3ra-197/15 — Contestarea actului administrativ

Prima instanţă: D. Suşchevici dosarul nr: 3ra-197/15 Instanţa de apel: D. Manole, N. Traciuc, E. Fistican DECIZIE 25 martie 2015 mun. Chişinău Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie în componenţa: Preşedinte, judecătorul Valeriu Doagă Judecătorii Sveatoslav Moldovan Nadejda Toma Ion Guzun Ala Cobăneanu examinând recursul declarat de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a Republicii Moldova în pricina civilă la cererea de chemare în judecată a Oficiului teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a Republicii Moldova împotriva Consiliului municipal Chişinău cu privire la contestarea actului administrativ împotriva deciziei Curţii de Apel Chişinău din 30 septembrie 2014, prin care a fost admis apelul declarat de Nadejda Cujba în interesele Consiliului municipal Chişinău, casată hotărârea Judecătoriei Centru mun.

Chişinău din 06 martie 2014 şi pronunţată o nouă hotărâre prin care acţiunea a fost respinsă constată: La 22 ianuarie 2014, Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a RM a depus cererea de chemare în judecată împotriva Consiliului municipal Chişinău cu privire la contestarea actului administrativ. În motivarea acţiunii a indicat că Consiliul municipal Chişinău prin pct. 1 din decizia nr. 8/18 din 10 octombrie 2013 a aprobat Regulamentul privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare. Menţionează că Oficiul teritorial Chişinău în conformitate cu art. 64 din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală a efectuat controlul sub aspectul legal al deciziei nominalizate şi consideră că aceasta a fost adoptată cu încălcarea prevederilor legislaţiei în vigoare.

Afirmă că conform art. 68 din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006, prin notificarea nr. 1304/OT4-1431 din 20 noiembrie 2013, Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a solicitat Consiliului municipal Chişinău anularea deciziei nr. 8/18 din 10 octombrie 2013, ca fiind emisă contrar legislaţiei. Prin răspunsul nr. 06-119/8260 din 20 decembrie 2013, parvenit în adresa Oficiului teritorial 1 Chişinău la 24 decembrie 2013, Primăria mun. Chişinău a respins notificarea Oficiului. Conform prevederilor art. 68 alin. (3) din Legea privind administraţia publică locală, în termen de 30 de zile de la data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat.

În cazul în care, în termenul stabilit, autoritatea locală emitentă nu a reexaminat actul contestat, Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza instanţa de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a abroga actul contestat. Susţine că drept rezultat Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a înaintat acţiunea în judecată. Invocă că la adoptarea deciziei, Consiliul municipal Chişinău a ignorat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 397 din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale, care stabileşte, că în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării instituţiilor publice şi serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă.

Prin urmare, achitarea dobânzii bancare nu se încadrează în categoria alocaţiilor destinate serviciilor publice. Menţionează că în corespundere cu art. 17 din Legea privind finanţele publice locale, autorităţile reprezentative şi deliberative, precum şi cele executive ale unităţilor administrativ-teritoriale, nu sunt în drept să acorde împrumuturi sau garanţii pentru împrumuturi persoanelor fizice. Consideră că Consiliul municipal Chişinău nu este în drept să efectueze cheltuieli din bugetul municipal în vederea achitării parţiale a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare acordate angajaţilor din subdiviziunile şi entităţile economice ale Consiliului municipal Chişinău, inclusiv consilierilor municipali.

Totodată, indică că în clauza de emitere a deciziei în cauză se face referire la art. 42 alin. (1) din Legea nr. 158 din 04 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, care stabileşte că funcţionarului public i se acordă ajutoare materiale în vederea soluţionării problemelor sociale şi de trai în conformitate cu legea. Însă, consilierii municipali nu cad sub incidenţa legii menţionate, iar garanţiile sociale de exercitare a mandatului alesului local sunt reglementate de Legea nr. 768 din 02 februarie 2000 privind statutul alesului local.

Remarcă că conform art. 32 alin. (1), alin. (2) din Legea nr. 355 din 23 decembrie 2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, pentru cointeresarea materială a personalului în sporirea eficienţei şi calităţii muncii, conducătorilor unităţilor bugetare li se acordă dreptul, cu consultarea reprezentanţilor salariaţilor, să premieze salariaţii, în limitele fondului de salarizare, fără limitarea sumei premiului plătit unui salariat, precum şi să le acorde ajutor material.

