3ra-1263/14 — Contestarea actului administrativ

dosarul nr.3ra-1263/14 prima instanţă: N. Simciuc instanţa de apel: Sv. Caitaz, A. Nogai, A. Doga DECIZIE 29 octombrie 2014 mun. Chişinău Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie în componenţa: Preşedintele şedinţei, judecătorul Nicolae Clima Judecătorii Svetlana Novac, Tatiana Vieru Ion Corolevschi, Oleg Sternioală examinînd recursul declarat de Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova, în pricina civilă la cererea de chemare în judecată înaintată de Ghenciu Nicolae către Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova cu privire la contestarea actului administrativ, împotriva deciziei Curţii de Apel Chişinău din 12 iunie 2014, prin care apelul declarat de Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova a fost respins şi menţinută hotărîrea Judecătoriei Buiucani, mun.

Chişinău din 18 decembrie 2013, c o n s t a t ă La 30 iulie 2013, Ghenciu Nicolae s-a adresat cu cerere de chemare în judecată împotriva Ministerului Educaţiei al Republicii Moldova cu privire la contestarea actului administrativ. În motivarea acţiunii a indicat reclamantul că prin ordinul Ministerului Educaţiei nr. 652 din 25.06.2013 a fost sancţionat cu avertisment. Consideră reclamantul că Ordinul de aplicare a sancţiunii disciplinare este ilegal, deoarece temeiurile de fapt indicate în ordin nu corespund realităţii, iar sancţiunea disciplinară i-a fost aplicată cu încălcarea art. 59 al Legii nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.

La fel, indică reclamantul că, drept temei de sancţionare, angajatorul a invocat tergiversarea în mod repetat a îndeplinirii sarcinilor prin faptul că a întârziat în expedierea către Comisia Naţională de Integritate a declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate, precum şi a declaraţiilor de interese personale. De fapt, el nu a fost numit responsabil de prezentarea declaraţiilor de interese personale, dar numai a declaraţiilor pe venit. Prin hotărîrea Judecătoriei Buiucani, mun. Chişinău din 18 decembrie 2013, acţiunea a fost admisă şi respectiv, anulat ordinul Ministerului Educaţiei nr. 652 cu privire la aplicarea sancţiunii disciplinare. La 27 decembrie 2013, Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova a depus apel împotriva hotărîrii Judecătoriei Buiucani, mun.

Chişinău din 18 decembrie 2013, solicitînd casarea acesteia şi emiterea unei noi hotărîri cu respingerea acţiunii reclamantului. Prin decizia Curţii de Apel Chişinău din 12 iunie 2014, apelul declarat de Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova a fost respins şi menţinută hotărîrea primei instanţe. La 04 august 2014, Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova a declarat recurs împotriva deciziei instanţei de apel, solicitând admiterea recursului şi modificarea deciziei Curţii de Apel Chişinău şi a hotărîrii Judecătoriei Buiucani astfel încît să fie declarate ilegale numai acele prevederi ale ordinului Ministerului Educaţiei nr.962 din 25 mai 2013 care vizează imputarea reclamantului a abaterii disciplinare prevăzute la art.57 lit. f) din Legea nr.158/2008, iar celelalte pretenţii ale reclamantului, inclusiv care se referă la anularea în totalitate a ordinului menţionat, urmînd a fi respinse.

În motivarea recursului a invocat recurentul că decizia instanţei de apel este ilegală şi neîntemeiată. În special, indică recurentul că decizia instanţei de apel a fost emisă cu încălcarea normelor de drept material şi susţine în acest sens, că instanţa nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată, precum şi a interpretat în mod eronat legea. Susţine recurentul că instanţa de apel nu a aplicat dispoziţiile art.57 lit.l) din Legea nr. 158/2002 care prevăd că şi alte fapte considerate ca abateri disciplinare în legislaţia din domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici se consideră abateri disciplinare.

