Hotărâre nr. 5 din 07.02.2017

La originea cauzei se află sesizarea, depusă la Curtea Constituțională la 23 noiembrie 2016, în temeiul art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, art.25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 38 alin. (1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii în Parlament, dnii Vasile Bolea și Vladimir Odnostalco, pentru controlul constituționalității prevederilor articolelor 82 alin. (2), 102, 103 alin. (3) lit.g) şi h), 104, 105 alin. (3), (4), (6), (7), (8), (9), (10), (11), (15), (17), 106 alin. (8), 107 alin. (l) lit. (d), 108 alin. (6) lit. a) şi с) și 121 alin. (l) din Codul educației nr. 152 din 17 iulie 2014 și anexelor nr.3 și nr. 4 la Hotărârea Guvernului nr.390 din 16 iunie 2015 cu privire la planurile (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate, pe meserii, specialităţi şi domenii generale de studii, în instituţiile de învățământ profesional tehnic şi superior pentru anul de studii 2015-2016.

Autorii sesizării au pretins, în esenţă, că dispozițiile contestate din Codul educației, precum și anexele nr.3 și nr. 4 la Hotărârea Guvernului nr.390 din 16 iunie 2015 sunt contrare prevederilor articolelor 1 alin. (3), 22, 23, 35, 44, 46 și 54 din Constituție.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 19 decembrie 2016, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului și Guvernului.

Autorii sesizării au lipsit de la ședința plenară publică a Curţii. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, şef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept în Direcţia generală juridică a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dna Cristina Boaghi, viceministru al educației, și dna Rodica Josanu, șef al Direcției juridice a Ministerului Educației. ÎN FAPT

La 17 iulie 2014, Parlamentul a adoptat Codul educației nr. 152, care stabilește cadrul juridic al raporturilor privind organizarea, funcționarea și dezvoltarea sistemului de educație din Republica Moldova.

Articolul 82 al codului concretizează tipurile şi categoriile instituţiilor de învăţământ superior. Alineatul (2) al articolului prevede că: „ Instituţiile de învățământ superior sunt înfiinţate, reorganizate şi lichidate de către Guvern la iniţiativa fondatorului. "

Prin articolul 102 din Codul educației s-a stabilit că „ Sistemul organelor de conducere ale instituțiilor de învățământ superior este format din senat, consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională, consiliul ştiinţific, consiliul facultăţii, consiliul de administraţie şi rectorul instituţiei ."

Competenţele şi atribuţiile senatului instituției de învățământ superior sunt reglementate de dispozițiile art. 103 din Codul educației. Potrivit art.103 alin. (3) lit. g), Senatul elaborează şi aprobă regulamentul privind modul de alegere a rectorului, în baza regulamentului-cadru aprobat de Ministerul Educaţiei, iar conform lit. h) al aceluiaşi alineat, acesta confirmă, fără drept de modificare, lista membrilor Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională. Totodată, articolul 104 al codului stabileşte modul de constituire, componenţa, atribuţiile şi funcţionarea Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională.

Conducerea operativă a instituţiei de învățământ superior este asigurată de rector, modalitatea de alegere sau eliberare din funcţie a căruia este prevăzută la articolul 105 din Codul educației.

În conformitate cu dispoziţiile art.106 din cod, instituţiile de învăţământ superior publice şi private au patrimoniu propriu, pe care îl gestionează conform legii. Alineatul (8) al articolului stabileşte că „ Instituţiile de învățământ superior au posibilitatea de a crea, independent sau în parteneriat, prin decizii ale Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională , cu votul a 2/3 din numărul membrilor, inclusiv al reprezentantului Ministerului Finanţelor, instituţii publice de cercetare şi inovare, centre experimentale şi didactice, clinici universitare, spitale universitare, staţiuni şi terenuri didactice, incubatoare de afaceri, cluburi sportive şi studiouri de creaţie, precum şi societăţi comerciale, prin care să îşi realizeze misiunea şi să valorifice propriile rezultate ale activităţilor de cercetare şi inovare desfăşurate. Aceste decizii sunt aduse la cunoştinţa fondatorilor. Orice profit realizat din asemenea activităţi constituie venitul propriu al instituţiei de învățământ superior şi urmează a fi investit obligatoriu în scopul realizării misiunii asumate prin Carta universitară ."

În acelaşi timp, dispoziţiile art.107 din Codul educației prevăd în ce constă responsabilitatea publică a instituţiei de învățământ superior. Astfel, misiunea de verificare a asigurării responsabilităţii publice a instituţiilor de învăţământ superior revine, în conformitate cu art. 108 alin. (1) din cod, Consiliului de etică şi management. Alineatul (6) al articolului dispune că „ Dacă, în termen de 3 luni de la data sesizării de către Consiliul de etică şi management, instituţia de învățământ superior nu întreprinde acţiuni de corectare a abaterilor de la obligaţiile de responsabilitate, fondatorul aplică, în termen de cel mult 4 luni de la data constatării abaterii, una sau mai multe dintre următoarele măsuri: a) propune adunării generale a cadrelor didactice şi ştiinţifice titulare şi a reprezentanţilor studenţi din senat şi din consiliile facultăţilor revocarea din funcţie a rectorului; [...]; c) iniţiază procedura de reorganizare sau lichidare a instituţiei de învățământ superior. "

Potrivit art. 121 alin.(1) din Codul educației, învățământul superior medical şi farmaceutic se realizează în instituţii de învățământ publice acreditate sau autorizate provizoriu prin studii superioare integrate de specialitate şi studii de rezidenţiat şi formare profesională medicală continuă.

