Prima secțiune decizia nr. 39852/16 Sulejman ALIJEVSKI împotriva Macedoniei de Nord Curtea Europeană a Drepturilor Omului (prima secțiune), care a stat la 29 septembrie 2020 în calitate de Cameră compusă din: Ksenija Turković, Președinte, Krzysztof Wojtyczek, Linos-Alexandre Sicilianos, Aleš Pejchal, Pauliine Koskelo, Tim Eicke, Jovan Ilievski, judecători și Abel Campos, grefierul secțiunii, Având în vedere cererea depusă la 7 iulie 2016, având în vedere observațiile prezentate de Guvernul contestat și observațiile prezentate în răspuns de solicitant, după ce a deliberat, hotărăște după cum urmează: Reclamantul, dl Sulejman Alijevski, este un macedonean/citizen al Republicii Macedoniei de Nord, care s-a născut în 1956 și locuiește în Bitola. El este reprezentat în fața Curții de către dna P. Zefikj, avocat care practică în Skopje. Guvernul Macedoniei de Nord (“Guvernul”) sunt reprezentați de agentul lor, dna D. Djonova. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. În răspunsul la notificările scrise din 2014 de către șeful biroului procuror în care reclamantul a lucrat ca procuror public, procurorul public de stat („procurorul șef”) a înființat un grup de lucru de trei membri pentru a „investi” acuzațiile că reclamantul nu a fost diligent în gestionarea cazurilor care i-a fost atribuit și a comis în consecință infracțiunile disciplinare ale „exercițiului de birou ilegal, îndepărtat și negligent” în temeiul articolului 71 alineatul (2) din Legea privind Procuratura Publică („Legea”, a se vedea punctul 21 de mai jos). Grupul a comunicat rezultatele auditului procurorului-șef. La 31 octombrie 2014, procurorul-șef a solicitat Comisiei pentru a determina o încălcare a normelor disciplinare și a exercițiului non-profesional și neconștienți de către un procuror public (îомисиьа утврдувува дисалинска иовреда и неструно и несо и несено вееена наууункиаа аававенининител ел – „Comisia”, al căror membri a desemnat în noiembrie 2013, inițiează proceduri disciplinare împotriva reclamantului cu privire la „supplicarea rezonabilă” că „a tratat cazurile care i-au fost atribuite neglijent și tardiv”. Procurorul-șef a solicitat concedierea reclamantului de la birou în conformitate cu art. 68 alineatul (1) și cu art. 73 din Lege (a se vedea punctele 20 și 23 de mai jos). Comisia a fost compusă din cinci membri. Doi au fost procurori publici ai Procurorului de Stat, unul a fost procuror public al Procurorului public superior Skopje, și doi au fost procurori publici de primă instanță. Ei au fost desemnați pentru un termen de patru ani. La 4 noiembrie 2014, Comisia a comunicat cererea procurorului șef, care a răspuns în scris. Prin decizia din 19 noiembrie 2014 a inițiat proceduri disciplinare împotriva acestuia. Comisia a organizat trei audieri orale, la care a participat reclamantul. În cadrul procedurii, el a prezentat argumentele sale orale și scrise. Procurorul șef, în calitate de reclamant ( Nu a participat la niciuna dintre audieri, în ciuda faptului că a fost convocat în mod corespunzător. De asemenea, Comisia a auzit dovezi orale de la alte persoane în cauză. La 12 februarie 2015, Comisia a constatat că reclamantul a fost vinovat de încălcare profesională și a impus, în temeiul articolului 73 din Lege (a se vedea punctul 23 de mai jos), o reducere a salariului de 30% timp de șase luni. Reclamantul a contestat (adică „procedierea” împotriva acestuia a fost limitată la timp; că au existat erori cu privire la faptele și legea; și că Comisia nu a furnizat motive suficiente) decizia dinaintea Consiliului de Stat al Procurătorilor („SBP”), care este competentă să audă apeluri în astfel de cazuri (a se vedea punctul 72 alineatul (2) din Legea, punctul 22 de mai jos). Prin decizia din 7 mai 2015, SBP a susținut concluziile de fapt și lege ale Comisiei, dar a înlocuit penalitatea cu o reducere a salariului de 15% timp de trei luni. Potrivit proceselor-verbale din ședința SBP, aceasta a fost participată de nouă din unsprezece membri ai săi, dar nu procurorul șef, care a fost, astfel cum se prevede la art. 6 din Legea Consiliului de Stat al Procurătorilor, un membru ex officio. 10. Reclamantul a contestat decizia SBP prin intermediul unei cereri administrative-disputate ( туשа уפа уפравен с с ор ) la două niveluri de instanță administrativă. El a reiterat acuzațiile formulate împotriva deciziei Comisiei (a se vedea punctul 9 mai sus) și a se plângut în continuare că, printre altele, „Procedurile disciplinare [nu au fost] conduse de un organism independent și imparțial ... [în acest sens] Președintele și membrii Comisiei [au fost] desemnați de reclamant – procurorul principal ...” 11. Cu o decizie din 10 noiembrie 2015 renduă în temeiul, printre altele, , secțiunea 37 din Legea privind litigiile administrative (a se vedea punctul 17 de mai jos), Curtea de Administrație a respins cererea reclamantului și a confirmat decizia SBP. Acesta a făcut referire la măsurile procedurale luate în cadrul procedurii și nu a constatat nicio încălcare a regulamentului de procedură astfel cum este specificat în Legea și în Regulamentul de procedură de către Comisie sau de către SBP (punctele 21) 30 de mai jos). Comisia a constatat că a evaluat corect dovezile; a stabilit faptele relevante și a impus o sancțiune disciplinară pe care SBP a modificat în conformitate cu legea. În plus, instanța a susținut că Comisia a analizat plângerile reclamantului și a dat motive adecvate și suficiente. 12. Într-un recurs împotriva acestei decizii, reclamantul a reiterat plângerile sale anterioare (a se vedea punctul 9 mai sus) și a adăugat că, printre altele, nici SBP, nici Curtea Administrativă nu și-au examinat acuzațiile că procedura disciplinară nu a fost condusă de un organism independent și imparțial (a se vedea punctul 10 mai sus). De asemenea, el s-a plâns că instanța inferioară nu a reușit, în conformitate cu art. 37 din Legea privind litigiile administrative, să examineze legalitatea „deciziei administrative contestate” (referitor la decizia SBP) în limitele cererii. Cu o hotărâre din 15 decembrie 2015, Curtea Administrativă Superioră a respins recursul reclamantului de a constata că nu există motive pentru a se depărta de faptele stabilite și de legea aplicată de autoritățile mai mici. Cadrul juridic relevant Legea privind litigiile administrative („акон”) („аравните сδорови, Gazette Oficial nr. 62/2006 și 150/2010) 13. În temeiul articolului 1 din Legea privind litigiile administrative, Curtea administrativă a asigurat protecția judiciară a drepturilor și intereselor persoanelor juridice și fizice în litigiile administrative împotriva deciziilor prin, printre altele, organisme de stat în materie administrativă individuală. 