3ra-742/23 — Contestarea actului administrativ

La 01 iulie 2021, Oficiul teritorial Soroca al Cancelariei de Stat s-a adresat cu acțiune în ordinea contenciosului administrativ către Consiliul r-nal Floreşti privind anularea parțială a deciziei Consiliului r-nal Floreşti nr. 03/18 din 26 martie 2021 „cu privire la aprobarea unor dispoziții ale Președintelui raionului”.

În motivarea acțiunii reclamantul a invocat că, în rezultatul exercitării controlului obligatoriu de legalitate, Oficiul a constatat că decizia în cauză contravine actelor normative în vigoare, prezentând următoarele argumente. Conform Deciziei nr.03/18 din 26 martie 2021 „cu privire la aprobarea unor dispoziții ale Președintelui raionului”, Consiliul raional Floreşti aprobă un șir de dispoziții ale Președintelui r-lui Floreşti cu privire la menționarea şi stimularea financiară a angajaților din aparatul președintelui raionului, precum şi acordarea ajutorului material unor cetățeni, invocând în calitate de temei legal art.43 alin. (2) din Legea nr.436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, fapt care nu corespunde legislației în vigoare.

Reclamantul a susținut că în partea introductivă a deciziei nominalizate nu este stabilit corect temeiul legal. Potrivit art. 44 alin. (1) şi (2) a Legii nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative, clauza de adoptare a actului normativ constă într-o propoziție care cuprinde denumirea autorității publice emitente şi decizia de adoptare, aprobare sau emitere a actului normativ, iar pentru proiectele de legi cuprinde şi categoria acestora. Clauza de adoptare a actului normativ poate conține, după caz şi temeiul legal de adoptare a actului normativ respectiv. Clauza de adoptare a actului normativ este obligatorie pentru toate actele normative.

Reieșind din decizia în cauză, consiliul raional aprobă dispozițiile Președintelui r-lui Floreşti și anume: - nr.163 din 12 octombrie 2016 „cu privire la menționarea angajaților din Aparatul președintelui raionului în legătură cu sărbătoarea Hramului or.Floreşti”; 1 - nr.02 din 02 ianuarie 2017 ” cu privire la menționarea angajaților din Aparatul Președintelui raionului în legătură cu sărbătorile de Anul Nou şi Crăciun”; - nr.83 din 13 iunie 2017 „cu privire la stimularea angajaților din Aparatul Președintelui raionului în legătură cu Ziua Suveranității Republicii Moldova şi Zilei Funcționarului Public”; - nr.103 din 20 iunie 2018 „cu privire la acordarea premiului unic angajaților din Aparatul Președintelui raionului în legătură cu Ziua Suveranității Republicii Moldova și Zilei Funcționarului Public”; - nr.165 din 20 august 2018 „cu privire la stimularea angajaților din Aparatul Președintelui raionului în legătură cu sărbătorile naționale Ziua Independenței Republicii Moldova şi „Limba noastră”.

Oficiul teritorial Soroca al Cancelariei de Stat consideră această aprobare a consiliului drept una ilegală, deoarece, la data adoptării dispozițiilor acționa Legea nr. 355 din 23 decembrie 2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, art. 8 al Legii nr. 48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcționarilor publici, care însă au fost abrogate la 01 decembrie 2018.

Astfel, conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 355/2005 privind sistemul de salarizare în sectorul bugetar, care a fost abrogată, se prevedea că:...(2) Persoanele care dețin funcții de demnitate publică, personalul din cabinetul persoanelor cu funcții de demnitate publică pot beneficia de premii cu prilejul jubileelor, sărbătorilor profesionale şi al zilelor de sărbătoare nelucrătoare, care se plătesc din contul economiei mijloacelor pentru retribuirea muncii, alocate pe anul respectiv. Cuantumul premiului unic nu va depăși salariul lunar (salariul de funcție) al salariatului premiat. (21) Mărimea premiilor cu prilejul jubileelor, al sărbătorilor profesionale şi al zilelor de sărbătoare nelucrătoare pentru persoanele care dețin funcții de demnitate publică din cadrul autorităților administrației publice locale se stabilește prin decizia autorității executive a administrației publice locale, în baza unui regulament aprobat de către autoritatea deliberativă a administrației publice locale. (23) Persoanele care dețin funcții de demnitate publică în cadrul autorităților administrației publice locale beneficiază lunar de plăți de stimulare în mărime de 50% din salariul lunar. Plățile respective se achită pentru timpul efectiv lucrat, proporțional salariului lunar stabilit în anexele nr.2 şi nr.3, din contul mijloacelor planificate în acest scop în bugetele autorităților respective sau alocate de la bugetul de stat.

