3ra-926/14 — Contestarea actului administrativ

prima instanţă – I. Dutca dosarul nr. 3ra-926/14 instanţa de apel – M. Anton, A. Panov, T. Pelin DECIZIE 06 august 2014 mun. Chişinău Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie în componenţa: Preşedinte, judecătorul Svetlana Novac Judecătorii Ion Corolevschi Oleg Sternioală Maria Ghervas Ala Cobăneanu examinând recursul declarat de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat în pricina civilă la cererea de chemare în judecată a Oficiului teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului comunal Tohatin cu privire la anularea actului administrativ împotriva deciziei Curţii de Apel Chişinău din 20 martie 2014, prin care a fost respins apelul declarat de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat şi menţinută hotărârea Judecătoriei Ciocana, mun.

Chişinău din 25 octombrie 2013, prin care acţiunea a fost respinsă ca neîntemeiată constată: La 07 martie 2013, Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a depus cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului comunal Tohatin cu privire la anularea actului administrativ. În motivarea acţiunii a invocat că prin decizia Consiliului comunal Tohatin nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012 „Cu privire la formarea bunurilor imobile în sectorul cadastral 0146105 al com. Tohatin”, au fost formate două bunuri imobile: un teren cu modul de folosinţă „pentru construcţie industrială” cu suprafaţa de 0,0168 ha şi un teren cu modul de folosinţă „pentru construcţie comercială” cu suprafaţa de 0,015 ha, amplasate în extravilanul comunei Tohatin.

În conformitate cu art. 64 din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală, Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat, a efectuat controlul sub aspectul legalităţii, a deciziei menţionate, iar ca consecinţă consideră că acesta a fost adoptată cu încălcarea prevederilor legislaţiei în vigoare. Menţionează că în corespundere cu art. 68 alin. (1) din Legea privind administraţia publică locală, prin notificarea nr. 05-1304/OT din 02 ianuarie 2013, 4 Oficiul teritorial Chişinău a solicitat Consiliului comunal Tohatin să abroge decizia nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012, în termen de 30 zile.

Indică că prin răspunsul din 28 ianuarie 2013, înregistrat cu numărul 30, Primarul comunei Tohatin a informat Oficiul teritorial Chişinău că notificarea respectivă este transmisă spre examinare comisiilor de specialitate de pe lângă 1 Consiliul comunal Tohatin şi va fi examinată în cadrul şedinţei ordinare din 20 februarie 2013. Afirmă că până la moment, o decizie în acest sens nu a fost prezentată Oficiului teritorial Chişinău. Susţine că potrivit prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, după examinarea notificării, organul emitent (în cazul dat – Consiliul comunal Tohatin), urma să efectueze una din acţiunile prevăzute de lege cum ar fi să respingă cererea sau să o admită, şi după caz, să revoce sau să modifice actul administrativ.

Declară că în corespundere cu art. 68 alin. (3) din Legea privind administrarea publică locală, în termen de 30 zile de la data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat. Invocă că, deoarece prevederile enunţate nu au fost respectate, Oficiul teritorial Chişinău, în conformitate cu art. 68 alin. (4) din Legea privind administraţia publică locală, a înaintat acţiune în instanţa de judecată. Consideră că decizia nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012 contravine prevederilor legislaţiei în vigoare. Cu referire la prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 354 din 28 octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor imobile, bunurile formate trebuie să corespundă destinaţiei iniţiale, să fie respectate normele de apărare împotriva incendiilor, normele sanitare, ecologice, urbanistice ori schimbarea destinaţiei să se facă în cadrul procedurii de formare sau până la iniţierea ei.

Totodată, menţionează că la stabilirea modului de folosinţă a terenurilor este necesar să fie respectate prevederile anexei nr. 5 la Instrucţiunea cu privire la înregistrarea bunurilor imobile şi a drepturilor asupra lor, aprobată prin Ordinul Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru nr. 112 din 22 iunie 2005. Invocă că în corespundere cu dispoziţiile art. 44 din Codul funciar, din componenţa terenurilor oraşelor şi satelor (comunelor) fac parte terenurile pe care sunt amplasate construcţii şi alte amenajări, iar potrivit art. 45 din codul nominalizat, toate terenurile oraşelor şi satelor comunelor) se folosesc în conformitate cu planurile lor de sistematizare şi cu planurile de organizare economico-funciară a intravilanului localităţilor.