14. O cerere administrativă-disputată ar putea fi depusă împotriva unei decizii administrative luate în al doilea rând (decizia administrativă finală) (secțiunea 8 alineatul (1)). 15. Secțiunea 10 alineatul (1) prevedea că o decizie administrativă ar putea fi contestată, printre altele, în cazul unor erori de fapt, în aplicarea incorectă a legii sau în cazul în care procedura nu a fost desfășurată în conformitate cu regulamentul de procedură. 16. În temeiul articolului 36, instanța a hotărât un litigiu administrativ pe baza faptelor stabilite în procedura administrativă sau pe baza faptelor pe care s-a stabilit. În cazul în care instanța a constatat că litigiul nu ar putea fi hotărât pe baza faptelor stabilite în procedura administrativă sau în cazul în care regulamentul de procedură nu ar fi respectat, aceasta ar anula decizia atacată prin o hotărâre. Organismul în cauză ar fi obligat să acționeze în conformitate cu hotărârea și să elibereze o nouă decizie. Dacă îndepărtarea deciziei administrative contestate și redeschiderea procedurii au dus la prejudicii ireparabile pentru reclamant, sau dacă faptele erau, în mod evident, diferite de cele stabilite de autoritățile administrative, sau dacă organismul administrativ nu a acționat în conformitate cu hotărârea anterioară, instanța poate stabili faptele cauzei și să decidă chestiunea prin hotărâre sau hotărâre. 17. În temeiul articolului 37, instanța și-a limitat examinarea licenței hotărârii administrative atacate la domeniul de aplicare al plângerii, dar nu a fost obligată de motivele prevăzute în acest articol. 18. În temeiul articolului 40, instanța a avut dreptul să decidă, dacă este cazul, chestiunea administrativă cu privire la fondul. Această secțiune stabilește în continuare circumstanțele în care instanța trebuie să facă acest lucru. În astfel de circumstanțe, hotărârea instanței a înlocuit hotărârea administrativă. În conformitate cu art. 6 din Act, biroul procurorului public a fost organizat în conformitate cu principiile ierarhiei și subordonării. Aceste principii nu ar trebui să pună în pericol autonomia și responsabilitatea fiecărui procuror public în exercitarea biroului său. 20. În temeiul articolului 68 alineatul (1) din Legea, un procuror ar putea fi respins pentru exercitarea de funcție neprofesională și neconștientă (несовесно ). 21. În conformitate cu art. 71 alineatul (2) din Legea, îndepărtarea ilegală, îndepărtată și exercitarea de funcție neglijentă a fost considerată încălcare profesională de către un procuror public. 22. Procedura pentru exercitarea de funcție neprofesională și neconștiențială a fost efectuată de o Comisie de cinci membri înființată de procurorul șef. Consiliul de Stat al Procurorilor a auzit apeluri împotriva deciziilor Comisiei. O decizie a Consiliului de Stat al Procurorilor ar putea fi contestată în fața instanței competente prin intermediul unei cereri de litigiu administrativ (art. 72 din Lege). 23. Secțiunea 73 din Lege prevede că următoarele sancțiuni ar putea fi eliberate în caz de încălcare a normelor disciplinare de către un procuror public: o reprimare scrisă; o reprimare publică; o reducere a salariului între 15% și 30% timp de o la șase luni; suspendare; și concedierea de la birou. 24. În temeiul art. 74 alin. (1) din Lege, procedurile de determinare a încălcării normelor disciplinare și a exercitării de funcție neprofesională și neconștiențială ar putea fi instituite de procurorul principal (procurorii publici de toate rândurile) și de un procuror public superior (procurorii publici de primă instanță). Regulile de reglementare a procedurilor disciplinare împotriva procurorilor publici ( În temeiul articolului 2 din Regulamentul (CE) nr. 26, Comisia a desfășurat proceduri de stabilire a unei norme disciplinare și a unui exercițiu necognitiv și neconștiențial al căror cinci membri au fost desemnați de procuror-șef. 26. Mandatul membrilor Comisiei a fost de patru ani. Procurorul principal a numit Registratorul Comisiei (secțiunea 6 din Regulamentul). 27. Procurorul principal a hotărât cererile de retragere sau excludere a unui membru și a președintelui Comisiei. În cazul în care un membru sau președinte al Comisiei nu a putut sta, procurorul șef a numit un înlocuitor (secțiunea 7 din Regulamentul). 28. În conformitate cu secțiunea 9 alineatul (2), Comisia a fost obligată, înainte de inițierea procedurii, să solicite procurorului public împotriva căruia a fost depusă cererea de a răspunde fără întârziere la acuzațiile scrise. 29. În cazul în care Comisia a constatat că cererea a fost bine întemeiată, ar iniția, prin intermediul unei decizii separate, o procedură disciplinară. Un tranzit al deciziei a fost notificat procurorului împotriva căruia a fost depusă cererea și reclamantul („односител на аарааето ) (art. 11 alineatele (1) și (2) din Regulamentul). 30. Secțiunea 12 din regulament cu condiția ca Comisia să organizeze o audiere ( води расשрава ) la care reclamantul și procurorul public în cauză susțin poziția lor în ceea ce privește faptele și dovezile relevante. Audierea va avea loc în absența părților, dacă acestea au fost convocate în mod corespunzător. Comisia a colectat și a inspectat materialul relevant și a luat alte măsuri în vederea stabilirii faptelor referitoare la acuzațiile de încălcare a normelor disciplinare sau la exercitarea de funcție neprofesională și neconștientă. De asemenea, aceasta a oferit părților posibilitatea de a formula observații cu privire la toate elementele de probă și faptele. 