenurilor” a fost satisfăcută; împiedicarea autorităților publice – în armonie, încă o dată, cu recomandările CEDH – de a profita de o situație de facto pentru care acestea însăși sunt responsabile; eliminarea riscului de arbitrare sau de imprevizibilitate a deciziilor administrative, care ar fi în detrimentul părților interesate. În cele din urmă, dispoziția prevăzută la art. 42 alineatul (7) din [Legea consolidată] privind expropriațiile trebuie evaluată în mod corespunzător, pe baza căreia „[t] autoritatea care emite măsura de achiziție ... trebuie să furnizeze comunicații, în termen de treizeci de zile, Curtea de Audit” . Această trimitere la consecințele potențiale pentru funcționarii care, în timpul expropiării, se difere de normele de diligență corectă stabilite în lege, răspunde la o invitație efectuată de CEPTHR (de asemenea în Scordino c. Italia , 6 martie 2007 ) , conform căreia „Statul contestat ar trebui să descurajeze practicile care sunt incompatibile cu normele expropriate în mod bun și corespunzător, prin adoptarea unor dispoziții disuasive și prin menținerea responsabilității celor responsabile pentru astfel de practici .” Reclamanții se plâng că modalitatea în care au fost eliminați de terenuri lor a determinat o încălcare a dreptului lor la bucuria pașnică a bunurilor lor, astfel cum este garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1. Întrebări către părți Le-au fost private reclamanții de bunuri în conformitate cu cerințele articolului 1 din Protocolul nr. 1? În special, se poate considera că depunerea proprietății reclamanților a fost efectuată în interesul public și în conformitate cu condițiile prevăzute de lege, în sensul articolului 1 din Protocolul nr. În orice caz, reclamanții pot fi considerați încă victime de o încălcare a drepturilor acestora în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1, sau au recunoscut autoritățile interne o încălcare a Convenției și au furnizat reclamanților o reparație adecvată și suficientă? În răspunsul la întrebările de mai sus, părțile sunt invitate să abordeze raționamentul Curții Constituționale italiene în hotărârea sa nr. 71 din 30 aprilie 2015. Anul de naștere Locul de residență Reprezentat de 56888/16 Sorasio v. Italia 23/09/2016 Domenica Sorasio 1954 Moretta (CN) Paolo SCAPARONE 57121/16 Sorasio v. Italia 23/09/2016 Tommaso Sorasio 1937 Villanova Solaro (CN) Paolo SCAPARONE 57145/16 Botto v. Italia 23/09/2016 Federica BOTTO 1962 Villanova Solaro (CN) Paolo SCAPARONE 57679/16 Giletta v. Italia 23/09/2016 Adriano GILETTA 1963 Villanova Solaro (CN) Paolo SCAPARONE
Communicated on 13 May 2020
Published on 22 June 2020
Application no. 56888/16
Domenica SORASIO against Italy
and 3 other applications
(see list appended)
1.
A list of the applicants is set out in the appendix.
The circumstances of the case
2.
The facts of the case, as submitted by the applicants, may be summarised as follows.
3.
The applicants were the owners of different plots of land classified as agricultural land in Villanova Solaro.
4.
In 2004 the Cuneo Prefect issued an order authorising the Interregional Agency for the Po River (
Agenzia Interregionale per il fiume Po
– “the AIPO”) to occupy portions of the applicants’ land in order to begin the construction of a protective river embankment.
5.
On 29 June 2006 the AIPO took physical possession of the different plots of land and began the building work.
6.
On 24 February 2006 the Higher Public Water Court (
Tribunale superiore delle acque pubbliche
) annulled the order by the Prefect on the ground that it had not been issued in accordance with the law. It also annulled all other administrative orders issued in connection with the occupation of the applicants’ land and the authorisation to conduct public works.
7.
On 3 December 2008 the decision was upheld by the Court of Cassation, sitting as a full court.
8.
As no action from the authorities was forthcoming, notwithstanding the decisions in the applicants’ favour, on 12 November 2006 the applicants lodged a fresh set of proceedings before the Higher Public Water Court seeking the enforcement of that court’s judgment of 24
February 2006. They requested, in particular, the restitution of the property after it had been restored to its original condition or, should that not be possible, compensation.
9.
On 1 July 2010 the Higher Public Water Court found in favour of the applicants and ordered the AIPO to comply with the terms of the court’s judgment within ninety days. The court also appointed a special commissioner (
commissario ad acta
) entrusted with the task of intervening, in the event of a failure by the AIPO to comply with the decision, to ensure either the return of the land to the owners or the “regularisation” of the transfer of ownership to the administrative authorities under Article 43 of Presidential Decree no. 327 of 8 June 2001.