Or, art. 131 alin.(l) din Codul de conduită a funcţionarului public stabileşte expres că „încălcarea prevederilor prezentei legi, cu excepţia art. 11 alin. (1) şi a art. 12, constituie abatere disciplinară căreia i se aplică prevederile legislaţiei privind funcţia publică şi statutul funcţionarului public”, iar art.3 alin.(l) din acelaşi act legislativ statuează că „în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, funcţionarul public este obligat să respecte Constituţia Republicii Moldova, legislaţia în vigoare şi tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte”. Reclamantul, în speţă, a depăşit termenul de prezentare a declaraţiilor de venituri şi proprietate către Comisia Naţională de Integritate, prin aceasta încălcînd prevederile art. 10 alin.(3) din Legea nr. 1264/2002, iar încălcarea unei prevederi legale îndrituieşte catalogarea faptei la categoria abaterilor disciplinare prin prisma alegaţiilor menţionate mai sus.

Complementar, consideră că prevederile legii potrivit cărora un funcţionar poate fi sancţionat pentru neglijenţă sau tergiversare dacă acestea au fost admise în mod repetat (adică de cel puţin 2 ori), nicidecum nu pot fi interpretate în sensul că pentru o singură neglijenţă sau tergiversare a sarcinilor de serviciu răspunderea disciplinară este apriori exclusă. În context, opiniază precum că, în acest caz, contează izvorul sarcinii: una este cînd aceasta are un caracter infralegal, fiind stabilită, de exemplu, într-o dispoziţie a unui şef pe linie ierarhică sau în fişa postului aferentă funcţiei, şi cu totul altceva este atunci cînd obligaţia survine prin prisma unui text de lege. Aici derogările nu pot fi admise, or, per a contrario, s-ar altera la principiile statului de drept potrivit căruia toate încălcările de lege trebuie sancţionate, nu doar acelea care sunt săvîrşite în mod repetat.

Pe această filozofie se bazează şi art.57 din Legea nr. 158/2008 care, pe de o parte, stabileşte că numai omisiunile repetate de la sarcini sunt sancţionatorii, iar pe de alta, prevede că acolo unde este vorba de încălcare de lege, această „regulă” nu se mai aplică. Mai susţine recurentul că atît instanţa de fond, cît şi cea de apel, nu au apreciat la modul cuvenit toate circumstanţele cauzei, de altfel menţionate sau evocate pe parcursul examinării litigiului. Astfel, precizează că în actul administrativ contestat se menţionează că fapta funcţionarului constituie obiectul şi a unei alte abateri disciplinare, în raport cu care nici instanţa de fond, nici cea de apel, nu s-au pronunţat.

Fapta reclamantului, aceea de prezentare tardivă către Comisia Naţională de Integritate a declaraţiilor de venituri şi proprietate, reprezintă abatere disciplinară prin prisma dispoziţiilor art.57 lit.l) din Legea nr. 158/2008 care prevede că lista abaterilor disciplinare se completează şi cu alte fapte considerate ca abateri disciplinare prin legislaţia din domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici. Întrucît obligaţia de prezentare a declaraţiilor de venituri şi proprietate către Comisia Naţională de Integritate în termen de 20 de zile de la primire este prevăzută de art.10 alin.(3) din Legea nr. 1264/2002, iar reclamantul, în repetate rînduri, a recunoscut că a încălcat acest termen, rezultă că a acesta a încălcat o prevedere legală.

Iar încălcarea unei prevederi legale, prin prisma dispoziţiilor legale precitate, face ca fapta sa să constituie abatere disciplinară. Pe de altă parte, chiar dacă neimputată prin ordinul nr.952 din 25 mai 2013, încălcarea termenului de prezentare a declaraţiilor de venituri şi proprietate către Comisia Naţională de Integritate constituie abatere disciplinară şi potrivit art.14 alin.(l) din Legea nr. 1264/2002 conform căruia neîndeplinirea de către persoana responsabilă de colectarea declaraţiilor a obligaţiilor prevăzute de prezenta lege constituie abatere disciplinară şi se sancţionează conform legislaţiei aplicabile persoanei respective. Prin urmare, în condiţiile în care fapta reclamantului este considerată în mod expres de lege ca abatere disciplinară, iar Curtea de Apel Chişinău lasă în vigoare hotărîrea Judecătoriei Buiucani care stabileşte contrariul, decizia respectivă nu poate fi calificată decît ca fiind neîntemeiată.