Reclamantul a indicat că la moment stimularea şi premierea angajaților se efectuează conform Legii nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, care prevede la art.21 alin (1) că, personalul din unitățile bugetare poate beneficia de premii unice cu prilejul sărbătorilor 2 profesionale şi al zilelor de sărbătoare nelucrătoare, care se plătesc din contul economiei mijloacelor alocate pentru retribuirea muncii pe anul respectiv, dar nu mai mult de 5% din fondul anual de salarizare la nivel de unitate bugetară. Alin. (2) care vizează cuantumul premiului unic, indică că, în fiecare caz în parte, cuantumul premiului unic nu va depăși salariul de bază al persoanei premiate. Alin. (3) Premii unice pot fi acordate şi drept măsuri de stimulare, dacă acestea sunt prevăzute în legi speciale, cu respectarea condițiilor alin.(1) şi (2) din prezentul articol.

Suplimentar reclamantul a atenționat că, potrivit art. 30 alin. (2) al Legii menționate, prin derogare de la prevederile alin. (1) din prezentul articol, prevederile art. 21 întră în vigoare începând cu 01 iulie 2019. Premiul unic cu prilejul zilelor de sărbătoare declarate nelucrătoare în luna decembrie 2018 poate fi acordat din contul economiilor formate în anul respectiv.

În asemenea circumstanțe, consiliul raional nu poate să aprobe/acorde careva premii pe anii precedenți, dispozițiile în cauză urmau să fie aprobate prin decizia autorității executive a administrației publice locale, în baza unui regulament aprobat de către autoritatea deliberativă a administrației publice locale, pe anul respectiv adoptării.

În ceea ce privește aprobarea dispozițiilor nr.36 din 17 februarie 202l cu privire la acordarea ajutorului material şi nr.37 din 17 februarie 2021 cu privire la acordarea ajutorului material, la fel s-a admis încălcarea normelor legale, deoarece, reieșind din prevederile art.43 alin.(2) din Legea nr.436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, consiliul raional poate realiza şi alte competențe în condițiile legii, cu condiția asigurării surselor de finanțare pentru acoperirea integrală a costurilor realizării lor. Astfel, în clauza de emitere a deciziei nu sunt arătate sursele de finanțare a dispozițiilor în cauză.

În atare împrejurări, prin notificarea sa, Oficiul teritorial Soroca al Cancelariei de Stat a solicitat abrogarea parțială a deciziei Consiliului raional Floreşti, nr.03/18 din 26 martie 2021 cu privire la aprobarea unor dispoziții ale președintelui raionului - în partea ce ține de aprobarea dispozițiilor Președintelui r- lui Floreşti nr.163 din 12 octombrie 2016, nr.02 din 02 ianuarie 2017, nr.83 din 13 iunie 2017, nr.103 din 20 iunie 2018, nr.165 din 20 august 2018, nr.36 din 17 februarie 2021 şi nr.37 din 17 februarie 2021 - ca fiind ilegală. Conform art.68 alin. (3) al Legii nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală: în termen de 30 de zile de la data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat. 3

De asemenea, reclamantul a susținut că, în cazul în care consideră că un act emis de autoritatea administrației publice locale este ilegal, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat notifică autorității locale emitente ilegalitatea actului controlat, cerând modificarea sau abrogarea lui totală sau parțială. Menționează că Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat notifică autoritatea administrației publice locale în termen de 30 de zile de la data includerii actului în Registrul de stat al actelor locale – în cazul controlului obligatoriu.

În termen de 30 de zile de la data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat. În cazul în care, în termenul stabilit, autoritatea locală emitentă şi-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a abroga actul contestat sau în cazul tăcerii autorității locale emitente în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau de abrogare a actului în cauză.

