SEGUNDA SECȚIUNE DECIZIE Nr. 33461/09 Refii Samim BERENT și alții împotriva Turciei Curții Europene a Drepturilor Omului (A doua secțiune), care așeză la 21 septembrie 2021 în calitate de comitet compus din: Carlo Ranzoni, președinte, Egidijus Kūris, Pauliine Koskelo, judecători și Hasan Bakırcı, grefierul adjunct al secțiunii, având în vedere cererea depusă la 15 iunie 2009, Având în vedere observațiile prezentate de Guvernul contestat și observațiile prezentate în răspuns de solicitanți, după deliberare, hotărăște după cum urmează: FACTE Circumstanțele cazului O listă a reclamanților este prezentată în apendice. Reclamanții au fost reprezentați în fața Curții de către dl T. Akhallıoğlu, avocat practicant în Ankara Guvernul turc („ Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dl Hacı Ali Açıkgül, șeful Departamentului Drepturilor Omului Ministerului Justiției Republicii Turciei. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de solicitanți, pot fi rezumate după cum urmează. Primul reclamant este președintele celor două societăți, enumerate ca solicitanți al doilea și al treilea. Toți cei trei au deținut o anumită sumă de acțiuni în Pamukbank T.A.Ș. (denumit în continuare „Pamukbank”), care au cumpărat la o dată neespecificată. La momentul respectiv, 99% din acțiunile băncii au fost deținute de Grupul Çakurova (denumit în continuare „grupul”), care a fost principalul acționar în o serie de alte societăți. Prin decizia din 18 iunie 2002 (nr. 742), Regulamentul bancar și Consiliul de Supraveghere (Bancar Düzenleme ve Deneleme Kurulu, denumită în continuare „Consiliu”), a revocat licența Pamukbank de a desfășura activități bancare în conformitate cu art. 14 alin. (3) și (4) din Legea privind activitățile bancare (Legea nr. 4389). De asemenea, a hotărât să transfere gestionarea și controlul băncii la Fondul de asigurare a depozitelor de economii ( Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (denumit în continuare „fondul”). La 19 iunie 2002, Fondul a preluat deținerea tuturor acțiunilor de Pamukbank în conformitate cu art. 14 alineatul (5) din Legea nr. 4389. După preluarea de către stat a Pamukbank, Grupul Çukurova a introdus o procedură de anulare și a solicitat suspendarea executării deciziei Consiliului de a transfera banca la fond. La 19 septembrie 2002, Curtea Supremă de Administrație a respins cererea. După evaluarea obiecției Grupului față de această decizie, la 22 Noiembrie 2002 Adunarea Generală a Diviziilor de Procedințe Administrative a Curții Supreme de Administrație (Danıștay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu - denumită în continuare „Adunarea Generală”) a acordat solicitarea Grupului de ședere a executării. 4 din Legea nr. 4389, conform căreia, înainte de a transfera băncile cu capital insuficient, Regulamentul bancar și Agenția de Supraveghere (Bancar Düzenleme ve Denetleme Kurumu - denumit în continuare „Agenția”) a trebuit să le furnizeze informații și timp pentru a lua măsuri suplimentare pentru a le realiza restructurarea și recapitalizarea. După ce a afirmat că a fost stabilită prin rapoarte de audit independente că raportul de adecvare a capitalului băncii era negativ, instanța de apel a concluzionat că decizia Consiliului de a transfera Pamukbank la Fond nu era legală, deoarece, înainte de a adopta decizia, autoritățile nu aveau recours la anumite măsuri prevăzute în secțiunea 4 din Legea nr. La 27 ianuarie 2003, Grupul Çukurova și-a retras cazul, iar ulterior, la 30 ianuarie 2003, Curtea Supremă de Administrație a constatat că nu este necesar să pronunțe o hotărâre. La 31 ianuarie 2003, Grupul a semnat un acord cu Agenția și Fondul, conform căruia, în afară de retragerea cazului în fața Curții Supreme de Administrație, Grupul s-a angajat să nu adopte proceduri suplimentare cu privire la acțiunile Fondului și a Agenției. De asemenea, aceasta a luat responsabilitatea de a plăti compensații către terți, în cazul în care acțiunile depuse de aceste terțe împotriva autorităților de stat au fost acceptate de Curtea Supremă de Administrație. În schimb, Fondul s-a angajat să vândă acțiunile anumitor societăți, care au fost transferate anterior ca parte a activelor Pamukbank, înapoi la Grup pentru sumele specificate în acord. 12. La 3 februarie 2003, Consiliul a adoptat o decizie de a relua executarea transferului Pamukbank la Fond. La 11 noiembrie 2002, reclamanții au introdus o procedură împotriva Fondului și a Agenției, cerând șederea executării și anulării deciziilor referitoare la transferul Pamukbank către Fond și preluarea acțiunilor băncii. Acestea au susținut că deciziile încurcate nu au fost în conformitate cu legea și că autoritățile nu au luat în considerare drepturile acționarilor minoritari, care nu au făcut parte din procedura înainte de preluarea băncii și se bazase pe informațiile furnizate de agenție. La 17 aprilie 2003, Curtea Administrativă Supremă a respins cererea reclamanților de suspendare a executării, constatând că hotărârile administrative încurcate au fost luate în conformitate cu art. 14 alineatele (3) și (4) din Legea nr. 4389. Curtea a declarat că Pamukbank a fost sub supraveghere din 1982 și a efectuat un număr substanțial de corespondență cu autoritățile în ceea ce privește lichidarea activelor și creditelor înghețate, precum și creșterea capitalului. Acesta a fost stabilit prin trei rapoarte de audit independente că raportul de adecvare a capitalului băncii este negativ și că rapoartele sale de fezabilitate privind lichidarea datoriilor sale nu au fost considerate executive. Având în vedere constatările tuturor rapoartelor în sensul că datoriile băncii și-au depășit activele, instanța a concluzionat că transferul băncii la Fond era legal. 