De asemenea, prin Hotărârea nr.390 din 16 iunie 2015, Guvernul a aprobat planurile (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate, pe meserii, specialităţi şi domenii generale de studii, în instituţiile de învățământ profesional tehnic şi superior pentru anul de studii 2015-2016, inclusiv planul de admitere la studii superioare de licenţă (ciclul I) pentru anul de studii 2015-2016, conform anexei nr. 3, şi planul de admitere la studii superioare de masterat (ciclul II) pentru anul de studii 2015-2016, conform anexei nr. 4.

Prevederile relevante ale Codului educației al Republicii Moldova nr.152 din 17 iulie 2014 (M.O., 2014, nr. 319-324, art. 634) sunt următoarele: Articolul 21 Înfiinţarea, reorganizarea şi lichidarea instituţiilor de învăţământ general „[...] 4) Instituţiile de învățământ private de toate nivelurile pot fi înfiinţate, reorganizate şi lichidate în modul prevăzut de legislaţia civilă şi de prezentul cod. [...]". Articolul 79 Autonomia universitară „(1) Instituţiile de învăţământ superior dispun de statut de autonomie universitară. (2) Autonomia universitară constă în dreptul comunităţii universitare de organizare şi autogestionare, de exercitare a libertăţilor academice fără niciun fel de ingerinţe ideologice, politice sau religioase, de asumare a unui ansamblu de competenţe şi obligaţii în concordanţă cu politicile şi strategiile naţionale ale dezvoltării învăţământului superior. (3) Autonomia universitară vizează domeniile conducerii, structurării şi funcţionării instituţiei, activităţii didactice şi de cercetare ştiinţifică, administrării şi finanţării şi se realizează, în principal, prin: a) organizarea, desfăşurarea şi perfecţionarea procesului de învăţământ şi de cercetare ştiinţifică; [...]". Articolul 82 Tipurile şi categoriile instituţiilor „(1) Învățământul superior este organizat în universităţi, academii de studii, institute, şcoli superioare, şcoli de înalte studii şi altele asemenea (în continuare - instituţii de învățământ superior sau universităţi). (2) Instituţiile de învățământ superior sunt înfiinţate, reorganizate şi lichidate de către Guvern la iniţiativa fondatorului. [...]." Articolul 102 Sistemul organelor de conducere ale instituţiilor de învățământ superior „Sistemul organelor de conducere ale instituţiilor de învățământ superior este format din senat, consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională, consiliul ştiinţific, consiliul facultăţii, consiliul de administraţie şi rectorul instituţiei." Articolul 103 Senatul „(1) Senatul instituţiei de învățământ superior reprezintă organul colectiv suprem de conducere, format din personal ştiinţifico-didactic şi nedidactic, ales prin votul secret al corpului profesoral-didactic al facultăţilor, departamentelor, centrelor ştiinţifice, din studenţi, aleşi de formaţiunile academice şi asociaţiile studenţeşti, din reprezentanţi ai organelor sindicale, în conformitate cu regulamentul instituţional elaborat în baza unui regulament-cadru aprobat de Ministerul Educaţiei. Sunt din oficiu membri ai senatului rectorul, prorectorii şi decanii. [...] (3) Senatul are următoarele competenţe şi atribuţii: [...] g) elaborează şi aprobă regulamentul privind modul de alegere a rectorului, în baza regulamentului-cadru aprobat de Ministerul Educaţiei; h) confirmă, fără drept de modificare, lista membrilor Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională. [...]". Articolul 104 Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională „(1) Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională are următoarele competenţe şi atribuţii: a) coordonează elaborarea Planului de dezvoltare strategică instituţională, care cuprinde viziunea, misiunea, strategia de dezvoltare a instituţiei de învățământ şi acţiunile principale pentru o perioadă de cel puţin 5 ani, şi îl prezintă senatului pentru aprobare; b) monitorizează, evaluează eficienţa utilizării resurselor financiare şi prezintă senatului pentru aprobare proiectul bugetului instituţiei de învățământ; c) aprobă contractul-tip de studii şi cuantumul taxelor de studii; d) asigură managementul instituţional privind drepturile de proprietate intelectuală şi de transfer tehnologic; e) ia decizii, cu avizul favorabil al senatului, privind: - dezvoltarea şi consolidarea patrimoniului instituţiei, cu cel puţin 2/3 din numărul voturilor membrilor; - iniţierea şi închiderea programelor de studii, cu cel puţin 2/3 din numărul voturilor membrilor; - metodologia de salarizare şi stimulare a personalului; - activităţile de antreprenoriat, parteneriatele public-private şi cooperarea cu mediul de afaceri; - angajarea în consorţii şi fuzionarea cu alte instituţii de învățământ superior; f) organizează şi desfăşoară alegerile pentru postul de rector în conformitate cu regulamentul instituţional de organizare şi desfăşurare a alegerilor. (2) Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională se constituie din nouă membri, după cum urmează: a) trei membri desemnaţi: de Ministerul Educaţiei - un membru, de Ministerul Finanţelor - un membru, de ministerul de resort - un membru. Membrii desemnaţi nu pot avea calitatea de salariat în cadrul ministerelor respective; b) doi membri din rândul cadrelor didactice titulare care nu deţin funcţii de conducere şi nu sunt membri ai senatului, selectaţi prin vot secret de adunarea generală a membrilor consiliilor facultăţilor şi a reprezentanţilor studenţi din senat şi din consiliile facultăţilor; c) doi membri delegaţi din partea senatului care sunt experţi externi şi nu au calitatea de titulari ai instituţiei respective; d) rectorul; e) prorectorul responsabil de probleme financiare. (3) Membrii Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională se desemnează pentru un mandat de 5 ani. (4) Preşedintele Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională este ales de membrii acestuia. Angajaţii instituţiei nu pot fi aleşi în funcţia de preşedinte al Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională. (5) Componenţa Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională trebuie să includă economişti şi jurişti. Persoana desemnată de Ministerul Finanţelor trebuie să deţină competenţe specifice privind monitorizarea şi auditarea financiară. (6) La constituirea Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională se respectă principiul egalităţii de gen. (7) Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională se întruneşte cel puţin o dată în trimestru sau ori de câte ori este necesar, la iniţiativa preşedintelui sau a cel puţin 1/3 din numărul membrilor. (8) Membrii Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională desemnaţi de instituţia de învățământ beneficiază de o indemnizaţie lunară, cu excepţia rectorului şi a prorectorului. Indemnizaţia respectivă se plăteşte din bugetul instituţiei de învățământ pentru membrii desemnaţi de aceasta, iar pentru membrii desemnaţi de fondator şi ministerele de resort - din bugetul fondatorului. Cuantumul indemnizaţiei este de un salariu mediu pe economie pentru membri şi de două salarii medii pe economie pentru preşedintele Consiliului. Prevederile prezentului alineat nu se aplică în cazul instituţiilor de învățământ în domeniile milităriei, securităţii şi ordinii publice. (9) Membrii Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională poartă răspundere pentru deciziile luate, în conformitate cu legislaţia în vigoare." Articolul 105 Conducerea instituţiilor „[...] (3) Rectorul se alege de către adunarea generală a cadrelor didactice şi ştiinţifice titulare şi a reprezentanţilor studenţi din senat şi din consiliile facultăţilor cu votul majorităţii membrilor. (4) Iniţierea procesului de alegere a rectorului se face de către Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională prin publicarea unui anunţ cu 2 luni înainte de expirarea mandatului rectorului în exerciţiu. [...] (6) Candidaţii la postul de rector membri ai Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională nu pot participa la procesul de organizare şi desfăşurare a alegerilor. (7) Dosarele candidaţilor la postul de rector se depun la Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională, care verifică corespunderea acestora cu condiţiile stipulate la alin.(5). Alegerile pot avea loc în cazul în care au fost înregistrate dosarele a cel puţin 2 candidaturi eligibile. (8) Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională face publică lista candidaţilor eligibili şi organizează procesul de alegere a candidatului la funcţia de rector de către adunarea generală a cadrelor didactice şi ştiinţifice titulare şi a reprezentanţilor studenţi din senat şi din consiliile facultăţilor. Alegerile se realizează prin vot universal, direct, secret şi liber exprimat. (9) Rectorul este confirmat în post, în baza rezultatelor alegerilor, prin ordinul fondatorului, în termen de cel mult 3 luni. (10) Rectorul poate fi eliberat din funcţie înainte de expirarea mandatului la iniţiativa majorităţii membrilor senatului sau a Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională, a fondatorului, prin decizia adunării generale a cadrelor didactice şi ştiinţifice titulare şi a reprezentanţilor studenţi din senat şi din consiliile facultăţilor, cu votul majorităţii membrilor, în caz de: a) îndeplinire necorespunzătoare a condiţiilor specificate în contractul individual de muncă şi în Carta universitară; b) nerespectare a obligaţiilor de responsabilitate publică specificate la art.107 alin.(1). (11) Rectorul numeşte prorectorii pe perioada mandatului său nu mai târziu de 6 luni de la data învestirii în funcţie. [...] (15) Fondatorul încheie un contract individual de muncă cu rectorul, care include şi prevederi ce ţin de condiţiile de salarizare. Acestea se stabilesc de către fondator la propunerea senatului. Rectorul încheie un contract individual de muncă cu prorectorul. [...] (17) Rectorul prezintă anual senatului, Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională şi fondatorilor un raport privind activitatea instituţiei, care se publică pe pagina web oficială a instituţiei". Articolul 106 Administrarea patrimoniului „[...] (8) Instituţiile de învățământ superior au posibilitatea de a crea, independent sau în parteneriat, prin decizii ale Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională, cu votul a 2/3 din numărul membrilor, inclusiv al reprezentantului Ministerului Finanţelor, instituţii publice de cercetare şi inovare, centre experimentale şi didactice, clinici universitare, spitale universitare, staţiuni şi terenuri didactice, incubatoare de afaceri, cluburi sportive şi studiouri de creaţie, precum şi societăţi comerciale, prin care să îşi realizeze misiunea şi să valorifice propriile rezultate ale activităţilor de cercetare şi inovare desfăşurate. Aceste decizii sunt aduse la cunoştinţa fondatorilor. Orice profit realizat din asemenea activităţi constituie venitul propriu al instituţiei de învățământ superior şi urmează a fi investit obligatoriu în scopul realizării misiunii asumate prin Carta universitară. [...]". Articolul 107 Responsabilitatea publică „(1) Responsabilitatea publică a instituţiei de învățământ superior constă în: d) asigurarea eficienţei utilizării resurselor şi a calităţii actului managerial, conform prezentului cod; [...]". Articolul 108 Consiliul de etică şi management „(1) Misiunea de verificare a asigurării responsabilităţii publice a instituţiilor de învățământ superior revine Consiliului de etică şi management, care se constituie la nivel naţional, este o structură deliberativă independentă şi funcţionează în baza unui regulament elaborat de Ministerul Educaţiei. [...] (6) Dacă, în termen de 3 luni de la data sesizării de către Consiliul de etică şi management, instituţia de învățământ superior nu întreprinde acţiuni de corectare a abaterilor de la obligaţiile de responsabilitate, fondatorul aplică, în termen de cel mult 4 luni de la data constatării abaterii, una sau mai multe dintre următoarele măsuri: a) propune adunării generale a cadrelor didactice şi ştiinţifice titulare şi a reprezentanţilor studenţi din senat şi din consiliile facultăţilor revocarea din funcţie a rectorului; [...] c) iniţiază procedura de reorganizare sau lichidare a instituţiei de învățământ superior." Articolul 121 Învățământul superior medical şi farmaceutic „(1) Învățământul superior medical şi farmaceutic se realizează în instituţii de învățământ publice acreditate sau autorizate provizoriu prin studii superioare integrate de specialitate şi studii de rezidenţiat şi formare profesională medicală continuă. [...]".

Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr. 390 din 16 iunie 2015 cu privire la planurile (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate, pe meserii, specialităţi şi domenii generale de studii, în instituţiile de învățământ profesional tehnic şi superior pentru anul de studii 2015-2016 (M.O., 2015, nr. 150-159, art. 433) sunt următoarele: „1. Se aprobă planurile (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate, pe meserii, specialităţi şi domenii generale de studii, în instituţiile de învățământ profesional tehnic şi superior pentru anul de studii 2015-2016 cu următorul cuprins: [...] c) Planul de admitere la studii superioare de licenţă (ciclul I) pentru anul de studii 2015-2016, conform anexei nr.3; d) Planul de admitere la studii superioare de masterat (ciclul II) pentru anul de studii 2015-2016, conform anexei nr.4; [...]." IN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esență, următoarele aspecte: 1) sistemul organelor de conducere ale instituţiilor de învăţământ superior, în particular Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională ; 2) realizarea învăţământului superior medical şi farmaceutic doar în instituţiile de învăţământ publice; 3) competenţa Guvernului de a aproba planurile (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituţionale interconexe, precum principiul constituţional al autonomiei universitare şi dreptul de proprietate privată.

Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale acordă deputatului în Parlament dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea reține că, potrivit normelor constituționale, prerogativa Curții este de a stabili corelația dintre normele legislative și textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

Curtea constată că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie articolele 82 alin. (2), 102, 103 alin. (3) lit. g) şi h), 104, 105 alin. (3), (4), (6), (7), (8), (9), (10), (11), (15), (17), 106 alin. (8), 107 alin. (l) lit. (d), 108 alin. (6) lit. a) şi с) și 121 alin. (l) din Codul educației nr. 152 din 17 iulie 2014 și anexele nr.3 și nr. 4 la Hotărârea Guvernului nr.390 din 16 iunie 2015 cu privire la planurile (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate, pe meserii, specialităţi şi domenii generale de studii, în instituţiile de învățământ profesional tehnic şi superior pentru anul de studii 2015-2016. - Cu privire la realizarea învățământului superior medical și farmaceutic doar în instituțiile de învățământ publice

Curtea nu poate reține pentru examinare obiecțiile autorilor sesizării în ceea ce privește art. 121 alin. (1) din Codul educației, potrivit căruia „ Învățământul superior medical şi farmaceutic se realizează în instituţii de învățământ publice acreditate sau autorizate provizoriu prin studii superioare integrate de specialitate şi studii de rezidenţiat şi formare profesională medicală continuă ", în raport cu dispoziţiile art. 35 alin. (5) din Constituţie, care prevăd înfiinţarea instituţiilor de învăţământ, inclusiv nestatale, întrucât criticile de neconstituționalitate din prezenta cauză privesc aspecte similare cu cele relevate în jurisprudența Curții, și având în vedere că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenței acesteia, considerentele și soluția Curţii își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză (a se vedea Decizia nr.7 din 4 iulie 2013 şi Hotărârea nr. 6 din 3 mai 2012) .

În acest sens, Curtea a menţionat că marja de apreciere a statului şi dreptul său de intervenţie în procesul de învăţământ este mai mare decât în alte domenii şi poate fi realizat prin diverse instrumente de reglementare ( Hotărârea nr. 6 din 3 mai 2012 ).

Totodată, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr.7 din 4 iulie 2013, instituirea prin lege a obligativităţii asigurării de către Guvern a pregătirii specialiştilor de profil medical şi farmaceutic exclusiv în instituţiile de învățământ de stat constituie o opţiune a legiuitorului.

Prin urmare, având în vedere identitatea de obiect în această parte, Curtea respinge ca inadmisibilă solicitarea privind controlul constituţionalităţii articolului 121 alin. (1) din Codul educației, deoarece aceasta este repetitivă . - Cu privire la competența Guvernului de a aproba planurile (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate

Referitor la controlul constituționalității anexelor nr.3 și nr. 4 la Hotărârea Guvernului nr.390 din 16 iunie 2015 cu privire la planurile (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate, pe meserii, specialităţi şi domenii generale de studii, în instituţiile de învățământ profesional tehnic şi superior pentru anul de studii 2015-2016, Curtea observă că acest act normativ poartă un caracter temporar şi de dispoziţie, acţiunea căruia s-a consumat în timp.