În scopul premierii lunare curente şi acordării de ajutor material, se utilizează mijloacele fondului de salarizare, în mărimile prevăzute în condiţiile de salarizare stabilite de Guvern pentru ramurile sau grupurile respective de salariaţi, dar nu mai puţin de un fond lunar de salarizare pe an calculat în raport cu salariile tarifare şi salariile funcţiei, ţinându-se cont de majorările, sporurile şi suplimentele stabilite în conformitate cu legislaţia, precum şi de cota economisită din fondul de salarizare. 2 Afirmă că ajutorul material prevăzut la art. 42 alin. (1) din Legea nr. 158 din 04 iulie 2008, poate fi acordat anual în mărimea unui fond mediu lunar de salarizare doar de către conducătorul unităţii bugetare în care activează angajaţii din subdiviziunile şi entităţile economice ale Consiliului municipal Chişinău.

Iar, Consiliul municipal Chişinău nu este în drept să acorde un aşa numit „suport financiar”, sub formă de ajutor material, atât angajaţilor din subdiviziunile şi entităţile economice a Consiliului municipal Chişinău, cât şi consilierilor municipali achitând lunar pe parcursul anilor din contul bugetului municipal sume în mărime de 10 la sută anual din dobânda bancară la contractele de credit ipotecar. Mai indică că prin răspunsul nr. 07-119/8260 din 20 decembrie 2013, Primăria mun.

Chişinău califică decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013 ca o decizie care poartă caracter social, iar ca obiectiv acordarea de ajutor material cu impact social prevăzut de art. 8 alin. (6) din Legea privind finanţele publice locale, acordarea de asistenţă socială populaţiei (modificat prin Legea nr. 267 din 01 noiembrie 2013). Conform art. 22 lit. k) din Legea nr. 431-XIII din 19 aprilie 1995 privind statutul municipiului Chişinău, Consiliul municipal ia măsuri de protecţie socială şi acordă, la propunerea primarului, de la bugetul municipal sau din fonduri speciale, ajutor unor categorii de populaţie.

Invocă că la adoptarea deciziei nr. 8/18 din 10 octombrie 2013, Consiliul municipal Chişinău urma să ţină cont de prevederile art. 5 alin. (1) din Legea Fondului republican şi a fondurilor locale de susţinere socială a populaţiei nr. 827 din 18 februarie 2000, conform căruia mijloacele Fondului republican şi ale fondurilor locale se utilizează pentru acordare de ajutor material persoanelor socialmente vulnerabile din rândul pensionarilor (prioritar invalizi, persoane singure şi în etate), altor persoane inapte de muncă, familiilor cu copii şi persoanelor care au nimerit în situaţii excepţionale pe care nu le pot depăşi de sine stătător, precum şi pentru acoperirea cheltuielilor ce ţin de achitarea ajutorului material.

De asemenea, conform prevederilor Ordinului Ministerului Finanţelor nr. 91 din 20 octombrie 2008, privind clasificarea bugetară, la articolul 135.21. „Ajutoare unice populaţiei conform deciziilor autorităţilor administraţiei publice locale” se referă la ajutoarele băneşti de o singură dată acordate persoanelor fizice din fondul de rezervă a autorităţilor administraţiei publice locale sau din alte surse, în baza deciziilor autorităţilor administraţiei publice locale. Susţine că ajutorul material unic poate fi achitat doar unor categorii de populaţie o singură dată pe an.

Iar prin decizia nr. 8/18 din 10 octombrie 2013, Consiliul municipal Chişinău atât a aprobat un Regulament care stabileşte modul de acordare angajaţilor din subdiviziunile şi entităţile economice a Consiliului municipal Chişinău, cât şi consilierilor municipali a unor ajutoare financiare care urmează a fi achitate lunar pe parcursul anilor din contul bugetului municipal în mărime de 10 la sută anual din dobânda bancară la contractele de credit ipotecar. Menţionează că art. 3 din Legea nr. 133 din 13 iunie 2008, cu privire la ajutorul social, defineşte ajutor social ca plată lunară în bani acordată familiei defavorizate, iar familie defavorizată - familie care are un venit global mediu lunar mai mic decât venitul lunar minim garantat.

3 Conform prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea cu privire la ajutorul social, de dreptul la ajutor social beneficiază familiile defavorizate în cazul în care toţi membrii adulţi ai acesteia se încadrează în cel puţin una dintre următoarele situaţii: a) au atins vârsta necesară pentru stabilirea pensiei conform legislaţiei; b) sânt persoane încadrate în diferite grade de invaliditate; c) sânt şomeri înregistraţi la agenţia teritorială pentru ocuparea forţei de muncă în a cărei rază teritorială îşi au domiciliul şi care nu refuză un loc de muncă sau participarea la servicii de stimulare a ocupării forţei de muncă şi la lucrări public oferite de agenţii; 4) se află în perioada dintre săptămâna a 30-a de sarcină şi săptămâna a 12-a după naştere în cazul în care copilul se naşte mort sau moare în perioada concediului postnatal, ori îngrijeşte un copil până la vârsta de 3 ani; e) îngrijesc un membru/membri ai familiei încadraţi în gradul I de invaliditate care necesită îngrijire conform concluziei Consiliului de expertiză medicală a vitalităţii, îngrijesc un copil/copii invalizi din aceeaşi familie sau o persoană în vârstă de peste 75 de ani din aceeaşi familie conform concluziei Consiliului medical consultativ.