10.
In its judgment no. 293 of 8 October 2010, the Constitutional Court declared Article 43 of Presidential Decree no. 327 unconstitutional on formal grounds, namely that the delegated legislator had exceeded the boundaries set by the delegating legislation.
11.
On 5 August 2011 the Special Commissioner issued an order to “regularise” the acquisition of the property under Article 42
bis
of Presidential Decree no. 327, which had been introduced to replace Article
43 following the Constitutional Court’s judgment. The order formalised the transfer of the applicants’ land to the AIPO In the text of the order the Commissioner considered, among other things, that the removal of the river embankment that had already been built could entail a danger for the inhabitants of the town of Villanova Solaro, particularly in the light of the fact that the area had been affected by flooding in the past. In the Commissioner’s view, as the restitution of the land and the demolition of the public works was not a practicable option owing to the foregoing considerations, the most appropriate solution was the “regularisation” of the acquisition of the property by the relevant public authority. The total compensation due to the property owners in respect of the pecuniary and non-pecuniary damage they had suffered was set at 241,067.20 euros (EUR). Compensation for the period of unlawful occupation (from 29 June 2006 to 5 August 2011), to be calculated according to the criteria set out in the third paragraph of Article 42
bis
, was to be added to that amount.
12.
On 10 November 2011 the applicants challenged the order issued under Article 42
bis
before the Higher Public Water Court arguing,
inter alia
, that it was incompatible with Article 117 of the Italian Constitution and Article 1 of Protocol No. 1. They argued that the legislation in question sought to “regularise” the administration’s unlawful conduct, making it legally valid and thus allowing the public authority in question to profit from its own unlawful conduct. This corresponded, in their view, to a form of “indirect expropriation” which provided an alternative to expropriations carried out in the proper manner. They pointed out that the European Court of Human Rights had already found such practices to be incompatible with the Convention. In this connection, they requested that the court raise a question of constitutionality before the Constitutional Court.
They also submitted that the order issued under Article 42
bis
had not been adequately reasoned in terms of the balancing of the public and private interests at stake, and that the compensation set in the order had been insufficient in that it did not cover the losses sustained by the applicants.
13.
On 14 March 2012 the Higher Public Water Court rejected the applicants’ application. It found that the question of constitutionality was manifestly ill-founded. It further concluded that the reasoning contained in the order, albeit “brief in certain passages”, could be deemed sufficient in the light of the particularly clear public-interest reasons that emerged in the case under scrutiny, namely the protection of the safety of a number of individuals. The court also noted that the applicants had had the opportunity to participate in the evaluation of the interests at stake. As to the complaint concerning compensation, the court found that the calculation had been correct and that the applicants had failed to provide sufficient evidence in support of the additional sums they had claimed.
14.
On 29 May 2012 the applicants lodged an appeal on points of law before the Court of Cassation against the decision of the Higher Public Water Court. They reiterated their arguments as to the unconstitutionality of Article 42
bis
and its incompatibility with Article 1 of Protocol No. 1 and as to the allegedly inadequate reasoning of the order issued under Article
42
bis
and the insufficiency of the compensation calculated by the Special Commissioner.
15.
On 13 January 2014 the Court of Cassation raised a question of constitutionality as regards the compatibility of Article 42
bis
with the Italian Constitution and referred it to the Constitutional Court.
16.
In its judgment no. 71 of 30 April 2015, the Constitutional Court found
that Article 42
bis
was compatible with the Italian Constitution
(see paragraph 22 below).
17.
On 25 March 2016 the Court of Cassation dismissed the applicants’ appeal. As to the issue of constitutionality, the court took note of the Constitutional Court’s judgment of 30 April 2015 and declared the matter resolved. As regards the complaints concerning the reasoning of the order issued under Article 42
bis
, the court was not able to conclude, as submitted by the applicants, that the Commissioner had failed to provide reasoning on the existence of a danger to the public. As regards compensation, the court agreed with the lower court’s finding that the applicants’ complaint had not been adequately substantiated.
Relevant domestic law and practice
“Constructive” or “indirect” expropriation (“
occupazione acquisitiva
”, “
occupazione appropriativa
” or “
accessione invertita
”)
18.
The relevant domestic law and practice concerning constructive expropriation is to be found in
Guiso-Gallisay v. Italy
((just satisfaction) [GC], no. 58858/00, §§ 18-48, 22 December 2009).
Consolidated Law on Expropriations (Presidential Decree no. 327 of 8 June 2001)
19.