Aşadar, Curtea nu poate reţine pentru examinare nici această critică de neconstituţionalitate enunţată de autorii sesizării, deoarece dispoziţiile anexelor nr. 3 şi nr. 4 la Hotărârea Guvernului nr.390 din 16 iunie 2015 au fost consumate şi nu mai produc efecte.

În acelaşi timp, în speţă sunt aplicabile mutatis mutandis soluţia şi considerentele Hotărârii nr. 6 din 3 mai 2012, prin care Curtea a reţinut că: „Guvernul (...) este în drept să fixeze cote de înmatriculare a studenţilor în instituţiile de învățământ superior private şi de stat cu finanţare în bază de contract (ciclul I), având în vedere obiectivele economice naţionale, necesităţile sociale şi cererea pieţei muncii."

Prin urmare, și în această parte sesizarea urmează a fi respinsă ca inadmisibilă. - Cu privire la sistemul organelor de conducere ale instituţiilor de învăţământ superior

Curtea reţine că deşi autorii, prin cerinţele finale ale sesizării, au solicitat declararea neconstituţionalităţii dispoziţiilor art. 82 alin. (2), art.102, art.103 alin. (3) lit. g) şi h), art. 104, art. 105 alin. (3), (4), (6), (7), (8), (9,) (10), (11), (15), (17), art.106 alin. (8), art. 107 alin. (l) lit. (d), art. 108 alin. (6) lit. a) şi с) din Codul educaţiei, în motivarea sesizării s-au referit, în esenţă, la instituirea, în cadrul instituţiilor de învățământ superior, a Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională şi la plata indemnizaţiei lunare pentru unii membri ai Consiliului de către fondatorul instituţiei de învățământ.

Analizând esența prevederilor contestate, precum și obiecțiile autorilor sesizării, Curtea menționează că aceste aspecte invocate în sesizare nu au constituit anterior obiect al controlului constituționalității. Prin urmare, Curtea va supune controlului de constituţionalitate dispoziţiile legale contestate doar în partea în care vizează instituirea Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională şi plata indemnizaţiei lunare pentru unii membri ai Consiliului.

Având în vedere cele enunţate, Curtea apreciază că sesizarea în această parte nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Totodată, Curtea constată că autorii sesizării au invocat incompatibilitatea prevederilor contestate cu articolele 1 alin. (3), 22, 23, 35, 44, 46 și 54 din Constituție, totuși dispoziţiile articolelor 1 alin. (3), 22, 23 și 44 din Constituție sunt irelevante pentru prezenta cauză.

Curtea menționează că o prevedere legală poate constitui obiect al jurisdicției constituționale doar în cazul în care se atestă o legătură indisolubilă de conținut între prevederile abordate sub aspectul neconstituționalității și normele Legii Supreme.

Prin urmare, pentru a stabili conformitatea dispoziţiilor legale contestate cu normele constituţionale, Curtea va avea în vedere în special prevederile art. 35, 46 și 54 din Constituţie - în partea ce ţine de crearea şi funcţionarea în cadrul instituţiilor de învăţământ superior a Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională şi plata indemnizaţiei lunare pentru unii membri ai Consiliului de către fondatorul instituţiei de învăţământ.

Autorii sesizării susțin că normele contestate încalcă dispozițiile articolului 35 din Constituție, potrivit căruia: „(1) Dreptul la învăţătură este asigurat prin învățământul general obligatoriu, prin învățământul liceal şi prin cel profesional, prin învățământul superior, precum şi prin alte forme de instruire şi de perfecţionare. [...] (6) Instituţiile de învăţământ superior beneficiază de dreptul la autonomie. [...]"

În același timp, autorii menționează că dispozițiile legale criticate sunt contrare articolului 46 din Constituție, care stabilește: „(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate. (2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire. [...] (5) Dreptul de proprietate privată obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului înconjurător şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii, revin proprietarului. [...]".

De asemenea, autorii consideră că prevederile contestate contravin articolului 54 din Constituție. „(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului. (2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. (3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24. (4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii." 1. Argumentele autorilor sesizării

Autorii sesizării pretind că dispoziţiile articolelor 102, 103 alin. (3) lit. g) şi h), 104, 105 alin. (3), (4), (6), (7), (8), (9,) (10), (11), (15), (17), 106 alin. (8) din Codul educaţiei, care prevăd crearea şi funcţionarea în cadrul instituţiilor de învățământ superior a Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională, încalcă prevederile constituționale privind dreptul la autonomie cuprinse la art. 35.

De asemenea, autorii menționează că dispoziţiile legale contestate, care abilitează Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională cu dreptul de a participa la administrarea activităţii şi de a exercita controlul în toate domeniile de activitate ale instituţiei de învățământ superior, precum și obligă fondatorul instituţiei private de învățământ superior de a achita o indemnizație lunară pentru unii membri ai Consiliului, încalcă dreptul de proprietate, garantat de art. 46 din Constituţie. La fel, autorii sesizării susţin că prevederile art. 82 alin. (2) din Codul educaţiei afectează dreptul de dispoziţie asupra bunului proprietarului în cazul instituţiilor de învăţământ superior private. 2. Argumentele autorităţilor

Parlamentul, în opinia sa, menţionează că dispoziţiile legale contestate, care prevăd instituirea Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională, nu aduc atingere principiului autonomiei universitare. Dimpotrivă, stabilind în Codul educaţiei conducerea duală a instituţiilor de învăţământ superior, legiuitorul a dezvoltat norma constituţională a art. 35 alin. (6), care garantează instituţiilor de învăţământ superior dreptul la autonomie.