31. Secțiunea 16 din regulamente prevede că procurorul public împotriva căruia au fost lansate proceduri disciplinare și reclamantul ar putea contesta o decizie a Comisiei în fața Consiliului de Stat al Procurorilor. COMPLAINT 32. Reclamantul s-a plâns în temeiul articolului 6 din Convenție că nici Comisia, nici Consiliul de Stat al Procurătorilor nu au fost „independente și imparțiale” având în vedere implicarea procurorului principal în procedurile într-o capacitate diferită, în sensul că a inițiat procedurile impușite; a desemnat membrii Comisiei; și a fost ex officio membru al SBP. HOTĂRÂREA 33. Reclamantul s-a plâns că rolul multiple al procurorului-șef în procedura disciplinară împotriva acestuia era incompatibil cu principiul unui proces echitabil prevăzut la art. 6 § 1 din Convenție, care, în măsura în care este cazul, citește după cum urmează: „În determinarea drepturilor și obligațiilor sale civile ... fiecare are dreptul la o audiere echitabilă ... de către un tribunal independent și imparțial instituit prin lege.” Observațiile părților Guvernul 34. Guvernul a susținut că principiile de ierarhie și de subordonare pe care se bazează procurorul public au fost reflectate în procedura disciplinară în cauză. Procurorul principal a depus cererea în legătură cu reclamantul numai după confirmarea acuzațiilor. Membrii Comisiei au fost desemnați pentru un termen de patru ani. Comisia a avut competența de a auzi toate cazurile disciplinare. Nu este un organism ad hoc înființat în scopul procedurii în cauză. Ele sunt procurori publici care, potrivit Guvernului, era un indicator puternic de imparțialitate (Oleksandr Volkov c. Ucraina , nr. 21722/11, § 109, CEDO 2013). Un alt factor care arata imparțialitatea lor a fost faptul că au fost angajate în diferite birouri ale procurorului public și au fost de ranguri diferite. În plus, nu au fost implicați în cazul reclamantului înainte ca procurorul șef să depună cererea. În plus, procurorul șef nu a participat la niciuna dintre audierile din fața Comisiei și nu a participat la activitatea sa. În ceea ce privește presupusa lipsă de imparțialitate a SBP, Guvernul a opus că reclamantul nu a epuizat măsurile interne, deoarece nu a formulat această plângere în fața instanțelor administrative. În orice caz, procurorul-șef nu a participat la decizia împotriva reclamantului. 35. În cele din urmă, Guvernul a susținut că deciziile încurcate au fost supuse unei reexaminări judiciare de două niveluri de instanță administrativă, care au îndeplinit cerințele de imparțializare și independență în temeiul art. 6 din Convenție. Reclamantul a susținut că reclamația sa în fața instanțelor administrative se referă la decizia SBP, care a constituit o decizie administrativă finală în sensul Legii privind litigiile administrative. În consecință, plângerile sale de lipsă de imparțialitate au avut în vedere ambele organisme disciplinare care au decis cazul său, și anume Comisia și SBP. În orice caz, instanțele administrative au avut dreptul de a stabili faptele (art. 36 alineatul (1) din Legea privind litigiile administrative) și, în temeiul articolului 37 din aceeași Lege, nu au fost împiedicate să examineze această chestiune a propunerii lor. El a susținut, de asemenea, că Comisia nu poate fi considerată independentă și imparțială deoarece membrii săi, toate procurorii publici, au fost subordonate ierarhic de procurorul principal care a inițiat procedurile impugnate. Ele au fost răspunzătoare direct procurorului șef și au putut fi considerate vinovate de încălcarea profesională și în cele din urmă respinse. Faptul că procurorul-șef a fost reclamantul în procedurile încurcate, luate împreună cu poziția sa superioară în biroul procurorului public, a pus îndoieli cu privire la imparțialitatea și independența membrilor Comisiei. Procurorul-șef a fost, de asemenea, un ex officio membru al SBP și a contaminat procedura în ciuda faptului că nu a participat la decizia SBP privind recursul său. Evaluarea Curții (a) Aplicabilitatea articolului 6 din Convenția 37. Curtea consideră importantă abordarea chestiunii aplicabilității articolului 6 la procedură în cauză. În acest sens, aceasta subliniază faptul că procedurile disciplinare în care este în joc dreptul de a continua exercitarea unei profesii, în ciuda sancțiunii efective impuse (a se vedea Marušić c. Croația (dec.), nr. 79821/12, § 72, 23 mai 2017), dă naștere „concursurilor” Acest principiu a fost aplicat în ceea ce privește procedurile desfășurate înainte de diferite organisme disciplinare profesionale, cum ar fi cele din cadrul unei asocieri medicale (a se vedea Gautrin și alții c. Franța, 20 mai 1998, § 33, Raportul Hotărârilor și Deciziilor 1998 III), o asociere sportivă internațională în cadrul procedurilor antidoping (a se vedea Mutu și Pechstein v. Elveția , nos. 40575/10 și 67474/10, § 58, 2 octombrie 2018), o cameră profesională (a se vedea Filis v. Grecia (nr. 2), 27 iunie 1997, § 45, Raports 1997 IV) și o asociere de avocati (a se vedea Müller-Hartburg v. Austria , nr. 47195/06, §§ 39 și 40, 19 De asemenea, Curtea a considerat că protecția articolului 6 include cazurile de concediere a unui judecător în care prima condiție a testului Eskelinen (a se vedea Vilho Eskelinen și alții c. Finlanda [GC], nr. 63235/00, § 62, CEDO 2007 II), adică dacă dreptul național „exclus” accesul la o instanță nu a fost îndeplinit, deoarece a constatat că reclamantul a putut solicita o reexaminare a deciziei sau a măsurii în cauză în fața unui tribunal (a se vedea Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal [GC], nr. 55391/13 și altele 2, §§§ 112 și 120, 6 noiembrie 2018; Oleksandr Volkov , citat mai sus, § 91; Harabin c. Slovacia , nr. 58688/11, 20 noiembrie 2012; și Olujić c. Croația , nr. 22330/05 , §§ 31-45, 5 februarie 2009). 39. Prezenta procedură se referă la proceduri disciplinare împotriva reclamantului, un procuror public, care se bazează pe acuzații de exercitare neprofesională și neconștiențială a biroului. În acest sens, Curtea acceptă faptul că procesul în cauză a fost decisiv pentru un „drept” al reclamantului în măsura în care ar putea avea, în temeiul articolelor 68 și 73 din lege, condus la concedierea de la birou, după cum a solicitat inițial procurorul principal (a se vedea punctul 5 de mai sus). 