La 22 septembrie 2014, Nicole Ghenciu a depus referinţă la recursul Ministerului Educaţiei, solicitînd de a-l considera inadmisibil. La 22 octombrie 2014, intimatul a depus referinţă suplimentară prin care solicită respingerea recursului declarat de Ministerului Educaţiei şi menţinerea deciziei instanţei de apel şi hotărîrii primei instanţe. Studiind materialele dosarului, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie consideră recursul declarat de Ministerului Educaţiei al Republicii Moldova neîntemeiat şi care urmează a fi respins şi menţinută decizia instanţei de apel şi hotărîrea primei instanţe. În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. a) Cod de procedură civilă, instanţa, după ce judecă recursul, este în drept să respingă recursul şi să menţină decizia instanţei de apel şi hotărîrea primei instanţe, precum şi încheierile atacate cu recurs.

Potrivit prevederilor art. 434 alin. (1) CPC, recursul se declară în termen de 2 luni de la data comunicării hotărîrii sau a deciziei integrale. Examinînd înscrisurile anexate la dosar, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie reţine că decizia instanţei de apel a fost pronunţată la 12 iunie 2014, iar recursul Ministerului Educaţiei a fost declarat la 04 august 2014 şi astfel, se consideră depus în termen. În aceste circumstanţe, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie recurge la examinarea propriu-zisă a cererii de recurs. Potrivit art. 422 alin. (1) Cod de procedură civilă, judecînd recursul declarat împotriva deciziei date în apel, instanţa verifică, în limitele invocate în recurs şi în baza referinţei depuse de către intimat, legalitatea hotărîrii atacate, fără a administra noi dovezi.

Astfel, din materialele dosarului se constată că prin ordinul Ministerului Educaţiei nr. 652 din 25.06.2013, Nicolae Ghenciu, şeful Direcţiei resurse umane, formare continuă şi atestare, a fost sancţionat disciplinar cu avertisment pentru faptul că fiind responsabil de colectarea declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate şi de interese personale în cadrul Ministerului Educaţiei, a comis neglijenţa şi/sau tergiversarea, în mod repetat, a îndeplinirii sarcinilor (prin faptul că a întârziat în expedierea către Comisia Naţională de Integritate, pe de o parte, a declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate, iar pe de alta, a declaraţiilor de interese personale), abatere specificată în art. 57 lit. f) din Legea nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.

(f.d. 2). Nefiind de acord cu ordinul de sancţionare disciplinară, Nicolae Ghenciu s-a adresat în instanţa de judecată. În procesul de examinare a cauzei civile s-a constatat că prin ordinul Ministerului Educaţiei al RM nr. 76 din 18.02.2013, Ghenciu Nicolae a fost desemnat responsabil de colectarea declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate (f. d. 10), însă în ceea ce priveşte declaraţiile de interese personale, se reţine că în dosar lipseşte vreun act care ar proba că recurentul a fost desemnat drept persoană responsabilă pentru colectarea acestora. Totodată, reieşind din datele cuprinse în copiile din Registrul de evidenţă a documentelor de intrare a Comisiei de Integritate (f.d.

17 - 19), se constată că recurentul, cu adevărat, a prezentat declaraţiile cu privire la venituri şi proprietate cu întârziere. În acest sens, Colegiul precizează că potrivit art. 118 alin. (1) Cod de procedură civilă, fiecare parte trebuie să dovedească circumstanţele pe care le invocă drept temei al pretenţiilor şi obiecţiilor sale dacă legea nu dispune altfel. În acest temei, instanţele ierarhic inferioare, corect au apreciat că ordinul contestat urmează a fi anulat în partea atragerii la răspundere disciplinară pentru „…faptul că a întîrziat în expedierea către Comisia Naţională de Integritate,…, a declaraţiilor de interese personale)”, fiind că nu au fost prezentate probe pertinente, veridice şi admisibile precum că Ghenciu Nicolae a fost desemnat responsabil de colectarea declaraţiilor de interese personale.