On 30 June 2003 Presidential Decree no. 327 of 8 June 2001, as amended by Legislative Decree no. 302 of 27 December 2002, also known as the Consolidated Law on Expropriations, came into force.
20.
Article 42
bis
was inserted in the Consolidated Law on Expropriations by Article 34 of Legislative Decree no. 98 of 6 July 2011 (urgent measures for financial stabilisation), and converted into law, with amendments, by section 1(1) of Law no. 111 of 15 July 2011, after the Constitutional Court declared Article
43 of the same Consolidated Law unconstitutional (judgment no. 293 of 2010). The relevant parts of Article
42
bis
provide as follows:
Wrongful use of property [
occupazione senza titolo
] for public-interest purposes
“1.
An authority that uses property for public-interest purposes and modifies it in the absence of a valid and effective expropriation order or public-interest declaration may, on the basis of a balancing of the competing interests at stake, issue an order whereby the property is acquired, non-retroactively, as part of public assets ... and the owner is paid compensation in respect of the pecuniary and non-pecuniary damage suffered; the latter shall be calculated on a flat-rate basis equal to ten per cent of the market value of the property.
2.
The acquisition order may be issued even in the event that the order establishing restrictions with a view to expropriation [
vincolo preordinato all’esproprio
], the public-interest declaration or the expropriation order have been annulled. The acquisition order may be issued even if judicial proceedings lodged with a view to seeking the annulment of the administrative acts mentioned in the first sentence of the present paragraph are ongoing, subject to the withdrawal of the impugned administrative acts by the authority that issued them. In such cases, any amount already paid to the property owner as compensation, plus the amount of statutory interest due, shall be deducted from the compensation due under the present Article.
3.
Except in cases where the law provides otherwise, compensation for the damage referred to in paragraph 1 shall be determined in an amount corresponding to the market value of the property used for public-interest purposes and, if the occupation concerns a plot of land classified as building land, in accordance with the provisions of Article 37 §§
3, 4, 5, 6 and 7. For the period of wrongful use [
occupazione senza titolo
], if there is no evidence of additional damage, compensation shall be calculated as equal to interest at the rate of five per cent per annum on the sum determined pursuant to this paragraph.
4.
The acquisition order shall identify the circumstances that led to the wrongful use of the property and, if possible, the date from which it began, it shall provide specific reasoning with reference to the current and exceptional public-interest grounds that justify issuing it, to be comparatively assessed with the opposing private interests, and it shall demonstrate the absence of reasonable alternatives to its adoption; in the same order, the payment of the compensation referred to in paragraph 1 shall be ordered and payment shall be made within thirty days. The order shall be served on the landowner and shall entail the transfer of property rights subject to the payment of the sums due pursuant to paragraph 1, or the deposit of the same sums, [the order] shall be subject to registration at the land registry on the initiative of the relevant public authority, and a copy of it shall be sent to the office set up pursuant to Article 14 § 2.
...
7.
The authority that issues the acquisition order under the present Article shall inform the Court of Audit and submit a full copy [of the order] within thirty days [from the issuing of the order].
8.
The provisions of this Article shall also apply to events prior to its entry into force, even if there has already been an acquisition order that has been subsequently withdrawn or annulled. However, in such cases, the assessment of the relevance and prevalence of the public interest must in any case be carried out again ...”
Constitutional Court case-law
21
.
In January, May, and June 2014 four questions of constitutionality were referred to the Constitutional Court, two raised by the Lazio Regional Administrative Court and two by the Court of Cassation, on the subject of Article 42
bis
.
22
.
In its judgment no. 71 of 30 April 2015, the Constitutional Court declared the questions of constitutionality raised by the Lazio Regional Administrative Court inadmissible and the questions raised by the Court of Cassation unfounded. The relevant parts of the Constitutional Court’s reasoning read as follows:
“6.9.3.
... It is, indeed, true that the provision also applies to facts that occurred before it came into force, for which facts there are cases pending, and also where an acquisition measure already existed and was later retracted or annulled. It is also true, however, that this provision responds to the same primary need that underlies the introduction of the new mechanism ...: the need to definitively eliminate the phenomenon of ‘indirect expropriations’, which brought about what the ECtHR labelled a ‘systemic defect’ (in its judgment in
Scordino v. Italy
[
(no. 3)
(just satisfaction), no. 43662/98], 6 March 2007), in violation of Article 1 of [Protocol
No.
1].