40. În ceea ce privește natura acestui drept, Curtea constată că dreptul intern nu a clasificat procedura în cauză drept infractoriu. În plus, acestea au fost desfășurate în conformitate cu normele de procedură administrativă și cu infracțiunile de care reclamantul a fost acuzat erau pur disciplinar, mai degrabă decât penal. În cele din urmă, pedeapsa finală impusă reclamantului (15%) Reducerea salariului său timp de trei luni, a se vedea punctul 9 de mai sus), nu a fost suficient de severă pentru a introduce infracțiunea în sfera penală. Din aceste motive, Curtea consideră că procedura disciplinară împotriva reclamantului nu se referă la stabilirea unei acuzații penale în sensul articolului respectiv. Prin urmare, art. 6 nu este aplicabil în cadrul capului său penal (a se vedea Ramos Nunes de Carvalho e Sá , citat mai sus §§ 122-27 . Pe de altă parte, acesta observă că prima condiție a testului Eskelinen menționat mai sus nu a fost îndeplinită, în calitate de drept intern – sub forma articolului 72 din Lege (a se vedea paragraful ) 22 de mai sus) – prevederea pentru persoanele cu interes de a depune o cerere administrativă-disputată la Curtea Administrativă care promite o decizie a BSF de a impune o penalitate disciplinară unui procuror public, pe care o făcuse de fapt reclamantul. În consecință, Curtea consideră că art. 6 este aplicabil sub șeful său civil. (b) Independența și imparțialitatea Comisiei și SBP 41. Curtea constată că procedurile disciplinare împotriva reclamantului au fost inițial efectuate înainte de două organisme disciplinare care operau în cadrul biroului procurorului, și anume Comisia și SBP. Părțile nu au argumentat și nu au prezentat dovezi că aceste organisme sunt de natură judiciară. În plus, reclamantul pare să accepte faptul că aceste organisme și deciziile pe care le-au luat în cadrul procedurii disciplinare în cauză erau de natură administrativă (a se vedea punctele 12 și 36 de mai sus). Modul în care reclamantul și-a formulat plângerea înseamnă că se îndreaptă spre un defect funcțional în cadrul procedurii dinainte de aceste organisme. Principiile relevante ale convenției pentru chestiunile din cadrul acestui șef au fost rezumate în hotărârea sa în cazul Denisov v. Ucraina [GC], nr. 76639/11, §§ 60-65, 25 septembrie 2018. 43. Curtea constată că, în temeiul legislației aplicabile (a se vedea punctele 22-30 de mai sus), Comisia a fost compusă din cinci membri desemnați de procurorul principal timp de patru ani. Toți membrii erau procurori publici care, după cum a fost confirmat de Guvern (a se vedea punctul 34 de mai sus) și regulile aplicabile (a se vedea punctul 19 de mai sus), erau subordonați la procurorul șef și erau răspunzător față de el în exercitarea biroului lor. Având în vedere dreptul procurorului șef de a institui proceduri disciplinare, membrii Comisiei ar putea înșiși să fie supuși unei astfel de proceduri și, în cele din urmă, respins de SBP în care procurorul șef a fost membru ex officio. 44. Având în vedere normele procedurale descrise mai sus și faptele cazului, Curtea consideră că, în cazul în cauză împotriva reclamantului, procurorul principal a avut drepturi în calitate de parte la procedură încurcată. Cererea sa depusă în procedură, la care a prezentat dovezi și argumente în susținerea acuzațiilor de încălcare profesională din partea reclamantului. Prin urmare, procurorul principal a acționat ca „proceditor” în ceea ce privește reclamantul, „apărarea” în cadrul procedurii impugnate. Faptul că nu a participat la audieri înaintea Comisiei, în ciuda faptului că a fost citat în mod corespunzător, nu este suficient pentru a modifica această constatare. În astfel de circumstanțe, Curtea consideră că Comisia nu ar putea fi considerată independentă și imparțială față de procurorul principal care, deși are dreptul, nu a participat la decizia SBP în ceea ce privește reclamantul (a se vedea punctul 9 mai sus). (c) Revizuirea efectuată de instanțele administrative 45. Curtea își reiterează jurisprudența stabilită în conformitate cu care, chiar dacă un organism administrativ (adjudicător) care determină litigii cu privire la „dreptele și obligațiile civile” nu respectă, în unele privințe, art. 6 § 1, nu poate fi constatată încălcarea Convenției în cazul în care procedurile dinainte de acest organism „să fie supuse controlului ulterior de către un organism judiciar care deține competența deplină și oferă garanțiile prevăzute la art. 6 § 1”, adică, dacă orice deficiențe structurale sau procedurale identificate în cadrul procedurii înainte de a fi remediate în cursul controlului ulterior de către un organism judiciar care deține competența deplină (a se vedea Ramos Nunes de Carvalho e Sá , citat mai sus § 132, Letinčić v. Croația , nr. 7183/11 , § 46, 3 mai 2016 și Oleksandr Volkov , citat mai sus § 123). 46. În acest caz, legislația internă a oferit posibilitatea, de care reclamantul s-a folosit, de a obține o revizuire judiciară a hotărârii SBP prin intermediul unei cereri administrative-discutate în fața Curții administrative, sub rezerva unui recurs suplimentar în fața Curții administrative Superiore. Este un motiv comun între părți că nu apare nicio problemă cu privire la imparțialitatea instanțelor administrative. Din partea sa, Curtea nu găsește, de asemenea, nimic care să pună îndoieli cu privire la independența și imparțialitatea instanțelor administrative. Rămăsește Curtea să se asigure dacă instanțele administrative au „completă competență” atunci când au examinat cererea administrativă-disputată a reclamantului împotriva hotărârilor organelor disciplinare interne ale biroului procurorului, în sensul jurisprudenței Curții (a se vedea Ramos Nunes de Carvalho e Sá , menționat mai sus §§ 177-86). 47. În acest sens, acesta observă că, în temeiul Legii privind litigiile administrative, o decizie administrativă ar putea fi contestată, printre altele, în caz de erori de fapt, de aplicare necorespunzătoare a legii sau deficiențe procedurale (a se vedea punctul 15 de mai sus). Curtea constată că, în cadrul procedurii de reexaminare judiciară în fața instanțelor administrative, reclamantul s-a plângut, printre altele, , în legătură cu erorile de fapt și de drept și, în continuare, susține că „procedurile disciplinare nu au fost conduse de un organism independent și imparțial” (a se vedea punctele 9 și 10 de mai sus). 