Planurile de sistematizare ale oraşelor şi satelor (comunelor) determină direcţiile principale ale folosirii terenurilor din intravilan pentru construirea caselor, a obiectelor industriale şi de altă natură, pentru amplasarea şi amenajarea locurilor de agrement, iar planurile de organizare economico-funciară a intravilanului determină direcţiile principale ale folosirii terenurilor care nu sunt destinate construcţiilor şi a celor care rămân temporar neocupate de construcţii. Consideră că pot fi formate bunuri imobile cu modul de folosinţă pentru construcţii industriale şi comerciale în intravilanul localităţii.

Or, posibilitatea stabilirii modului de folosinţă pentru construcţii în cazul terenurilor amplasate în extravilanul localităţii va exista doar ulterior modificării destinaţiei acestora, conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 1451 din 24 decembrie 2007 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de atribuire, modificare a destinaţiei şi schimbul terenurilor.

Mai susţine că potrivit pct. 32 din Regulamentul menţionat, în cazul propunerii de amplasare a obiectului pe terenurile de calitate superioară, primarul unităţii administrativ-teritoriale (autoritatea administrativă centrală) informează în scris solicitantul despre imposibilitatea acceptării propunerii de modificare a destinaţiei 2 terenurilor, cu excepţia cazurilor prevăzute în art. 83 din Codul funciar, iar demersurile ce ţin de modificarea destinaţiei terenurilor agricole (silvice) din extravilanul localităţilor, pentru edificarea construcţiilor, se restituie solicitanţilor fără a fi examinate, cu excepţia cazurilor când obiectivele sunt preconizate pentru necesităţile statului sau ale comunităţii.

La fel, indică că în corespundere cu art. 73 din Codul funciar, se interzice folosirea terenurilor agricole în alte scopuri decât pentru amplasarea obiectivelor de infrastructură a agriculturii, prevăzute la art. 36 alin. (2) lit. b) (terenurile ocupate de depozite, de frigidere destinate păstrării produselor agricole, de făţări, de ateliere de reparaţie şi de păstrare a mecanismelor (agregatelor) agricole, de ferme zootehnice, inclusiv amenajări piscicole, precum şi fâşiile forestiere, iazurile antierozionale, drumurile care servesc activităţile agricole, instalaţiile de desecare, de irigare, dacă nu au fost atribuite la altă categorie de destinaţie). În cazul folosirii acestor obiective contrar destinaţiei, acestea se consideră construcţii neautorizate, fapt ce atrage aplicarea sancţiunii prevăzute de Codul contravenţional.

Declară că în conformitate cu art. 14 alin. (2) lit. d) din Legea privind administraţia publică locală, consiliile locale decid vânzarea, privatizarea, concesionarea sau darea în arendă ori în locaţiune a bunurilor domeniului privat al satului (comunei), oraşului (municipiului), după caz, în condiţiile legii. În acest context, consideră că la adoptarea deciziei nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012 Consiliul comunal Tohatin nu a respectat prevederile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 317 din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, care stipulează că, actele normative ale autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale trebuie să corespundă întocmai prevederilor constituţionale, legilor, precum şi hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului.

Relevă Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat că prin prisma circumstanţelor expuse precum şi a normelor enunţate, nu se admit abateri şi prevăd conduita de urmat, iar încălcarea acestor norme duce la nulitatea actului. Mai indică că art. 220 alin. (1) din Codul civil stipulează că, actul juridic ce contravine normelor imperative este nul, iar Legea contenciosului administrativ prevede că, constituie temei de anulare a actului administrativ dacă acesta este emis contrar legii. Solicită anularea deciziei Consiliului comunal Tohatin nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012 „Cu privire la formarea bunurilor imobile în sectorul cadastral 0146105 al com. Tohatin. Prin hotărârea Judecătoriei Ciocana, mun.

Chişinău din 25 octombrie 2013 acţiunea a fost respinsă ca neîntemeiată. Prin decizia Curţii de Apel Chişinău din 20 martie 2014 a fost respins apelul declarat de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat cu menţinerea hotărârii primei instanţe. La 03 iunie 2014, Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat a declarat recurs împotriva deciziei instanţei de apel, solicitând admiterea acestuia, casarea integrală a deciziei instanţei de apel, precum şi hotărârea primei instanţe cu pronunţarea unei noi hotărâri prin care acţiunea înaintată de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat privind anularea deciziei Consiliului comunal Tohatin nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012 „Cu privire la formarea bunurilor imobile în sectorul cadastral 0146105 al com.

