Decizie nr. 79 din 03.06.2021

La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolului 23 alineatele (2), (3), (4), (6), (7) și (9) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale și a articolului 35 din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, ridicată de dna avocat Veronica Pascal, în interesele dlui Vladimir Chirnev, reclamant în dosarul nr. 3-1794/2020, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost trimisă la Curtea Constituțională de dl judecător Grigorii Cazacu din cadrul Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție. A. Circumstanțele litigiului principal

Pe 18 iulie 2020, Autoritatea Națională de Integritate a întocmit actul de constatare nr. 135/08, prin care a stabilit că dl Vladimir Chirnev, primar al unei comune, a încălcat regimul juridic al conflictului de interese, în legătură cu angajarea soției în funcția de bibliotecar.

Pe 5 august 2020, dna avocat Veronica Pascal a formulat, în interesele dlui Vladimir Chirnev, o cerere de chemare în judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la anularea actului de constatare nr. 135/08 din 18 iulie 2020.

Dna avocat Veronica Pascal a formulat, în interesele dlui Vladimir Chirnev, excepția de neconstituționalitate a articolului 23 alineatele (2), (3), (4), (6), (7) și (9) din Legea privind declararea averii și a intereselor personale și a articolului 35 din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate.

Prin Încheierea din 25 februarie 2021, Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, a admis ridicarea excepției de neconstituționalitate și a trimis sesizarea la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia. B. Legislația pertinentă

Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele: Articolul 21 Prezumția nevinovăției ,,(1) Orice persoană acuzată de un delict este prezumată nevinovată până când vinovăția sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces judiciar public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanțiile necesare apărării sale.” Articolul 23 Dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle ,,[…] (2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle. În acest scop statul publică și face accesibile toate legile și alte acte normative.” Articolul 38 Dreptul de vot și dreptul de a fi ales „(1) Voința poporului constituie baza puterii de stat. Această voință se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret și liber exprimat. (2) Cetățenii Republicii Moldova au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniți până în ziua alegerilor inclusiv, excepție făcând cei puși sub interdicție în modul stabilit de lege. (3) Dreptul de a fi aleși le este garantat cetățenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condițiile legii.” Articolul 54 Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți ,,(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile și libertățile fundamentale ale omului și cetățeanului. (2) Exercițiul drepturilor și libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional și sunt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă și infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și imparțialității justiției. (3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24. (4) Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății.”

Prevederile relevante ale Legii nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale sunt următoarele: Articolul 23 Răspunderea pentru încălcarea prevederilor prezentei legi „(1) Încălcarea prevederilor prezentei legi atrage răspundere disciplinară, contravențională, civilă sau penală, după caz. (2) Încălcarea prevederilor art. 7 alin. (4) constituie abatere disciplinară și se sancționează în conformitate cu legislația . (3) Fapta subiectului declarării în privința căruia s-a constatat starea de incompatibilitate nesoluționată constituie temei pentru încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale acestuia. În acest caz, prin derogare de la prevederile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunile disciplinare ce pot fi aplicate pentru săvârșirea abaterii disciplinare nu pot consta în avertisment, mustrare sau mustrare aspră. (4) Fapta subiectului declarării în privința căruia s-a constatat că acesta a soluționat o cerere/un demers, a emis sau a adoptat un act administrativ, a încheiat, direct sau prin intermediul unei persoane terțe, un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese constituie temei pentru răspunderea contravențională sau penală și pentru revocarea, destituirea sau, după caz, încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului în cauză. (5) Persoana a cărei avere a fost constatată, în totalitate sau în parte, ca fiind nejustificată, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, va fi destituită sau revocată, după caz, din funcția pe care o deține. (5 1 ) Prescripția privind aplicarea sancțiunilor disciplinare de încetare a mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu, prevăzute la alin. (3)–(5), se calculează în condițiile termenului general de prescripție a răspunderii contravenționale. (6) Subiectul declarării eliberat sau destituit din funcție potrivit prevederilor alin. (3)-(5) este decăzut din dreptul de a mai exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, cu excepția funcțiilor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării sau destituirii din funcția publică ori de demnitate publică respectivă sau din data încetării de drept a mandatului său. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, ea nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. (7) În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție publică sau de demnitate publică la data constatării averii nejustificate, a stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani se aplică potrivit legii, de la data la care a rămas definitiv actul de constatare sau, respectiv, a rămas definitivă și irevocabilă hotărârea judecătorească prin care se confirmă existența averii nejustificate, a stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese. (8) Autoritatea Națională de Integritate ține Registrul de stat al persoanelor care au interdicție de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică, care este publicat pe pagina web oficială a Autorității. (9) Nerespectarea prevederilor art. 14 alin. (9), nedepunerea declarației de avere și interese personale în termenul și în modul stabilite de prezenta lege, după notificarea inspectorului de integritate conform art. 27 alin. (7) din Legea nr.132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, precum și refuzul subiectului declarării de a depune declarația constituie temeiuri pentru încetarea mandatului său, a raporturilor sale de muncă ori de serviciu .”