Nor should it be omitted that with Article 42
bis
of the [Consolidated Law] on Expropriations – as was already the case, moreover, with former Article 43 – the acquisition of ownership by the public authorities is no longer tied to judicial scrutiny, characterised, as such, by the margins of unpredictability highlighted critically by the ECtHR. Above all, as stated above ..., Article 42
bis
contains significant innovations when compared with former Article 43, which render the mechanism compatible with the case-law of the ECtHR as far as so-called indirect expropriations are concerned, and, on the contrary, respond to the need to find a definitive and balanced solution to the phenomenon, by means of the adoption of a formal measure on the part of the public authorities.
The differences with the earlier acquisition mechanism lie in the non-retroactive character of the acquisition (which prevents the mechanism from being used where a final ruling has already ordered restitution of the property to the private party), the obligation to repeat the evaluation of the relevance and importance of the public interest in carrying out the acquisition, and, finally, the strict duty to provide justification for the adoption of the measure.
Even in the light of the alleged violation of the first and second paragraphs of Article 111 and the first paragraph of Article 117 of the Constitution, this duty to provide justification, on the basis of the relevant provision, which requires ‘the absence of reasonable alternatives to its adoption’, must be interpreted, as stated above ..., to mean that the adoption of the measure is permitted – once other options have been excluded, including a voluntary transfer of the property through purchase and sale and under the requirement to perform an effective balancing act with conflicting private interests – only when partial or full restitution of the property, restored to its previous condition, to the private party whose right of ownership has been improperly affected is impossible.
Indeed, only if it is thus interpreted does the provision allow for:
–
recognising the existence of ‘imperative reasons of general interest’ for situations that came about prior to its entry into force, legitimising the application of
ius superveniens
in pending cases. These reasons entail the inescapable necessity to eliminate a situation entailing a systemic defect, as stigmatised by the ECtHR;
–
arranging for, in situations that follow its entry into force, the application of the provision as
extrema ratio
, preventing it from constituting a simple alternative to expropriation procedures carried out ‘in good and due form’ according, once again, to ECtHR case-law;
–
concluding that the condition established by the ECtHR in the above-cited
Scordino
judgment of 6 March 2007, which required the Italian State to ‘remove the legal obstacles which systematically and in principle prevent restitution of the land’ has been satisfied;
–
preventing the public authorities – in harmony, once again, with the recommendations of the ECtHR – from taking advantage of a
de facto
situation for which they themselves are responsible;
–
eliminating the risk of arbitrariness or unpredictability of administrative decisions, which would be to the detriment of interested parties.
Finally, the provision found in paragraph 7 of Article 42
bis
of the [Consolidated Law] on Expropriations must be duly appraised, on the basis of which ‘[t]he authority that issues the acquisition measure ... must provide communication, within thirty days, to the Court of Audit’. This referral to potential consequences for officials who, during the expropriation, diverge from the rules of due diligence found in the law, responds to an invitation made by the ECtHR (again in
Scordino v. Italy
, 6 March 2007) according to which ‘the respondent State should discourage practices which are incompatible with the rules of expropriation in good and due form, by adopting dissuasive provisions and by holding liable those responsible for such practices’.”
The applicants complain that the manner in which they were dispossessed of their land resulted in a violation of their right to the peaceful enjoyment of their possessions as guaranteed by Article 1 of Protocol No. 1.
Have the applicants been deprived of their possessions in compliance with the requirements of Article 1 of Protocol No. 1?
In particular, can the dispossession of the applicants’ property be considered as having been carried out in the public interest, and in accordance with the conditions provided for by law, within the meaning of Article 1 of Protocol No.
1?
In any case, can the applicants still be considered victims of a violation of their rights under Article 1 of Protocol No. 1, or have the domestic authorities acknowledged a breach of the Convention and provided the applicants with appropriate and sufficient redress?
In replying to the foregoing questions, the parties are invited to address the reasoning of the Italian Constitutional Court in its judgment no.
71 of 30
April 2015.
The parties are invited to clarify whether the applicants have received payment of compensation and, in the affirmative, to provide evidence thereof.
No.
Application no.
Case name
Lodged on
Applicant
Year of Birth
Place of Residence
Represented by
1
56888/16
Sorasio
v. Italy
23/09/2016
Domenica SORASIO
1954
Moretta (CN)
Paolo SCAPARONE
2
57121/16
Sorasio
v. Italy
23/09/2016
Tommaso SORASIO
1937
Villanova Solaro (CN)
Paolo SCAPARONE
3
57145/16
Botto
v. Italy
23/09/2016
Federica BOTTO
1962
Villanova Solaro (CN)
Paolo SCAPARONE
4
57679/16
Giletta
v. Italy
23/09/2016
Adriano GILETTA
1963
Villanova Solaro (CN)
Paolo SCAPARONE