Oficiul teritorial Soroca al Cancelariei de Stat a confirmat că până în prezent notificarea cu nr.1304/ОТ9-111 nu a fost examinată de către Consiliul r-al Floreşti, chiar dacă din momentul trimiterii notificării, consiliul s-a întrunit deja în două ședințe.

În motivarea soluției, instanța de apel a reținut că, după cum enunță cadrul normativ, președintele raionului este împuternicit prin lege cu dreptul de gestionare a bugetului local respectiv, el fiind administrator al bugetului raional. Respectiv, asupra administrării patrimoniului public raional, la fel asupra cheltuielilor bugetare efectuate, președintele raionului informează consiliul raional.

După cum rezultă din dispozițiile emise de președintele raionului Florești nr. 163 din 12.10.2016, nr. 02 din 02.01.2017, nr. 83 din 13.06.2017, nr. 103 din 20.06.2018, nr. 165 din 20.08.2018, nr. 1 din 04.01.2021 (f.d. 22-27), s-a dispus ca plata premiilor să se efectueze în limita fondului de retribuire a muncii pe anul de gestiune. La fel, după cum rezultă din dispozițiile emise de președintele raionului Florești nr. 36 din 17.02.2021 și nr. 37 din 17.02.2021 (f.d. 28, 29), ajutorul material acordat să se efectueze din fondul de rezervă a consiliului raional.

Iar, conform deciziei nr. 06/13 din 09.12.2020 emise de Consiliul r-nal Florești, consiliul a decis autorizarea Președintelui raionului Florești cu rolul de administrator de buget în vederea acordării din Fondul de rezervă a Consiliului raional Florești (prin dispoziția sa) a mijloacelor financiare în sumă de 10 mii lei 5 în condițiile stabilite de Regulamentul privind modul de alocare a mijloacelor fondului de rezervă, cu informarea ulterioară a consiliului raional (f.d.38), respectivul Regulament fiind alăturat deciziei (f.d. 35, 36-37).

După cum s-a constatat în ședința instanței de apel, reieșind din explicațiile reprezentantului Consiliului r-nal Florești – Vasile Patrașco, mijloacele financiare dispuse spre achitare conform dispozițiilor menționate (cu titlu de premii sau ajutor material) au fost achitate/retribuite în deplină măsură tuturor destinatarilor vizați în dispoziții.

În atare împrejurări, Colegiul reține că sunt îndeplinite în tot condițiile de legalitate a deciziei Consiliului raional Florești nr. 03/18 din 26.03.2021, odată ce președintele raionului Florești - ca administrator al bugetului raional, a acționat în baza legii (art. 53 alin. 1 lit. i) a Legii nr. 436), precum și în baza deciziei consiliului nr. 06/13 din 09.12.2020 (pentru dispozițiile nr. 36 din 17.02.2021 și nr. 37 din 17.02.2021). La rândul său, condiția legală de informare a consiliului raional despre cheltuielile efectuate a fost îndeplinită prin nota informativă adresată consiliului, fapt ce rezultă din decizia consiliului nr. 03/18 (f.d. 94).

Argumentul Oficiului Teritorial Soroca al Cancelariei de Stat precum că în decizia Consiliului r-nal Florești nr. 03/18 din 26.03.2021 urma să fie arătată sursa de finanțare, nu poate fi reținut odată ce achitările vizate în dispozițiile președintelui au fost efectuate nu în baza respectivei decizii, ci în baza dispozițiilor președintelui r-lui Florești, unde a fost arătată sursa de finanțare.

La fel, argumentul Oficiului Teritorial Soroca al Cancelariei de Stat precum că prevederile legale în baza cărora s-au emis dispozițiile de către Președintele r-lui Florești, la momentul emiterii deciziei de Consiliul r-nal Florești nr. 03/18 nu ar mai fi fost în vigoare, nu pot fi reținute la caz, odată ce obiect de examinare în speță constituie verificarea legalității deciziei de Consiliului r-nal Florești nr. 03/18 și nu a dispozițiilor emise de Președintele r-lui Florești prezentate spre informare consiliului.