De asemenea, remarcă că în baza art. 9 din aceeaşi lege, ajutorul social se stabileşte în baza cererii de acordare a ajutorului social depusă de unul dintre membrii familiei cu capacitatea deplină de exerciţiu, desemnat de aceasta, sau, în cazurile prevăzute de lege, de către reprezentantul legal al acesteia. Ajutorul social este stabilit de către direcţia/secţia asistenţă socială şi protecţie a familiei. Susţine că în cazul în care angajaţii din autorităţile executive şi organele administrative municipale cât şi consilierii municipali fac parte din categoriile de persoane enumerate în art. 5 al Legii nr. 133 din 13 iunie 2008, ajutorul social urmează a fi calculat şi acordat în modul stabilit prin Hotărârea Guvernului nr. 1167 din 16 octombrie 2008, pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de stabilire şi plată a ajutorului social.

Consideră că normele enumerate mai sus nu admit abateri şi prevăd conduita de urmat, iar încălcarea acestor norme duce la nulitatea actului. Solicită anularea pct. 1 din decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013, în partea ce ţine de aprobarea „Regulamentului privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare”. Prin hotărârea Judecătoriei Centru mun. Chişinău din 06 martie 2014 a fost admisă acţiunea şi anulat pct. 1 din decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013, în partea ce ţine de aprobarea „Regulamentului privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare”.

Prin decizia Curţii de Apel Chişinău din 30 septembrie 2014 a fost admis apelul declarat de Nadejda Cujba în interesele Consiliului municipal Chişinău, casată hotărârea primei instanţe şi pronunţată o nouă hotărâre prin care acţiunea a fost respinsă. La 12 ianuarie 2015, Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a RM a declarat recurs împotriva deciziei instanţei de apel, solicitând admiterea acestuia, casarea deciziei instanţei de apel şi menţinerea hotărârii primei instanţe. 4 Afirmă că decizia integrală a instanţei de apel i-a fost adusă la cunoştinţă la data de 14 noiembrie 2014. În motivarea recursului a invocat ilegalitatea deciziei recurate, considerând că instanţa de apel nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată şi a încălcat normele de drept procedural.

Menţionează că Curtea de Apel Chişinău nu a ţinut cont de argumentele aduse de către Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat precum că Regulamentul aprobat prin decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 67/25 din 20 martie 2007 a fost aprobat în scopul executării prevederilor art. 25 alin. (2) din Legea serviciului public nr. 443 din 04 mai 1995 (în vigoare până la 01 ianuarie 2009), care prevedea că funcţionarii publici sunt asiguraţi cu locuinţă în modul stabilit de legislaţie. Iar, odată cu intrarea în vigoare a prevederilor Legii nr. 158 din 04 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, această garanţie a fost exclusă.

Consideră că Consiliul municipal Chişinău întru respectarea art. 9 alin. (2) din Legea nr. 317 din 18 iulie 2003, care prevede că actele normative ale autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale trebuie să corespundă întocmai prevederilor constituţionale, legilor, precum şi hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, urmează să revizuie actele sale şi să le aducă în concordanţă cu prevederile legislaţiei în vigoare. La fel, susţine că instanţa de apel nu a ţinut cont de argumentul Oficiului precum că din conţinutul art. 1 din Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28 decembrie 2006 rezultă clar că autoritatea publică locală este în drept să adopte liber decizii doar în condiţiile legii.

Invocă că la adoptarea deciziei Consiliul municipal Chişinău a ignorat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 397 din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale, care stabileşte că în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării instituţiilor publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă. Totodată, conform art. 8 din Legea privind finanţele publice locale, competenţele în efectuarea cheltuielilor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale pe domenii de activitate sunt delimitate prin legislaţia privind administraţia publică locală şi descentralizarea administrativă.