48. Curtea observă în continuare că, în conformitate cu normele aplicabile, instanța administrativă era competentă să ia în considerare aceste plângeri. Acestea ar putea îndepărta decizia neprevăzută și să trimită cazul autorităților administrative pentru a fi examinate în mod proaspăt și au dreptul, de asemenea, să stabilească și faptele relevante și să decidă chestiunea cu privire la fondul în loc de autoritatea administrativă (a se vedea punctele 16-8 de mai sus). În consecință, acestea au competențe largi de constatare a faptelor (inclusiv posibilitatea înlocuirii evaluarea lor pentru cea a organismului disciplinar ) și luarea deciziilor (a se vedea, invers, Ramos Nunes de Carvalho e Sá , citat mai sus §§ 204 și 212). Curtea este convinsă că domeniul de aplicare al controlului judiciar conferit instanțelor administrative a fost „suficient” și ar putea neutraliza orice efecte negative ale defectelor menționate mai sus (a se vedea punctele 43 și 44 de mai sus) în etapele anterioare ale procedurii disciplinare. În cazul în cauză, ambele niveluri ale instanțelor administrative, hotărând în limitele competenței lor, astfel cum sunt definite în dreptul intern, nu au constatat defecte procedurale și au acceptat faptele stabilite de Comisie (în prealabil susținute de SBP), precum și pedeapsa disciplinară modificată de SBP (a se vedea punctele 11 și 12 de mai sus). 49. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că cererea este evident nefondată și trebuie respinsă în conformitate cu art. 35 §§ a) și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea declara în unanimitate cererea inadmisibilă.
Application no. 39852/16
Sulejman ALIJEVSKI
against North Macedonia
The European Court of Human Rights (First Section), sitting on 29
September 2020 as a Chamber composed of:
Ksenija Turković,
President,
Krzysztof Wojtyczek,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Aleš Pejchal,
Pauliine Koskelo,
Tim Eicke,
Jovan Ilievski,
judges,
and Abel Campos,
Section Registrar,
Having regard to the above application lodged on 7 July 2016,
Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicant,
Having deliberated, decides as follows:
1.
The applicant, Mr Sulejman Alijevski, is a Macedonian/citizen of the Republic of North Macedonia, who was born in 1956 and lives in Bitola. He is represented before the Court by Ms P. Zefikj, a lawyer practising in Skopje.
2.
The Government of North Macedonia Government (“the Government”) are represented by their Agent, Ms D. Djonova.
3.
The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.
4.
In reply to written notifications in 2014 by the head of the prosecutor’s office in which the applicant worked as a public prosecutor, the State Public Prosecutor (“the chief prosecutor”) set up a three-member working group to “investigate” allegations that the applicant had not been diligent in handling cases assigned to him and had accordingly committed the disciplinary offence of “unlawful, belated and negligent exercise of office” under section 71(2) of the Public Prosecutor’s Office Act (“the Act”, see paragraph 21 below). The group communicated the results of the audit to the chief prosecutor.
5.
On 31 October 2014 the chief prosecutor requested that the Commission for determination of a violation of disciplinary rules and unprofessional and unconscientious exercise of office by a public prosecutor (
Комисија за утврдување дисциплинска повреда и нестручно и несовесно вршење на функцијата јавен обвинител
– “the Commission”), whose members he had appointed in November 2013, initiate disciplinary proceedings against the applicant on “reasonable suspicion” that “he had handled cases assigned to him negligently and belatedly”. The chief prosecutor sought the applicant’s dismissal from office in accordance with sections 68(1) and 73 of the Act (see paragraphs 20 and 23 below).
6.
The Commission was composed of five members. Two were public prosecutors from the State Public Prosecutor’s Office, one was a public prosecutor from the Skopje Higher Public Prosecutor’s Office, and two were public prosecutors at first instance. They were appointed for a term of four years.
7.
On 4 November 2014 the Commission communicated the chief prosecutor’s request to the applicant, who responded in writing. By a decision of 19 November 2014 it initiated disciplinary proceedings against him. The Commission held three oral hearings, which the applicant attended. In the proceedings, he presented his arguments orally and in writing. The chief prosecutor, as the complainant (
подносител на барањето
), did not attend any of the hearings despite the fact that he had been properly summoned. The Commission also heard oral evidence from other individuals concerned.
8.
On 12 February 2015 the Commission found the applicant guilty of professional misconduct and imposed, under section 73 of the Act (see paragraph 23 below), a salary reduction of 30% for six months. A transcript of the decision was served on the applicant, the chief prosecutor and the applicant’s prosecutor’s office.
9.
The applicant challenged (alleging that the “prosecution” against him had been time-barred; that there had been errors on the facts and law; and that the Commission had failed to provide sufficient reasons) the decision before the State Board of Prosecutors (“the SBP”), which was competent to hear appeals in such cases (see section 72(2) of the Act, paragraph 22 below). By a decision of 7 May 2015, the SBP upheld the Commission’s findings of fact and law, but replaced the penalty with a salary reduction of 15% for three months. According to the minutes of the SBP’s meeting, the latter was attended by nine out of eleven of its members, but not the chief prosecutor, who was, as specified in section 6 of the State Board of Prosecutors Act, an
ex officio
member.
