Decizie nr. 54 din 04.05.2023

La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolelor 19 lit. f), 39 alineatele (2), (3) și (4) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate și a articolelor 23 alineatele (3), (4), (6), (7) și (9) și 24 alin. (12) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale, ridicată de dl Serghei Bric, parte în dosarul nr. 3-2574/2021, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost trimisă la Curtea Constituțională de dna judecător Liudmila Holevițcaia de la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, pe baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție. A. Circumstanțele litigiului principal

La 16 august 2021, un inspector din cadrul Autorității Naționale de Integritate a întocmit un act de constatare, prin care a stabilit că dl Serghei Bric, care ocupa funcția de primar, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese.

Dl Serghei Bric a formulat o cerere de chemare în judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la anularea actului de constatare.

Pe parcursul judecării cauzei, reclamantul a ridicat excepția de neconstituționalitate a articolelor 19 lit. f), 39 alineatele (2), (3) și (4) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate și a articolelor 23 alineatele (3), (4), (6), (7) și (9) și 24 alin. (12) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale. 2

Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele: Articolul 1 Statul Republica Moldova „[…] „(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile lui, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme și sunt garantate.” Articolul 20 Accesul liber la justiție „(1) Orice persoană are dreptul la satisfacție efectivă din partea instanțelor judecătorești competente împotriva actelor care violează drepturile, libertățile și interesele sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiție.” Articolul 21 Prezumția nevinovăției „Orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată până când vinovăţia sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanţiile necesare apărării sale.” Articolul 22 Neretroactivitatea legii „Nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decît cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos.” Articolul 23 Dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle ,,[…] (2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle. În acest scop statul publică și face accesibile toate legile și alte acte normative.” Articolul 26 Dreptul la apărare „(1) Dreptul la apărare este garantat. (2) Fiecare om are dreptul să reacționeze independent, prin mijloace legitime, la încălcarea drepturilor și libertăților sale. 3

Prevederile relevante ale Legii nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale sunt următoarele: Articolul 23 Răspunderea pentru încălcarea prevederilor prezentei legi „[…] (3) Fapta subiectului declarării în privinţa căruia s-a constatat starea de incompatibilitate nesoluţionată constituie temei pentru încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale acestuia. În acest caz, prin derogare de la prevederile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunile disciplinare ce pot fi aplicate pentru săvârşirea abaterii disciplinare nu pot consta în avertisment, mustrare sau mustrare aspră. (4) Fapta subiectului declarării în privinţa căruia s-a constatat că acesta a soluţionat o cerere/un demers, a emis sau a adoptat un act administrativ, a încheiat, direct sau prin intermediul unei persoane terţe, un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese constituie temei pentru răspunderea contravenţională sau penală şi pentru revocarea, destituirea sau, după caz, încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului în cauză. […] (6) Subiectul declarării eliberat sau destituit din funcţie potrivit prevederilor alin.(3)- (5) este decăzut din dreptul de a mai exercita o funcţie publică sau o funcţie de demnitate publică, cu excepţia funcţiilor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării sau destituirii din funcţia publică ori de demnitate publică respectivă sau din data încetării de drept a mandatului său. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, ea nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. (7) În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie publică sau de demnitate publică la data constatării averii nejustificate, a stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani se aplică potrivit legii, de la data la care a rămas definitiv actul de constatare sau, respectiv, a rămas definitivă şi irevocabilă hotărârea judecătorească prin care se confirmă existenţa averii nejustificate, a stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese. […] (9) Nerespectarea prevederilor art.14 alin.(9), nedepunerea declaraţiei de avere şi interese personale în termenul şi în modul stabilite de prezenta lege, după notificarea inspectorului de integritate conform art.27 alin.(7) din Legea nr.132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate, precum şi refuzul subiectului declarării de a depune declaraţia constituie temeiuri pentru încetarea mandatului său, a raporturilor sale de muncă ori de serviciu.” [Articolul 23 în redactarea anterioară Legii nr.130 din 7 octombrie 2021] 4