Menţionează că în corespundere cu art. 4 alin. (2) al Legii nr. 435 din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă, domeniile proprii de activitate a autorităţilor publice locale de nivelul al doilea sunt următoarele: a) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat ale raionului; b) planificarea şi administrarea lucrărilor de construcţie, întreţinere şi gestionare a unor obiective publice de interes raional; c) construcţia, administrarea şi repararea drumurilor de interes raional, precum şi a infrastructurii rutiere; d) organizarea transportului auto de călători, administrarea autogărilor şi staţiilor auto de interes raional; e) stabilirea unui cadru general pentru amenajarea teritoriului la nivel de raion şi protecţia pădurilor de interes raional; f) susţinerea şi stimularea iniţiativelor privind dezvoltarea economică a unităţii administrativ-teritoriale; 5 g) elaborarea şi implementarea proiectelor de construcţie a gazoductelor interurbane (inclusiv a gazoductelor de presiune medie), a altor obiective termoenergetice cu destinaţie locală; g1) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţământ secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţământului care deservesc populaţia raionului respectiv,

precum şi activitatea metodică, alte activităţi din domeniu; h) administrarea instituţiilor de cultură, turism şi sport de interes raional, alte acidităţi cu caracter cultural şi sportiv de interes raional; i) administrarea întreprinderilor municipale de interes raional; j) administrarea unităţilor de asistenţă socială de interes raional; k) dezvoltarea şi gestionarea serviciilor sociale comunitare pentru categoriile social-vulnerabile, monitorizarea calităţii serviciilor sociale. Astfel, consideră că achitarea dobânzii bancare nu se încadrează în categoria alocaţiilor destinate serviciilor publice. Iar Consiliul municipal Chişinău nu este în drept să finanţeze din bugetul municipal, dobânzi bancare la contratele de credit încheiate între instituţii bancare cu unii angajaţi din cadrul subdiviziunilor autorităţii publice locale.

Remarcă că pe un caz similar, dosarul nr. 3ra-223/13 la data de 03 aprilie 2013, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie a admis recursul declarat de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat fiind aplicate prevederile legale sus menţionate. Mai menţionează că prin decizia nr. 8/18 din 10 octombrie 2013, Consiliul municipal Chişinău a decis acordarea ajutorului financiar angajaţilor din subdiviziunile şi entităţile economice, unor consilieri municipali ale Consiliului municipal Chişinău, întru îmbunătăţirea condiţiilor de trai, în corespundere cu art. 42 alin. (1) din Legea nr. 158 din 04 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.

Susţine că Curtea de Apel Chişinău nu a luat în consideraţie că consilierii locali nu cad sub incidenţa Legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, iar garanţiile sociale de exercitare a mandatului alesului local sânt reglementate de Legea nr. 768 din 02 februarie 2000 privind statutul alesului local. Indică că garanţiile sociale de exercitare a mandatului alesului local sânt expres prevăzute la art. 23-26 din Legea privind statul alesului local şi o astfel de garanţie socială ca acordarea suportului financiar pentru construcţia/procurarea locuinţelor nu este prevăzută.

Relatează că Curtea de Apel Chişinău la punctul 51 al deciziei din 30 septembrie 2014 face trimitere la două decizii ale Consiliului municipal Chişinău nr. 5/72 din 17 septembrie 2012 „Cu privire la achitarea parţială a dobânzii bancare persoanelor angajate în sistemul bugetar care construiesc/procură locuinţe prin metoda creditării ipotecare şi decizia nr. 8/4 din 20 decembrie 2012 „Cu privire la achitarea parţială a dobânzii bancare persoanelor angajate în sistemul bugetar care construiesc/procură locuinţe prin metoda creditării ipotecare”. Invocă că Consiliul municipal Chişinău a prezentat actele administrative sus menţionate, ca probe noi în instanţa de apel, fapt ce contravine prevederilor art. 372 6 alin. (1) CPC, deoarece Consiliul municipal Chişinău nu a fost în imposibilitate să prezinte deciziile sale în prima instanţă.

Precum şi că aceste decizii au fost prezentate în copii neautentificate, iar decizia nr. 5/72 din 17 septembrie 2012 nici nu are forma unui act administrativ, fiind prezentată fără antet şi nefiind semnată şi nici ştampilată. Consideră că în conformitate cu art. 372 alin. (11) CPC, instanţa de apel nu era în drept să administreze probele care au putut fi prezentate de participanţii la proces în prima instanţă, cu excepţia situaţiei stabilite la alin. (1). Prin referinţa din 19 februarie 2015 Consiliul municipal Chişinău a solicitat respingerea recursului şi menţinerea deciziei instanţei de apel. În conformitate cu art. 434 alin. (1) CPC, recursul se declară în termen de 2 luni de la data comunicării hotărârii sau a deciziei integrale.