Prin urmare, se reține netemeinicia acțiunii în contencios administrativ înaintate de Oficiul Teritorial Soroca al Cancelariei de Stat întru verificarea legalității deciziei Consiliului r-nal Florești nr. 03//18 din 26.03.2021, respectiv decizia fiind adoptată conform cadrului normativ enunțat mai sus și temeiuri de anulare a acestei decizii nu se întrevăd.

Ulterior, la 26 iulie 2023, Oficiul Teritorial Soroca al Cancelariei de Stat a depus cerere de recurs motivată, solicitând admiterea, casarea deciziei Curții de Apel Bălți din 22 decembrie 2022, cu emiterea unei noi decizii prin care să fie admisă integral acțiunea Oficiul teritorial Soroca al Cancelariei de Stat privind anularea în parte a Deciziei nr.03/18 din 26.03.2021 „Cu privire la aprobarea unor dispoziții ale Președintelui raionului” și anume cu lăsarea în vigoare a hotărârii Judecătoriei Soroca, sediul Central din 19 august 2021 (f.d. 111-114).

În motivarea recursului, recurentul a invocat că, referitor la cele menționate de Curtea de Apel Bălți, precum că ,,președintele raionului este împuternicit prin lege cu dreptul de gestionare a bugetului local respectiv, el fiind administrator al bugetului raional. Respectiv, asupra administrării patrimoniului public raional, la fel asupra cheltuielilor bugetare efectuate, președintele raionului informează consiliul raional.” este total de acord, însă prin decizia contestată nu se informează consiliul raional, ci acesta clar menționează că: ,,Se aprobă dispozițiile Președintelui raionului…”.

Recurentul a arătat că dicționarul explicativ noțiunea ,,a informa” o definește ca a da cuiva informații despre ceva sau despre cineva, a face cunoscut; a înștiința. Însă noțiunea ,,a aproba” o definește ca a încuviința o acțiune, o părere, o propunere etc. a cuiva, a fi de aceeași părere cu cineva; a rezolva în mod favorabil cererea, propunerea etc. cuiva.

Deci, recurentul deduce faptul că Consiliul Raional se informează prin faptul de a lua act de cunoștință asupra dispozițiilor emise de Președintele Raionului, fapt probant și prin Regulamentul privind modul de alocare a mijloacelor fondului de rezervă.

Cu atât mai mult că regulamentul sus menționat se aprobă anual odată cu aprobarea bugetului, respectiv ajutoarele materiale acordate prin dispoziția Președintelui Raionului în anul respectiv se aduce la cunosţinţă la cea mai apropiată (sau următoarea) ședință a Consiliului Raional.

Art. 245 din Codul administrativ (în vigoare la data depunerii recursului): 7 „Recursul se depune la instanţa de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanţei de apel, dacă legea nu stabileşte un termen mai mic. Instanţa de apel transmite neîntârziat Curţii Supreme de Justiţie recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea recursului se prezintă Curţii Supreme de Justiţie în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanţei de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanţa de apel.”

Art. 246 din Codul administrativ (în vigoare la data depunerii recursului): „Curtea Supremă de Justiţie examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. Recursul se declară inadmisibil în special când: a) decizia instanţei de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art.245 alin.(1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art.245 alin.(2); f) cererea de recurs nu corespunde cerinţelor stabilite la art.244 alin.(2), art.233 alin.(1) şi (2) şi art.234 alin.(2) şi recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiţie.”

Art. XI alin. (3) din Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 pentru modificarea unor acte normative (modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție): „Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.”

Din actele dosarului rezultă că, la data de 27 decembrie 2022, recurentului i-a fost notificat dispozitivul deciziei, prin intermediul poștei electronice (f.d. 107), iar forma motivată a acesteia i-a fost comunicată ulterior, la data de 28 iunie 2023, prin intermediul poștei electronice (f.d. 110).

Astfel, în conformitate cu dispozițiile art. 245 din Codul administrativ (în vigoare la data depunerii recursului), recursul motivat a fost depus Oficiul Teritorial Soroca al Cancelariei de Stat la data de 26 iulie 2023 (f.d. 111).

Prin urmare, Completul de judecată reține că cererea de recurs motivată a fost depusă în termenul legal prevăzut de art. 245 din Codul administrativ (în 8 vigoare la data depunerii recursului), fiind respectate exigențele privind contestarea deciziei instanței de apel în calea de atac a recursului.