Prevederile relevante ale Legii nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate sunt următoarele: Articolul 35 Actul de constatare „(1) Actul de constatare va cuprinde următoarele: a) partea introductivă, în care se indică data și locul întocmirii actului, numele și prenumele inspectorului de integritate, funcția și datele privind persoana supusă controlului, motivul controlului; b) partea descriptivă, care cuprinde: punctul de vedere al persoanei supuse controlului, dacă acesta a fost exprimat; constatarea diferențelor substanțiale, cu stabilirea existenței averii nejustificate sau a părții nejustificate din avere; rezultatele expertizelor, după caz; c) concluzii și decizii. (2) Inspectorul de integritate, în termen de 5 zile de la întocmirea actului de constatare, îl transmite în scris persoanei verificate. După caz, acesta este transmis și organelor de urmărire penală sau Serviciul Fiscal de Stat. (3) Actul de constatare transmis organelor de urmărire penală sau Serviciul Fiscal de Stat este examinat în mod obligatoriu de către aceste instituții. Ele urmează să întreprindă de urgență măsurile care se impun potrivit competențelor lor legale și să informeze inspectorul de integritate cu privire la măsurile întreprinse. (4) În cazul în care prin actul de constatare s-a stabilit existența unei averi nejustificate, cererea privind confiscarea averii nejustificate sau a contravalorii acesteia se depune la judecătoria în a cărei circumscripție își are domiciliul persoana supusă controlului. Autoritatea solicită aplicarea unor măsuri de asigurare pe perioada examinării cauzei civile. de integritate poate solicita aplicarea unor măsuri de asigurare pe perioada examinării cauzei civile. (5) În cazul în care persoana vizată în actul de constatare este Președintele Republicii Moldova, Președintele Parlamentului, Prim-ministrul, Procurorul General, un judecător al Curții Constituționale, președintele Consiliului Superior al Magistraturii sau președintele Consiliului Superior al Procurorilor, competența de examinare a cererii menționate la alin. (4) revine Curții Supreme de Justiție, care judecă cauza în complet de 3 judecători.” ÎN DREPT A. Argumentele autorului excepției de neconstituționalitate

În argumentarea sesizării, autorul susține că prevederile contestate încalcă principiile previzibilității legii, individualizării răspunderii și prezumției nevinovăției.

Autorul consideră că privarea de dreptul de a exercita o funcție publică pe o perioadă de trei ani este o sancțiune cu caracter contravențional/penal. Actul de constatare al Autorității Naționale de Integritate este un act de sancționare, care echivalează cu o hotărâre judecătorească irevocabilă. Astfel, sancționarea trebuie efectuată în cadrul unei proceduri contravenționale și penale. Așadar, în lipsa unui proces de judecată, aplicarea sancțiunii în discuție încalcă principiul individualizării răspunderii și se sancționează de două ori aceeași faptă.

Autorul pretinde că prevederile Legii privind declararea averii și a intereselor personale nu sunt aplicabile în cazul aleșilor locali, iar Autoritatea Națională de Integritate nu poate echivala un ales local cu un funcționar public. Prin urmare, ridicarea mandatului unui ales local de către Autoritatea Națională de Integritate încalcă dreptul de vot al cetățenilor care l-au votat pe alesul local.