Prevederile relevante ale Legii nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate sunt următoarele: Articolul 19 Activitățile desfășurate de inspectorii de integritate „Inspectorii de integritate desfășoară următoarele activități: […] f) sesizează organizaţia publică în care activează subiectul declarării sau autoritatea responsabilă de numirea în funcţie a acestuia în vederea încetării mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale acestuia în cazul constatării unei stări de incompatibilitate sau a unui conflict de interese; […].” Articolul 39 Efectele constatării încălcării regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor „[…] (2) Din momentul în care actul de constatare a încălcării regimului juridic al conflictului de interese rămâne definitiv, Autoritatea sesizează în termen de cel mult 5 zile, conducerea organizaţiei publice sau a autorităţii responsabile de numirea în funcţie a subiectului declarării în vederea declanşării procedurii disciplinare sau, după caz, în vederea încetării mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu ale persoanei care a emis/adoptat actul administrativ sau a încheiat, direct ori prin persoane terţe, actul juridic, sau a luat ori a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese. (3) Prin derogare de la dispoziţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunea disciplinară este aplicată în termen de 6 luni de la data la care rămâne definitiv actul de constatare sau de la data la care expiră termenul de contestare, în cazul în care actul de constatare al inspectorului de integritate nu a fost contestat. (4) Din moment ce actul de constatare a încălcării regimului juridic al conflictelor de interese rămâne definitiv, Autoritatea, în termen de 3 luni, adresează instanţei de judecată o cerere de chemare în judecată privind declararea nulităţii absolute a actului administrativ emis/adoptat sau a actului juridic încheiat direct ori prin persoane terţe, sau a deciziei luate cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, cu excepţia cazurilor în care anularea actelor menţionate ar aduce daune interesului public. […].” [Articolul 39 în redactarea anterioară Legii nr.130 din 7 octombrie 2021] 5

În argumentarea sesizării, autorul susține că normele contestate încalcă principiile previzibilității, individualizării răspunderii şi prezumției nevinovăţiei. Potrivit autorului excepţiei, actul de constatare al Autorităţii Naţionale de Integritate se transformă într-un act de sancţionare, care echivalează cu o hotărâre judecătorească. De asemenea, potrivit autorului excepției, încetarea raporturilor de serviciu sau a mandatului trebuie să aibă loc în cadrul unei proceduri echitabile de ordin disciplinar sau contravenţional cu garantarea drepturilor şi cercetarea sub toate aspectele a circumstanţelor cauzei.

Cu privire la încălcarea principiului individualizării răspunderii, autorul excepției a subliniat că pentru orice încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese se aplică sancțiunea decăderii din dreptul de a mai exercita o funcţie publică sau de demnitate publică pe o perioadă de trei ani.

Autorul excepției pretinde că prevederile contestate din Legea privind declararea averii și a intereselor personale contravin Legii privind statutul alesului local. Astfel, prevederile criticate nu sunt aplicabile în cazul aleșilor locali, iar Autoritatea Națională de Integritate nu poate echivala un ales local cu un funcționar public. Prin urmare, ridicarea mandatului unui ales local de către Autoritatea Națională de Integritate încalcă, pe de o parte, statutul alesului local, iar pe de altă parte, dreptul de vot al cetățenilor care l-au votat pe alesul local.

De asemenea, autorul a afirmat că articolul 24 alin. (12) din Legea privind declararea averii și a intereselor personale, potrivit căruia conflictele de interese nesoluționate până la intrarea în vigoare a legii, precum şi cele apărute după intrarea ei în vigoare, se declară şi se soluționează pe baza noilor prevederi, este contrar principiului neretroactivității legii.

Autorul excepției a menționat că normele atacate sunt contrare articolelor 1 alin. (3), 20, 21, 22, 23, 26, 38 alin. (3) și 54 din Constituție. B. Aprecierea Curții

Examinând admisibilitatea sesizării privind excepția de neconstituționalitate, Curtea constată următoarele.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale și din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, ține de competența Curții Constituționale.