Din materialele cauzei rezultă că copia deciziei instanţei de apel a fost expediată în adresa recurentului la 03 noiembrie 2014, fapt ce se confirmă prin scrisoarea de însoţire anexată (f. d. 90), iar recurentul susţine că a recepţionat-o la 14 noiembrie 2014, anexând la cererea de recurs scrisoarea de expediere a deciziei recurate cu ştampila de intrare a recurentului aplicată pe aceasta, prin care se atestă data recepţionării deciziei menţionate (f. d. 96). Astfel, la caz se constată că recurentul s-a conformat prevederilor legale şi a depus cererea de recurs la 12 ianuarie 2015, în termen. În conformitate cu art. 444 CPC, recursul se examinează fără înştiinţarea participanţilor la proces.

Studiind materialele dosarului, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie consideră recursul întemeiat şi care urmează a fi admis cu casarea deciziei instanţei de apel şi menţinerea hotărârii primei instanţe din considerentele ce urmează. În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. f) CPC, instanţa, după ce judecă recursul, este în drept să admită recursul, să caseze decizia instanţei de apel şi să menţină hotărârea primei instanţe.

Din materialele cauzei rezultă că prin pct. 1 al deciziei Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013 „Cu privire la aprobarea Regulamentului privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare”, având în vedere necesitatea îmbunătăţirii condiţiilor spaţiului locativ ale angajaţilor din cadrul subdiviziunilor şi entităţilor economice ale Consiliului municipal Chişinău, a fost aprobat Regulamentului privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare creditelor ipotecare, ca temei fiind invocate prevederile art. 42 alin. (1) din Legea nr. 158 din 04 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, art. 14 alin. (2) lit. b) şi art. 19 alin. (4) din Legea nr. 436 privind administraţia publică locală.

Tot prin aceeaşi decizie, la pct. 2 s-a decis abrogarea deciziei Consiliului municipal Chişinău nr. 67/25 din 20 martie 2007 „Despre aprobarea Regulamentului privind finanţarea dobânzii bancare persoanelor angajate în sistemul bugetar care construiesc/procură locuinţe prin metoda creditării ipotecare” şi decizia nr. 5/8-1 din 13 mai 2010 „Cu privire la operarea unor modificări şi completări în Regulamentul privind finanţarea dobânzii bancare persoanelor angajate în sistemul bugetar care 7 construiesc/procură locuinţe prin metoda creditării ipotecare, aprobat prin decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 67/25 din 20 martie 2007” (f. d. 8). Potrivit pct. 1.1 al Regulamentului privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare, anexă la decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013, se stabileşte modalitatea acordării de ajutor financiar de la bugetul municipal pentru achitarea parţială a dobânzii bancare angajaţilor din subdiviziunile şi entităţile economice ale Consiliului municipal Chişinău, inclusiv consilierilor municipali, care contractează credite ipotecare pentru achiziţionarea/construirea imobilelor.

Iar pct. 1.3 al Regulamentului în cauză stabileşte că beneficiarii acestor ajutoare sunt persoanele care au o vechime în muncă într-o subdiviziune, entitate economică ale Consiliului municipal Chişinău de cel puţin 2 ani, sau consilierii municipali şi care au nevoie de îmbunătăţirea condiţiilor spaţiului locativ conform prevederilor legislaţiei în vigoare (pentru fiecare membru al familiei suprafaţa locativă nu trebuie să depăşească 9 metri pătraţi) (f. d. 9-11).

Ca urmare a exercitării controlului legalităţii actelor administrative ale Consiliului municipal Chişinău, Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a RM a expediat la data de 20 noiembrie 2013 în adresa Consiliului municipal Chişinău notificarea cu nr. 1303/OT4-1431, prin care a solicitat abrogarea deciziei menţionate în partea ce ţine de aprobarea Regulamentului privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare (pct. 1 din decizie), în termen de 30 de zile, menţionând că decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013 contravine prevederilor legale (f. d. 12-13). Prin răspunsul nr. 06-119/8260 din 20 decembrie 2013, Primăria mun.

Chişinău a informat că potrivit prevederilor art. 4 Cartea Europeană a autonomiei locale, competenţa acordării de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare nu este exclusă din câmpul competenţelor autorităţii publice locale, ori nu este interzisă prin lege. La fel, s-a mai menţionat în scrisoare, că Consiliul municipal Chişinău a aprobat alocarea mijloacelor financiare conform principiului autonomiei locale şi subsidiarităţii (f. d. 14). Înaintând acţiune în judecată împotriva Consiliului municipal Chişinău, Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a RM a solicitat anularea pct. 1 din decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013, în partea ce ţine de aprobarea „Regulamentului privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare”.