În opinia autorului sesizării, prevederile contestate ar fi contrare articolelor 1 alin.(3), 20, 21, 22, 23, 26, 38 și 54 din Constituție. B. Aprecierea Curții

Examinând admisibilitatea sesizării privind excepția de neconstituționalitate, Curtea constată următoarele.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale și din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, ține de competența Curții Constituționale.

Curtea constată că excepția de neconstituționalitate, ridicată de o parte în proces (a se vedea § 1 supra ), este formulată de subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie articolul 23 alineatele (2), (3), (4), (6), (7) și (9) din Legea privind declararea averii și a intereselor personale și articolul 35 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate.

Curtea reamintește că a stabilit, în jurisprudența sa, ca o condiție de admisibilitate a sesizării privind excepția de neconstituționalitate , și faptul că prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluționarea cauzei (a se vedea HCC nr. 2 din 9 februarie 2016, punctul 1 din dispozitiv). Astfel, prin prisma materialelor sesizării, Curtea va aprecia dacă prevederile contestate urmează a fi aplicate de către instanța de judecată la soluționarea cauzei în cadrul căreia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate respectivă.

Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză de contencios administrativ care are ca obiect examinarea unei cereri de chemare în judecată privind anularea actului de constatare emis de către Autoritatea Națională de Integritate, pentru că subiectul declarării a încălcat regimul juridic al conflictului de interese, în legătură cu angajarea soției în funcția de bibliotecar (a se vedea §§ 3-4 supra ). Astfel, Curtea admite că instanța de judecată ar putea aplica prevederile articolului 23 alineatele (4), (6), (7) și (9) din Legea privind declararea averii și a intereselor personale în cauza pe care o examinează.

De asemenea, Curtea observă că, potrivit articolului 23 alin. (2) din Legea nr. 133/2016, încălcarea prevederilor articolului 7 alin. (4) constituie o abatere disciplinară și se sancționează în conformitate cu legislația. Articolul 7 alin. (4) din Lege stabilește că în entitățile în care activează persoane care, conform prezentei legi, au obligația de a depune declarații sunt desemnate persoane din cadrul serviciului resurse umane responsabile de actualizarea permanentă a Registrului electronic al subiecților declarării averii și a intereselor personale. În acest caz, persoana în interesele căreia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate nu a fost sancționată pentru încălcarea prevederilor articolului 7 alin. (4) din Lege. Așadar, Curtea observă că prevederile articolului 23 alin. (2) din Lege nu sunt aplicabile în cauza în cadrul căreia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate. Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

De asemenea, reieșind din faptul că autorul nu a fost sancționat pentru starea de incompatibilitate nesoluționată, în baza articolului 23 alin. (3) din Legea nr. 133/2016, Curtea reține că aceste prevederi nu sunt aplicabile în cauza în cadrul căreia a fost ridicată excepția de neconstituționalitate .

Curtea mai observă că articolul 35 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate stabilește conținutul unui act de constatare, termenii de comunicare a acestui act persoanei verificate, depunerea cererii privind confiscarea averii nejustificate și aplicarea unor măsuri de asigurare a bunurilor. Actul de constatare se întocmește ca rezultat al verificării declarațiilor de avere și interese personale, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite pe durata exercitării mandatului, a funcției publice și de demnitate publică (articolul 26 din Legea nr. 132/2016). În cazul prezentei excepții de neconstituționalitate, persoana a fost sancționată pentru încălcarea regimului juridic al conflictului de interese în legătură cu angajarea soției în funcția de bibliotecar, dar nu pentru încălcarea modului de declarare a averii și a intereselor personale. Așadar, Curtea observă că prevederile articolului 35 din Legea nr. 132/2016 nu sunt aplicabile în prezenta cauză și, prin urmare, sesizarea este inadmisibilă în această parte.

Curtea menționează că dispozițiile articolului 23 alineatele (4), (6), (7) și (9) din Legea menționată supra au mai constituit obiectul unor sesizări. În acest sens, Curtea a pronunțat Decizia nr. 127 din 29 octombrie 2020. De asemenea, alin. (4) și alin. (6) din același articol au mai făcut obiectul controlului de constituționalitate (a se vedea, în acest sens, DCC nr. 143 din 16 decembrie 2019, DCC nr. 16 din 10 februarie 2020; DCC nr. 19 din 13 februarie 2020; DCC nr. 22 din 27 februarie 2020).