Tohatin” să fie admisă integral. 3 În motivarea recursului a invocat că concluziile instanţelor de judecată vin în contradicţie cu circumstanţele pricinii şi respectiv, au fost aplicate greşit normele de drept material. Indică că la emiterea deciziei instanţa de judecată nu a determinat circumstanţele reale şi anume prevederile art. 220 alin. (1) din Codul civil care stipulează că, actul juridic ce contravine normelor imperative este nul, iar art. 26 alin.(1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 prevede că, constituie temei de anulare a actului administrativ dacă acesta este emis contrar legii.

Totodată declară că în corespundere cu art. 9 alin. (2) din Legea nr. 317 din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, actele normative ale autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale trebuie să corespundă întocmai prevederilor constituţionale, legilor, precum şi hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului. Cu referire la prevederile art. 240 CPC, consideră că instanţa a concluzionat doar în baza motivelor invocate de către reprezentantul intimatului, care a argumentat legalitatea deciziei adoptate de Consiliul comunal Tohatin nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012 prin prisma necesităţii economice, menţionând că legislaţia în vigoare nu interzice formarea bunului imobil cu destinaţie pentru construcţii în extravilanul localităţii.

Subliniază că reprezentantul Consiliului comunal Tohatin îşi argumentează afirmaţiile sale, acordând prioritate perspectivei de dezvoltare a localităţii, dar nu cadrului legal în domeniu. Consideră că instanţa urma corect să aplice prevederile art. 7 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 354 din 28 octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor imobile, care stabileşte că bunurile formate trebuie să corespundă destinaţiei iniţiale, să fie respectate normele de apărare împotriva incendiilor, normele sanitare, ecologice, urbanistice ori schimbarea destinaţiei să se facă în cadrul procedurii de formare sau până la iniţierea ei. Prin prisma acestei norme, declară că pot fi formate bunuri imobile cu modul de folosinţă pentru construcţii industriale şi comerciale în intravilanul localităţii.

Or, posibilitatea stabilirii modul de folosinţă pentru construcţii în cazul terenurilor amplasate în extravilanul localităţii va exista doar ulterior modificării destinaţiei acestora, conform prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 1451 din 24 decembrie 2007 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de atribuire, modificare a destinaţiei şi schimbul terenurilor sau schimbarea destinaţiei se face în cadrul procedurii de formare sau până la iniţierea ei, potrivit art. 7 alin.( 1) din Legea cu privire la formarea bunurilor imobile. În contextul dat, explică că în extravilanul localităţii terenurile nu pot avea destinaţia iniţială pentru construcţii şi în acest sens invocă art. 13, art. 39, art. 40 şi art. 60 din Codul funciar, care reglementează relaţiile funciare.

Subliniază că potrivit art. 73 din Codul funciar, se interzice folosirea terenurilor agricole în alte scopuri decât pentru amplasarea obiectivelor de infrastructură a agriculturii, prevăzute la art. 36 alin. (2) lit. b), iar în cazul folosirii acestor obiective contrar destinaţiei, acestea se consideră construcţii neautorizate, fapt ce atrage aplicarea sancţiunilor prevăzute de Codul contravenţional.

Mai relevă că în corespundere cu art. 36 din acelaşi Cod, terenurile cu destinaţie agricolă, indiferent de forma de proprietate, sunt folosite pentru desfăşurarea activităţii în scopul obţinerii de produse agricole şi pentru amplasarea obiectivelor de 4 infrastructură a agriculturii, precum şi pentru obţinerea produselor energetice în condiţiile prevăzute la alin. (2) lit. c). De asemenea, invocă că atât instanţa de fond cât şi instanţa de apel nu au ţinut cont de prevederile art. 1 din Legea nr. 835-XIII din 17 mai 1996 privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului, care stabilesc că intravilanul este teritoriul ocupat de terenuri, amenajări şi construcţii ce constituie localitatea, inclusiv de terenuri prevăzute pentru extinderea ei.