10.
The applicant challenged the SBP’s decision by means of an administrative-dispute claim (
тужба за управен спор
) at two levels of administrative court. He reiterated the allegations raised against the Commission’s decision (see paragraph 9 above) and further complained that,
inter alia
, “the disciplinary proceedings [had not been] conducted by an independent and impartial body ... [in that] the chairman and members of the Commission [had been] appointed by the complainant – the chief prosecutor ...”
11.
With a decision of 10 November 2015 rendered pursuant to,
inter alia
, section 37 of the Administrative Disputes Act (see paragraph 17 below), the Administrative Court dismissed the applicant’s claim and confirmed the SBP’s decision. It referred to the procedural steps taken in the proceedings and found no violation of the rules of procedure as specified in the Act and the Rules by either the Commission or the SBP (paragraphs 21
‑
30 below). It found that the Commission had correctly assessed the evidence; had established the relevant facts and had imposed a disciplinary penalty which the SBP had amended in accordance with the law. The court further held that the Commission had analysed the applicant’s complaints and given adequate and sufficient reasons.
12.
In an appeal against this decision, the applicant reiterated his earlier complaints (see paragraph 9 above) and added that,
inter alia
, neither the SBP nor the Administrative Court had examined his allegations that the disciplinary proceedings had not been conducted by an independent and impartial body (see paragraph 10 above). He also complained that the lower court had failed, contrary to section 37 of the Administrative Disputes Act, to examine the lawfulness of “the disputed administrative decision” (referring to the SBP’s decision) within the limits of the claim. With a decision of 15 December 2015, the Higher Administrative Court dismissed the applicant’s appeal finding no grounds to depart from the established facts and the law applied by the lower authorities.
Relevant legal framework
Administrative Disputes Act (
Закон за управните спорови,
Official Gazette no. 62/2006 and 150/2010)
13.
Under section 1 of the Administrative Disputes Act, the Administrative Court provided judicial protection of the rights and interests of legal and physical persons in administrative disputes against decisions by,
inter alia
, State bodies in individual administrative matters.
14.
An administrative-dispute claim could be lodged against an administrative decision taken at second instance (final administrative decision)(section 8(1)).
15.
Section 10(1) provided that an administrative decision could be challenged,
inter alia
, in the event of errors of fact, incorrect application of the law, or if the proceedings were not conducted in accordance with the rules of procedure.
16.
Under section 36, the court decided an administrative dispute on the basis of the facts established in the administrative proceedings, or on the facts that it established itself. If the court found that the dispute could not be decided on the basis of the facts established in the administrative proceedings or if the rules of procedure were not complied with, it would set aside the contested decision by a judgment. The body concerned was required to act in accordance with the judgment and issue a new decision. If setting aside the contested administrative decision and reopening the proceedings led to irreparable damage for the complainant, or if the facts were obviously different from those established by the administrative authorities, or if the administrative body failed to act in accordance with the previous judgment, the court could establish the facts of the case and decide the matter by a judgment or decision.
17.
Under section 37, the court limited its examination of the lawfulness of the contested administrative decision to the scope of the complaint, but was not bound by the reasons set out therein.
18.
Under section 40, the court was entitled to decide the administrative matter on the merits if appropriate. This section further set forth the circumstances under which the court was required to do so. In such circumstances, the court’s judgment replaced the administrative decision.
Public Prosecutor’s Office Act (
Закон за јавното обвинителство
, Official Gazette no. 150/2007 and 111/2008 – “the Act”)
19.
Under section 6 of the Act, the public prosecutor’s office was organised according to the principles of hierarchy and subordination. These principles should not endanger the autonomy and responsibility of each public prosecutor in the exercise of his or her office.
20.
Under section 68(1) of the Act, a public prosecutor could be dismissed for unprofessional and unconscientious (
несовесно
) exercise of office.
21.
In accordance with section 71(2) of the Act, unlawful, belated and negligent exercise of office was regarded as professional misconduct by a public prosecutor.
22.
Proceedings for unprofessional and unconscientious exercise of office were conducted by a five-member Commission set up by the chief prosecutor. The State Board of Prosecutors heard appeals against decisions of the Commission. A decision of the State Board of Prosecutors could be challenged before the competent court by means of an administrative
‑
dispute claim (section 72 of the Act).
23.
Section 73 of the Act provided that the following penalties could be issued in the event of a violation of disciplinary rules by a public prosecutor: a written reprimand; a public reprimand; a salary reduction of between 15% and 30% for one to six months; suspension; and dismissal from office.
24.
Under section 74(1) of the Act, proceedings for determination of a violation of disciplinary rules and unprofessional and unconscientious exercise of office could be instituted by the chief prosecutor (for public prosecutors of all ranks) and by a higher public prosecutor (for public prosecutors at first instance).
Rules governing disciplinary proceedings against public prosecutors (
Правилник за уредување на постапката за утврдување на одговорност на јавниот обвинител,
Official Gazette no. 72/2010 – “the Rules”)
25.
Under section 2 of the Rules, proceedings for determination of a violation of disciplinary rules and unprofessional and unconscientious exercise of office were conducted by the Commission, whose five members were appointed by the chief prosecutor.
26.
The term of office of the members of the Commission was four years. The chief prosecutor appointed the registrar of the Commission (section 6 of the Rules).
27.
The chief prosecutor decided requests for the withdrawal or exclusion of a member and the chairman of the Commission. If a member or the chairman of the Commission was unable to sit, the chief prosecutor appointed a replacement (section 7 of the Rules).
28.
Under section 9(2), the Commission was required, before it initiated proceedings, to ask that the public prosecutor against whom the request was submitted to respond to the allegations in writing without delay.
29.
If the Commission found the request well founded, it would initiate, by means of a separate decision, disciplinary proceedings. A transcript of the decision was served on the public prosecutor against whom the request was submitted and the complainant (
подносител на барањето
) (section 11(1) and (2) of the Rules).
30.