Totuși, de principiu, Curtea a stabilit că verificarea anterioară a constituționalității prevederilor contestate nu poate să constituie un impediment pentru a solicita controlul de constituționalitate al acelorași prevederi din perspectiva altor critici de neconstituționalitate (a se vedea DCC nr. 40 din 8 mai 2018, § 18). În astfel de cazuri, Curtea trebuie să verifice dacă sesizarea conține argumente noi sau dacă există circumstanțe de ordin general care să justifice o altă soluție privind admisibilitatea (DCC nr. 136 din 24 noiembrie 2020, § 25 și jurisprudența citată acolo).

În acest sens, Curtea constată că autorul sesizării privind excepția de neconstituționalitate a preluat aceleași critici de neconstituționalitate (formulate de același autor) și care au fost soluționate prin Decizia nr. 127 din 29 octombrie 2020. Aceste critici se referă la pretinsa încălcare a principiilor previzibilității legii, individualizării răspunderii, prezumției nevinovăției și a principiului ne bis in idem .

În deciziile citate supra , Curtea a reținut că, potrivit articolului 12 alin. (4) din Legea privind declararea averii și intereselor personale, în cazul apariției unui conflict de interese real, subiectul declarării este obligat să informeze organul ierarhic superior imediat și să nu rezolve sau să emită acte administrative până la soluționarea conflictului de interese, în caz contrar fiind pasibil de răspunderea contravențională, conform articolului 313 2 alineatele (1) și (2) din Codul contravențional. Prin urmare, Curtea a constatat că răspunderea contravențională devine incidentă la „nedeclararea” și la „nesoluționarea” conflictului de interese real existent, adică pentru inacțiunea subiectului. În același timp, pentru conflictul de interese consumat (acțiunea subiectului) interdicția intervine ca o sancțiune de a mai exercita o funcție publică pe o perioadă de trei ani de la data eliberării [articolul 23 alin. (6) din Legea privind declararea averii și a intereselor personale]. Prin acțiunea subiectului se înțelege fapta subiectului declarării de rezolvare a unei cereri/unui demers, de emitere a unui act administrativ, de încheiere directă sau prin intermediul unei persoane terțe a unui act juridic, de luare sau de participare la luarea unei decizii în exercitarea mandatului, a funcției publice sau de demnitate publică cu încălcarea prevederilor legii (DCC nr. 143 din 16 decembrie 2019, §§ 21-24; DCC nr. 127 din 29 octombrie 2020, §§ 36-37).

De asemenea, Curtea a notat că legislatorul a definit clar tipurile de conflicte de interese și limita întinderii acestora, fiind previzibile consecințele lor în funcție de acțiunea/inacțiunea subiectului. Consecințele încălcării prevederilor conținute în Legea privind declararea averii și a intereselor personale sunt previzibile pentru destinatarii normelor. Astfel, subiectul declarării este obligat să declare și să soluționeze un conflict de interese real pentru a evita survenirea conflictului de interese consumat (în cazul acestor inacțiuni survenind răspunderea contravențională sau penală, după caz), iar în situația în care subiectul admite conflictul de interese consumat, inspectorul de integritate aplică prin actul de constatare interdicția stabilită de articolul 23 alin. (6) din Legea privind declararea averii și intereselor personale (DCC nr. 143 din 16 decembrie 2019, § 25; DCC nr. 127 din 29 octombrie 2020, § 38).

Așadar, Curtea a reținut că aceste două proceduri (sancțiuni) se referă la aspecte diferite ale actului care aduce atingere intereselor societății. Mai mult, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a menționat că persoanele care exercită o activitate profesională trebuie să dea dovadă de o prudență mai mare în cadrul activității lor și este de așteptat ca acestea să-și asume riscurile inerente activității lor ( Sekmadienis Ltd. v. Lituania , 30 ianuarie 2018, § 65; Satakunnan Markkinapörssi Oy și Satamedia Oy v. Finlanda [MC], 27 iunie 2017, § 145). Având în vedere aceste considerente, Curtea a constatat caracterul nefondat al criticii autorului excepției privind pretinsa încălcare a principiului ne bis in idem , protejat de articolul 21 din Constituție (DCC nr. 143 din 16 decembrie 2019, §§ 26-28; DCC nr. 127 din 29 octombrie 2020, §§ 39-40).