15. La 9 noiembrie 2004, după decizia Consiliului, Pamukbank s-a unit cu Halkbank, o bancă de stat. 16. Între timp, în răspunsul la cererea reclamanților privind dacă drepturile lor în calitate de acționari minoritari vor fi luate în considerare în cadrul fuziunii, atât agenția, cât și Fondul au informat reclamanții că drepturile lor în calitate de acționari au încetat să existe prin transferul Pamukbank la Fond și că nu au avut niciun drept executiv în absența unei decizii judiciare în acest sens. La 18 mai 2005, Curtea Supremă de Administrație a respins cauza reclamanților. Reafirmând concluziile sale în decizia sa privind suspendarea executării actului administrativ impugnat, instanța internă a constatat că transferul Pamukbank la Fond a fost în conformitate cu art. 14 alineatul (3) și (4) din Legea nr. 4389. În ceea ce privește argumentele reclamanților cu privire la măsurile prevăzute în secțiunea 4 provizorie din Legea nr. 4389 care prevede recapitalizarea băncii, instanța a susținut că, în conformitate cu formularea articolului 4 provizoriu, această dispoziție nu a împiedicat aplicarea articolului 14 din Legea privind activitățile bancare atunci când au fost îndeplinite anumite condiții. 18. La 26 iunie 2008, Camerele administrative comune ale Curții Supreme de Administrație au susținut această hotărâre. Curtea de apel a respins cererea reclamanților de rectificare a hotărârii la 15 aprilie 2010. Legea internă relevantă 19. O descriere a dreptului intern relevant poate fi găsită în hotărârile Reisner v. Turcia (n. 46815/09, 21 iulie 2015), și Yașar Holding A.Ș. c. Turcia (merits) (nr. 48642/07, 4 aprilie 2017). COMPLAINT 20. Reclamanții s-au plâns în conformitate cu art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție că au fost în mod ilegal privați de proprietățile lor, deoarece nu au fost plătite nicio compensație pentru pierderea acțiunilor lor. Reclamanții s-au plâns de încălcarea dreptului lor la bucuria pașnică a bunurilor din cauza preluării statului a acțiunilor lor din Pamukbank. Acestea au susținut că cauza pe care le-au depus-o pentru anularea acestei preluări a fost respinsă ca urmare a modificării abordării Curții Supreme de Administrație, care, în conformitate cu acestea, rezultă din acordul semnat între principalii acționari și autoritățile de stat. În acest sens, au făcut referire la cazurile Süzer și Eksen Holding A.Ș. c. Turcia (nr. 6334/05, 23 octombrie 2012) și Cıngıllı Holding A. Ș. și Cıngıllıoğlu v. Turcia (nr. 31833/06 și 37538/06, 21 iulie 2015), în care Curtea Supremă de Administrație a anulat transferul băncilor și companiilor în cauză, și a susținut că nu a fost semnat acordul înșelat, hotărârea Curții Supreme de Administrație din 22 de ani. Noiembrie 2002 pentru suspendarea executării transferului Pamukbank ar fi intrat în vigoare și acțiunile lor ar fi fost restaurate. În sfârșit, ei au contestat argumentul guvernului cu privire la riscul asumat de către ei din cauza achiziționării acțiunilor pe bursă și susțin că acțiunile au avut valoare, așa cum se dovedește prin lipsa unei decizii judiciare care stabilește că Pamukbank era în deficit. Guvernul 22. Guvernul a susținut că reclamanții nu au avut posesiuni în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1, deoarece acțiunile pe care le-au deținut și-au pierdut toată valoarea ca urmare a statutului financiar al Pamukbank și au considerat în consecință că cererea era incompatibilă ratione materiae cu dispozițiile Convenției. 23. Guvernul a susținut, în alternativă, că reclamanții nu au epuizat căile de recurs interne, deoarece nu au depus o acțiune de compensare în fața instanțelor administrative și că reclamanții nu au reușit, de asemenea, să inițieze proceduri împotriva Grupului Çukurova. În acest sens, ei au remarcat că clauza din acordul privind răspunderea Grupului pentru cazurile încheiate de terți nu împiedică reclamanții să depună un caz, deoarece acordul era obligatoriu numai pentru părțile semnatare, adică Grupul, Agenția și Fondul. 24. În sfârșit, Guvernul a susținut că cererea era inadmisibilă pentru a fi vădit nefondată. Ei au afirmat că chiar presupunând că reclamanții au avut posesiuni, interferența în cauză a fost făcută pe baza unor dispoziții accesibile și previzibile, și anume art. 14 alineatele (3) și (5) din Legea nr. 4389, care a îndeplinit condițiile de „legislație”. În plus, având în vedere criza financiară din Turcia în acel moment, preluarea statului din Pamukbank a fost în interesul public pentru a menține stabilitatea financiară și pentru a proteja sistemul bancar. În ceea ce privește proporționalitatea, Guvernul a susținut că reclamanții au obținut acțiunile Pamukbank pe piața stocului în scopul unic de a obține un profit comercial. Acestea au susținut că astfel de activități comerciale conțin un element de risc, pe care reclamanții le-au luat de acord propriu prin nu vânzarea acțiunilor lor până în ultimul minut, chiar dacă ar fi putut prezice situația și transferul băncii ca investitori. 