Section 12 of the Rules provided that the Commission held a hearing (
води расправа
) at which the complainant and the public prosecutor concerned argue their position regarding the relevant facts and evidence. The hearing would take place in the absence of the parties, if they were properly summoned. The Commission collected and inspected the relevant material and took other measures in order to establish the facts regarding the allegations of a violation of disciplinary rules or unprofessional and unconscientious exercise of office. It also provided the parties with the opportunity to comment on all the evidence and facts.
31.
Section 16 of the Rules provided that the public prosecutor against whom disciplinary proceedings were launched and the complainant could challenge a decision of the Commission before the State Board of Prosecutors.
32.
The applicant complained under Article 6 of the Convention that neither the Commission nor the State Board of Prosecutors had been “independent and impartial” given the involvement of the chief prosecutor in the proceedings in a different capacity, in that he had set in motion the impugned proceedings; had appointed the members of the Commission; and had been
ex officio
member of the SBP.
33.
The applicant complained that the multiple role of the chief prosecutor in the disciplinary proceedings against him had been incompatible with the principle of a fair trial set forth in Article 6 § 1 of the Convention, which in so far as relevant, reads as follows:
“In the determination of his civil rights and obligations ... everyone is entitled to a fair ... hearing ... by an independent and impartial tribunal established by law.”
The parties’ submissions
The Government
34.
The Government submitted that the principles of hierarchy and subordination on which the public prosecutor’s office was based had been reflected in the disciplinary proceedings at issue. The chief prosecutor had lodged the request in respect of the applicant only after the allegations had been confirmed. The members of the Commission had been appointed for a term of four years. The Commission had jurisdiction to hear all disciplinary cases. It was not an
ad hoc
body set up for the purposes of the proceedings at issue. They were public prosecutors which, according to the Government, was a strong indicator of impartiality (
Oleksandr Volkov v. Ukraine
, no.
21722/11, § 109, ECHR 2013). An additional factor showing their impartiality was the fact they had been employed in different public prosecutor’s offices and had been of different ranks. Furthermore, they had not been involved in the applicant’s case before the chief prosecutor had lodged the request. Moreover, the chief prosecutor had neither attended any of the hearings held before the Commission nor participated in its work. Regarding the alleged lack of impartiality of the SBP, the Government objected that the applicant had not exhausted domestic remedies since he had failed to raise that complaint before the administrative courts. In any event, the chief prosecutor had not taken part in the decision against the applicant.
35.
Lastly, the Government argued that the impugned decisions had been subject to judicial review by two levels of administrative court, which had satisfied the requirements of impartiality and independence under Article 6 of the Convention.
The applicant
36.
The applicant submitted that his claim before the administrative courts concerned the SBP’s decision, which had been a final administrative decision within the meaning of the Administrative Disputes Act. Accordingly, his complaints of a lack of impartiality had concerned both disciplinary bodies that had decided his case, namely the Commission and the SBP. In any event, the administrative courts had been entitled to establish the facts (section 36(1) of the Administrative Disputes Act) and, by virtue of section 37 of that Act, had not been prevented from examining that issue of their own motion. He further maintained that the Commission could not be considered an independent and impartial because its members, all public prosecutors, had been hierarchically subordinate to the chief prosecutor who had initiated the impugned proceedings. They had been directly answerable to the chief prosecutor and could be found guilty of professional misconduct and ultimately dismissed. The fact that the chief prosecutor had been the complainant in the impugned proceedings, taken together with his superior position in the public prosecutor’s office, cast doubt on the impartiality and independence of the members of the Commission. The chief prosecutor also had been an
ex officio
member of the SBP and had contaminated the proceedings notwithstanding the fact that he had not taken part in the SBP’s decision regarding his appeal.
The Court’s assessment
(a)
Applicability of Article 6 of the Convention
37.
The Court considers it important to address the issue of the applicability of Article 6 to the proceedings in question.
38.
In this connection, it points out that disciplinary proceedings in which the right to continue to exercise a profession is at stake, notwithstanding the actual sanction imposed (see
Marušić v. Croatia
(dec.), no. 79821/12, §
72, 23 May 2017)), give rise to “
contestations
” (disputes) over civil rights within the meaning of Article 6 § 1. This principle has been applied with regard to proceedings conducted before various professional disciplinary bodies, such as those within a medical association (see
Gautrin and Others v. France
, 20
May 1998, § 33,
Reports
of Judgments and Decisions
1998
‑
III), an international sports association in anti-doping proceedings (see
Mutu and Pechstein v. Switzerland
, nos. 40575/10 and 67474/10, § 58, 2 October 2018), a professional Chamber (see
Philis v.
Greece
(no. 2), 27 June 1997, § 45,
Reports
1997
‑
IV) and a lawyers’ bar association (see
Müller-Hartburg v. Austria
, no. 47195/06, §§ 39 and 40, 19
February 2013). The Court also held that Article 6 protection encompasses cases of the dismissal of a judge in which the first condition of the
Eskelinen
test (see
Vilho Eskelinen and Others v. Finland
[GC], no.
‑
II), that is, whether national law “expressly excluded” access to a court, was not fulfilled, because it found that the applicant was able to seek a review of the decision or measure in question before a tribunal (see
Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal
[GC], nos.
55391/13 and 2 others, §§ 112 and 120, 6 November 2018;
Oleksandr Volkov
, cited above, § 91;
Harabin v. Slovakia
, no. 58688/11, 20
November
2012; and
Olujić v. Croatia
, no. 22330/05, §§ 31-45, 5
February 2009).
39.
The present case concerns disciplinary proceedings against the applicant, a public prosecutor, which relied on allegations of unprofessional and unconscientious exercise of office. In this regard, the Court accepts that the proceedings in question were decisive for a “right” of the applicant in so far as they could have, under sections 68 and 73 of the Act, led to dismissal from office, as initially sought by the chief prosecutor (see paragraph 5 above).
40.