Curtea reține că excepția de neconstituționalitate, ridicată de o parte într-un proces pendinte la instanța de contencios administrativ, este formulată de subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin. (1) 6

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie articolele 19 lit. f), 39 alineatele (2), (3) și (4) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate și 23 alineatele (3), (4), (6), (7) și (9) și 24 alin. (12) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale. Cu titlu de concretizare, Curtea notează că în motivarea excepției de neconstituționalitate autorul ei s-a referit la articolele în discuție în redactarea anterioară Legii nr. 130 din 7 octombrie 2021. Pentru că actul de constatare disputat în cadrul litigiului principal a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr.130 din 7 octombrie 2021, Curtea reține că obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile legale menționate în redactarea anterioară Legii nr.130 din 7 octombrie 2021, astfel cum au fost prezentate la §§ 8, 9 supra.

Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză de contencios administrativ care are ca obiect examinarea unei cereri de chemare în judecată privind anularea unui act de constatare a încălcării regimului juridic al conflictelor de interese emis de Autoritatea Națională de Integritate. Astfel, cu excepția articolului 23 alin. (3) din Legea privind declararea averii și a intereselor personale, care se referă la încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, Curtea admite că instanța de judecată ar putea aplica prevederile contestate în cauza pe care o examinează.

Curtea reține că o altă condiție de admisibilitate a sesizării privind excepția de neconstituționalitate este ca prevederile contestate să nu fi constituit anterior obiect al controlului de constituționalitate (HCC nr. 2 din 9 februarie 2016, pct. 1 din dispozitiv).

Curtea reține că prevederile contestate din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate și din Legea privind declararea averii și a intereselor personale au constituit anterior obiectul mai multor sesizări, fiind invocate critici similare. În acest sens, Curtea a pronunțat, inter alia, Deciziile nr. 143 din 16 decembrie 2019, nr. 16 din 10 februarie 2020, nr. 127 din 29 octombrie 2020 și nr. 109 din 6 septembrie 2022. În special cu privire la pretinsa neconformitate a dispozițiilor tranzitorii ale Legii privind declararea averii și a intereselor personale cu principiul neretroactivității legii, Curtea a pronunțat Decizia nr. 73 din 27 mai 2021.

În deciziile citate supra, Curtea a reținut că, potrivit articolului 12 alin. (4) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016, în cazul apariției unui conflict de interese real, subiectul declarării este obligat să informeze organul ierarhic superior imediat și să nu rezolve sau să emită acte administrative până la soluționarea conflictului de interese, în caz contrar fiind pasibil de răspunderea contravențională, conform articolului 3132 alineatele (1) și (2) din Codul contravențional. Curtea a reținut că răspunderea contravențională devine incidentă în caz de „nedeclarare” și „nesoluționare” a conflictului de interese real existent, adică în caz de inacțiune a subiectului. În același timp, pentru conflictul de interese consumat (acțiunea subiectului) interdicția intervine ca o sancțiune de a mai exercita o funcție publică pe o perioadă de 7

De asemenea, Curtea a notat că legislatorul a definit clar tipurile de conflicte de interese și limitele întinderii acestora, fiind previzibile consecințele lor în funcție de acțiunea/inacțiunea subiectului. Consecințele încălcării prevederilor conținute în Legea privind declararea averii și a intereselor personale sunt previzibile pentru destinatarii normelor. Astfel, subiectul declarării este obligat să declare și să soluționeze un conflict de interese real pentru a evita survenirea conflictului de interese consumat (în cazul acestor inacțiuni survenind răspunderea contravențională sau penală, după caz). În situația în care subiectul admite conflictul de interese consumat, inspectorul de integritate aplică prin actul de constatare interdicția stabilită de articolul 23 alin. (6) din Legea privind declararea averii și intereselor personale (DCC nr. 143 din 16 decembrie 2019, § 25; DCC nr. 16 din 10 februarie 2020, § 20, DCC nr. 127 din 29 octombrie 2020, § 38; DCC nr. 109 din 6 septembrie 2022, § 23).

Așadar, Curtea a reținut că cele două proceduri (sancțiuni) se referă la aspecte diferite ale actului care aduce atingere intereselor societății (DCC nr. 143 din 16 decembrie 2019, §§ 26-28; DCC nr. 127 din 29 octombrie 2020, §§ 39 și 40; DCC nr. 109 din 6 septembrie 2022, § 24).