25. În ceea ce privește argumentul reclamanților cu privire la schimbarea abordării instanței interne în cazul acționarilor principali, Guvernul a declarat că decizia adoptată de Adunarea Generală la 22 noiembrie 2002 este doar o decizie interlocutivă de ședere a executării și nu o decizie cu privire la fondurile cauzei. Prin urmare, nu a existat nicio modificare în abordarea instanței interne. 26. Având în vedere garanțiile procedurale furnizate de instanțe interne și referindu-se la hotărârea Curții în cazul Olczak c. Polonia ((dec.), nr. 30417/96, CEHR 2002‐X (extracte)), Guvernul a concluzionat că ingerința în dreptul reclamantului la proprietate nu le-a impus o sarcină excesivă și a fost proporțională cu interesul public general urmărit. Evaluarea Curții 27. Curtea constată, la început, că guvernul nu a formulat o obiecție în ceea ce privește statutul de victimă al reclamantului, însă constată că întrebarea se referă la incompatibilitatea ratione personae a cererii care se referă la competența Curții și care nu este împiedicată să examineze propunerea sa (a se vedea mutatis mutandis Béláné Nagy c. Ungaria) [GC], nr. 53080/13, § 71, CEDH 2016).28. Curtea reiterează că, în ceea ce privește cazurile deținute de acționarii unei societăți, a considerat esențial să se facă o distincție între plângerile formulate de acționari cu privire la măsurile care afectează drepturile lor ca acționari și cele privind actele care afectează societățile, în care dețin acțiuni (a se vedea Albert și alții c. Ungaria [GC], nr. 5294/14, § 122, 7 Iulie 2020, precum și cazurile menționate în acest articol). De asemenea, aceasta reiterează că actele care afectează drepturile acționarilor sunt distincte de măsurile sau procedurile care afectează societatea, în sensul că atât natura acestor acte, cât și presupusul lor efect influențează drepturile juridice ale acționarilor, atât în mod direct, cât și personal, și depășesc doar interesele lor în societate, prin înlăturarea poziției lor în structura de guvernare a societății (ibid., § 134). 29. În cazul în cauză, Curtea observă că transferul Pamukbank la Fond, împreună cu toate acțiunile sale, a fost o măsură care a afectat direct și negativ proprietatea reclamanților a acțiunilor lor (ibid., § 131). În urma că cererea este compatibilă ratione personae cu Convenția în sensul articolului 35 § § § § § § § § § § § § § § § § § § 30. În ceea ce privește obiecțiile Guvernului cu privire la dacă acțiunile reclamanților constituiau bunuri în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1 și neepuizarea recourslor interne din cauza nereclamației lor în fața instanțelor administrative, Curtea constată că a examinat deja obiecții similare și le-a respins (a se vedea Zülfikari și Pekcan c. Turcia) , nr. 6372/05 și 52543/07, §§ 36 și 47, 19 martie 2019, precum și cazurile citate în acest articol. 31. Curtea consideră că nu este necesar să se încheie o concluzie cu privire la nevoia reclamanților de a depune un caz împotriva Grupului, deoarece plângerea în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție este, în orice caz, inadmisibilă din următoarele motive (a se vedea Çulha și alții c. Turcia) (dec.), nr. 7023/07 și altele 22 de mai 2018). 32. Curtea se referă la jurisprudența sa stabilită în ceea ce privește structura articolului 1 din Protocolul nr. 1 și a celor trei reguli conținute în acesta (a se vedea, printre altele, Lekić c. Slovenia [GC], nr. 36480/07, § 92, 11 decembrie 2018). 33. Curtea observă că reclamanții au fost acționari în Pamukbank înainte de a fi preluat de autoritățile de stat și au pierdut proprietatea acțiunilor lor prin transferul Pamukbank la Fond, deoarece acest transfer are legătură cu toate acțiunile băncii, precum și cu gestionarea și controlul acesteia. Prin urmare, în opinia Curții a existat o ingerință în dreptul lor la bucurarea pașnică a proprietăților lor (a se vedea Süzer și Eksen Holding A.Ș. c. Turcia , nr. 6334/05 , § 143, 23 octombrie 2012, și Reisner c. Turcia ...§ 47). Curtea observă în continuare că hotărârea agenției de a prelua controlul băncii a fost adoptată ca măsură de control al sectorului bancar al țării. Este adevărat că aceasta a implicat o privare de proprietăți, dar în circumstanțele prezentului caz, această privație a constituit un element constitutiv al unui sistem de control al industriei bancare. Prin urmare, este al doilea paragraf al articolului 1 din Protocolul nr. 1, care se aplică în acest caz (a se vedea Süzer și Eksen Holding A.Ș. , §§ 146-147; Reisner , § 47; și Yașar Holding A.Ș. , § 89, toate citate mai sus). 