Limita intravilanului este stabilită prin planul urbanistic general; iar extravilan este teritoriul din afara intravilanului localităţii cuprins în limita teritoriului administrativ, care înglobează activităţi dependente sau nu de funcţiile localităţii conform planurilor urbanistice şi planurilor de amenajare a teritoriului. Precizeze că prin decizia contestată au fost formate două bunuri imobile, dar nu modificată destinaţia acestora, mai mult la formarea acestora nu au fost respectate prevederile art. 7 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la formarea bunurilor imobile, art. 1 din Legea nr.835-XIII din 17 mai 1996 privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului şi art. 36, art. 73 din Codul funciar.

În conformitate cu art. 434 alin. (1) CPC, recursul se declară în termen de 2 luni de la data comunicării hotărârii sau a deciziei integrale. Din materialele cauzei rezultă că copia deciziei recurate a fost expediată în adresa recurentului, la 31 martie 2014, fapt confirmat prin copia scrisorii de însoţire nr. 1428 (f. d. 99). Alte date care ar atesta momentul recepţionării deciziei recurate, la materialele pricinii lipsesc. Astfel, se constată că recurentul s-a conformat prevederilor legale şi a declarat recursul în termen, la 03 iunie 2014. În conformitate cu art. 444 CPC, recursul se examinează fără înştiinţarea participanţilor la proces. Studiind materialele dosarului, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie consideră necesar de a admite recursul de a casa decizia instanţei de apel şi hotărârea primei instanţe cu emiterea unei noi hotărâri cu privire la admiterea acţiunii din considerentele ce urmează.

În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. b) CPC, instanţa, după ce judecă recursul, este în drept să admită recursul şi să caseze integral sau parţial decizia instanţei de apel şi hotărârea primei instanţe, pronunţând o nouă hotărâre. După cum rezultă din actele pricinii, prin decizia Consiliului comunal Tohatin nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012 „Cu privire la formarea bunurilor imobile în sectorul cadastral 0146105 al comunei Tohatin” a fost format în sectorul cadastral 0146105 următoarele bunuri imobile: bunul imobil, teren cu modul de folosinţă „pentru construcţie industrială” cu suprafaţa 0,0168 ha, amplasat în com. Tohatin, extravilan şi bunul imobil, teren cu modul de folosinţă „pentru construcţie comercială” cu suprafaţa 0,015 ha, amplasat în com.

Tohatin, extravilan. Fiind investită cu acţiunea în cauză, care are ca obiect anularea deciziei nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012 „Cu privire la formarea bunurilor imobile în sectorul cadastral 0146105 al comunei Tohatin”, prima instanţă a găsit-o neîntemeiată, considerând că prin decizia contestată nu s-a efectuat modificarea destinaţiei terenurilor, dar s-a decis formarea a două bunuri noi, fapt ce nu contravine Legii cu privire la formarea bunurilor imobile. Soluţia dată de prima instanţă a fost menţinută şi de instanţa de apel. Verificând legalitatea şi temeinicia hotărârilor instanţelor ierarhic inferioare în raport cu criticele formulate în recurs şi materialul probator, Colegiul civil, comercial 5 şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie conchide că concluzia instanţelor de judecată este una greşită, rezultată din aprecierea incorectă a materialului probator şi aplicarea greşită a prevederilor legale.

Potrivit art. 1 al Legii privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului nr. 835 din 17 mai 1996, că prin noţiunea de extravilan se subînțelege teritoriul din afara intravilanului localităţii cuprins în limita teritoriului administrativ, care înglobează activităţi dependente sau nu de funcţiile localităţii conform planurilor urbanistice şi planurilor de amenajare a teritoriului. Totodată, aceeași normă specifică şi noţiunea de intravilan, prin care se subînţelege teritoriul ocupat de terenuri, amenajări şi construcţii ce constituie localitatea, inclusiv de terenuri prevăzute pentru extinderea ei. Limita intravilanului este stabilită prin planul urbanistic general.