Fiind investită cu examinarea pricinii în cauză prima instanţă a constatat temeinicia acesteia, admiţând-o. Instanţa de apel, judecând apelul declarat de reprezentantul Consiliului municipal Chişinău a ajuns la concluzia admiterii acestuia şi, casând hotărârea primei instanţe, a pronunţat o nouă hotărâre cu privire la respingerea acţiunii. În motivarea soluţiei adoptate, instanţa de apel a criticat concluzia primei instanţe cu privire la ilegalitatea deciziei Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013, în partea ce ţine de aprobarea Regulamentului privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare, specificând că art. 42 alin. (1) din Legea cu privire la funcţia publică şi 8 statutul funcţionarului public prevede că funcţionarului public i se acordă ajutoare materiale în vederea soluţionării problemelor sociale şi de trai în conformitate cu legea.

La fel, a mai reţinut instanţa de apel şi faptul că există decizii similare adoptate de către Consiliul municipal Chişinău, care nu au fost contestate de către Oficiul Teritorial al Cancelariei de Stat. Aşadar, menţionând că anularea actului administrativ contestat riscă să creeze un tratament discriminatoriu, faţă de persoanele care cad sub incidenţa actului respectiv comparativ cu persoanele care deja beneficiază de o asemenea facilitate în baza deciziilor precedente ale Consiliului municipal Chişinău, verificarea legalităţii cărora nu a fost solicitată.

Instanţa de recurs constată, însă, că instanţa de apel a interpretat eronat normele de drept material şi a dat o apreciere greşită materialului probator anexat la dosar, pe când prima instanţă, justificat pronunţându-se asupra aspectelor importante, având în susţinere cadrul legal aplicabil în speţă, corect a ajuns la concluzia temeiniciei acţiunii înaintate de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a RM. În susţinerea opiniei enunţate se va reţine că conform prevederilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 397 din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale, în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării instituţiilor publice şi serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă.

În acelaşi timp, prevederile art. 17 din Legea menţionată indică că autorităţile reprezentative şi deliberative, precum şi cele executive, nu sunt în drept să acorde împrumuturi sau garanţii pentru împrumuturi persoanelor fizice şi persoanelor juridice, cu excepţia cazurilor specificate la art. 13 şi 14 din prezenta lege. Cu referire la prevederile legale citate, instanţa de recurs apreciază drept justă concluzia primei instanţe potrivit cărei Consiliul municipal Chişinău nu era în drept să efectueze cheltuieli din bugetul municipal în vederea achitării parţiale a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare acordate angajaţilor din subdiviziunile şi entităţile economice ale Consiliului municipal Chişinău, inclusiv consilierilor municipali.

În sprijinul acestei soluţii vin şi dispoziţiile art. 8 al Legii nr. 397 din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale, care prevăd că competenţele în efectuarea cheltuielilor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale pe domenii de activitate sunt delimitate prin legislaţia privind administraţia publică locală şi descentralizarea administrativă. Iar din prevederile art. 1 al Legii privind descentralizarea administrativă se deduce că autonomia decizională reprezintă dreptul autorităţilor publice locale de a adopta liber decizii, în condiţiile legii, fără intervenţii din partea altor autorităţi publice, în scopul realizării intereselor sale. Tot aici, autonomia financiară şi bugetară fiind definită ca dreptul autorităţilor publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente şi de a le utiliza liber, în condiţiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale.

Prin urmare, în sensul normelor citate se va subînţelege că, deşi organele administraţiei publice locale dispun de dreptul de a adopta independent deciziile şi de a utiliza liber resursele financiare din bugetele proprii, această gestionare urmează a fi 9 efectuată în limitele şi competenţele strict atribuite prin lege, fără admiterea cărorva derogări în acest sens.

Având în susţinere aceste prevederi legale, la caz se constată că pct. 1 al deciziei Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013 „Cu privire la aprobarea Regulamentului privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare” a fost adoptat cu încălcare dispoziţiilor art. 4 al Legii privind descentralizarea administrativă, unde la alin. (2) s-au stabilit exhaustiv domeniile proprii de activitate pentru autorităţile publice locale de nivelul al doilea, care sunt: a) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat ale raionului; b) planificarea şi administrarea lucrărilor de construcţie, întreţinere şi gestionare a unor obiective publice de interes raional; c) construcţia, administrarea şi repararea drumurilor de interes raional, precum şi a infrastructurii rutiere; d) organizarea transportului auto de călători, administrarea autogărilor şi staţiilor auto de interes raional; e) stabilirea unui cadru general pentru amenajarea teritoriului la nivel de raion şi protecţia pădurilor de interes raional; f) susţinerea şi stimularea iniţiativelor privind dezvoltarea economică a unităţii administrativ-teritoriale; g) elaborarea şi implementarea proiectelor de construcţie a gazoductelor interurbane (inclusiv a gazoductelor de presiune medie), a altor obiective termoenergetice cu destinaţie locală;