As to the nature of that right, the Court notes that domestic law did not classify the proceedings in issue as criminal. Furthermore, they were conducted in accordance with the rules of administrative procedure and the offences of which the applicant was accused were purely disciplinary rather than criminal in nature. Lastly, the final penalty imposed on the applicant (15%
reduction of his salary for three months, see paragraph 9 above) was not severe enough to bring the offence into the criminal sphere. For these reasons, the Court considers that the disciplinary proceedings against the applicant did not concern the determination of a criminal charge within the meaning of that Article. Accordingly, Article 6 is not applicable under its criminal head (see
Ramos Nunes de Carvalho e Sá
, cited above, §§ 122-27). On the other hand, it observes that the first condition of the above
‑
mentioned
Eskelinen
test was not met, as domestic law – in the form of section
72 of the Act (see paragraph
22 above) – made provision for persons with an interest to lodge an administrative-dispute claim with the Administrative Court challenging a decision by the SBP to impose a disciplinary penalty on a public prosecutor, which the applicant had in fact done. Accordingly, the Court considers that Article 6 is applicable under its civil head.
(b)
Independence and impartiality of the Commission and the SBP
41.
The Court notes that the disciplinary proceedings against the applicant were initially conducted before two disciplinary bodies that operated within the prosecutor’s office, namely the Commission and the SBP. The parties have neither argued nor submitted evidence that these bodies were judicial in nature. Moreover, the applicant seems to accept that these bodies and the decisions they had taken in the disciplinary proceedings in question were administrative in nature (see paragraphs 12 and 36 above). The Court finds no reason to hold otherwise.
42.
The way the applicant has formulated his complaint means that it is directed at a functional defect in the proceedings before these bodies. The relevant Convention principles for the issues under this head have been summarised in its judgment in the case of
Denisov v. Ukraine
[GC], no.
76639/11, §§ 60-65, 25 September 2018.
43.
The Court notes that under the then applicable legislation (see paragraphs 22-30 above), the Commission was composed of five members appointed by the chief prosecutor for four years. All members were public prosecutors who, as confirmed by the Government (see paragraph 34 above) and the applicable rules (see paragraph 19 above), were subordinate in rank to the chief prosecutor and were answerable to him in the exercise of their office. Having regard to the chief prosecutor’s entitlement to institute disciplinary proceedings, the members of the Commission could themselves be subjected to such proceedings and ultimately dismissed by the SBP in which the chief prosecutor was an
ex officio
member.
44.
Having regard to the procedural rules described above and the facts of the case, the Court considers that in the present case against the applicant, the chief prosecutor had rights as a party to the impugned proceedings. His request set in motion the proceedings, to which he submitted evidence and arguments in support of the allegations of professional misconduct on the applicant’s part. A transcript of the Commission’s decision was served on him, as the complainant in the proceedings. He was entitled to challenge it before the SBP. Accordingly, the chief prosecutor acted as “prosecutor” in respect of the applicant, the “defendant” in the impugned proceedings. The fact that he did not attend the hearings before the Commission, despite being properly summoned, is insufficient to alter that finding. In such circumstances, the Court considers that the Commission could not be regarded independent and impartial
vis-a-vis
the chief prosecutor who although entitled, did not participate in the SBP’s decision in respect of the applicant (see paragraph 9 above).
(c)
Review conducted by the administrative courts
45.
The Court reiterates its settled case-law according to which, even where an administrative (adjudicatory) body determining disputes over “civil rights and obligations” does not comply with Article 6 § 1 in some respect, no violation of the Convention can be found if the proceedings before that body are “subject to subsequent control by a judicial body that has full jurisdiction and does provide the guarantees of Article 6 § 1”, that is, if any structural or procedural shortcomings identified in the proceedings before an administrative authority are remedied in the course of the subsequent control by a judicial body that has full jurisdiction (see
Ramos Nunes de Carvalho e Sá
, cited above, § 132;
Letinčić v. Croatia
, no.
7183/11, § 46, 3 May 2016; and
Oleksandr Volkov
, cited above, § 123).
46.
In the present case, domestic law offered the possibility, of which the applicant availed himself, of obtaining a judicial review of the SBP’s decision by means of an administrative-dispute claim before the Administrative Court, subject to a further appeal before the Higher Administrative Court. It is common ground between the parties that no issue arises as to the impartiality of the administrative courts. For its part, the Court also finds nothing that casts doubt on the independence and impartiality of the administrative courts. It remains for the Court to ascertain whether the administrative courts had “full jurisdiction” when they reviewed the applicant’s administrative-dispute claim against the decisions of the internal disciplinary bodies of the prosecutor’s office, within the meaning of the Court’s case-law (see
Ramos Nunes de Carvalho e Sá
, cited above, §§ 177-86).
47.
In this connection, it observes that under the Administrative Disputes Act, an administrative decision could be challenged,
inter alia
, in the event of errors of fact, incorrect application of the law, or procedural flaws (see paragraph 15 above). The Court notes that in the judicial review proceedings before the administrative courts the applicant complained,
inter alia
, about errors of fact and law and further alleged that “the disciplinary proceedings had not been conducted by an independent and impartial body” (see paragraphs 9 and 10 above).
48.
The Court further observes that, under the applicable rules, the administrative courts were competent to consider these complaints. They could set aside the impugned decision and remit the case to the administrative authorities for fresh consideration. They were also entitled to establish the relevant facts themselves and decide the matter on the merits instead of the administrative authority (see paragraphs 16-8 above). Accordingly, they had broad fact-finding powers (including the possibility of substituting
their assessment for that of the disciplinary body
) and decision-making (see, conversely,
Ramos Nunes de Carvalho e Sá
, cited above, §§ 204 and 212). The Court is satisfied that the scope of the judicial review conferred on the administrative courts was “sufficient” and could neutralise any adverse effects of the above-mentioned defects (see paragraphs 43 and 44 above) at the previous stages of the disciplinary proceedings. In the present case, both levels of the administrative courts, ruling within the limits of their jurisdiction as defined by domestic law, found no procedural flaws and accepted the facts established by the Commission (previously upheld by the SBP), as well as the disciplinary penalty amended by the SBP (see paragraphs 11 and 12 above).
49.
In view of the foregoing, the Court considers that the application is manifestly ill-founded and must be rejected in accordance with Article
35 §§
3
(a) and
4 of the Convention.
For these reasons, the Court, unanimously,
Declares
the application inadmissible.
Done in English and notified in writing on 22 October 2020.
Abel Campos
Ksenija Turković
Registrar
President