34. O marjă largă este, de obicei, permis statului în temeiul Convenției în ceea ce privește măsurile generale de strategie economică sau socială. Datorită cunoștințelor directe ale societății și nevoilor sale, autoritățile naționale sunt, în principiu, mai bine plasate decât judecătorul internațional pentru a aprecia ceea ce este în interesul public pe motive sociale sau economice, iar Curtea va respecta în general alegerea de politică a legislației, cu excepția cazului în care este „manifest fără fundații rezonabile” (a se vedea Grainger și alții c. Regatul Unit (dec.), nr. 34940/10, § 36, 10 iulie 2012). 35. Curtea remarcă că interferența impugnată, și anume transferul tuturor acțiunilor Pamukbank la Fond, a fost efectuată pe baza articolului 14 alineatele (3), (4) și (5) din Legea nr. 4389 și a urmărit interesul general de a proteja stabilitatea financiară. 36. În ceea ce privește proporționalitatea interferenței, Curtea observă în primul rând că, atât în decizia sa respingând cererea reclamanților de suspendare a executării actului administrativ în cauză, cât și în hotărârea sa respingând acțiunea reclamanților de anulare a actului respectiv, Curtea administrativă Supremă a stabilit pe baza rapoartelor trei auditori independenți că raportul de adecvare a capitalului din Pamukbank a fost negativ și că datoriile sale au depășit activele sale. Curtea internă a constatat, de asemenea, că rapoartele de fezabilitate ale băncii cu privire la creșterea sa de capital nu au fost considerate executive. În evaluarea situației financiare a băncii, instanța internă a remarcat că banca a fost supravegheată de autoritățile de stat din 1982. Prin urmare, aceasta a concluzionat că preluarea băncii a statului era în conformitate cu dispozițiile relevante ale Legii privind activitățile bancare (Legea nr. 4389) (a se vedea punctele 14 și 17 de mai sus). 37. Având în vedere raționamentul furnizat de Curtea Supremă de Administrație, Curtea nu poate da importanță susținerii că instanța internă și-a schimbat linia de raționament în urma acordului achiziționat între autoritățile de stat și grupul Çukurova, deoarece a considerat inițial transferul ilegal din cauza nerespectării articolului 4 din Legea provizorie nr. 4389. În acest sens, Curtea constată că, deși Curtea Supremă de Administrație a acceptat cererea de ședere a executării a Grupului din cauza lipsei de măsuri care să permită băncii să își crească capitalul (a se vedea punctul 9 de mai sus), a concluzionat, în cazul reclamantului, că aplicarea acestei dispoziții este supusă anumitor condiții care nu împiedică autoritățile să se bazeze pe art. 14 din aceeași lege care prevede transferul băncii la fond (a se vedea punctul 17 de mai sus). 38. În plus, Curtea nu poate fi de acord cu afirmația reclamanților că nu a existat nicio decizie judiciară care să stabilească că Pamukbank era în deficit. Acesta remarcă că, deși nu a fost pronunțată o hotărâre finală de către Curtea Supremă Administrativă în cauza principală a acționarilor din cauza renunțării acesteia, în cazul reclamantului, instanța internă a evaluat în detaliu situația financiară a băncii și a considerat, după cum s-a menționat mai sus, că datoriile sale au depășit activele sale. Prin urmare, Curtea consideră că reclamanții au fost furnizate garanții procedurale adecvate în ceea ce privește cererile lor în fața instanțelor interne. În ceea ce privește afirmația reclamanților că acestea au fost împiedicate să depună o acțiune împotriva acționarilor principali ai băncii - Grupul Çukurova - din cauza clauzei din acordul dintre Grup și autoritățile de stat, în conformitate cu care primele ar fi responsabile pentru orice compensație pe care autoritățile de stat ar fi obligate să le plătească părților terțe în cazul în care Curții administrative Supreme au acceptat cauzele părților terțe (a se vedea alineatul (1)) 11 mai sus), Curtea constată că, după cum a subliniat Guvernul, acordul care conține această clauză era obligatoriu numai pentru părțile sale semnatare. În consecință, acesta a rămas deschis reclamanților să inițieze proceduri împotriva Grupului în fața instanțelor civile, provocând nici o amenințare a obligației statului de a deschide modalități juridice adecvate pentru reclamanții de a-și susține drepturile. 39. După cum s-a menționat mai sus, Curtea acceptă că obiectivul autorităților interne de a transfera gestionarea și controlul Pamukbank, precum și toate acțiunile sale pentru Fond era de a proteja stabilitatea financiară și sistemul bancar al țării. În lipsa oricărei ilegalități stabilite fie de instanțe interne, fie de Curte în ceea ce privește preluarea băncii de stat, nu a fost datorată statului acționarilor să protejeze investițiile lor în Pamukbank (contrast Süzer și Eksen Holding A.Ș. Cıngıllı Holding A.Ș. și Cıngılıoğlu , ambele menționate mai sus, în ceea ce privește ilegalitatea preluării de către instanțele interne; și Yașar Holding A.