g1) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţământ secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţământului care deservesc populaţia raionului respectiv, precum şi activitatea metodică, alte activităţi din domeniu; h) administrarea instituţiilor de cultură, turism şi sport de interes raional, alte activităţi cu caracter cultural şi sportiv de interes raional; i) administrarea întreprinderilor municipale de interes raional; j) administrarea unităţilor de asistenţă socială de interes raional; k) dezvoltarea şi gestionarea serviciilor sociale comunitare pentru categoriile social-vulnerabile, monitorizarea calităţii serviciilor sociale.

Astfel fiind, este cert că acordarea ajutorului financiar de la bugetul municipal pentru achitarea parţială a dobânzii bancare angajaţilor din subdiviziunile şi entităţile economice ale Consiliului municipal Chişinău nu se încadrează în nici una din domeniile de activitate stabilite prin lege pentru autoritatea publică locală de nivelul al doilea - Consiliul municipal Chişinău. Distinct de cele menţionate, se constată a fi lipsită de suport legal concluzia instanţei de apel precum că potrivit art. 14 alin. (2) lit. n) al Legii privind administraţia publică locală, pornind de la domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întâi stabilite la art. 4 al Legii privind descentralizarea administrativă, consiliul local aprobă bugetul local, modul de utilizare a fondului de rezervă, precum şi a fondurilor speciale, aprobă împrumuturile şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar, operează modificări în bugetul local.

10 Or, nici prezenta normă nu acordă Consiliului municipal Chişinău atribuţia de a acorda împrumuturi sau garanţii financiare, angajaţilor săi - persoane fizice, din bugetul municipal.

Instanţa de recurs constată ca eronată şi reţinerea instanţei de apel precum că decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013 nu prevede acordarea de împrumuturi, ci acordarea unui suport financiar din bugetul municipal Chişinău pentru îmbunătăţirea condiţiilor de trai, care este prevăzut anual în buget încă din anul 2007. În susţinerea acestei opinii se va menţiona că instanţa de apel, făcând referire la această circumstanţă, a trecut cu vederea faptul că art. 25 alin. (2) din Legea serviciului public nr. 443 din 04 mai 1995, care prevedea că funcţionarii publici sunt asiguraţi cu locuinţă în modul stabilit de legislaţie, a fost abrogat încă la 01 ianuarie 2009, odată cu intrarea în vigoare a prevederilor Legii nr. 158 din 04 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.

Ca urmare, nu este justificată nici referirea instanţei de apel la faptul că prin decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 67/25 din 20 martie 2007 a mai fost aprobat Regulamentul privind finanţarea dobânzii bancare persoanelor angajate în sistemul bugetar care construiesc/procură locuinţe prin metoda creditării ipotecare”, or la adoptarea acestei decizii prevederile art. 25 alin. (2) din Legea serviciului public nr. 443 din 04 mai 1995 erau în vigoare. În raport de considerentul mai sus menţionat, se constată a fi lipsită de suport legal şi reţinerea instanţei de apel că anularea actului administrativ contestat riscă să creeze un tratament discriminatoriu, faţă de persoanele care cad sub incidenţa actului respectiv comparativ cu persoanele care deja beneficiază de o asemenea facilitate în baza deciziilor precedente ale Consiliului municipal Chişinău, verificarea legalităţii cărora nu a fost solicitată.

Instanţa de recurs va consemna şi faptul că, deşi atât Consiliului municipal Chişinău la adoptarea deciziei contestate în parte, cât şi instanţa de apel, la judecarea apelului, au reţinut prevederile art. 42 alin. (1) din Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, aceste dispoziţii legale nu au relevanţă la caz. Or, în sensul prevederilor normelor citate legiuitorul acordă dreptul la acordarea ajutorului material funcţionarului public în vederea soluţionării problemelor sociale şi de trai în conformitate cu legea şi nicidecum acordarea ajutorului financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare.

Mai cu seamă, la acest segment, se va menţiona că Regulamentul privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare, aprobat prin decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013, se referă şi la unii consilieri municipali care au nevoie de îmbunătăţirea condiţiilor spaţiului locativ conform prevederilor legislaţiei în vigoare, dar care nu cad sub incidenţa Legii nr. 158 din 04 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, în vigoare din 01 ianuarie 2009, dar sub incidenţa Legii nr. 768 din 02 februarie 2000 privind statutul alesului local.