Potrivit Parlamentului, Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională are menirea de a asigura transparenţa şi obiectivitatea luării deciziilor, precum şi utilizarea eficientă a resurselor financiare conform planului de dezvoltare strategică a instituției, fiind instituit, de altfel, pentru extinderea autonomiei universitare şi sporirea responsabilităţii publice a universităţilor.

De asemenea, în cadrul şedinţei publice a Curţii, reprezentantul Parlamentului a menţionat că dispoziţiile legale contestate nu încalcă dreptul de proprietate al fondatorului instituţiilor de învăţământ superior.

În opinia sa scrisă, Guvernul relevă că normele criticate ale Codului educației, care vizează instituirea Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională, reflectă o nouă concepție a legiuitorului în ceea ce privește conducerea și managementul instituțiilor de învățământ superior. Astfel, prin crearea structurilor de guvernare dublă s-a urmărit scopul de a asigura calitatea în învățământul superior, precum și de a forma specialiști calificați pentru economia naţională. Mai mult, reglementarea cadrului organizatorico-juridic al instituţiilor de învăţământ superior public şi privat şi determinarea criteriilor de organizare şi funcţionare a sistemului de învăţământ este prerogativa legiuitorului, fără a depăşi sau a submina garanţiile minime stabilite de Legea Supremă.

La fel, Guvernul susţine că prevederile criticate de către autorii sesizării nu încalcă dreptul de proprietate, garantat de art. 46 din Constituţie. Mai mult, în viziunea Guvernului, prevederile art. 82 alin. (2) din Codul educației, care stabilesc modul de înfiinţare a instituţiilor de învăţământ superior, urmează a fi coroborate cu cele ale art. 139 lit. f) din cod, potrivit cărora „ Guvernul decide asupra propunerilor Ministerului Educaţiei, ale altor autorităţi administrative centrale şi ale instituţiilor publice privind înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor publice de învățământ special, profesional tehnic, superior şi de formare continuă ". Prin urmare, dispoziţiile art. 82 alin. (2) din Codul educației vizează doar instituţiile de învăţământ superior publice. Or, potrivit art. 21 alin. (4) din cod, instituţiile de învăţământ superior private pot fi înfiinţate, reorganizate şi lichidate în modul prevăzut de legislaţia civilă şi de Codul educaţiei. 3. Aprecierea Curţii

Curtea reține că dreptul la învățătură este consacrat și garantat de art.35 din Constituție. Potrivit alineatelor (5) şi (6) ale articolului 35, instituţiile de învățământ, inclusiv cele nestatale, se înfiinţează şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii şi beneficiază de dreptul la autonomie.

Curtea observă că prevederile constituționale consacră şi garantează o singură formă de autonomie, şi anume cea universitară, indiferent dacă vizează învățământul superior de stat sau învățământul superior particular, autonomie al cărei conținut trebuie să fie identic în ambele cazuri.

În Hotărârea nr.6 din 3 mai 2012 Curtea a subliniat: „[...] autonomia universitară constă în dreptul instituţiei de a se conduce, de a-şi exercita libertăţile academice fără nici un fel de ingerinţe ideologice, politice, religioase, de a-şi asuma un ansamblu de competenţe, obligaţii şi responsabilităţi în concordanţă cu opţiunile şi orientările strategice naţionale de dezvoltare a învăţământului superior, cu progresul ştiinţei şi tehnicii, al civilizaţiei regionale şi universale . "

De asemenea, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, autonomia universitară înseamnă independenţa instituţiilor de învăţământ superior faţă de stat şi alţi subiecţi din societate, în adoptarea deciziilor privind administrarea internă, gestionarea finanţelor, stabilirea politicilor curriculare proprii, servicii şi alte activităţi interne ( Hotărârea nr.19 din 3 iunie 2014 ).

Totodată, Curtea menţionează că această autonomie vizează domeniile conducerii, structurării şi funcţionării instituţiei, administrării şi finanţării, dar nu este una absolută , ci este subordonată Constituţiei şi legilor.

Astfel, principiul autonomiei universitare dă dreptul comunității universitare să îşi stabilească misiunea proprie, strategia instituțională, structura, activitățile, organizarea și funcționarea proprie, gestionarea resurselor materiale și umane, cu respectarea strictă a legislației în vigoare, în limitele și condițiile impuse de aceasta.

În acest sens, în Hotărârea nr.19 din 3 iunie 2014, Curtea a statuat că: „Deşi oferă instituţiilor de învăţământ superior o autonomie largă, statul se poate implica totuşi în organizarea şi activitatea acestora, obligându-le să respecte şi să realizeze plenar principiile învăţământului [...] şi standardele educaţionale de stat, astfel realizându-se cooperarea între stat şi instituţiile de învăţământ superior ."

Curtea remarcă faptul că, potrivit prevederilor constituţionale, stabilirea politicilor de stat în sfera învăţământului, determinarea criteriilor de organizare şi funcţionare a sistemului de învăţământ constituie un drept al legiuitorului. Conform art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituţie, organizarea generală a învăţământului se reglementează prin lege organică. Legea specială în domeniu este Codul educaţiei.