Astfel, având în susţinere prevederile enunţate, la caz se constată că sectorul cadastral 0146105, ce formează obiectul prezentului litigiu, constituie proprietate publică a comunei Tohatin şi se află în extravilanul localităţii, prin urmare făcând parte din categoria terenurilor cu destinaţie agricolă. Faptul că sectorul menţionat face parte din extravilanul localităţii rezultă chiar din conţinutul deciziei contestate. Conform art. 7 alin. (1) din Legea cu privire la formare bunurilor imobile nr. 354 din 28 octombrie 2004, la formarea bunurilor imobile urmează a fi respectate anumite condiţii principale, una dintre care este ca bunurile formate să corespundă destinaţiei iniţiale, să fie respectate normele de apărare împotriva incendiilor, normele sanitare, ecologice, urbanistice ori schimbarea destinaţiei să se facă în cadrul procedurii de formare sau până la iniţierea ei.

Raportând la caz prevederile legale susmenţionate, instanţa de recurs constată că, adoptând decizia nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012 „Cu privire la formarea bunurilor imobile în sectorul cadastral 0146105 al comunei Tohatin”, Consiliului comunal Tohatin nu a respectat prevederile impuse prin lege la formarea bunurilor imobile, fiind evident că bunurile noi formate nu corespund destinaţiei iniţiale. Or, prin formarea noilor bunuri, prin decizia contestată, destinaţia terenului în litigiu a fost modificată, utilizarea acestui devenind deja pentru alte necesităţi şi anume, pentru construcţie industrială şi pentru construcţie comercială, destinație care poate fi acceptată doar în intravilanul localităţii.

În această ordine de idei, este evident că în speţa supusă examinării prezintă relevanţă prevederile Regulamentului cu privire la modul de atribuire, modificare a destinaţiei şi schimbul terenurilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1451 din 24 decembrie 2007, care specifică expres modul de modificare a destinaţiei terenurilor şi care, de altfel, prevede că modificarea destinaţiei se face în cadrul procedurii de formare sau până la iniţierea ei, potrivit art. 7 alin.( 1) din Legea cu privire la formarea bunurilor imobile. La caz, însă se constată că Consiliul comunal Tohatin, la emiterea deciziei nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012 „Cu privire la formarea bunurilor imobile în sectorul cadastral 0146105 al comunei Tohatin”, nu a ţinut cont de prevederile pct. 31-38 a Regulamentului menţionat, dar nici de prevederile art. 7 al Legii cu privire la formarea bunurilor imobile, care direct stipulează condiţiile principale de formare a bunurilor imobile.

Sub aspectul celor relatate instanţa de recurs constată ca lipsită de suport legal susţinerea reprezentantului Consiliului comunal Tohatin, reţinută, de altfel, şi de 6 instanţele de judecată ierarhic inferioare la soluţionarea prezentului litigiu, în sensul că prin decizia contestată nu s-a modificat destinaţia terenului, ci s-au format două bunuri noi, destinaţia terenului fiind stabilită anterior formării bunului. Mai mult că aceste susţineri prin sine însuşi se contrazic.

Faţă de cele ce preced şi având în vedere faptul că circumstanţele pricinii au fost stabilite pe deplin de către instanţele judecătoreşti inferioare, nefiind necesară verificarea suplimentară a cărorva dovezi, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie ajunge la concluzia de a admite recursul, de a casa decizia instanţei de apel şi hotărârea primei instanţe şi de a emite o nouă hotărâre, prin care acţiunea Oficiului teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului comunal Tohatin cu privire la contestarea actului administrativ de a admite integral. În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. b) art. 445 alin. (3) CPC, Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ lărgit al Curţii Supreme de Justiţie decide : Se admite recursul declarat de Oficiul teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat.

Se casează decizia Curţii de Apel Chişinău din 20 martie 2014 şi hotărârea Judecătoriei Ciocana, mun. Chişinău din 25 octombrie 2013 în pricina civilă la cererea de chemare în judecată a Oficiului teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului comunal Tohatin cu privire la anularea actului administrativ şi se emite o nouă hotărâre prin care: Se admite acţiunea Oficiului teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului comunal Tohatin cu privire la contestarea actului administrativ. Se anulează decizia Consiliului comunal Tohatin nr. 8/5 din 16 noiembrie 2012 „Cu privire formarea bunurilor imobile în sectorul cadastral 0146105 al comunei Tohatin”, ca ilegală.

Decizia este irevocabilă. Preşedinte, judecătorul Svetlana Novac Judecătorii Ion Corolevschi Oleg Sternioală Maria Ghervas Ala Cobăneanu 7