În Decizia nr. 127 din 29 octombrie 2020, Curtea a analizat dacă prevederile contestate din perspectiva articolelor 20 și 26 din Constituție conțin garanții procedurale suficiente care să le permită persoanelor vizate posibilitatea rezonabilă de a-și prezenta cauza în fața autorităților competente în scopul contestării efective a măsurilor care interferează cu drepturile lor. Sub acest aspect, Curtea a observat că persoanele pot contesta, în baza articolului 36 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, actul emis de Autoritatea Națională de Integritate în conformitate cu prevederile Codului administrativ. Astfel, persoanele pot beneficia de întregul set de mijloace de apărare prevăzute în Codul administrativ, inclusiv de posibilitatea de a contesta actul judecătoresc al primei instanțe. În aceste condiții, Curtea a reținut că prevederile contestate nu afectează dreptul la apărare și nici accesul liber la justiție, pentru că nu înlătură posibilitatea de a beneficia de drepturile și garanțiile procesuale instituite prin lege (a se vedea §§ 41-42).

De asemenea, Curtea nu a reținut critica autorului sesizării cu privire la încălcarea accesului la justiție prin faptul că aplicarea prevederilor contestate face imposibilă individualizarea răspunderii. În acest context, Curtea a observat că, având în vedere specificul funcției, răspunderea subiectului survine în funcție de acțiunea/inacțiunea sa, conform legii. Astfel, Curtea a reamintit că legislatorul a definit în mod clar tipurile de conflicte de interese și întinderea acestora, respectiv consecințele lor în funcție de acțiunea/inacțiunea subiectului și circumstanțele cazului. Astfel, prevederile legale criticate reprezintă măsuri necesare pentru asigurarea transparenței în exercitarea funcțiilor publice și, mai mult, au ca scop garantarea exercitării cu imparțialitate a funcțiilor publice (DCC nr. 127 din 29 octombrie 2020, § 43).

Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 38 din Constituție, Curtea a subliniat că prin stabilirea unor condiții referitoare la regimul juridic al conflictelor de interese pentru funcția de primar, președinte sau vicepreședinte de consiliu local legislatorul nu a afectat dreptul de vot al cetățenilor și nici dreptul lor de a fi aleși. Persoanele care ocupă aceste funcții publice au fost alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile stabilite de Codul electoral. Curtea a reiterat că prevederile articolului 38 alin. (3) din Constituție nu prevăd și nici nu presupun dreptul celui ales de a-și exercita ulterior funcția fără nicio limitare, în afara oricăror condiții ale legii (DCC nr. 101 din 4 septembrie 2020, § 28; DCC nr. 127 din 29 octombrie 2020, § 44).

În consecință, pentru că nu au intervenit elemente noi, de natură să conducă la reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, Curtea reține că atât soluția, cât și considerentele Deciziilor nr. 143 din 16 decembrie 2019 și nr. 127 din 29 octombrie 2020 sunt aplicabile în prezenta cauză.

Prin urmare, în baza celor menționate supra , Curtea constată că sesizarea privind excepția de neconstituționalitate nu întrunește condițiile de admisibilitate și nu poate fi acceptată pentru examinare în fond. Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin. (1) lit. g), 140 alin. (2) din Constituție, 26 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 61 alin. (3) și 64 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională DECIDE: 1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolului 23 alineatele (2), (3), (4), (6), (7) și (9) din Legea nr. 133 din 17 iunie 2016 privind declararea averii și a intereselor personale și a articolului 35 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, ridicată de dna avocat Veronica Pascal, în interesele dlui Vladimir Chirnev, reclamant în dosarul nr. 3-1794/2020, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani. 2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Președinte Domnica MANOLE Chișinău, 3 iunie 2021 DCC nr. 79 Dosarul nr. 45g/2021