Examinând criticile de neconstituţionalitate, Curtea observă că prin adoptarea Codului educaţiei la 17 iulie 2014 s-a reglementat o nouă concepţie în ceea ce priveşte sistemul organelor de conducere ale instituţiilor de învățământ superior, acesta fiind aplicabil atât instituţiilor de învăţământ de stat, cât şi celor private.

Astfel, Curtea relevă că, potrivit normelor contestate [art. 102 din Codul educaţiei], Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională (în continuare - Consiliul) împreună cu Senatul, Consiliul ştiinţific, Consiliul facultăţii, Consiliul de administraţie şi Rectorul fac parte din sistemul organelor de conducere ale instituţiilor de învățământ superior.

Consiliul este un „board" în cadrul sistemului organelor de conducere ale instituțiilor de învățământ superior şi, conform dispoziţiilor Codului educaţiei, are competenţa de a coordona elaborarea Planului de dezvoltare strategică instituţională, pentru o perioadă de cel puţin 5 ani, pe care ulterior îl prezintă Senatului pentru aprobare [art.104 alin. (1) lit. a)]; de a monitoriza şi evalua eficienţa utilizării resurselor financiare şi de a prezenta Senatului pentru aprobare proiectul bugetului instituţiei de învățământ [art.104 alin. (1) lit. b) şi art.107 alin. (1) lit. d)]; de a aproba contractul-tip de studii şi cuantumul taxelor de studii [art.104 alin. (1) lit. c)]; de a asigura managementul instituţional privind drepturile de proprietate intelectuală şi de transfer tehnologic [art.104 alin. (1) lit. d)]; de a organiza şi de a desfăşura alegerile pentru postul de rector în conformitate cu regulamentul instituțional privind modul de alegere a rectorului, care se aprobă de către Senat [art.104 alin. (1) lit. f), 103 alin. (2) lit. g) şi, respectiv, art. 105]; etc.

Pe lângă aceste atribuţii, Consiliul ia decizii, cu avizul favorabil al Senatului, privind: 1) dezvoltarea şi consolidarea patrimoniului instituţiei; 2) iniţierea şi închiderea programelor de studii; 3) metodologia de salarizare şi stimulare a personalului; 4) activităţile de antreprenoriat, parteneriatele public-private şi cooperarea cu mediul de afaceri; 5) angajarea în consorţii şi fuzionarea cu alte instituţii de învățământ superior [art.104 alin. (1) lit. e) şi art. 106 alin. (8)].

Prin prisma celor elucidate, Curtea constată că dispoziţiile Codului educaţiei stabilesc conducerea duală în instituţiile de învățământ superior, prin crearea Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională. De altfel, Curtea observă că deciziile Consiliului sunt luate, în majoritatea cazurilor, cu avizul favorabil al Senatului, stabilindu-se astfel un echilibru între aceste organe de conducere.

Totodată, Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională, exercitând atribuţiile de organizare şi desfăşurare a alegerilor pentru postul de rector al instituţiei de învăţământ superior, înlocuieşte fosta Comisie de concurs ministerială, care era responsabilă anterior de acest proces, şi implicit reduce influenţa guvernării în acest proces de selectare.

Curtea reține că prin crearea structurilor de guvernanță dublă s-a urmărit asigurarea calității în învățământul superior, ceea ce înseamnă îmbunătățirea continuă a rezultatelor, un management performant, o politică financiară adecvată utilizării raționale a resurselor, prin încurajarea unei atitudini responsabile a întregului personal.

Având în vedere considerentele expuse, Curtea relevă că, în calitate de organ de conducere al instituţiei de învățământ superior, Consiliul joacă un rol important în autonomia universitară, asigurând transparenţa şi obiectivitatea luării deciziilor, utilizarea eficientă a resurselor financiare, administrarea raţională a patrimoniului public, stimularea cadrelor didactice pentru sporirea eficienței utilizării mijloacelor financiare alocate.

În acelaşi timp, Curtea constată că, potrivit art. 104 alin. (2) din Codul educației, Consiliul este constituit din 9 membri , din care 3 sunt desemnați : de Ministerul Educaţiei - un membru, de Ministerul Finanţelor - un membru, de ministerul de resort - un membru; 2 sunt aleși de adunarea generală a membrilor consiliilor facultăţilor şi a reprezentanţilor studenţi din senat şi din consiliile facultăţilor din rândul cadrelor didactice titulare; 2 sunt delegaţi din partea senatului care sunt experţi externi; rectorul și prorectorul responsabil de probleme financiare . Aşadar, Consiliul include atât membri desemnați de către instituția de învăţământ superior, cât și din afara acesteia.

Curtea menţionează că membrii Consiliului sunt desemnați pentru un mandat de 5 ani şi lista acestora este confirmată, fără drept de modificare, de către Senat [art. 103 alin. (3) lit. h) şi art. 104 alin. (3) din Codul educaţiei]. În exercitarea mandatului lor, aceștia au o serie de drepturi și îndatoriri stabilite atât prin Codul educației, cât și prin alte acte normative care reglementează activitatea Consiliului, stabilindu-se condițiile pentru desfășurarea activității specifice. Membrii Consiliului poartă răspundere pentru deciziile luate, în conformitate cu legislaţia în vigoare [art.104 alin. (9) din Codul educaţiei].