Colegiul, ţinînd cont de argumentele recursului, învederează că declaraţiile de interese personale urmează să fie colectate, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea cu privire la conflictul de interese nr. 16 – XVI din 15.02.2008, nu de către orice persoană din cadrul serviciului resurse umane sau simplu, de serviciul resurse umane, dar de o persoană desemnată, în acest sens, din cadrul serviciului resurse umane. Respectiv, neavînd delegate astfel de atribuţii, lui Ghenciu Nicolae nu-i putea fi imputată neglijenţa şi/sau tergiversarea, în mod repetat, a îndeplinirii sarcinilor pentru „…faptul că a întîrziat în expedierea către Comisia Naţională de Integritate,…, a declaraţiilor de interese personale)”.

Într-o altă ordine de idei, Colegiul sesizează că recurentul invocă precum că potrivit art.14 alin.(l) din Legea nr. 1264/2002, neîndeplinirea de către persoana responsabilă de colectarea declaraţiilor a obligaţiilor prevăzute de prezenta lege constituie abatere disciplinară şi se sancţionează conform legislaţiei aplicabile persoanei respective, şi prin urmare, în condiţiile în care fapta reclamantului este considerată în mod expres de lege ca abatere disciplinară, Curtea de Apel Chişinău urma să caseze hotărîrea Judecătoriei Buiucani care stabileşte contrariul.

Totodată, recurentul consideră că decizia instanţei de apel şi hotărîrea primei instanţe urmează a fi modificate astfel încît, să fie declarate ilegale numai acele prevederi ale ordinului Ministerului Educaţiei nr.962 din 25 mai 2013 care vizează imputarea reclamantului a abaterii disciplinare prevăzute la art.57 lit. f) din Legea nr.158/2008, iar celelalte pretenţii ale reclamantului, inclusiv care se referă la anularea în totalitate a ordinului menţionat, urmînd a fi respinse. Colegiul reţine că recurentul consideră că instanţele judecătoreşti urmau să aplice în raport cu presupusa abatere disciplinară comisă de către intimat prevederile art. 57 lit.l) al Legii cu privire la funcţia publică şi statului funcţionarului public nr. 158 – XVI din 04.07.2008, potrivit căruia, constituie abateri disciplinare inclusiv, alte fapte considerate ca abateri disciplinare în legislaţia din domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici.

Or, potrivit art. 14 alin. (1) al Legii privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţilor persoanelor cu funcţii de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţie de conducere nr. 1264 din 19.07.2002, neîndeplinirea de către persoana responsabilă de colectarea declaraţiilor a obligaţiilor prevăzute de prezenta lege constituie abatere disciplinară şi se sancţionează conform legislaţiei aplicabile persoanei respective. La acest capitol, Colegiul menţionează că reieşind din materiale prezentate la dosar, incontestabil se stabileşte că intimatul fiind desemnat persoană responsabil pentru colectarea declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate, a expediat declaraţiile colectate către Comisia Naţională de Integritate, la 14 iunie 2013. Potrivit art. 8 alin. (2) al legii, declaraţia se depune anual pînă la data de 31 martie a anului următor.

Totodată, în conformitate cu prevederile art. 10 alin. (3) din acelaşi act legislativ, după verificarea declaraţiilor, persoanele responsabile de colectarea lor expediază Comisiei Naţionale de Integritate, în termen de 20 de zile de la primire, declaraţiile şi extrasul autentificat din registrul de evidenţă a declaraţiilor, precum şi informaţia privind încălcarea termenelor de declarare a veniturilor şi a proprietăţii. Considerînd că intimatul a întîrziat să expedieze declaraţiile cu privire la venituri şi proprietate, Ministerul Educaţiei, în calitate de angajator, l-a atras la răspundere disciplinară, în temeiul art. 57 lit. f) din Legea cu privire la funcţia publică şi statului funcţionarului public, care statuează că abatere disciplinară este inclusiv, neglijenţa şi/sau tergiversarea, în mod repetat, a îndeplinirii sarcinilor.