Ș. Nici art. 1 din Protocolul nr. 1 nu impune statului o astfel de obligație pozitivă; într-adevăr, Curtea a subliniat în multe ocazii că această dispoziție nu poate fi interpretată ca fiind impunerea unei obligații generale statelor contractante de a acoperi datoriile entităților private (a se vedea Kotov c. Rusia [GC], nr. 54522/00, § 111, 3 aprilie 2012, și Grainger și alții , citat mai sus § 42 . De asemenea , consideră că în acest caz nu au existat factori suplimentare care impun statului să asume nicio responsabilitate civilă pentru lipsa de resurse a Pamukbankului (a se vedea Ališić și alții c. Bosnia și Herțegovina, Croația, Serbia, Slovenia și fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei [GC], nr. 60642/08, § 115, CEDH 2014; a se vedea și Anokhin c. Rusia (dec.), nr. 25867/02, 31 mai 2007, pentru ca factorii să fie luati în considerare pentru a stabili o astfel de răspundere. În acest sens, Curtea remarcă că prin deținerea acțiunilor minoritare ale băncii private în scopuri de investiții, reclamanții au asumat anumite riscuri, inclusiv cele legate de managementul greșit și chiar de fraudă. Prin urmare, statul nu a suportat nicio răspundere civilă pentru acțiunile ilegale ale lichidatorului (compare Kotov , citat mai sus §§ 116-117 și Soyuer și alții c. Turcia (dec.), nr. 49445/07, 21 iunie 2011). 40. Având în vedere cele de mai sus și ținând seama de marja largă de apreciere acordată statelor în ceea ce privește aspectele legate de politica economică, Curtea concluzionează că interferența în cauză a fost proporțională cu interesul general urmărit. 41. Rezultă că plângerea privind dreptul reclamanților la bucuria pașnică a bunurilor este manifestament nefondată și trebuie respinsă în conformitate cu art. 35 §§ 3 și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară cererea inadmisibilă. Efectuată în limba engleză și notificată în scris la 21 octombrie 2021. {signature_p_2} Hasan Bakırcı Carlo Ranzoni Președintele adjunct al grefierului Apendicele nr. Denumirea reclamantului Data nașterii Nașterii Locul de reședință Refii Samim BERENT 15/03/1944 Turc Ankara Polmak Makine İmalat A.Ș. Turc Ankara Polmak Sondaj Sanayi A.Ș. Turc Ankara
Application no. 33461/09
Refii Samim BERENT and Others
against Turkey
The European Court of Human Rights (Second Section), sitting on 21
September 2021 as a Committee composed of:
Carlo Ranzoni,
President,
Egidijus Kūris,
Pauliine Koskelo,
judges,
and Hasan Bakırcı,
Deputy Section Registrar,
Having regard to the above application lodged on 15 June 2009,
Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicants,
Having deliberated, decides as follows:
The circumstances of the case
1.
A list of the applicants is set out in the appendix. The applicants were represented before the Court by Mr T. Akıllıoğlu, a lawyer practicing in Ankara
2.
The Turkish Government (“the Government”)
were represented by their Agent, Mr Hacı Ali Açıkgül, Head of the Department of Human Rights of the Ministry of Justice of the Republic of Turkey.
3.
The facts of the case, as submitted by the applicants, may be summarised as follows.
The background to the case
4.
The first applicant is the president of two companies, listed as the second and third applicants. All three of them held a certain amount of shares in Pamukbank T.A.Ș. (hereinafter “Pamukbank”), which they bought on an unspecified date. At the time, 99% of the bank’s shares were held by the Çukurova Group (hereinafter “the Group”), which was the main shareholder in a number of other companies.
5.
By a decision dated 18 June 2002 (no. 742), the Banking Regulation and Supervision Board
(Bankalar Düzenleme ve Denetleme Kurulu
‑
hereinafter “the Board”) revoked Pamukbank’s licence to conduct banking activities pursuant to sections 14(3) and (4) of the Banking Activities Act (Law no. 4389). It also decided to transfer the bank’s management and control to the Savings Deposit Insurance Fund (
Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu
‑
hereinafter “the Fund”).
6.
On 19 June 2002 the Fund took over the possession of all shares of Pamukbank in line with section 14(5) of Law no. 4389.
Proceedings brought by the Çukurova Group
7.
Following Pamukbank’s takeover by the State, the Çukurova Group brought annulment proceedings and requested the stay of execution of the Board’s decision to transfer the bank to the Fund.
8.
On 19 September 2002 the Supreme Administrative Court rejected the request.
9
.
After assessing the Group’s objection to that decision, on 22
November 2002 the General Assembly of the Administrative Proceedings Divisions of the Supreme Administrative Court (
Danıștay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu
- hereinafter “the General Assembly”) granted the Group’s request for the stay of execution. It found that the procedure before the transfer had not been conducted in compliance with provisional section
4 of Law no. 4389, according to which, before transferring banks with insufficient capital, the Banking Regulation and Supervision Agency (
Bankalar Düzenleme ve Denetleme Kurumu
- hereinafter “the Agency”) had to provide them with information and time to take additional measures in order for them to achieve restructuring and recapitalisation. After stating that it had been established by independent audit reports that the bank’s capital adequacy ratio had been negative, the appellate court concluded that the Board’s decision to transfer Pamukbank to the Fund had not been lawful, as before adopting the decision the authorities had not had recourse to certain measures set forth in provisional section 4 of Law no. 4389 which would allow the bank to increase its capital.