În Decizia nr. 127 din 29 octombrie 2020, §§ 41-42, Curtea a analizat dacă normele contestate conțin, din perspectiva articolelor 20 și 26 din Constituție, garanții procedurale suficiente care să le permită persoanelor vizate posibilitatea rezonabilă de a-și prezenta cauza în fața autorităților competente în scopul contestării efective a măsurilor care interferează cu drepturile lor. În acest sens, Curtea a observat că persoanele pot contesta, pe baza articolului 36 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, actul emis de Autoritatea Națională de Integritate în conformitate cu prevederile Codului administrativ. Astfel, persoanele pot beneficia de întregul set de mijloace de apărare prevăzute în Codul administrativ, inclusiv de posibilitatea de a contesta actul judecătoresc al primei instanțe. În aceste condiții, Curtea a reținut că prevederile contestate nu afectează dreptul la apărare și nici accesul liber la justiție, pentru că nu înlătură posibilitatea de a beneficia de drepturile și garanțiile procesuale instituite prin lege.

De asemenea, Curtea nu a reținut critica autorilor sesizărilor referitoare la lipsa individualizării răspunderii. Curtea a menționat că, având în vedere specificul funcției, răspunderea subiectului survine în funcție de acțiunea/inacțiunea sa, conform legii. Curtea a reamintit că legislatorul a definit în mod clar tipurile de conflicte de interese și întinderea acestora, 8

Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 38 din Constituție, Curtea a reținut că prin stabilirea unor condiții privind regimul juridic al conflictelor de interese pentru funcțiile de primar, președinte sau vicepreședinte de consiliu local legislatorul nu a afectat dreptul de vot al cetățenilor și nici dreptul lor de a fi aleși. Curtea a reiterat că prevederile articolului 38 alin. (3) din Constituție nu prevăd și nici nu presupun dreptul celui ales de a-și exercita ulterior funcția fără nicio limitare, în afara oricăror condiții ale legii (DCC nr. 101 din 4 septembrie 2020, § 28; DCC nr. 127 din 29 octombrie 2020, § 44; DCC nr. 109 din 6 septembrie 2022, § 27).

Referitor la pretinsa neconformitate a dispozițiilor tranzitorii ale Legii privind declararea averii și a intereselor personale cu principiul neretroactivității legii, Curtea a notat că articolul 24 alin. (12) din această lege stabilește că conflictul de interese apărut şi nesoluționat până la intrarea în vigoare a legii în discuție va fi soluționat conform prevederilor legii noi. Această situație cuprinde procedura de soluționare a conflictului de interese real care, la momentul intrării în vigoare a legii (noi), i.e. 1 august 2016, este în derulare (pendinte) şi care, ipotetic, putea dura cel mult trei zile. În acest caz, nu se manifestă un caracter retroactiv, deoarece legea nouă se aplică cazurilor/situaţiilor care au început în trecut, dar care încă nu s-au încheiat. Curtea a notat că, atât timp cât perioada legală de trei zile prevăzută pentru soluționarea conflictului de interese real nu a expirat, nu poate fi afectat principiul neretroactivității legii (DCC nr. 73 din 27 mai 2021, §§ 24, 25).

În consecință, pentru că nu au intervenit elemente noi care să conducă la reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele Deciziilor nr. 143 din 16 decembrie 2019, nr. 16 din 10 februarie 2020, nr. 127 din 29 octombrie 2020, nr. 73 din 27 mai 2021 și nr. nr. 109 din 6 septembrie 2022 sunt aplicabile în prezenta cauză.

Prin urmare, Curtea constată că sesizarea privind excepția de neconstituționalitate nu întrunește condițiile de admisibilitate și nu poate fi acceptată pentru examinare în fond. Din aceste motive, pe baza articolelor 135 alin. (1) literele a) și g), 140 alin. (2) din Constituție, 26 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 61 alin. (3) și 64 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională DECIDE: 1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolelor 19 lit. f), 39 alineatele (2), (3) și (4) din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de 9