În contextul prevederilor enunţate, Curtea relevă că prin includerea membrilor externi în Consiliu legiuitorul a urmărit scopul de a asigura responsabilitatea instituţiilor de învățământ superior în faţa părţilor interesate.

La fel, Curtea subliniază că includerea în Consiliu a membrilor din afara instituțiilor de învățământ superior nu reprezintă altceva decât garanţii ale faptului că învăţământul superior se va face pe baza standardelor de calitate.

Având în vedere cele de mai sus, Curtea reţine că din Consiliul pentru dezvoltare strategică instituţională fac parte nouă membri, dintre care doar trei membri nu sunt desemnați de instituția de învățământ superior, fapt care nu afectează autonomia universitară.

În această ordine de idei, Curtea nu poate reţine alegaţiile autorilor sesizării, potrivit cărora instituirea şi funcţionarea în cadrul instituţiilor de învățământ superior a Consiliului pentru dezvoltare strategică instituţională încalcă prevederile constituționale privind dreptul la autonomie, întrucât instituirea prin lege a diverselor modele de structură a guvernării instituţiilor de învățământ superior reprezintă opţiunea legislativului. Or, Curtea a menţionat, în jurisprudenţa sa, că marja de apreciere a statului în reglementarea sferei şi procesului de învăţământ este mai mare decât în alte domenii şi poate fi realizată prin diverse instrumente, pornind de la importanţa acestui domeniu pentru dezvoltarea societăţii (a se vedea Hotărârea nr. 6 din 3 mai 2012 şi Hotărârea nr. 5 din 23 aprilie 2013 ).

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare, prin textele criticate, a prevederilor constituţionale cuprinse la articolul 46, privind dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia, Curtea reţine următoarele.

Curtea relevă că dreptul la proprietate privată este garantat de Constituţie, dar acesta nu este un drept absolut, el suportă anumite limitări, fiind susceptibil de ingerinţe ale statului în ceea ce priveşte exercitarea atributelor sale. Garantarea prin Constituţie nu transformă dreptul de proprietate într-un drept nelimitat. Instituirea anumitor limite este impusă de necesitatea asigurării unui echilibru între interesele individuale şi interesul general.

În acest sens, în Hotărârea Curţii Constituţionale nr.10 din 20 iunie 2006, s-a menţionat următoarele: „[...] Evident, ca şi în cazul altor drepturi materiale, garantate de Convenţie, statul poate restrânge exerciţiul dreptului de proprietate. El poate lipsi persoana de proprietate „în interesul societăţii şi în condiţiile prevăzute de lege". Totodată, el poate „să asigure adoptarea unor asemenea legi, pe care le consideră necesare pentru efectuarea controlului privind folosinţa proprietăţii în conformitate cu interesul general (James şi alţii v. Regatul Unit, hotărârea CEDO din 21 februarie 1986)."

Curtea observă că, potrivit prevederilor contestate [art. 104 alin. (8) din Codul educației], membrii Consiliului desemnaţi de instituţia de învățământ beneficiază de o indemnizaţie lunară, cu excepţia rectorului şi a prorectorului. Indemnizaţia respectivă se plăteşte din bugetul instituţiei de învățământ pentru membrii desemnaţi de aceasta, iar pentru membrii desemnaţi de fondator şi ministerele de resort - din bugetul fondatorului. Cuantumul indemnizaţiei este de un salariu mediu pe economie pentru membri şi de două salarii medii pe economie pentru preşedintele Consiliului.

Aşadar, Curtea constată că fondatorul instituţiei de învăţământ superior este obligat să achite o indemnizaţie lunară membrilor Consiliului pentru dezvoltare strategică instituțională pe care i-a desemnat, precum şi membrilor desemnaţi de ministerele de resort. Cu toate că art. 104 alin. (2) din Codul educaţiei, care stabileşte procedura de desemnare a membrilor Consiliului, nu face referire decât la membrii desemnați de Ministerul Educaţiei, de Ministerul Finanţelor, de ministerul de resort, totuşi din cuprinsul normei rezultă că fondatorul are dreptul de a desemna doar un singur membru în componenţa Consiliului.

În acest sens, Curtea reține că deşi aceasta constituie o ingerință în dreptul de proprietate al fondatorului instituției de învățământ superior privată, totuşi această ingerinţă are o bază legală, fiind prevăzută expres de articolul 104 alin. (8) din Codul educației, urmărește un scop de interes public, și anume de a asigura standarde de calitate în învățământul superior, și este proporțională cu scopul urmărit, nefiind o povară excesivă.

Prin urmare, dreptul de proprietate al fondatorului instituției private de învățământ superior nu este încălcat.

În acelaşi timp, Curtea constată incoerențe ale dispozițiilor art. 104 din Codul educației în ceea ce priveşte procedura de desemnare a membrilor Consiliului pentru dezvoltare strategică instituțională din partea fondatorului instituției de învățământ superior. Așa cum rezultă din cuprinsul alineatului (8) al art. 104 din cod, fondatorul instituţiei de învăţământ superior are dreptul să desemneze membri ai Consiliului. Totuși, referirea la membrii desemnați de fondatori nu se regăsește în cuprinsul alineatului (2) lit. a) din același articol, care reglementează procedura de desemnare a membrilor Consiliului, menţionându-se exclusiv despre membrii desemnați de ministerul de resort. Prin urmare, Curtea consideră necesar să emită o Adre