Colegiul învederează că poate fi considerată abatere disciplinară sub aspectul art. 57 lit. f) din actul legislativ sus menţionat, doar în cazul unei fapte de neglijenţa şi/sau tergiversarea a îndeplinirii sarcinilor, în mod repetat (adică de cel puţin 2 ori). Avînd în vedere că din materialele cauzei, inclusiv din ordinului Ministerului Educaţiei nr.962 din 25 mai 2013, nu se constată o repetare a neglijenţei şi/sau tergiversării expedierii declaraţiilor către Comisia Naţională de Integritate, lui Ghenciu Nicolae nu-i putea fi imputată comiterea abaterii disciplinare, prevăzută de art. 57 lit. f) din Legea cu privire la funcţia publică şi statului funcţionarului public.

Revenind la cele invocate de recurent şi anume, că instanţa de judecată urma să aplice în raport cu presupusa abatere disciplinară comisă de către intimat prevederile art. 57 lit.l) al Legii cu privire la funcţia publică şi statului funcţionarului public, Colegiul precizează că potrivit art. 59 alin. (1), (3), (7) şi (10) al legii precitate, sancţiunea disciplinară se aplică de către persoana/organul care are competenţa legală de numire în funcţie. Sancţiunea disciplinară, cu excepţia celei specificate la art.58 lit.a), nu poate fi aplicată decît după cercetarea prealabilă a faptei imputate şi după audierea echitabilă a funcţionarului public de către comisia de disciplină, în termen de cel mult o lună de la data constatării abaterii.

După cercetarea prealabilă, comisia de disciplină propune autorităţii publice respective sancţiunea aplicabilă funcţionarului public vinovat. La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, de circumstanţele în care aceasta a fost săvîrşită, de comportamentul funcţionarului public în timpul serviciului, precum şi de existenţa altor sancţiuni disciplinare al căror termen nu a expirat. Complementar, Colegiul aminteşte că potrivit art. 76 din aceeaşi lege, dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile legislaţiei muncii, cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei speciale care reglementează activitatea funcţionarilor publici.

Prin urmare, potrivit art. 210 alin. (1) lit. a) Codul muncii, sancţiunea disciplinară se aplică prin ordin (dispoziţie, decizie, hotărîre), în care se indică în mod obligatoriu temeiurile de fapt şi de drept ale aplicării sancţiunii. Ţinînd cont de logica normelor expuse, instanţa de judecată nu poate schimba temeiurile de fapt şi de drept ale aplicării sancţiunii indicate în ordinul Ministerului Educaţiei nr.962 din 25 mai 2013, încadrarea faptei comise şi determinarea sancţiunii aplicabilă funcţionarului public vinovat, este doar de competenţa angajatorului, după o cercetare prealabilă a faptei imputate şi după audierea echitabilă a funcţionarului public de către comisia de disciplină şi nu a instanţei de judecată.

Or, aceasta nu este competentă în vederea stabilirii şi aplicării sancţiunii disciplinare, aşa cum prevede art. 59 din Legea cu privire la funcţia publică şi statului funcţionarului public. Avînd în vedere circumstanţele expuse, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie ajunge la concluzia că atît decizia, cît şi încheierea instanţei de apel sunt legale şi întemeiate, motiv pentru care respinge recursul declarat de Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova ca neîntemeiat şi menţine decizia instanţei de apel şi hotărîrea primei instanţe. În conformitate cu art. 445 al. (1) lit. a) CPC, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie, d e c i d e: Se respinge recursul declarat de Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova.

Se menţine decizia Curţii de Apel Chişinău din 12 iunie 2014 şi hotărîrea Judecătoriei Buiucani, mun. Chişinău din 18 decembrie 2013, în pricina civilă la cererea de chemare în judecată înaintată de Ghenciu Nicolae către Ministerul Educaţiei al Republicii Moldova cu privire la contestarea actului administrativ. Decizia este irevocabilă din momentul emiterii. Preşedintele şedinţei, Nicolae Clima judecătorul Judecătorii Svetlana Novac Tatiana Vieru Ion Corolevschi Oleg Sternioală