10.
On 27 January 2003 the Çukurova Group withdrew its case. Subsequently, on 30 January 2003 the Supreme Administrative Court found it not necessary to deliver a judgment.
11
.
On 31 January 2003 the Group signed an agreement with the Agency and the Fund, according to which, besides withdrawing its case before the Supreme Administrative Court, the Group undertook not to bring further proceedings regarding the actions of the Fund and the Agency. It also took on the liability to pay compensation to third parties, in case the actions lodged by those third parties against the State authorities were accepted by the Supreme Administrative Court. In return, the Fund undertook to sell the shares of certain companies, which had previously been transferred to it as part of Pamukbank’s assets, back to the Group for the amounts specified in the agreement.
12.
On 3 February 2003 the Board adopted a decision to resume the execution of Pamukbank’s transfer to the Fund.
Proceeding brought by the applicants
13.
On 11 November 2002 the applicants brought proceedings against the Fund and the Agency, requesting the stay of execution and annulment of the decisions pertaining to Pamukbank’s transfer to the Fund and the latter’s takeover of the bank’s shares. They argued that the impugned decisions had not been in accordance with law and that the authorities had failed to take into account the rights of the minority shareholders, who had not been part of the procedure before the bank’s takeover and had relied on the information provided by the Agency.
14
.
On 17 April 2003 the Supreme Administrative Court rejected the applicants’ request for stay of execution, finding that the impugned administrative decisions had been taken in line with section 14(3) and (4) of Law no. 4389. The court stated that Pamukbank had been under supervision since 1982 and had carried out a substantial number of correspondence with the authorities regarding the liquidation of frozen assets and credits, as well as capital increase. It had been established by three independent audit reports that the bank’s capital adequacy ratio was negative, and that its feasibility reports regarding the liquidation of its debts had not been considered as enforceable. In view of the findings of all reports to the effect that the bank’s liabilities exceeded its assets, the court concluded that the bank’s transfer to the Fund had been lawful.
15.
On 9 November 2004, following a decision of the Board, Pamukbank merged with Halkbank, a State bank.
16.
In the meantime, in response to the applicants’ query about whether their rights as minority shareholders would be taken into account in the merger, both the Agency and the Fund informed the applicants that their rights as shareholders had ceased to exist by Pamukbank’s transfer to the Fund and that they did not have any enforceable rights in the absence of a judicial decision to that effect.
17
.
On 18 May 2005 the Supreme Administrative Court dismissed the applicants’ case. Reiterating its findings in its decision regarding the stay of execution of the impugned administrative act, the domestic court found that Pamukbank’s transfer to the Fund had been in line with section
14(3) and
(4) of Law no. 4389. As for the applicants’ arguments regarding the measures set forth in provisional section 4 of Law no. 4389 providing for the recapitalisation of the bank, the court held that, according to the wording of provisional section 4, that provision did not hinder the application of section
14 of the Banking Activities Act when certain conditions have been satisfied.
18.
On 26 June 2008 the Joint Administrative Chambers of the Supreme Administrative Court upheld that judgment. The appellate court rejected the applicants’ request for the rectification of the judgment on 15 April 2010.
Relevant domestic law
19.
A description of the relevant domestic law may be found in the judgments of
Reisner v. Turkey
(no. 46815/09, 21 July 2015), and
Yașar Holding A.Ș.
v. Turkey
(merits) (no. 48642/07, 4 April 2017).
20.
The applicants complained under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention that they had unlawfully been deprived of their property as they had not been paid any compensation for the loss of their shares.
The parties’ submissions
The applicants
21.
The applicants complained of a violation of their right to peaceful enjoyment of possessions on account of the State’s takeover of their shares in Pamukbank. They argued that the case they had lodged for the annulment of that takeover had been dismissed as a result of the change in the Supreme Administrative Court’s approach, which, according to them, had resulted from the agreement signed between the main shareholders and the State authorities. In that connection, they referred to the cases of
Süzer and Eksen Holding A.Ș.
v. Turkey
(no. 6334/05, 23 October 2012) and
Cıngıllı Holding A.Ș. and Cıngıllıoğlu
v. Turkey
(nos. 31833/06 and 37538/06, 21 July 2015), wherein the Supreme Administrative Court had annulled the transfer of the banks and companies concerned, and argued that had the impugned agreement not been signed, the Supreme Administrative Court’s decision of 22
November 2002 for the stay of execution of Pamukbank’s transfer would have taken effect and their shares would have been restored. Lastly, they challenged the Government’s contention regarding the risk taken by them on account of their having bought shares on the stock exchange and argue that the shares had value as shown by the lack of any judicial decision establishing that Pamukbank had been in deficit.
The Government
22.
The Government argued that the applicants had had no possessions within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1, in that the shares they had held had lost all of their value as a result of the financial status of Pamukbank. They considered accordingly that the application was incompatible
ratione materiae
with the provisions of the Convention.
23.
The Government argued, in the alternative, that the applicants had failed to exhaust domestic remedies as they had not lodged a compensation action before the administrative courts. They also argued that the applicants had also failed to initiate proceedings against the Çukurova Group. In that respect, they noted that the clause in the agreement pertaining to the Group’s liability for cases brought by third parties did not preclude the applicants from lodging a case, as the agreement was only binding for the signatory parties, that is, the Group, the Agency and the Fund.