În confirmarea temeiniciei cererii de chemare în judecată instanţa de recurs va reţine şi faptul că prevederile art. 42 alin. (1) din Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public indică că ajutoarele materiale, în vederea soluţionării 11 problemelor sociale şi de trai, se acordă funcţionarului public în conformitate cu legea. Prin urmare, la caz au relevanţă, după cum corect a reţinut şi prima instanţă, prevederile art. 5 alin. (1) al Legii nr. 133 din 13 iunie 2008 cu privire la ajutorul social, care expres specifică categoriile de persoane care beneficiază de astfel de ajutoare.

Având în susţinere prevederile legale menţionate, instanţa de recurs remarcă că persoanele vizate în Regulamentul privind acordarea de ajutor financiar pentru achitarea parţială a dobânzii bancare aferente creditelor ipotecare, aprobat prin decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 8/18 din 10 octombrie 2013, nu se încadrează nici în cercul persoanelor vizate la art. 5 alin. (1) al Legii nr. 133 din 13 iunie 2008 cu privire la ajutorul social, care ar beneficia de acest ajutor. De altfel, şi dispoziţiile art. 32 alin. (1) şi (2) din Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, prevăd că pentru cointeresarea materială a personalului în sporirea eficienţei şi calităţii muncii, conducătorilor unităţilor bugetare li se acordă dreptul, cu consultarea reprezentanţilor salariaţilor, să premieze salariaţii, în limitele fondului de salarizare, fără limitarea sumei premiului plătit unui salariat, precum şi să le acorde ajutor material.

În scopul premierii lunare curente şi acordării de ajutor material, se utilizează mijloacele fondului de salarizare, în mărimile prevăzute în condiţiile de salarizare stabilite de Guvern pentru ramurile sau grupurile respective de salariaţi, dar nu mai puţin de un fond lunar de salarizare pe an calculat în raport cu salariile tarifare şi salariile funcţiei, ţinându-se cont de majorările, sporurile şi suplimentele stabilite în conformitate cu legislaţia, precum şi de cota economisită din fondul de salarizare.

Pe cale de consecinţă, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie reţine drept întemeiată şi referirea primei instanţe la prevederile art. 22 lit. k) al Legii privind statutul municipiului Chişinău, potrivit cărora Consiliul municipal ia măsuri de protecţie socială şi acordă, la propunerea primarului, de la bugetul municipal sau din fonduri speciale, ajutor unor categorii de populaţie, în acest sens, just fiind menţionat că Consiliul municipal Chişinău la adoptarea deciziei nr. 67/25 din 20 martie 2007 urma să ţină cont şi de prevederile art. 5 alin. (1) din Legea Fondului republican şi a fondurilor locale de susţinere socială a populaţiei nr. 827 din 18 februarie 2000, potrivit cărei Mijloacele Fondului republican şi ale fondurilor locale se utilizează pentru acordare de ajutor material persoanelor socialmente vulnerabile din rîndul pensionarilor (prioritar invalizi, persoane singure şi în etate), altor persoane inapte de muncă, familiilor cu copii şi persoanelor care au nimerit în situaţii excepţionale pe care nu le pot depăşi de sine stătător, precum şi pentru acoperirea cheltuielilor ce ţin de achitarea ajutorului material.

În conexiunea celor relatate, se constată că instanţa de apel, nu a calificat corect, din punct de vedere juridic, acţiunea cu care a fost investită, fapt ce a dus la emiterea unei soluţii greşite, pe când prima instanţă în mod temeinic şi legal a admis acţiunea Oficiului teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a RM. Faţă de cele ce preced, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie consideră recursul întemeiat şi care urmează a fi 12 admis cu casarea integrală a deciziei instanţei de apel şi menţinerea hotărârii primei instanţe. În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. f) CPC, art. 445 alin. (3) Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie decide: Se admite recursul declarat de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a Republicii Moldova.

Se casează integral decizia Curţii de Apel Chişinău din 30 septembrie 2014 şi se menţine hotărârea Judecătoriei Centru, mun. Chişinău din 06 martie 2014 în pricina civilă la cererea de chemare în judecată a Oficiului teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a Republicii Moldova împotriva Consiliului municipal Chişinău cu privire la contestarea actului administrativ. Decizia este irevocabilă. Preşedinte, judecătorul Valeriu Doagă Judecătorii Sveatoslav Moldovan Nadejda Toma Ion Guzun Ala Cobăneanu 13