Întrucât recursul formulat de Oficiul Teritorial Soroca al Cancelariei de Stat a fost depus la data de 25 ianuarie 2023, examinarea acestuia urmează a fi efectuată prin prisma temeiurilor prevăzute de Codul administrativ în redacția în vigoare la data depunerii recursului.

Din analiza prevederilor legale citate supra rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului depus până la data de 1 septembrie 2023, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate la art. 246 alin. (2) din Codul administrativ, dar urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul Curții Supreme de Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea în fond a cererii de recurs.

În această ordine de idei, completul de judecată reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile curții de apel ca primă instanță întro eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus.

Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de 9 la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ (în redacția existentă la data depunerii recursului). În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În speță, Completul de judecată constată că recursul declarat de Oficiul Teritorial Soroca al Cancelariei de Stat este îndreptat împotriva concluziei Curții de Apel Bălți potrivit căreia președintele raionului, în calitate de administrator al bugetului, a avut competența de a efectua cheltuielile respective, iar obligația de informare a consiliului raional a fost realizată prin nota informativă adresată acestuia. Recurentul opune acestei constatări faptul că, prin Decizia nr. 03/18 din 26 martie 2021, consiliul raional a utilizat noțiunea „se aprobă dispozițiile”, și nu „se ia act” sau „se informează”.

Completul de judecată reține că această susținere, deși pune în discuție diferența semantică dintre noțiunile „aprobare” și „informare”, nu este dezvoltată în recurs prin indicarea normei juridice concrete care ar fi fost interpretată sau aplicată eronat de instanța de apel și care ar determina nelegalitatea Deciziei nr.03/18 din 26 martie 2021. Recurentul nu explică în ce mod folosirea sintagmei „se aprobă dispozițiile” conduce la nelegalitatea actului contestat și nu demonstrează consecința juridică pe care această formulare ar produce-o asupra valabilității actului administrativ.

Totodată, argumentele recurentului nu combate efectiv considerentele esențiale ale instanței de apel, potrivit cărora cheltuielile fuseseră efectuate în baza dispozițiilor președintelui raionului, în limita fondului de retribuire a muncii ori din fondul de rezervă, iar pentru dispozițiile din 17 februarie 2021 exista și autorizarea prevăzută în Decizia Consiliului raional nr.06/13 din 09 decembrie 2020, cu informarea ulterioară a consiliului. Or, recurentul se limitează la formularea propriilor interpretări constatării instanței de apel, fără a demonstra de ce aceste circumstanțe juridice și de fapt nu sunt suficiente pentru concluzia formulată de instanța ierarhic inferioară. 10

Mai mult, în raport cu dispozițiile nr.163 din 12 octombrie 2016, nr.02 din 02 ianuarie 2017, nr.83 din 13 iunie 2017, nr.103 din 20 iunie 2018 și nr.165 din 20 august 2018, recursul nu indică o normă de drept material ori procedural pe care Curtea de Apel Bălți ar fi încălcat-o prin aprecierea legalității Deciziei nr.03/18 din 26 martie 2021.

Critica recurentului nu relevă o eroare juridică determinantă a instanței de apel, ci urmărește revalorificarea aceleiași chestiuni examinate în fond și în apel, respectiv dacă aprobarea ulterioară a dispozițiilor președintelui poate fi calificată drept informare a consiliului raional.

În circumstanțele menționate, Completul de judecată constată că motivele invocate în recurs nu învederează o eroare de drept concretă, serioasă și determinantă a deciziei instanței de apel, de natură să justifice exercitarea controlului de legalitate în ordinea recursului. Criticile formulate reprezintă, în esență, dezacordul recurentului cu modul în care instanța de apel a interpretat și apreciat circumstanțele cauzei și nu depășesc limitele controlului de legalitate propriu recursului.

Pentru considerentele expuse, Completul Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de Oficiul Teritorial Soroca al Cancelariei de Stat.

Ținând cont de cele expuse şi în temeiul art. 230 și 246 (în vigoare la data depunerii recursului) din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Oficiul Teritorial Soroca al Cancelariei de Stat. Încheierea este irevocabilă. Președinte Gheorghe Stratulat Judecători Ion Munteanu Ana Cucerescu 11