24.
Lastly, the Government submitted that the application was inadmissible for being manifestly ill-founded. They stated that even assuming that the applicants had had possessions, the interference at issue had been made on the basis of accessible and foreseeable provisions, namely section 14(3) and (5) of Law no. 4389, which had satisfied the conditions of “law”. Moreover, in view of the financial crisis in Turkey at the time, the State’s takeover of Pamukbank had been in the public interest to maintain financial stability and to protect the banking system. As regards proportionality, the Government submitted that the applicants had obtained Pamukbank’s shares on the stock market with the sole aim of making a commercial profit. They maintained that such commercial activities contained an element of risk, which the applicants had taken of their own accord by not selling their shares until the very last minute, even though they could have predicted the situation and the resulting transfer of the bank as investors.
25.
As for the applicants’ contention regarding the shift in the domestic court’s approach in the case of the main shareholders, the Government stated that the decision delivered by the General Assembly on 22
November 2002 was merely an interlocutory decision for stay of execution and not a decision on the merits of the case. Therefore, there had been no change in the domestic court’s approach.
26.
Taking account of the procedural guarantees provided by the domestic courts and referring to the Court’s decision in the case of
Olczak v.
Poland
((dec.), no. 30417/96, ECHR 2002‑X (extracts)), the Government concluded that the interference with the applicants’ right to property had not imposed an excessive burden on them and had been proportionate to the general public interest pursued.
The Court’s assessment
27.
The Court notes at the outset that the Government did not raise an objection as regards the applicants’ victim status. It finds, however, that the question concerns incompatibility
ratione personae
of the application which goes to the Court’s jurisdiction and which it is not prevented from examining of its own motion (see,
mutatis mutandis
,
Béláné Nagy v.
Hungary
[GC], no. 53080/13, § 71, ECHR 2016).
28.
The Court reiterates that when it comes to cases brought by shareholders of a company, it found it crucial to draw a distinction between complaints brought by shareholders about measures affecting their rights as shareholders and those about acts affecting companies, in which they hold shares (see
Albert and Others v. Hungary
[GC], no. 5294/14, § 122, 7
July 2020, and the cases cited therein). It also reiterates that acts affecting the rights of the shareholders are distinct from measures or proceedings affecting the company in that both the nature of such acts and their alleged effect impact the shareholders’ legal rights both directly and personally and go beyond merely disturbing their interests in the company by upsetting their position in the company’s governance structure (ibid., § 134).
29.
In the present case, the Court observes that the transfer of Pamukbank to the Fund together with all its shares was a measure which directly and adversely affected the applicants’ ownership of their shares (ibid., § 131). It follows that the application is compatible
ratione personae
with the Convention within the meaning of Article 35 §§ 3 (a) and 4.
30.
As to the Government’s objections regarding whether the applicants’ shares constituted possessions within the meaning of Article 1 of Protocol No.
1 and the non-exhaustion of domestic remedies on account of their failure to claim compensation before the administrative courts, the Court notes that it has already examined similar objections and rejected them (see
Zülfikari and Pekcan v. Turkey
, nos. 6372/05 and 52543/07, §§ 36 and
47, 19
March 2019, and the cases cited therein).
31.
The Court does not consider it necessary to reach a conclusion regarding the applicants’ failure to lodge a case against the Group since the complaint under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention is in any event inadmissible for the following reasons (see
Çulha and Others v.
Turkey
(dec.), nos. 7023/07 and 22 others, 15 May 2018).
32.
The Court refers to its established case-law with regard to the structure of Article 1 of Protocol No. 1 and the three rules contained therein (see, among other authorities,
Lekić v. Slovenia
[GC], no. 36480/07, §
92, 11
December 2018).
33.
The Court observes that the applicants had been shareholders in Pamukbank before it was taken over by the State authorities. They lost the ownership of their shares by Pamukbank’s transfer to the Fund, as that transfer concerned all shares of the bank as well as its management and control. In the Court’s view, there has therefore been an interference with their right to peaceful enjoyment of their property (see
Süzer and Eksen Holding A.Ș. v. Turkey
, no. 6334/05, § 143, 23 October 2012, and
Reisner v.
Turkey
...§ 47). The Court further observes that the Agency’s decision to take over the bank was adopted as a measure to control the country’s banking sector. It is true that it involved a deprivation of property, but in the circumstances of the present case, that deprivation formed a constituent element of a scheme for controlling the banking industry. It is therefore the second paragraph of Article 1 of Protocol No. 1 which is applicable in the present case (see
Süzer and Eksen Holding A.Ș.
, §§ 146‑147;
Reisner
, §
47; and
Yașar Holding A.Ș.
, § 89, all cited above).
34.
A wide margin is usually allowed to the State under the Convention when it comes to general measures of economic or social strategy. Because of their direct knowledge of their society and its needs, the national authorities are in principle better placed than the international judge to appreciate what is in the public interest on social or economic grounds, and the Court will generally respect the legislature’s policy choice unless it is “manifestly without reasonable foundation” (see
Grainger and Others v.
the United Kingdom
(dec.), no. 34940/10, § 36, 10 July 2012).
35.
The Court notes that the impugned interference, namely, the transfer of all shares of Pamukbank to the Fund, was made on the basis of sections
14(3), (4) and (5) of Law no. 4389 and pursued the general interest of protecting financial stability.
36.
As regards the proportionality of the interference, the Court observes first of all that, both in its decision rejecting the applicants’ request for the stay of execution of the administrative act at issue and in its judgment dismissing the applicants’ action for the annulment of that act, the Supreme Administrative Court established on the basis of three independent auditors’ reports that Pamukbank’s capital adequacy ratio had been negative and that its liabilities had exceeded its assets. The domestic court also found that the bank’s feasibility reports regarding its capital increase had not been considered to be enforceable. In assessing the bank’s financial situation, the domestic court noted that the bank had been supervised by State authorities since 1982. It concluded therefore that the State’s takeover of the bank had been in accordance with the relevant provisions of the Banking Activities Act (Law no. 4389) (see paragraphs 14 and 17 above).
37.
Taking account of the reasoning provided by the Supreme Administrative Court, the Court cannot give weight to the applicants’ contention that the domestic court had changed its line of reasoning following the agreement reached between the State authorities and the Çukurova Group, in that it had initially found the transfer unlawful on account of non-compliance with provisional section 4 of Law no. 4389. In that connection, the Court notes that while the Supreme Administrative Court had accepted the Group’s request for stay of execution on account of the lack of any measures which would enable the bank to increase its capital (see paragraph 9 above), it concluded in the applicant’s case that the application of that provision was subject to certain conditions which did not prevent the authorities to rely on section 14 of the same Act providing for the transfer of the bank to the Fund (see paragraph 17 above).
38.
Moreover, the Court cannot agree with the applicants’ submission that there has been no judicial decision establishing that Pamukbank had been in deficit. It notes that while no final judgment was delivered by the Supreme Administrative Court in the main shareholders’ case on account of the latter’s waiver, in the applicant’s case the domestic court assessed the bank’s financial situation in detail and held, as noted above, that its liabilities had exceeded its assets. The Court considers therefore that the applicants were provided with adequate procedural guarantees regarding their claims before the domestic courts. As for the applicants’ contention that they were prevented from lodging an action against the main shareholders of the bank - the Çukurova Group - due to the clause in the agreement between the Group and the State authorities, according to which the former would be liable for any compensation that the State authorities would be obliged to pay to third parties if the Supreme Administrative Court accepted those third parties’ cases (see paragraph
11 above), the Court notes that, as pointed out by the Government, the agreement containing that clause was binding only for its signatory parties. Accordingly, it remained open to the applicants to initiate proceedings against the Group before the civil courts, causing no prejudice to the State’s obligation to open adequate legal avenues for the applicants to assert their rights.
39.
As noted above, the Court accepts that the domestic authorities’ objective in transferring the management and control of Pamukbank, as well as all its shares to the Fund was to protect the financial stability and the banking system of the country. In the absence of any unlawfulness established either by the domestic courts or by the Court regarding the State’s takeover of the bank, there was no duty owed by the State to the shareholders to protect their investments in Pamukbank (contrast
Süzer and Eksen Holding A.Ș.
;
Cıngıllı Holding A.Ș. and Cıngıllıoğlu
, both cited above, as regards the unlawfulness of takeover established by the domestic courts; and
Yașar Holding A.Ș.
, as regards that established by the Court). Nor does Article 1 of Protocol No. 1 impose such a positive obligation on the State; indeed, the Court has stressed on many occasions that this provision cannot be interpreted as imposing any general obligation on the Contracting States to cover the debts of private entities (see
Kotov v.
Russia
[GC], no. 54522/00, § 111, 3 April 2012, and
Grainger and Others
, cited above, § 42). It also considers that in the present case there were no additional factors requiring the State to bear any civil liability for Pamukbank’s lack of resources (see
Ališić and Others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and the former Yugoslav Republic of Macedonia
[GC], no. 60642/08, § 115, ECHR 2014; see also
Anokhin v.
Russia
(dec.), no. 25867/02, 31 May 2007 for the factors to be taken into consideration in order to establish such liability). In that connection, the Court notes that by holding minority shares of private bank for investment purposes, the applicants assumed certain risks, including those related to mismanagement and even fraud. Hence, it was not for the State to bear any civil liability for the liquidator’s unlawful actions (compare
Kotov
, cited above, §§ 116-117, and
Soyuer and Others v. Turkey
(dec.), no.
49445/07, 21
June 2011).
40.
In view of the above and taking account of the wide margin of appreciation afforded to States in respect of matters involving economic policy, the Court concludes that the interference at issue was proportionate to the general interest pursued.
41.
It follows that the complaint regarding the applicants’ right to peaceful enjoyment of possessions is manifestly ill-founded and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 and 4 of the Convention.
For these reasons, the Court, unanimously,
Declares
the application inadmissible.
Done in English and notified in writing on 21 October 2021.
{signature_p_2}
Hasan Bakırcı
Carlo Ranzoni
Deputy Registrar
President
Appendix
No.
Applicant’s Name
Birth date
Nationality
Place of residence
1
Refii Samim BERENT
15/03/1944
Turkish
Ankara
2
Polmak Makine İmalat A.Ș.
Turkish
Ankara
3
Polmak Sondaj Sanayi A.Ș.
Turkish
Ankara